Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. ágúst 1992 leitaði til mín A, út af því að hann taldi vegið að hagsmunum sínum og atvinnuöryggi, þar sem félagsmálaráðuneytið hefði ekki fylgt ákvæðum laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga við útgáfu atvinnuleyfa vegna erlendra leiðsögumanna. Þá kvartaði hann yfir því, að nokkur brögð væru að því að erlendir leiðsögumenn hefðu starfað hér á landi sumarið 1992 án tilskilinna atvinnuleyfa. Taldi hann ábótavant eftirliti yfirvalda með því, að hér starfi ekki aðrir en þeir, sem atvinnuleyfi hafa.

II. Málavextir.

Hinn 20. janúar 1989 bar A fram kvörtun yfir því meðal annars, að litið væri svo á af stjórnvöldum, að erlendir leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum erlendra aðila þyrftu ekki atvinnuleyfi hér á landi. Eins og nánar greinir í skýrslu minni fyrir árið 1991, bls. 17-26, var niðurstaða mín í málinu sú, að umræddir leiðsögumenn þyrftu atvinnuleyfi hér á landi að gildandi lögum.

Með bréfi, dags. 29. apríl 1992, gerði samgönguráðuneytið ferðamálaráði og fleiri aðilum grein fyrir afstöðu sinni til málsins. Bréfið hljóðar svo:

"Samgönguráðuneytið og félagsmálaráðuneytið hafa komist að eftirfarandi sameiginlegri niðurstöðu um málsmeðferð varðandi afgreiðslu umsókna erlendra manna til að stunda störf leiðsögumanna ferðamanna á Íslandi á vegum erlendra ferðaskrifstofa, að óbreyttum lögum og reglugerðum þar að lútandi:

1. Berist umsókn til Ferðamálaráðs Íslands, skal ráðið senda umsóknina, ásamt umsögn sinni, til félagsmálaráðuneytis, sem er veitandi almennra atvinnuleyfa til erlendra ríkisborgara á Íslandi. Félagsmálaráðuneyti leitar umsagnar stéttarfélags, sem er Félag leiðsögumanna. Að fenginni þeirri umsögn tekur félagsmálaráðuneytið ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt og tilkynnir Ferðamálaráði Íslands.

2. Berist umsókn félagsmálaráðuneyti, leitar ráðuneytið umsagnar Ferðamálaráðs Íslands og Félags leiðsögumanna. Að þeim umsögnum fengnum tekur félagsmálaráðuneytið ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt og tilkynnir Ferðamálaráði Íslands."

Hinn 16. júní 1992 ritaði félagsmálaráðuneytið útlendingaeftirlitinu bréf. Þar segir meðal annars:

"Ef Útlendingaeftirlitið fær upplýsingar um það að erlendur leiðsögumaður starfi hér án atvinnuleyfis, ber að mati félagsmálaráðuneytis að stöðva það að viðkomandi starfi hérlendis."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 10. júní 1992, tilkynnti félagsmálaráðuneytið Ferðamálaráði Íslands, hvaða erlendar ferðaskrifstofur fengju atvinnuleyfi til bráðabirgða fyrir starfsmenn sína hér á landi til þess að starfa sem leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum. Bréf ráðuneytisins hljóðar svo:

"Með bréfum, dags. 6. og 29. maí sl. bárust þessu ráðuneyti umsóknir, er yður höfðu borist frá erlendum aðilum sem skipuleggja hópferðir um Ísland, um leyfi til þess að láta erlenda ríkisborgara annast leiðsögn í umræddum ferðum. Jafnframt kom fram hvaða erlenda leiðsögumenn þér hafið samþykkt af yðar hálfu.

Ráðuneytið leitaði umsagnar Félags leiðsögumanna um erindið og með bréfi dags. 15. maí sl. telur félagið sig ekki geta fallist á tillögu Ferðamálaráðs þar sem það sé stefna félagsins að ætíð skuli vera íslenskur leiðsögumaður í skipulögðum hópferðum erlendra aðila um Ísland, en fyrir slíku er ekki stoð í lögum.

