I. Kvörtun og málavextir.
A kvartaði hinn 7. júlí 1989 yfir því, að samgönguráðherra hefði með 2. gr. reglugerðar nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs, og takmarkanir á fjölda þeirra, skert með ólögmætum hætti rétt sendibifreiðastjóra samkvæmt lögum nr. 77/1989 um leigubifreiðar til að stunda leiguakstur með sendibifreiðum. A taldi, að með nefndri reglugerð væri fólksbifreiðastjórum heimilað án verulegra takmarkana að starfa á atvinnusviði sendibifreiðastjóra og að slík tilhögun væri andstæð fyrirmælum 1. gr. laga nr. 77/1989, sem skilgreindi leiguakstur með fólksbifreiðum, sendibifreiðum og vörubifreiðum.
Ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 308/1989 eru svohljóðandi:
„Leiguakstur telst það þegar fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra. Farangur skal flytja í farangursgeymslu bifreiðar, en þó má setja ferðatöskur inn í bifreiðina, ef farþegi krefst þess. Eigi er heimilt að flytja farangur án farþega nema í undantekningartilfellum, enda sé um að ræða flutning bréfa, skjala eða annarra sérstakra verðmæta.“
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Hinn 10. ágúst 1989 fór ég þess á leit að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Samgönguráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 22. ágúst 1989. Þar sagði:
„Kvörtun er á því byggð, að ákvæði 2. gr. rg. nr. 308/1988, um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra brjóti í bága við ákvæði 1. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar.
Við gerð þessara laga var leitast við að hafa þau stutt, skýr og gagnorð. Þess vegna var ákveðið að hafa aðeins meginreglur um atvinnusvið í lögunum, en nánari útfærslu í reglugerðum. Samkvæmt 1. gr. laga um leigubifreiðar annast fólksbifreiðar flutning á farþegum og farangri þeirra, en vörubifreiðar og sendibifreiðar flutning á vörum. Skv. 2. gr. rg. um fólksbifreiðar, nr. 308/1989, skal flytja farangur í farangursgeymslu bifreiðar, en þó má setja ferðatöskur inn í bifreiðina, ef farþegi krefst þess. Eigi er heimilt að flytja farangur án farþega nema í undantekningartilfellum, enda sé um að ræða flutning bréfa, skjala eða annarra sérstakra verðmæta. Samkvæmt 1. gr. rg. um vörubifreiðar og sendibifreiðar, nr. 307/1989, er heimilt þegar nauðsyn krefur að flytja í vörubifreið eða sendibifreið umsjónarmenn þeirrar vöru sem flutt er.
Ráðuneytið telur að ákvæði reglugerðanna eigi sér næga lagastoð og skal það rökstutt á eftirfarandi hátt:
1. Löggjafarvaldinu hefur þótt ástæða til að hafa strangari reglur um flutning á fólki en vörum og kemur það m.a. fram í 4. gr. 2. mgr. laganna um framkvæmd takmörkunar, en hjá fólksbifreiðum er atvinnuleyfakerfi og sérstök umsjónarnefnd sem úthlutar atvinnuleyfum og sett eru ströng skilyrði til að geta öðlast atvinnuleyfi, sbr. 8. gr. laganna. Þetta kemur einnig fram í 5. gr. 3. mgr. laganna, en þar er lagt bann við því að einkabifreiðar, sendibifreiðar og vörubifreiðar stundi fólksflutninga gegn gjaldi. Hins vegar er ástæða til að benda á að lög um leigubifreiðar fjalla ekki aðeins um hagsmuni bifreiðastjóranna, eins og álykta má af rökstuðningi fyrir kvörtun, heldur einnig og ekki síður um hagsmuni almennings fyrir góðri og öruggri þjónustu leigubifreiða. Þess vegna er heimilað í 1. gr. rg. nr. 307/1989 að flytja í sendibifreið, þegar nauðsyn krefur, umsjónarmenn þeirrar vöru sem flutt er. Það er mjög athyglisvert að sá sem kvartar telur ákvæði 1. gr. rg. nr. 307/1989 ekki brjóta gegn 1. gr. laganna á sama hátt og 2. gr. rg. nr. 308/1989.
