I. Kvörtun.
A kvartaði yfir því, að sjávarútvegsráðuneytið hefði mismunað umsækjendum um leyfi til að veiða háhyrninga á árinu 1989.
Samkvæmt gögnum málsins og upplýsingum A átti hann hlut að veiðum háhyrninga á árunum 1975, 1976 og 1977 og hafði þá samvinnu við franskan aðila um veiðarnar. Veiddi A m.a. fjögur dýr á árinu 1977 samkvæmt heimild sjávarútvegsráðuneytisins. Hinn 21. apríl 1989 fór franskur aðili þess á ný á leit við A, að hann útvegaði tvo lifandi háhyrninga. Í framhaldi af því óskaði A munnlega eftir heimild sjávarútvegsráðuneytisins til þeirra veiða. Sjávarútvegsráðuneytið synjaði umsókn A með svohljóðandi bréfi, dags. 29. júní 1989:
„Vísað er til umsóknar yðar um heimild til veiða á tveimur háhyrningum til sölu í Frakklandi.
Ráðuneytið mun eins og undanfarin ár aðeins veita einum aðila heimild til veiða á lifandi háhyrningum. Ráðuneytið hefur ákveðið að sá aðili sem leyfið hljóti í ár verði ... [X], sem hefur m.a. yfir að ráða fullnægjandi aðstöðu til geymslu dýranna.
Er því umsókn yðar um leyfi til veiða á lifandi háhyrningum hafnað.“
A taldi, að með synjun sjávarútvegsráðuneytisins á umsókn hans hefði umsækjendum verið mismunað. Taldi hann, að ráðuneytið hefði ekki fært viðhlítandi rök fyrir synjun sinni, þar sem hann hefði ekki haft lakari aðstöðu fyrir dýrin en X. Hann benti jafnframt á, að hann hefði áður stundað slíkar veiðar og að áætlun hans um varðveislu dýranna, áður en þau yrðu flutt út til hinna frönsku aðila, hefði verið mun öruggari miðað við það fyrirkomulag, sem X hefði hingað til haft á við geymslu dýranna.
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Hinn 13. september 1989 ritaði ég A bréf, þar sem ég óskaði upplýsinga um, hvaða aðstöðu hann hefði haft yfir að ráða til geymslu dýranna hér á landi, ef á þyrfti að halda, og hvaða grein hann hefði gert fyrir þeirri aðstöðu í umsókn sinni til ráðuneytisins. Upplýsingar A bárust mér með bréfi hans, dags. 27. september 1989.
III.
Hinn 13. september 1989 ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, þar sem ég mæltist til þess með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Jafnframt óskaði ég sérstaklega eftir því, að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um, hvort afgreiðsla þess á erindi A hefði verið byggð á ákvæðum laga nr. 26/1949 um hvalveiðar. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 16. október 1989, sagði m.a.:
„Veiðar á lifandi háhyrningum til sölu í sædýrasöfn hófust hér við land árið 1975. Ákvörðun um leyfilegan fjölda dýra hefur ávallt verið tekin að höfðu samráði við Hafrannsóknastofnun og reglur um aðbúnað dýranna og eftirlit með dýrunum hefur verið í höndum yfirdýralæknis.
Síðan 1986 hefur aðeins verið veitt heimild til þess að veiða fjögur dýr á ári hverju skv. tillögu Hafrannsóknastofnunar og hefur ... [X] í Hafnarfirði verið veitt þau leyfi, en X yfirtók rekstur sædýrasafnsins í Hafnarfirði, sem um nokkurt árabil stundaði eitt veiðar á háhyrningum.
Ekki þarf að taka fram að þessar veiðar, eins og hvalveiðar yfirleitt eru gagnrýndar mjög af ýmsum félagasamtökum og því nauðsynlegt að veiðarnar fari fram með sem bestum hætti og aðbúnaður dýranna verði þannig að yfir gagnrýni sé hafin. Ráðuneytið taldi að ... [X] væri best fallið til þess til að fullnægja þessum skilyrðum sökum fyrri reynslu og eins hefur stofnunin yfir einu hvalalauginni hér á landi að ráða.