Af ástæðum sem ekki þarf að rekja hér ber þetta mál að með mjög skömmum fyrirvara og því ljóst að dómi ráðuneytisins að vart er að vænta að ráðrúm gefist til þess að leita samninga við hina erlendu aðila um ráðningu þeirra íslensku leiðsögumanna sem félagið hefur gert ábendingar um í bréfi dags. 4. þ.m. Í þessu samhengi vill þetta ráðuneyti þó koma á framfæri því áliti sínu að nauðsynlegt sé að beina því til hinna erlendu skipuleggjenda hópferða til Íslands að þeir ráði í þjónustu sína íslenska leiðsögumenn í því hlutfalli af heildarfjölda ferðamanna á vegum hvers aðila sem samkomulag yrði um, enda þótt ráðuneytinu sé ljóst að ekki eru í gildandi lögum ákvæði um slíka tilhögun. Ráðuneytið álítur nauðsynlegt að íslenskir leiðsögumenn verði ráðnir í hluta af þeim störfum sem umræddar ferðaskrifstofur hyggjast ráða í erlenda leiðsögumenn.

Með vísan til framanritaðs fellst ráðuneytið fyrir sitt leyti á að veita leyfi til þess að þeir leiðsögumenn sem tilgreindir eru í framangreindum bréfum yðar og hljóta jákvæða umsögn megi starfa hér á landi sem leiðsögumenn á vegum þargreindra aðila á sumri komanda í samræmi við þær áætlanir sem aðilar hafa lagt fram og þér fallist á hvað einstaka aðila snertir, enda fallist hinir erlendu skipuleggjendur á ofangreinda tilhögun um ráðningu innlendra leiðsögumanna.

Vakin skal athygli á því að forsenda fyrir útgáfu atvinnuleyfa samkvæmt lögum nr. 26/1982 er að tryggt sé að hinn erlendi starfsmaður hafi laun og önnur starfskjör til jafns við heimamenn."

Af hálfu ferðamálaráðs var hinum erlendu ferðaskrifstofum tilkynnt um veitingu atvinnuleyfanna. Sem dæmi um slíka tilkynningu er neðangreint bréf, dags. 30. júní 1992, til ferðaskrifstofunnar [Z].

"The Icelandic Tourist Board has been requested by The Ministry of Social Affairs and The Ministry of Transport to inform you that The Ministry of Social Affairs has approved that following employees can work as tour guides for groups sent by your company to Iceland 1992 in accordance with your application to this affect dated 4. June 1992: [C], [D], [E], [F].

Furthermore the Ministries strongly recommend that you hire Icelandic guides whenever they are available.

We have also been asked to draw your attention to, that according to Icelandic law Nr. 26/1982 foreign employee having permit to work in Iceland shall get the same salaries and benefits as an Icelandic employee for the same type of work.

Iceland Tourist Board

[G]

Director of Tourism."

IV.

Hinn 27. ágúst 1992 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Þá sagði svo í bréfi mínu:

"Sérstaklega er óskað eftir því að gerð verði grein fyrir því, hve mörg atvinnuleyfi hafi verið veitt vegna erlendra leiðsögumanna það sem af er þessu ári og hvort við veitingu leyfanna hafi ekki verið gætt ákvæða 2. mgr. 3. gr. og 4. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga. Þá óskast upplýst, með hvaða hætti haft er eftirlit af hálfu ráðuneytisins með því, að hér á landi starfi ekki aðrir erlendir leiðsögumenn en þeir, sem hafa tilskilin atvinnuleyfi."

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 4. september 1992, og segir þar m.a. svo:

"1. Ráðuneytið hefur, að fenginni umsögn Ferðamálaráðs og Félags leiðsögumanna, veitt heimildir til starfa 50 erlendra leiðsögumanna á vegum erlendra ferðaskrifstofa á liðnu sumri. Allar ferðirnar fara fram á fárra vikna tímabili um hásumar. Heimild var veitt fyrir um það bil helmingi þess fjölda sem um var sótt.

2. Umræddar heimildir voru veittar í formi bráðabirgðaleyfa samkvæmt heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga og er það í samræmi við þær venjur sem gilt hafa um önnur skammtímaleyfi vegna útlendinga.

3. Ráðuneytið heldur ekki uppi neinu eftirliti með leiðsögumönnum fremur en öðrum útlendingum hér á landi enda hvorki fengin heimild né skylda til þess að lögum. Eftirlit með útlendingum hér á landi er sem kunnugt er í höndum hlutaðeigandi lögreglustjóra sbr. lög nr. 45/1965.

