Máli lokið með áliti, dags. 31. ágúst 1990.
A kvartaði yfir þeirri ákvörðun Verðlagsráðs og Verðlagsstofnunar, að heimila aðilum að Kaupmannasamtökum Íslands og Verslunardeild SÍS að innheimta sérstakt gjald við sölu plastpoka (umbúðapoka) frá og með 1. mars 1989, er renna skyldi til tilgreinds félagsskapar, Landverndar. Taldi A, að jafna mætti gjaldtöku þessari til skattálagningar. Engin lagaheimild væri fyrir hendi sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Hefðu verðlagsyfirvöld farið út fyrir valdsvið sitt, enda væri ekki hlutverk þeirra að taka ákvarðanir um skattamál. Umboðsmaður taldi, að um hefði verið að ræða undanþágu frá ákvæðum 21. gr. laga nr. 56/1978, um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, er mæltu fyrir um bann við samráði um verð, en heimild til slíkrar undanþágu væri að finna í 24. gr. laganna. Ákvörðunin hefði því verið á valdsviði Verðlagsráðs. Ákvörðunin hefði verið tvíþætt. Annars vegar undanþága frá banni við verðsamráði varðandi burðarpoka og hins vegar heimild til samræmds útsöluverðs kr. 5,00 pr. poka. Að því er varðar fyrra atriðið vildi umboðsmaður ekki staðhæfa að mat Verðlagsráðs á skilyrðum undanþágu skv. C-lið 24. gr. laga nr. 56/1978 hafi verið ólögmætt og ákvörðunin um undanþáguna því ólögleg. Að því er síðara atriðið varðar taldi umboðsmaður ljóst, að útsöluverð það, sem Verðlagsráð ákvað, hefði í einhverjum tilfellum verið hærra en útsöluverð skv. verðútreikningum. Umboðsmaður tók fram, að þrátt fyrir að telja yrði það meginreglu skv. lögum nr. 56/1978, að verðákvarðanir væru innan ramma reiknaðs útsöluverðs, væri ekki fyrir það girt, að Verðlagsráð gæti í tilefni af ákvörðun skv. 24. gr. laganna heimilað að vara væri seld fyrir samræmt meðalverð, svo sem gert hefði verið í máli þessu. Hins vegar hefði verið réttara að afla nánari upplýsinga um framleiðsluverð burðarpokanna og leggja slíkar upplýsingar formlega fyrir ráðið og bóka framlagningu þeirra í fundargerð.
I.
A leitaði til mín 29. mars 1989. Samkvæmt beiðni minni lét Verðlagsstofnun mér í té endurrit samþykktar Verðlagsráðs vegna þessa máls frá 16. febrúar 1989 en í samþykktinni sagði m.a.:
„Verðlagsráð hefur fjallað um beiðni Kaupmannasamtaka Íslands um undanþágu
frá banni laga nr. 56/1978 við samráði um verð að því er varðar samning
Kaupmannasamtaka Íslands og fleiri aðila og Landverndar um samræmt verð á burðarpokum undir vörur og hlutdeild Landverndar í útsöluverði þeirra.
Með vísan til ofangreinds samkomulags Landverndar og Kaupmannasamtaka Íslands og fl. aðila og með heimild í c. lið 1. mgr. 24. gr. laga nr. 56/1978 fellst verðlagsráð á ofangreinda beiðni og gildir það frá 1. mars n.k.
Verðlagsráð heimilar verðlagsstjóra að heimila öðrum aðild að ofangreindu samráði, berist erindis þess efnis.“
Í tilefni af kvörtun þessari átti ég bréfaskipti við Verðlagsráð og í svari ráðsins, dags. 16. október 1989, við beiðni minni um skýringar í samræmi við 9. gr. laga nr. 13/1987 sagði m.a.:
„Verðlagsráð vísar til 24. gr. c. liðs laga nr. 56/1978 um heimild til undanþágu frá ákvæðum 21. og 23. gr. s.l.. Í umræðum um heimildina til samráðs um verð á burðarpokunum kom það fram, að sala á pokunum mundi minnka notkun þeirra og þannig yrði dregið úr mengun af völdum plastúrgangs í umhverfinu, en það virðist samræmast þjóðarhagsmunum. Þá var það einnig hagstætt fyrir þjóðfélagið í heild, að hluti af verði pokanna yrði fyrir milligöngu Landverndar varið til landgræðslu og náttúruverndar, Loks var ljóst, að sala á pokunum gat hafist án atbeina verðlagsráðs eftir 28. febrúar s.l., en þar sem sala pokanna mundi verða óvinsæl af ýmsum neytendum var það talið mundu draga úr óvinsældum, að allsstaðar væri um sama verð á pokunum að ræða.“
„Mér barst síðan svohljóðandi bréf frá Verðlagsstofnun, dags. 26. október 1989:
Með vísan til samtals við stofnunina vill hún f.h. verðlagsráðs gefa eftirfarandi viðbótarupplýsingar v/sölu á plastpokum:
Samkvæmt upplýsingum frá framleiðenda pokanna frá 14. febrúar 1989 var verð á þeim kr. 3,60 - 4,80 eftir því hvað upplagið væri stórt og hver margir litir væru prentaðir. Þetta gaf útsöluverðið með söluskatti samtals kr. 4,50 - 6,00. Verðið sem ákveðið var kr. 5,00 var því innan ramma útsöluverðs. Verðið kr. 5,00 skyldi skiptast þannig að kr. 2,00 rynnu til kaupmannsins, kr. 2,00 til Landverndar og kr. 1,00 færi í söluskatt. Hið samræmda verð kr. 5,00 fól því ekki í sér gjald til óskylds þriðja aðila auk kostnaðarverðs, álagningar og söluskatts, en sá misskilningur virðist koma fram í bréfi yðar, dags. 14. september 1989, að lagt hafi verið á eitthvert aukagjald (í bréfi yðar 7. apríl 1989 kallað sérstakt gjald). Þrátt fyrir miklar hækkanir síðan verðið var ákveðið kr. 5,00 hefur engin hækkun orðið á því.