Leyfi til veiðanna er veitt á grundvelli 1. og 8. gr. laga nr. 26/1949 um hvalveiðar. Meðfylgjandi sendist til fróðleiks grein á ensku úr riti Fiskideildar (1988) 11: „The Icelandic live-capture fishery for killer whales, 1976 – 1988“, þar sem rakið er nákvæmlega hvernig að þessum málum hefur verið staðið frá upphafi“
Með bréfi, dags. 20. október 1989, óskaði ég eftir því, að A léti mér í té þær athugasemdir, sem hann hefði fram að færa í tilefni af áðurgreindu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 16. október 1989. Í svarbréfi A, dags. 31. október 1989, kom m.a. eftirfarandi fram:
„Ekki fæ ég séð að neinum þeirra spurninga sé svarað sem ég vildi fá svör við. Þess í stað er ljósrit úr grein fiskideildar sem staðfestir það sem ég hefi áður sagt .., um flutning og geymslu dýranna. Nýjasta dæmið eru veiðar og flutningur á þeim dýrum sem nýlega voru veidd. Þau voru veidd stutt frá Höfn í Hornafirði, en í stað þess að flytja þau með flugvél til Reykjavíkur sem hefði tekið um eina klukkustund voru þau flutt á bíl sem tekur að minnsta kosti átta til tíu tíma. Aðeins þetta sýnir að meðferð þeirra er ekki sem skyldi. Engin svör fengust um það hvort ... [X] hefðu haft sölusamning áður en leyfi þeim til handa voru gefin út né hvers vegna ... [X] er veittur einkaréttur á þessum veiðum. Í riti Fiskifélagsins kemur fram að ég er sá fyrsti sem þessar veiðar stunda hér við land og tel ég mig því hafa jafnan rétt til þeirra veiða og hver annar geti ég sýnt fram á að ég hafi sölusamning eins og yður er kunnugt um.
. . . Ég pantaði tíma hjá sjávarútvegsráðherra eftir að hafa fengið afsvar frá ráðuneytinu og tjáði [starfsmanni sjávarútvegsráðuneytisins] að ég sætti mig ekki við þetta svar, daginn eftir hringdi [starfsmaðurinn] í mig persónulega til að segja mér að ég fengi ekki viðtal við ráðherra.
... Að endingu vil ég árétta það að fá svar frá ráðherra persónulega hvers vegna ég fékk ekki leyfi og eins hvers vegna ég gat ekki fengið viðtal við hann.“
IV. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 19. desember 1989, sagði svo:
„Leyfi til veiða á lifandi háhyrningum eru samkvæmt bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 16. október s.l., veitt á grundvelli 1. og 8. gr. laga nr. 26/1949 um hvalveiðar. Samkvæmt 1. gr. nefndra laga hafa þeir einir rétt til að stunda hvalveiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sem fengið hafa til þess leyfi sjávarútvegsráðuneytisins. Áður en leyfi er veitt, skal ráðherra leita umsagnar Hafrannsóknastofnunar. Í 8. gr. laganna segir, að ráðuneytið geti gefið sérstakt leyfi til hvalveiða í vísindalegu augnamiði og slík leyfi skuli háð þeim skilyrðum, sem ráðuneytið ákveði, „og þarf þá ekki að fylgja fyrirmælum laga þessara.“ Af efni bréfa ráðuneytisins, dags. 29. júní og l6. október s.l., verður hins vegar ekki ráðið, að með umræddu leyfi til veiða á lifandi háhyrningum sé ráðuneytið beinlínis að veita leyfi af því tagi, sem 8. gr. mælir fyrir um, þannig að ekki verður talið að ákvæði þeirrar greinar eigi við í þessu máli.
Í svari sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 16. október 1989, kemur fram, að ákvörðun þess er m.a. byggð á því, að X í Hafnarfirði hafi frá 1986 fengið þau leyfi, sem veitt hafi verið til veiða á lifandi háhyrningum, og að X hafi yfirtekið rekstur J, sem um nokkurt árabil hafi eitt stundað veiðar á lifandi háhyrningum. Jafnframt kemur fram, að ráðuneytið taldi, að sökum fyrri reynslu væri X betur fallið til þess að fullnægja þeim skilyrðum að veiðarnar færu fram með sem bestum hætti og að aðbúnaður dýranna yrði þannig að yfir gagnrýni væri hafinn, enda hefði X yfir einu hvalalauginni hér á landi að ráða.
Af framangreindum skýringum ráðuneytisins og bréfi þess, dags. 29. júní 1989, verður ráðið, að það hefur, áður en það tók ákvörðun um að synja beiðni A, lagt mat á þá aðstöðu, sem A og X höfðu til veiðanna og geymslu dýranna. Ég tel, að það hafi verið eðlilegir starfshættir hjá ráðuneytinu að leggja slíkt mat til grundvallar ákvörðun um, hver ætti að f á umrædd veiðileyfi, og að í þessu tilviki sé ekki ástæða til athugasemda af minni hálfu vegna niðurstöðu ráðuneytisins.
Samkvæmt lögum nr. 26/1949 eru hvalveiðar bannaðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, nema að fengnu leyfi sjávarútvegsráðuneytisins. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 16. október s.l., kemur fram, að frá árinu 1986 hafi verið veitt heimild til þess að veiða fjóra lifandi háhyrninga á ári hverju samkvæmt tillögu Hafrannsóknastofnunar. Í lögum nr. 26/1949 er ekki að finna reglur um það, með hvaða hætti skuli staðið að birtingu upplýsinga um fyrirhugaðar leyfisveitingar samkvæmt lögunum eða um form umsókna um þau. Leyfi stjórnvalda til að veiða lifandi háhyrninga felur í sér heimild til handa leyfishafa til að afla verulegra verðmæta. Jafnframt hvílir sú skylda á stjórnvöldum að gæta jafnræðis milli borgaranna við ráðstöfun leyfa sem þessara. Það er því niðurstaða mín, að réttara hefði,verið að sjávarútvegsráðuneytið auglýsti fyrirfram, að það ætlaði að veita leyfi til veiða á tilteknum fjölda lifandi háhyrninga á árinu, og greindi jafnframt frá þeim skilyrðum, sem ráðuneytið setti fyrir slíkum leyfum. Var og sérstök ástæða til þess í þessu tilviki, þar sem fram kemur að ráðuneytið hafði ákveðið að veita aðeins einum aðila leyfi til veiðanna.