Eins og fram kemur í meðfylgjandi gögnum hefur þetta ráðuneyti gert ítrekaðar tilraunir til þess að finna viðunandi lausn á því vandamáli sem þetta mál óneitanlega er vegna sérstöðu þess. Standa nú á ný yfir viðræður við samgönguráðuneytið og Félag leiðsögumanna um varanlega lausn málsins á þann hátt að við verði unað."

Með bréfi, dags. 14. september 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 18. september 1992.

Hinn 9. september 1992 bar X fram kvörtun yfir sömu atriðum og A hafði kvartað yfir. Hinn 14. september 1992 ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar X, að því leyti sem það hefði ekki þegar komið fram í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 4. september 1992. Þá óskaði ég þess sérstaklega, að ráðuneytið upplýsti, hvort það tilkynnti sjálft ákvarðanir sínar um veitingu atvinnuleyfis til hlutaðeigandi atvinnurekenda eða léti önnur stjórnvöld um það.

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 17. september 1992, og segir þar m.a. svo:

"1. Ráðuneytið telur afgreiðslu téðra umsókna hafa verið í fullu samræmi við ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 og hefur í bréfi til félagsins dags. 26. ágúst sl. gert grein fyrir hinum sérstöku ástæðum sem lágu til grundvallar afgreiðslunni. Ljósrit af umræddu bréfi hefur áður verið sent embættinu.

2. Varðandi fyrirspurn yðar um hvort ráðuneytið hafi sjálft tilkynnt umsækjendum leyfisveitinguna vísast til 2. tl. í framangreindu bréfi ráðuneytisins til [X], en eins og þar kemur fram voru leyfin send Ferðamálaráði sem framsendir þau hlutaðeigandi aðilum."

Hinn 8. janúar 1993 ritaði ég félagsmálaráðuneytinu á ný bréf og óskaði eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir afstöðu sinni til eftirtalinna atriða:

"1. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 veitir félagsmálaráðherra atvinnurekendum atvinnuleyfi fyrir útlendinga, ef sérstakar ástæður þykja mæla með því. Hvaða ástæður voru taldar mæla með því að veita erlendum leiðsögumönnum atvinnuleyfi fyrir sumarið 1992?

2. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 17. september 1992 [...], kemur fram að þau atvinnuleyfi, sem veitt voru vegna erlendra leiðsögumanna árið 1992, voru send Ferðamálaráði, sem sendi þau síðan áfram hlutaðeigandi atvinnurekanda. Í þessu sambandi er óskað eftir því að umboðsmanni Alþingis verði látið í té ljósrit af fyrrnefndum atvinnuleyfum, sem félagsmálaráðuneytið sendi Ferðamálaráði.

3. Þá óskast upplýst, í hvaða tilvikum venja er að veita atvinnuleyfi af hálfu félagsmálaráðuneytisins skv. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga. Óskast send ljósrit af nokkrum atvinnuleyfum, sem veitt hafa verið vegna annarra starfsmanna en erlendra leiðsögumanna.

4. Með vísan til 1. mgr. 4. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga óskast upplýst, hvort í umsóknum erlendra ferðaskrifstofa um atvinnuleyfin hafi verði færð rök fyrir nauðsyn þess að ráða erlent starfsfólk og hvort veittar hafi verið upplýsingar um áætlaða lengd daglegs vinnutíma.

5. Loks óskast veittar upplýsingar um það hvort leitað var formlegrar umsagnar útlendingaeftirlitsins, áður en umrædd atvinnuleyfi voru veitt skv. 2. mgr. 4. gr., sbr. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga."

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 29. janúar 1993, og segir þar svo:

"1. Svo sem kunnugt er hafa leyfi vegna erlendra leiðsögumanna undanfarin ár verið afgreidd á vegum Ferðamálaráðs. Þegar sú ákvörðun var tekin sl. vor að félagsmálaráðuneyti afgreiddi umsóknir um atvinnuleyfi vegna erlendra leiðsögumanna, var sú breyting ekki kynnt erlendum ferðaskrifstofum þannig að þær sóttu sem fyrr um leyfi til Ferðamálaráðs. Við þessar aðstæður þótti þessu ráðuneyti ekki fært að synja með öllu um slík leyfi og voru leyfi veitt fyrir um það bil helmingi þess fjölda sem um var sótt, enda höfðu hlutaðeigandi leiðsögumenn hlotið meðmæli Ferðamálaráðs. Tekið skal fram að á þeim tíma sem leyfin voru veitt reyndist við athugun aðeins einn íslenskur leiðsögumaður vera á atvinnuleysisskrá.