2. Um langan aldur hefur það tíðkast að fólksbifreiðar stundi akstur á bréfum, skjölum og öðrum sérstökum verðmætum. Með nýjum lögum og reglugerð er í fyrsta sinni tekið á þessu álitaefni. Staðfest er sú viðurkennda regla að akstur á vörum sé óheimill nema ekið sé frá vöru- eða sendibifreiðastöð, þar sem slík stöð hefur verið viðurkennd eða að bifreiðastjóri sé í stéttarfélagi bifreiðastjóra, þar sem takmörkun á fjölda bifreiða hefur verið heimiluð. Ljóst er því að leiguakstur fólksbifreiða á vörum er óheimill nema samkvæmt ofangreindum reglum. Með hliðsjón af langri venju og hagsmunum almennings taldi ráðuneytið sér ekki fært að mæla fyrir um að fólksbifreiðum væri með öllu óheimilt að flytja farangur án farþega. Flutningur þeirra verðmæta sem fellur undir 2. gr. rg. nr. 308/1989 er því frjáls og hafa sendibifreiðastjórar og jafnvel vörubifreiðastjórar því fulla heimild til þess að stunda slíkan akstur ef eftir því er leitað.
3. Ákvæði 2. gr. rg. nr. 308/1989 byggir á sérstakri reglugerðarheimild í 1. gr. 4. mgr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar, þar sem heimilað er með reglugerð að kveða nánar á um mörkin milli atvinnusviðs fólksbifreiða, vörubifreiða og sendibifreiða. Þetta ákvæði reglugerðarinnar á sér því mjög skýra lagastoð bæði að formi og efni.“
III.
Hinn 4. september 1989 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar við ofangreint bréf. Í athugasemdum A frá 19. september 1989 kom fram:
„Við ítrekum fyrri rök okkar um að þann 1. okt. 1988 voru sett á Alþingi, lög um leigubifreiðar sem höfðu þann tilgang að taka af allan vafa um verksvið þeirra stétta sem undir lögin féllu. Þar var fólksflutningaleigubifreiðum færður einkaréttur á fólksflutningum en sendi- og vörubifreiðum á sendi- og vöruflutningum. Þessi niðurstaða var ekki að skapi ..... samgönguráðuneytisins, því í framlögðu frumvarpi frá ráðuneytinu var ætlunin að heimila fólksleigubílstjórum að aka farþegum og varningi með eða án farþega. Þessari ætlan ráðuneytisins var Alþingi ekki sammála og eins og fram kemur í Alþingistíðindum, breytti alþingi framkomnu frumvarpi í umfjöllun sinni í þá veru að um hreina verkaskiptingu er að ræða. Eins og fram kemur var þetta gert af sanngirnissjónarmiðum. Samgönguráðuneytið notaði síðan tækifærið til að reyna aftur að koma fyrri ætlan sinni í gegn með þeirri breytingu á lögum um leigubifreiðar sem tók gildi 1. júlí 1989. Í vinnuplaggi frá ráðuneytinu (yður hefur verið sent ljósrit af því) þá átti að leggja fram frumvarp sem kvað á um að leiguakstur fólksbifreiðar væri aðallega flutningur á farþegum og farangri þeirra. Síðan átti reglugerðarheimildin að túlka orðið aðallega. Þessu mótmæltu sendibílstjórar kröftuglega og úr varð að orðið aðallega var fellt út áður en frumvarpið var lagt fram. Einhver tilgangur hlýtur að vera fyrir brottfalli þessa mikilvæga orðs, það er allavega ekki frambærileg skýring að orðið hafi verið fellt út til blekkingar.
Við umræður á Alþingi kom síðan hvergi fram að til stæði að breyta verkaskiptingu þeirri sem varð að lögum 1. okt. 1988.
.....
Annað í svarbréfi ráðuneytisins teljum við rangtúlkanir, t.d. hvað varðar 2. tölulið svarbréfs ráðuneytisins um að ráðuneytið hafi ekki talið sér fært að mæla fyrir um að fólksbifreiðum væri með öllu óheimilt að flytja farangur án farþega og í því sambandi er höfðað til hagsmuna almennings og áralangrar venju. Hér má benda á að sendibílstjórum hefur einnig frá fyrstu tíð verið heimilt að flytja farþega og hagsmunir almennings hljóta einnig að felast í lægra gjaldi sendibíla, traustari og liprari þjónustu.