Í bréfi A til mín, dags. 31. október s.l., segir, að hann hafi ekki átt þess kost að fá skýringar ráðherra í viðtali við hann. Ráðherra er frjálst að fela starfsmönnum sínum að koma á framfæri ákvörðunum sínum og afstöðu til erinda, sem honum eða ráðuneyti hans berast, og er því ekki tilefni til þess að fjalla frekar um áðurgreinda athugasemd A.
Eins og að framan greinir, er það niðurstaða mín, að sjávarútvegsráðuneytið hafi ekki mismunað umsækjendum, þegar það afgreiddi beiðni A um veiðileyfið hinn 29. júní s.l., enda lá þar til grundvallar mat ráðuneytisins á aðstæðum umsækjenda. Hins vegar tel ég, að réttara hefði verið, að ráðuneytið auglýsti fyrirfram eftir umsóknum um slík veiðileyfi og greindi jafnframt frá skilyrðum, sem sett væru fyrir leyfunum. Það eru því tilmæli mín að ráðuneytið hagi meðferð þessara mála framvegis í samræmi við þau sjónarmið mín, sem lýst er í áliti þessu.“
V. Viðbrögð stjórnvalda.
Með bréfi, dags. 19. desember 1990, óskaði ég eftir upplýsingum um viðbrögð sjávarútvegsráðuneytisins við áliti mínu í máli þessu, en það var dagsett 19. desember 1989. Svar sjávarútvegsráðu¬neytisins er svohljóðandi:
„Vísað er til bréfs yðar dags. 19. desember 1990 varðandi úthlutun heimilda til veiða á lifandi háhyrningum.
Veiðar á lifandi háhyrningum til sölu í dýragarði erlendis hafa verið stundaðar árlega hér á landi síðan 1976 að árunum 1985, 1986, 1988, 1990 undanskildum. Veiðar þessar eru mjög vandasamar og krefjast sérstaks útbúnaðar auk reynslu og kunnáttu þeirra sem að veiðunum standa.
En reynsla fyrri ára sýnir að ekki er nóg að fanga dýrin því mikilvægast er til að megi takast að koma þeim í góðu ásigkomulagi til kaupanda að aðstaða sé fyrir hendi í landi til þess að geyma dýrin er þau hafa verið fönguð. Kemur hér til að geyma þarf dýrin hér á landi í alllangan tíma til að kanna líkamlegt ástand þeirra áður en þau eru flutt úr landi og einnig að venja þau á að taka til sín fæðu við breyttar aðstæður. Getur slíkt tekið nokkurn tíma eða allt að fimm vikur. Þann tíma þurfa dýrin að vera í innbyggðri laug undir umsjón dýralækna og annarra sérhæfðra manna.
Varðandi geymslu dýranna verður að leggja sérstaka áherslu á nauðsyn innibyggðar laugar þar sem veiðar fara fram að hausti til og dýrir því geymd fram yfir áramót að jafnaði og verður að vernda þau fyrir kulda. Vegna óhappa sem hlutust við geymslu dýranna á fyrstu árum veiðanna réðst Sædýrasafnið í byggingu laugar, sem síðan var byggt yfir. Fauna, sem tók yfir rekstur laugarinnar 1986, eftir gjaldþrot Sædýrasafnsins, hefur síðan endurbætt laugina og kostað til þess verulegum fjármunum. Ennfremur hafa farið fram allmiklar boranir og lagnir til töku sjávar af miklu dýpi sem er nauðsynlegt dýranna vegna í því skyni að fá hreinan sjó í laugina.
Er ljóst að enginn aðili hér á landi annar en Fauna hefur yfir þeirri aðstöðu að ráða sem fullnægjandi megi teljast til geymslu dýranna hér á landi. Þegar til þessa er litið og jafnframt þess að Fauna hefur jafnframt útbúnað til veiða á dýrunum, sérþekkingu á meðferð þeirra og samninga um sölu þeirra til aðila, sem viðurkenningar njóta á þessu sviði, taldi ráðuneytið að Fauna gæti einn aðila veitt dýrin, geymt og flutt út á þann hátt sem fullnægjandi þætti. Var því sú ákvörðun tekin að auglýsa ekki eftir umsækjendum um leyfi til veiða á háhyrningum.
Að lokum vill ráðuneytið taka fram að Fauna fékk leyfi til veiða á fjórum háhyrningum á síðast liðnu hausti, en vegna óvissu í sölumálum ákvað Fauna að falla frá veiði dýranna það árið.“