2. Ljósrit af bráðabirgðaatvinnuleyfum, sem send voru Ferðamálaráði, fylgja hér með.

3. Venja er að veita bráðabirgðaleyfi skv. 3. mgr. 3. gr., þegar ekki er fyrirfram vitað um nöfn útlendinga svo og þegar um skammtímaleyfi er að ræða þ.e. þegar dvöl er skemmri en 3 mánuðir. Sýnishorn af slíkum leyfum fylgja hér með.

4. Í umsóknum hinna erlendu ferðaskrifstofa eða umboðsmanna þeirra er gerð grein fyrir ferðatilhögun og lengd einstakra ferða. Rök umsækjenda eru fyrst og fremst þau að um sé að ræða leiðsögumenn með langa reynslu af skipulögðum hópferðum til Íslands.

5. Bráðabirgðaleyfi skv. 3. mgr. 3. gr. eru yfirleitt veitt án formlegrar umsagnar útlendingaeftirlitsins nema um sé að ræða útlendinga frá löndum sem krafist er vegabréfaáritunar frá (Visa). Samráð er þó ávallt haft um slík mál milli ráðuneytis og útlendingaeftirlits. Formleg umsögn fellst í veitingu dvalarleyfis sem er veitt áður en formlegt atvinnuleyfi er gefið út."

Með bréfi, dags. 5. febrúar 1993, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 9. febrúar 1993.

V. Niðustaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 18. mars 1993, sagði svo:

"1. Skilyrði fyrir veitingu atvinnuleyfa vegna erlendra leiðsögumanna.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga er aðilum, sem reka atvinnu hér á landi, hverju nafni sem nefnist, óheimilt að hafa útlendinga í þjónustu sinni gegn kaupgreiðslu án leyfis félagsmálaráðherra. Eins og nánar greinir í skýrslu minni fyrir árið 1991, bls. 23-24, verða þær erlendu ferðaskrifstofur, sem fengið hafa sérstakt leyfi Ferðamálaráðs skv. reglugerð nr. 175/1983, til þess að senda hingað til lands hópa erlendra ferðamanna í atvinnuskyni, að afla atvinnuleyfis fyrir erlenda leiðsögumenn, sem fylgja þessum hópum, sbr. 1. og 2. gr. laga nr. 26/1982.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 veitir félagsmálaráðherra atvinnuleyfi fyrir útlendinga, "ef sérstakar ástæður þykja mæla með því". Í greininni eru síðan talin upp nokkur dæmi um slíkar ástæður. Þar má nefna erlenda sérfræðinga eða aðra kunnáttumenn, sem ekki verða fengnir innanlands, og skort á vinnuafli fyrir atvinnuvegi landsins, sem ekki er fáanlegt innanlands. Af kvörtun A verður ráðið, að hann telur að ekki hafi legið fyrir "sérstakar ástæður", sem mæltu með því að gefa út atvinnuleyfi fyrir erlenda leiðsögumenn. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. janúar 1993, segir m.a. svo um þetta atriði:

"Svo sem kunnugt er hafa leyfi vegna erlendra leiðsögumanna undanfarin ár verið afgreidd á vegum Ferðamálaráðs. Þegar sú ákvörðun var tekin sl. vor að félagsmálaráðuneyti afgreiddi umsóknir um atvinnuleyfi vegna erlendra leiðsögumanna, var sú breyting ekki kynnt erlendum ferðaskrifstofum þannig að þær sóttu sem fyrr um leyfi til Ferðamálaráðs. Við þessar aðstæður þótti þessu ráðuneyti ekki fært að synja með öllu um slík leyfi og voru leyfi veitt fyrir um það bil helmingi þess fjölda sem um var sótt, enda höfðu hlutaðeigandi leiðsögumenn hlotið meðmæli Ferðamálaráðs..."

