Álit

I. Kvörtun.

A sneri sér til mín með bréfi, dags. 24. ágúst 1988, þar sem dómsmálaráðherra hefði synjað honum um leyfi til að áfrýja til Hæstaréttar úrskurði uppboðsréttar X-sýslu frá 14. júní 1988. Taldi A synjunina óréttmæta, þar sem um sérstakar aðstæður hefði verið að ræða skv. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð. Beiðni A var upphaflega afhent dómsmálaráðuneytinu með bréfi 15. júlí 1988. Svarbréf ráðuneytisins var dagsett 20. júlí 1988, en í því bréfi sagði:

„Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð, sbr. 20. gr. laga nr. 75/1973 um Hæstarétt Íslands, er hinn venjulegi áfrýjunarfrestur í uppboðsmálum 4 vikur, en dómsmálaráðherra getur, ef sérstaklega stendur á, veitt leyfi til áfrýjunar innan 3ja mánaða frá lokum dómsathafnar.

Í beiðni yðar bendið þér á, að málinu hafi ekki verið áfrýjað innan hins almenna frests, vegna þess hve umfangsmikið það sé og að nokkuð hafi dregist að endurrit fengist. Ennfremur takið þér sérstaklega fram, að við uppkvaðningu úrskurðarins hafi því verið lýst yfir og bókað, að honum yrði áfrýjað og því hafi óvissutími um áfrýjun í raun enginn orðið.

Að virtum röksemdum yðar fyrir ofangreindri beiðni, og með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949, tekur ráðuneytið fram, að það telur, að ekki standi svo sérstaklega á í þessu máli, að unnt sé að verða við beiðni yðar.

Með vísan til framanritaðs er ofangreindri beiðni yðar því synjað.“

Lögmaður A hafði, áður en honum barst bréf ráðuneytisins frá 20. júlí 1988, ritað dómsmálaráðuneytinu bréf, dagsett 21. júlí, þar sem hann rökstuddi frekar beiðni um áfrýjunarleyfi. Kemur þar fram sú skoðun, að nauðsynlegt hafi verið að stefna öllum þeim, sem hafi verið aðilar uppboðsmálsins í héraði, og samkvæmt ljósritum úr uppboðsbók hafi uppboðskröfur verið alls 94. A hafi ekki fengið tilkynningar um það, hverjir hafi lagt fram þessar kröfur nema að litlu leyti. Ljóst sé því að nánast ómögulegt sé að ganga frá áfrýjunarstefnu, nema að fengnum dómsgerðum í málinu. Þeirra hafi verið óskað um leið og úrskurðurinn var kveðinn upp en ekki fengist afgreiddar innan 4ra vikna frestsins og reyndar ekki þegar bréfið hafi verið sent. Lögmaðurinn vísar og til þess, að dómsmálaráðuneytið hafi verið sérlega örlátt á áfrýjunarleyfi í uppboðsmálum og ekki sé kunnugt um að breyting hafi orðið á þeirri framkvæmd.

Þessu bréfi svaraði ráðuneytið með bréfi, dags. 2. ágúst 1988, og benti á, að rök þau, er fram kæmu í bréfinu, hefðu getað legið fyrir, áður en málið var tekið til úrlausnar, og að rökin, sem nú væri byggt á, væru ekki þess efnis að þau hefðu breytt fyrri ákvörðun ráðuneytisins.