Aðalatriðið er þó það að ráðuneytið hefur enga heimild til að breyta merkingu laganna með útgáfu reglugerðar. Heimildin í lögunum varðar ítarlegri túlkun á hinum svonefndu „gráu svæðum“.
Við setningu laganna sem tóku gildi 1. júlí s.l. var leitast við að festa í lögum ákvæði sem áður höfðu aðeins verið í reglugerðum. Þannig var t.d. áður kveðið á um í reglugerðum hvað væri leiguakstur fólksleigubifreiðar. Þar var sagt að slíkt væri flutningur á farþegum og farangri. Þessi skilgreining er síðan bundin í lögum 1. júlí s.l. með þeirri þrengingu að þar segir að leiguakstur fólksbifreiðar sé flutningur á farþegum og farangri þeirra, en orðið farangur í reglugerð hafði áður verið mistúlkað af fólksflutningaleigubílstjórum þannig að heimilt væri að flytja hvaða varning sem væri.
Við samþykkjum ekki það sjónarmið að reglugerðarheimild um nánari verkaskiptingu heimili ráðherra hverju sinni að breyta verkaskiptingu umræddra starfsstétta eftir sínu höfði. Þannig gæti t.d. næsti samgönguráðherra með breytingu reglugerða takmarkað farangur farþega í fólksleigubifreið við 10 kg. og heimilað farþegaflutning án varnings í sendibifreiðum. ....“
IV. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. nóvember 1989, sagði svo:
„Í 2. og 3. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar er svofelld skilgreining á leiguakstri fólksbifreiða annars vegar og vörubifreiða og sendibifreiða hins vegar:
„Leiguakstur fólksbifreiða telst það þegar fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra.
Leiguakstur vörubifreiða og sendibifreiða telst það þegar slík bifreið er seld á leigu ásamt ökumanni til flutnings á vörum fyrir tiltekið gjald þar sem ökumaður eða eigandi bifreiðarinnar er hvorki eigandi, seljandi né kaupandi vörunnar sem flutt er.“
Síðan segir í 4. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989:
„Heimilt er með reglugerð að kveða nánar á um mörkin milli atvinnusviðs fólksbifreiða, vörubifreiða og sendibifreiða sem notaðar eru til leiguaksturs. Rísi ágreiningur um þessi mörk sker samgönguráðuneytið úr.“
Ofangreind ákvæði 1. gr. laga nr. 77/1989 eru samhljóða samsvarandi ákvæðum 1. gr. frumvarps til laga um leigubifreiðar, sem lagt var fyrir Alþingi á 111. löggjafarþingi 1988-89 (Sjá Alþt.1988, A-deild, bls. 2944). Um nefnd ákvæði 1. gr. segir svo í greinargerð, er fylgdi frumvarpinu:
„Leiguakstur vörubifreiða er skilgreindur í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 36/1970 um leigubifreiðar. Þeirri skilgreiningu er haldið hér. Leiguakstur sendibifreiða er skilgreindur á sama hátt, en hann er óskilgreindur í gildandi lögum. Þá er hér tekin upp skilgreining á leiguakstri fólksbifreiða, sem einnig er óskilgreindur í gildandi lögum.
Stundum ber það við að ágreiningur rís um atvinnusvið hinna einstöku leigubifreiðastjórastétta. Einkum á þetta sér stað milli fólksbifreiðastjóra og sendibifreiðastjóra þegar fólk og varningur er flutt í sömu ferð. Nauðsynlegt er að samgönguráðuneytið hafi heimild til að skera úr slíkum ágreiningi, sbr. 4. mgr. 1. gr. frumvarpsins, en að þessu ágreiningsefni er ekki vikið í gildandi lögum. Jafnframt er heimilað með reglugerð að draga gleggri mörk milli atvinnusviða hinna þriggja leigubifreiðastjórastétta.“
Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989 er nokkuð skýr afmörkun, hvað teljist leiguakstur fólksbifreiða, þ.e. leiga fólksbifreiðar ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra. Af því tilefni rís sú spurning, hvort með þessari skýrgreiningu hafi loku verið fyrir það skotið, að heimild til leiguaksturs fólksbifreiða verði rýmkuð með reglugerð miðað við nefnda skilgreiningu á leiguakstri fólksbifreiða í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989.