Þegar breytt er stjórnsýsluframkvæmd, sem er almennt kunn, án þess að til komi breyting á réttarreglum, verður í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gera þá kröfu til stjórnvalda, að þau kynni breytinguna fyrirfram, þannig að þeir aðilar, sem málið snertir, geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna.

Eins og nánar greinir í skýrslu minni fyrir árið 1991, bls. 25, hafði um nokkurt skeið ekki verið gengið eftir því að aflað væri atvinnuleyfis félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum erlendra ferðaskrifstofa hér á landi, heldur hafði samþykki Ferðamálaráðs verið látið nægja. Af hálfu stjórnvalda, sem í hlut áttu, höfðu einnig komið fram mismunandi skoðanir á því, hvort umræddir leiðsögumenn þyrftu atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins og hvaða lagarök gætu réttlætt þá niðurstöðu, að svo væri ekki. Leiddi þetta til bagalegrar réttaróvissu og þá sérstaklega vegna þeirrar deilu, sem samkvæmt gögnum málsins hafði staðið um það, hvaða rétt erlendir menn hefðu eða ættu að hafa til að annast leiðsögu ferðamanna hér á landi. Sú breyting á afstöðu stjórnvalda, að afla þyrfti atvinnuleyfis félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum, virðist ekki hafa verið auglýst eða kynnt þeim erlendu ferðaskrifstofum, sem hér áttu hlut að máli. Samkvæmt því og með tilliti til forsögu málsins, sem að framan greinir, tel ég ekki ástæðu til þess að gagnrýna þá niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins, að sérstakar ástæður hafi mælt með því, eins og á stóð, að verða við hluta af atvinnuleyfisumsóknum hinna erlendu ferðaskrifstofa. Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram, að ég tel það í verkahring félagsmálaráðuneytisins að kynna hina breyttu stjórnsýsluframkvæmd á þessu sviði, en samkvæmt 5. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga hefur vinnumálaskrifstofa félagsmálaráðuneytisins með höndum almenna kynningu á lögum nr. 26/1982.

Félagsmálaráðuneytið veitti umrædd atvinnuleyfi á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 sem atvinnuleyfi til bráðabirgða. Fram kemur í bréfi félagsmálaráðuneytisins 29. janúar 1993, að venja sé að veita skammtímaleyfi, þegar dvöl sé skemmri en 3 mánuðir. Með hliðsjón af þessari venjubundnu túlkun tel ég ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við það að leyfin voru veitt sem atvinnuleyfi til bráðabirgða.

2. Álitsumleitan.

Áður er félagsmálaráðherra tekur ákvörðun um það, hvort veita skuli atvinnuleyfi, skal hann leita umsagnar stéttarfélags á staðnum í hlutaðeigandi starfsgrein eða viðkomandi landssambands, ef ekki er stéttarfélag á staðnum, sbr. 1. tl. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982. Ekki verður annað ráðið af gögnum þeim, sem fyrir mig hafa verið lögð, en að leitað hafi verið umsagnar Félags leiðsögumanna um þau atvinnuleyfi, sem gefin hafa verið út.

Samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 26/1982 skal leita umsagnar útlendingaeftirlitsins, áður en atvinnuleyfi er veitt. Í 4. mgr. 3. gr. laga nr. 26/1982 segir, að óheimilt sé að veita útlendingi atvinnuleyfi, sem ekki hafi leyfi til dvalar hér á landi skv. lögum nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, eða hafi verið gert að fara af landi brott skv. þeim lögum. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. janúar 1993, segir svo um þetta atriði:

"Bráðabirgðaleyfi skv. 3. mgr. 3. gr. eru yfirleitt veitt án formlegrar umsagnar útlendingaeftirlitsins nema um sé að ræða útlendinga frá löndum sem krafist er vegabréfaáritunar frá (Visa). Samráð er þó ávallt haft um slík mál milli ráðuneytis og útlendingaeftirlits. Formleg umsögn fellst í veitingu dvalarleyfis sem er veitt áður en formlegt atvinnuleyfi er gefið út."

Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar er álitsumleitan sá þáttur í meðferð máls, þegar stjórnvaldi er að lögum skylt að leita sérstakrar umsagnar utanaðkomandi aðila, áður en það tekur ákvörðun í málinu. Ekki verður fallist á, að þeirri ákvörðun útlendingaeftirlitsins, að veita dvalarleyfi, verði jafnað til lögboðinnar umsagnar, sem leita ber sérstaklega eftir hjá útlendingaeftirlitinu, áður en atvinnuleyfi er veitt. Verður því að telja það annmarka á meðferð ráðuneytisins á umsóknum um atvinnuleyfi vegna leiðsögumanna, að ekki skuli hafi verið leitað eftir umsögn útlendingaeftirlitsins, áður en atvinnuleyfin voru veitt, enda er ekki að finna neina undantekningu frá hinu ótvíræða ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga.

3. Útgáfa og birting atvinnuleyfanna.

Eins og nánar er rakið í III. kafla hér að framan, var sá háttur hafður á, að félagsmálaráðuneytið tilkynnti Ferðamálaráði Íslands um það, hvaða erlendar ferðaskrifstofur fengju atvinnuleyfi til bráðabirgða fyrir starfsmenn sína hér á landi til þess að starfa sem leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum. Það kom svo í hlut Ferðamálaráðs Íslands að tilkynna hinum erlendu ferðaskrifstofum, að þeim hefði verið veitt atvinnuleyfi fyrir starfsmenn sína. Í III. kafla er að finna dæmi um slíka tilkynningu.

Atvinnuleyfi er sérstakt opinbert leyfi, sem atvinnurekandi þarf að geta framvísað til sönnunar því, að hann hafi heimild til þess að hafa útlending í þjónustu sinni hér á landi gegn kaupgreiðslu, sbr. 2. gr. laga nr. 26/1982. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 26/1982 er félagsmálaráðherra einn bær að lögum til þess að veita erlendum ríkisborgurum atvinnuleyfi. Af þessum sökum tel ég, að félagsmálaráðuneytið hefði átt að útbúa leyfin formlega, svo þau bæru sjálf með sér að þau stöfuðu frá því stjórnvaldi, sem að lögum var bært til að gefa þau út. Jafnframt tel ég, að réttara hefði verið að félagsmálaráðuneytið tilkynnti aðilum milliliðalaust um niðurstöður um umsóknir þeirra um atvinnuleyfi. Í stað þessa var stjórnvaldi, sem að lögum heyrir undir annað ráðuneyti, falið að annast um þessi störf.

4. Eftirlit með því, að ekki starfi hér á landi erlendir menn að leiðsögu án tilskilinna atvinnuleyfa.

Að síðustu kvartar A yfir því, að áfátt sé eftirliti yfirvalda með því, að hér starfi ekki aðrir en þeir, sem atvinnuleyfi hafa.

Samkvæmt 5. tl. 4. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer félagsmálaráðuneytið með mál, er snerta atvinnuleyfi útlendinga. Hefur félagsmálaráðuneytið því, sem yfirstjórnandi þessara mála, almennt eftirlit með því að framkvæmd mála, er varða atvinnuleyfi útlendinga, séu í samræmi við lög. Með vísan til bréfs félagsmálaráðuneytisins til útlendingaeftirlitsins, sem dagsett er 16. júní 1992 og vitnað er til í II. kafla hér að framan, svo og gagna málsins, verður að telja ráðuneytið hafi gætt nægjanlega umræddrar eftirlitsskyldu sinnar á því tímabili, sem kvörtunin tekur til.

Samkvæmt 4. og 10. tl. 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer dóms- og kirkjumálaráðuneytið með löggæslu og eftirlit með útlendingum. Samkvæmt 20. gr. laga nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum heyrir það undir útlendingaeftirlitið og lögreglustjóra að hafa eftirlit með útlendingum. Samkvæmt 3. tl. 1. mgr. 11. gr. laga nr. 45/1965 er dóms- og kirkjumálaráðherra heimilt að vísa útlendingi úr landi, ef hann brýtur gegn reglum um atvinnuleyfi eða skilyrðum, sem þau eru bundin.

Meðal skilyrða fyrir því, að umboðsmaður Alþingis geti fjallað um kvörtun, er það skilyrði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að máli hafi verið skotið til æðra stjórnvalds, áður en það er borið undir umboðsmann Alþingis. Þar sem ekki verður séð að málið hafi verið borið undir dóms- og kirkjumálaráðherra, er þessu skilyrði ekki fullnægt og brestur því skilyrði til þess að ég geti fjallað frekar um þennan þátt kvörtunarinnar.

5. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki ástæðu til þess að gagnrýna þá niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins, að sérstakar ástæður hafi mælt með því, eins og á stóð, að verða við hluta af atvinnuleyfisumsóknum erlendra ferðaskrifstofa, enda virðist sú breyting á afstöðu stjórnvalda um, að afla þyrfti atvinnuleyfis félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum, ekki hafa verið auglýst eða kynnt þeim erlendu ferðaskrifstofum, sem hér áttu hlut að máli. Ég tel hins vegar að leita hefði átt eftir umsögn útlendingaeftirlitsins, áður en umrædd atvinnuleyfi voru veitt, í samræmi við ótvírætt ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga. Þá tel ég einnig, að félagsmálaráðuneytið hafi átt að útbúa leyfin formlega, svo leyfin bæru sjálf með sér að þau stöfuðu frá því stjórnvaldi, sem að lögum var bært til að gefa þau út. Jafnframt tel ég að réttara hefði verið, að ráðuneytið tilkynnti sjálft aðilum milliliðalaust niðurstöðu um umsóknir þeirra um atvinnuleyfin.

Það eru tilmæli mín, að félagsmálaráðuneytið hagi meðferð þeirra mála, sem hér hafa verið til umfjöllunar, í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan. Ég tek hins vegar fram, að í áliti mínu hefur ekki verið tekin nein afstaða til þess, hvernig skipa beri málum um atvinnuréttindi erlendra leiðsögumanna í framtíðinni."

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 9. nóvember 1993, óskaði ég eftir upplýsingum félagsmálaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu og áliti mínu frá 18. mars 1993 í máli nr. 669/1992, sem var í meginatriðum samhljóða framangreindu áliti. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 12. nóvember 1993, og hljóðar svo:

"Ráðuneytið vill upplýsa að við útgáfu atvinnuleyfa vegna erlendra leiðsögumanna sumarið 1993 hefur verið tekið fullt tillit til ábendinga yðar. Ráðuneytið hélt fund um þetta málefni 17. maí sl. Til fundarins voru boðaðir fulltrúar Félags leiðsögumanna, Félags íslenskra ferðaskrifstofa, útlendingaeftirlits, dómsmálaráðuneytis, Ferðaskrifstofu BSÍ og samgönguráðuneytis. Allir framangreindir aðilar sendu fulltrúa á fundinn nema samgönguráðuneytið en því voru síðar kynntar helstu niðurstöður.

Á fundinum 17. maí sl. var farið yfir fyrirkomulag á útgáfu atvinnuleyfa vegna erlendra leiðsögumanna sem hygðust starfa á Íslandi sumarið 1993. Aðilum var gerð grein fyrir áliti Umboðsmanns Alþingis varðandi útgáfu atvinnuleyfa og að framkvæmdin yrði í samræmi við það. Í þessu felst að félagsmálaráðuneytið veitti ekki atvinnuleyfi fyrr en útlendingaeftirlit hafði gefið út dvalarleyfi. Leyfin voru veitt atvinnurekanda vegna tiltekins einstaklings. Sérstök nefnd á vegum samgönguráðuneytisins fékk umsóknir um atvinnu- og dvalarleyfi vegna erlendra leiðsögumanna til umsagnar áður en þær voru afgreiddar af útlendingaeftirliti og félagsmálaráðuneyti. Í nefnd samgönguráðuneytisins sat fulltrúi Félags leiðsögumanna. [...]

Þess skal getið að ráðuneytinu bárust umsóknir frá 10 aðilum um atvinnuleyfi fyrir 68 erlenda einstaklinga til að starfa sem leiðsögumenn hérlendis sumarið 1993. Leyfi voru veitt til að ráða 58 einstaklinga. Synjað var um heimild til ráðningar í 10 tilvikum.

Ráðuneytið hélt annan fund með sömu aðilum og að framan greinir 1. september sl. Markmið þess fundar var að ræða reynsluna af því fyrirkomulagi sem gilti sumarið 1993 um atvinnuleyfi vegna ráðningar erlendra leiðsögumanna. [...]

Að lokum vill ráðuneytið greina frá því að félagsmálaráðherra skipaði hinn 9. nóvember sl. nefnd til að endurskoða lög um atvinnuréttindi útlendinga."