Í kvörtun A, sem barst mér 19. ágúst 1988, taldi hann, að lagarök mæltu með því að ráðherra hefði borið að veita honum áfrýjunarleyfi og vísaði hann þar til þeirra raka, sem fram hefðu komið í áðurnefndum bréfum hans til ráðuneytisins. Orðrétt sagði í kvörtun A:

„Ástæða þykir til að vekja sérstaklega athygli á þeim rökum að jafnræði borgaranna hafi ekki verið í heiðri haft af ráðherra þegar synjað var um leyfið. Það virðist svo „að fyrir nokkru“ hafi sú ákvörðun verið tekin án nokkurs fyrirvara eða tilkynningar um að beita nýjum „verklagsreglum“ varðandi áfrýjun uppboða, án nokkurs tillits til þess sem á undan er gengið um margra ára bil og þess trausts sem borgararnir höfðu orðið á afgreiðslu mála. Þetta þykir mega ráða af bréfi dómsmálaráðuneytisins til Lögmannafélags Íslands, sbr. dreifibréf til félagsmanna, dags. 18.07.1988.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði dómsmálaráðherra bréf, dags. 31. ágúst 1988, þar sem ég óskaði eftir því, að

dómsmálaráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Jafnframt óskaði ég eftir því, að ráðuneytið upplýsti, hvort slíkum beiðnum um áfrýjunarleyfi hefði verið synjað og þá hver sjónarmið hefðu einkum ráðið leyfisveitingum og leyfissynjunum. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um breytingar ráðuneytisins á verklagsreglum, að því er varðaði veitingu áfrýjunarleyfa. Ástæðan fyrir síðastnefndri ósk minni var sú, að af þeim gögnum, sem fylgdu kvörtun A, var ljóst, að dómsmálaráðuneytið hafði sent Lögmannafélagi Íslands bréf um það efni. Óskaði ég eftir afriti þessa bréfs ásamt öðrum upplýsingum um, hvernig staðið hefði verið að breytingum á nefndum verklagsreglum af hálfu ráðuneytisins.

Svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1989, fylgdi einnig bréf ráðuneytisins, dags. 28. júní 1988, til Lögmannafélags Íslands, en bréf þetta hafði Lögmannafélag Íslands kynnt félagsmönnum sínum með dreifibréfi 18. júlí 1988. Bréf ráðuneytisins til Lögmannafélags Íslands er svohljóðandi:

„Dómsmálaráðuneytið hefur ákveðið að breyta verklagsreglum, sem farið hefur verið eftir varðandi áfrýjunarfresti. Skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973 hefur dómsmálaráðherra heimild til þess að veita áfrýjunarleyfi næstu 6 mánuði til viðbótar hinum lögmælta þriggja mánaða fresti. Verklagsregla ráðuneytisins hefur þróast á þann veg, að í langflestum tilvikum er slíkur frestur veittur án fyrirstöðu.

Ráðuneytið hefur nú ákveðið að taka þessa reglu til endurskoðunar, þannig að heimildin verði eigi notuð nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi, þannig að alls ekki hafi verið unnt að taka ákvörðun um áfrýjun innan þriggja mánaða frá dómsuppsögu. Tekur hin nýja verklagsregla gildi 1. október nk.

Er ákvörðun þessi gerð í því skyni að flýta gangi dómsmála og til að draga úr líkum á því að útgáfa áfrýjunarstefnu sé tafin að óþörfu.

Jafnframt skal þess getið að fyrir nokkru var sú ákvörðun tekin í ráðuneytinu að beita samsvarandi verklagsreglu varðandi áfrýjun uppboðsmála, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð.

Þess er hér með farið á leit við Lögmannafélag Íslands, að það kynni framangreindar breytingar fyrir félagsmönnum sínum.“

Skýringar ráðuneytisins í tilefni af kvörtun A komu fram í áðurgreindu svarbréfi ráðuneytisins og hljóðuðu þannig:

„Þar sem stjórnvöld hafa við engin skráð stjórnsýslulög að styðjast getur það verið álitamál, hvort rökstyðja eigi stjórnarathöfn eða ekki. Hins vegar hefur sú regla verið talin gilda að íslenskum stjórnarfarsrétti, að sé engum beinum lagafyrirmælum til að dreifa, sé stjórnvaldi almennt eigi skylt að rökstyðja stjórnarathafnir. Hvorki er að því vikið í lögum nr. 57/1949 um nauðungaruppboð né lögum nr. 75/1973 um Hæstarétt að dómsmálaráðuneytið skuli rökstyðja afstöðu sína, hvort sem hún lýtur að samþykki við umsókn um áfrýjunarleyfi eða synjun. Sú starfsvenja hefur skapast í ráðuneytinu, að það rökstyður sjaldan ákvarðanir sínar, hvort heldur það synjar umsókn eða samþykkir. Af framangreindu leiðir að ráðuneytið getur ekki upplýst, hver sjónarmið hafa einkum ráðið leyfisveitingum og leyfissynjunum á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949.

Synjun ráðuneytisins á beiðni A var á því byggð að honum hefði ekki tekist að sýna fram á, að svo sérstaklega hefði staðið á, að ekki hefði mátt áfrýja úrskurðinum innan fjögurra vikna frá lokum dómsathafnar, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð. Þá ber einkum að hafa í huga að leyfisbeiðandi hafði lögmann sér til aðstoðar, sem lýsti því yfir við uppkvaðningu úrskurðarins að honum yrði áfrýjað. Þar sem A var þá þegar staðráðinn í því að áfrýja umræddum úrskurði var þeim mun meiri ástæða til að hann gripi strax til ráðstafana í því skyni að áfrýja. Ennfremur skal þess getið, að í greinargerð með frumvarpi að uppboðslögum segir í athugasemdum um 4. gr., að 4 vikur sé nægur tími eins og samgöngum sé nú háttað, en hins vegar hallkvæmt, að óvissutími um áfrýjun sé sem skemmstur. Telja má að þessi staðhæfing hafi ekki minna gildi í dag en fyrir 40 árum.

Í niðurlagi bréfs yðar óskið þér upplýsinga um breytingar ráðuneytisins á verklagsreglum, að því er varðar veitingu áfrýjunarleyfa.

Með bréfi, dags. 28. júní 1988, fór ráðuneytið þess á leit við Lögmannafélag Íslands að það kynnti félagsmönnum sínum breytingu á verklagsreglum varðandi veitingu áfrýjunarleyfa skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973 og skyldu þær taka gildi 1. október s.á. Eins og fram kemur í hjálögðu ljósriti bréfsins hafði sú verklagsregla þróast að slík áfrýjunarleyfi voru veitt án fyrirstöðu og án þess að beiðni væri rökstudd. Þessi framkvæmd helgast af því, að þegar liðinn er þriggja mánaða áfrýjunarfrestur frá dómsuppsögu eða lokum dómsathafnar, eru engin efnisskilyrði skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973 fyrir því, að áfrýjunarleyfi sé veitt á þeim 6 mánaða fresti, sem þar er ákveðinn. Þetta hefur síðan leitt til þess að stór hluti beiðna hefur borist ráðuneytinu tæpum níu mánuðum frá lokum dómsathafnar. Það voru því veruleg brögð að því að menn litu þannig á að hinn almenni áfrýjunarfrestur væri níu mánuðir.

Ráðuneytið ákvað því að breyta verklagsreglum sínum á þann veg, að beiðni um áfrýjunarleyfi skyldi ávallt rökstudd. Tilgangurinn var ennfremur sá að hvetja menn til að taka ákvörðun um áfrýjun innan þriggja mánaða frestsins í því skyni að stuðla að fljótari afgreiðslu dómsmála.

Síðan þessi breyting tók gildi hafa allar beiðnir um áfrýjunarleyfi verið rökstuddar og stórlega hefur dregið úr beiðnum, sem eru á mörkum 9 mánaða frestsins.

Að lokum skal það tekið fram að síðan 1. október 1988 hefur engri beiðni skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973 verið synjað, enda orkar það tvímælis, hvort ráðuneytinu sé stætt á því, þar sem enginn áskilnaður er gerður um efnisskilyrði í framangreindu lagaákvæði.“

III.