Tekið skal fram að ofangreindar upplýsingar komu fram í verðlagsráði við umfjöllun þess 16. febrúar 1989, þó að það sé ekki bókað í fundargerð.“
II.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1990, lýsti ég ákvæðum 21.-24. gr. laga nr. 56/1978, um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, og taldi ljóst af þeim lagaákvæðum, að ákvörðun sú, sem kvörtunin laut að, væri að lögum á valdsviði Verðlagsráðs. Síðan sagði í niðurstöðu álits míns:
„Að efni til var ákvörðun Verðlagsráðs tvíþætt. Annars vegar veitti ráðið undanþágu frá banni við samningum um samráð um verð á burðarpokum. Hins vegar heimilaði ráðið að hið samræmda útsöluverð yrði fimm krónur hver poki og samkvæmt fyrirliggjandi samningi áttu tekjur af sölunni að skiptast eins og rakið var að framan.
Ákvörðun Verðlagsráðs að heimila samráð um verðlagningu á burðarpokum var á því byggð, að slík undanþága væri nauðsynleg vegna sérstakra aðstæðna, er samræmdust þjóðarhagsmunum, sbr. c-lið 24. gr. laga nr. 56/1978. Í fyrrgreindu bréfi Verðlagsstofnunar, dags. 16. október 1989, er gerð grein fyrir ástæðum þess að Verðlagsráð veitti undanþáguna. Eru þar tilgreindar þrjár ástæður.
Eins og orðalag 24. gr. laga nr. 54/1979 ber með sér, er aðeins heimilt að veita þær undanþágur, sem þar greinir, sé slíkt talið nauðsynlegt til að ná einhverju þeirra markmiða, sem talin eru í einstökum stafliðum greinarinnar. Að mínum dómi er vafasamt, að samræmt verð á burðarpokum hafi verið nauðsynlegt til að draga úr notkun þeirra. Ég tel ennfremur ljóst, að óheimilt hafi verið að beita c-lið 24. gr. laga nr. 56/1978 til að draga úr óvinsældum þeirrar ráðstöfunar að burðarpokar skyldu seldir. Hins vegar kemur einnig fram, að Verðlagsráð hafi talið það hagstætt fyrir þjóðfélagið í heild, að hluta af verði pokanna yrði fyrir milligöngu Landverndar varið til landgræðslu og náttúruverndar. Ég vil því ekki staðhæfa, að ólögmætt hafi verið það mat Verðlagsstofnunar, að samræmt verð á burðarpokum væri, eins og málum var þarna háttað, nauðsynlegt „vegna sérstakra ástæðna, er samrýmast þjóðarhagsmunum“, í skilningi 24. gr. laga nr. 56/1978. Niðurstaða mín er því sú, að umrædd ákvörðun Verðlagsráðs hafi ekki verið ólögleg.
Verðlagsráð féllst jafnframt á, að hið samræmda verð burðarpokanna yrði kr. 5,00 hver poki. Samkvæmt bréfi Verðlagsstofnunar frá 26. október 1989 var verð á pokunum frá framleiðendum 14. febrúar 1989 kr. 3,60 - 4,80 eftir því hvað upplag var stórt og hve margir litir voru prentaðir. Verðlagsstofnunin segir, að á þessum grundvelli hafi útsöluverð með söluskatti átt að vera samtals kr. 4,50 til 6,00. Ljóst er því, að útsöluverð það, sem Verðlagsráð ákvað, kann í einhverjum tilvikum að hafa verið hærra en það verð, sem verðútreikningar sýndu sem útsöluverð, en ekki liggja fyrir upplýsingar um, í hvaða mæli sú varð raunin. Verðlagsráð heimilaði hins vegar að pokarnir yrðu seldir fyrir samræmt meðalverð. Þrátt fyrir að telja verði það meginreglu skv. lögum nr. 56/1978, að verðákvarðanir séu innan þess ramma, sem reiknað útsöluverð segir til um, tel ég, að þar með sé ekki girt fyrir að Verðlagsráð geti í tilefni af ákvörðunum samkvæmt 24. gr. sömu laga heimilað að vara sé seld fyrir meðalverð, sem ákveðið er með sama hætti og gert var í þessu máli. Ég tel hins vegar að réttara hefði verið að afla nánari upplýsinga um framleiðsluverð burðarpokanna, heldur en ég hef fengið sendar frá Verðlagsstofnun vegna athugunar á kvörtun þessari. Þá var og réttara að leggja slíkar upplýsingar fyrir Verðlagsráð með formlegum hætti og bóka í fundargerð ráðsins um framlagningu þeirra.
Að öðru leyti en að framan greinir tel ég ekki ástæðu til athugasemda af minni hálfu í tilefni af kvörtun þessari.“