Að mínum dómi er verulegt álitamál, hvort unnt sé að rýmka með reglugerð svið leiguaksturs fólksbifreiða, eins og það hefur verið afmarkað í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989. Fyrrnefnd greinargerð með 1. gr. í frumv. til laga nr. 77/1989 mælir fremur á móti slíkri rýmkun, þar sem þar eru fyrst og fremst höfð í huga álitamál, er rísa kunna vegna þess að „fólk og varningur er flutt í sömu ferð.“
Ákvæði 4. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989 um heimild til að afmarka nánar með reglugerð atvinnusvið þeirra bifreiða, sem undir lögin falla, gefa hins vegar til kynna, að skýrgreiningar 2. og 3. mgr. 1. gr. séu ekki tæmandi. þá verður ekki talið, að með 3. mgr. 1. gr. hafi verið ákveðið, að leiguakstur vörubifreiða og sendibifreiða skuli án undantekninga ná til hvers konar lausafjármuna, sem ekki teljast farangur farþega í skilningi 2. mgr.1. gr. , en í 3 . mgr.1. gr. er miðað við flutning á „vörum“. Samkvæmt þessu er það skoðun mín, að ekki sé fortakslaust óheimilt að rýmka með reglugerð svið leiguaksturs fólksbifreiða samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989.
Samkvæmt skýringum samgönguráðuneytisins, sem samrýmast orðalagi 2. gr. reglugerðar nr. 308/1989, heimilar 2. gr. nefndrar reglugerðar, að flytja megi tiltekna muni bæði í leiguakstri fólksbifreiða og í leiguakstri vörubifreiða eða sendibifreiða. Álitamál er, hvort 4. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989 heimili að kveða nánar á um mörkin milli umræddra starfssviða með þessum hætti, þar sem nefnt ákvæði laganna má skilja svo, að þar sé átt við ákvörðun þeirra starfssviða, er bifreiðastjórar hvors flokks bifreiða fá einkarétt á, ef svo er farið með sem segir í 2. gr. laganna. Ég tel samt, að 4. mgr. 1. gr. útiloki ekki með öllu, að mörk starfssviða séu í reglugerð dregin þannig, að á mörkum þeirra sé tiltekið svið sameiginlegt.
Niðurstaða mín er sú, að samgönguráðuneytið hafi ekki með setningu 2. gr. reglugerðar
nr. 308/1989, einni út af fyrir sig, farið út fyrir þá heimild, sem veitt er til þess í 4. mgr.1. gr. laga nr. 77/1989 „að kveða nánar á um mörkin milli atvinnusviðs fólksbifreiða, vörubifreiða og sendibifreiða sem notaðar eru til leiguaksturs“. Mörk þessi eru eftir sem áður ekki svo glögg sem skyldi. Til þess liggja einkum tvær ástæður að mínum dómi. Í fyrsta lagi er ekki markað nægilega skýrt í lögum nr. 77/1989 sjálfum, sbr. 3. mgr. 1. gr., hvert skuli vera einkastarfssvið sendibifreiða- og vörubifreiðastjóra, ef 2. gr. laganna hefur verið beitt. Í öðru lagi er rýmkun starfssviðs fólksbifreiðastjóra í niðurlagi 2. gr. reglugerðar nr. 308/1989 ekki skýr, sbr. einkum orðin „annarra sérstakra verðmæta“, og getur hæglega orðið tilefni ágreinings. Tel ég æskilegt að samgönguráðuneytið beiti sér fyrir endurskoðun þessara reglna.
Ég legg að lokum áherslu á, að í þessu áliti mínu hef ég ekki, að öðru leyti en að framan greinir, tekið afstöðu til skýringar á umræddum laga- og reglugerðarákvæðum, eftir því sem á þau kann að reyna í einstökum tilvikum.“