Í tilefni af svörum dómsmálaráðuneytisins í ofangreindu bréfi frá 29. mars 1989 ritaði ég á ný dómsmálaráðherra bréf, dags. 7. apríl 1989, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum ráðuneytisins um tiltekin atriði. Svar dómsmálaráðuneytisins við beiðni minni um áðurgreindar upplýsingar barst mér með svohljóðandi bréfi, dags. 12. maí 1989:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, herra umboðsmaður, dags. 7. f.m., varðandi kvörtun A vegna synjunar dómsmálaráðuneytisins um áfrýjunarleyfi hinn 20. júlí 1988 á úrskurði uppboðsréttar X-sýslu hinn 14. júní 1988 í málinu nr. 113/1987, þar sem þér óskið eftir upplýsingum í tilefni af bréfi ráðuneytisins dags. 29. mars s.l. um eftirgreind atriði:

1. Tók málsgreinin „Verklagsregla ráðuneytisins hefur þróast á þann veg, að í langflestum tilvikum er slíkum frestur veittur án fyrirstöðu“ einnig til veitingu áfrýjunarleyfa samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð?

Með hinum tilvitnuðu orðum var eingöngu verið að vísa til veitingu áfrýjunarleyfa skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973. Af því leiðir að hin nýja verklagsregla, sem tók gildi þann 1. október 1988 laut ekki að veitingu áfrýjunarleyfa skv. 2. mgr. 4. gr. l. nr. 57/1949 um nauðungaruppboð. Til að taka af öll tvímæli skal það tekið fram að þrjár fyrstu málsgreinar bréfs ráðuneytisins til Lögmannafélags Íslands, dags. 28. júní 1988 fjalla einungis um veitingu áfrýjunarleyfa samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973.

2. Hvenær var sú ákvörðun tekin í ráðuneytinu að beita samsvarandi verklagsreglu varðandi áfrýjun uppboðsmála, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð? Hvort og þá hvernig var sú ákvörðun kynnt af hálfu ráðuneytisins og hvenær kom hún til framkvæmda?

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 29. mars sl. er það talið orka tvímælis að það synji um beiðni samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973, þar sem enginn áskilnaður er gerður um efnisskilyrði. Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð segir hins vegar að dómsmálaráðherra geti veitt leyfi til áfrýjunar næstu þrjá mánuði frá sama tíma, ef sérstaklega stendur á. Hér er dómsmálaráðherra veitt svigrúm til að meta það hvort svo sérstaklega standi á að áfrýjunarleyfi skuli veitt. Um er að ræða skýrt og ótvírætt ákvæði og þess vegna taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að kynna það sérstaklega og að ákvæði þessu yrði beitt í samræmi við tilgang þess. Þeir, sem sóttu um leyfi á grundvelli þessa ákvæðis gátu ætíð átt von á því að erindum þeirra yrði synjað.

Að lokum skal þess getið að svo virðist sem tilhneigingar hafi gætt í auknum mæli að áfrýja málum uppboðsréttar til þess að tefja eðlilegan framgang þeirra.“

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 3. ágúst 1989, var sem hér segir:

„1. Með bréfum, dags. 20. júlí og 2. ágúst 1988, synjaði dómsmálaráðuneytið A um leyfi til að áfrýja til Hæstaréttar úrskurði uppboðsréttar X-sýslu frá 14. júní s.á., eins og nánar hefur verið rakið að framan. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 um nauðungaruppboð getur dómsmálaráðherra veitt leyfi til áfrýjunar dómsathafna sem þeirra, er hér ræðir um, næstu þrjá mánuði frá lokun dómsathafnar, ef sérstaklega stendur á, en almennur áfrýjunarfrestur er 4 vikur frá sama tíma talið.

Dómsmálaráðuneytið hefur ekki tilgreint nein dæmi þess, að fram til þess tíma, er umræddri beiðni A var hafnað, hafi það synjað um áfrýjunarleyfi, sem sótt hefur verið um á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949. Verður ekki séð, að í raun hafi verið gerður munur á skilyrðum fyrir veitingu áfrýjunarleyfa almennt, sbr. nú 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973, og skilyrðum áfrýjunarleyfa samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949, að frátöldum ákvæðum um fresti.

Samkvæmt framansögðu verður að leggja til grundvallar, að af hálfu dómsmálaráðuneytisins hafi ekki verið fyrirstaða á veitingu áfrýjunarleyfa samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949, fyrr en tekin var sú ákvörðun, sem vitnað er til í 4. mgr. fyrrgreinds bréfs ráðuneytisins, dags. 28. júní 1988, til Lögmannafélags Íslands, en bréf þetta er rakið í II. kafla að framan. Samkvæmt bréfinu var ákvörðunin tekin „fyrir nokkru“ og var fólgin í því, að við veitingu leyfa til áfrýjunar uppboðsmála skyldi beita „samsvarandi verklagsreglu“ og tekin skyldi upp varðandi áfrýjunarleyfi samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973.

Af þeim gögnum og skýringum, sem fyrir liggja, verður að álykta, að dómsmálaráðuneytið hafi breytt fyrri háttum á afgreiðslu beiðna um áfrýjunarleyfi á grundvelli 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949, skömmu áður en það synjaði umræddri beiðni A um leyfi til áfrýjunar. Var breytingin fólgin í hertum skilyrðum fyrir veitingu leyfa til áfrýjunar. Að mínum dómi verður að telja æskilegt, að þessi breyting hefði verið kynnt fyrirfram, t.d. með hliðstæðum hætti og gert var í fyrrgreindu bréfi dómsmálaráðuneytisins og í dreifibréfi Lögmannafélags Íslands, að því er tók til áfrýjunarleyfa skv. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 75/1973. Með því hefði aðilum uppboðsmála gefist sérstakt tilefni til áfrýjunar á lögboðnum fresti og þannig verið komið í veg fyrir að áfrýjunarréttur gæti glatast.

2. Heimild dómsmálaráðherra til að veita áfrýjunarleyfi samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 er bundin því skilyrði að sérstaklega standi á og slík leyfi eiga því að heyra undantekningum til. Beiðni A var studd þeim rökum að ekki hefði verið unnt að áfrýja uppboðinu innan hins almenna áfrýjunarfrests, þar sem dómsgerðir hefðu ekki fengist afgreiddar og honum því ekki verið kunnugt um, hverjir voru aðilar að uppboðinu. Ekki hefur hins vegar verið sýnt fram á, að ókleift hefði verið að afla upplýsinga um það, áður en áfrýjunarfrestur leið, hverjir væru aðilar uppboðsmálsins í héraði. Þá verður ekki talið, að í máli þessu hafi legið fyrir nein önnur sérstök atvik, sem gátu leitt til þess að ráðherra bæri að veita umbeðið áfrýjunarleyfi, eins og umræddum lagaskilyrðum er háttað.

3. Ég tel, að umrædd breyting dómsmálaráðuneytisins á veitingu áfrýjunarleyfa samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 hafi verið réttmæt, þar sem hún miðaði að því að færa leyfisveitingar til samræmis við nefnd ákvæði laga nr. 57/1949. Slíkar breytingar geta almennt ekki talist fara í bága við jafnréttisreglur þær, sem fylgja ber í stjórnsýslu, og ekki verður séð að það, að ráðuneytið kynnti ekki fyrirfram breytingu á afgreiðslu þessara beiðna, hafi, eins og atvikum er háttað í þessu máli, leitt til réttarspjalla fyrir A.

4. Ég fellst á það með dómsmálaráðuneytinu, að samkvæmt gildandi lögum sé því ekki skylt að rökstyðja synjun um áfrýjunarleyfi samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 57/1949 frekar en gert var í máli þessu.“