Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. júlí 1988 kvartaði A yfir meðferð Barnaverndarráðs Íslands og dómsmálaráðuneytisins á máli hans og eiginkonu hans, B, um forsjá þriggja barna þeirra.

Hjónin slitu samvistir í ágúst 1985 og fluttist B í X-kaupstað ásamt börnum þeirra. Yngsti drengurinn, C, kom þó fljótlega aftur til A og bjó hjá honum í um það bil 3 ár, þ.e. frá því hann hóf skólagöngu í september byrjun 1985 og til haustsins 1988. Upphaflega stóð ágreiningur um, hvort þeirra skyldi hafa forsjá drengsins C, en svo fór að lokum að A krafðist forsjár allra barnanna.

Dómsmálaráðuneytið óskaði umsagnar barnaverndarnefnda X og Y með bréfi 4. desember 1986 vegna deilunnar um forsjá C. Barnaverndarnefnd Y lét í té umsögn 12. desember 1986 og félagsmálaráð X 5. ágúst 1987. Dómsmálaráðuneytið bar málið undir Barnaverndarráð Íslands með bréfum 13. ágúst og 11. desember 1987 og skilaði ráðið umsögn, dags. 9. febrúar 1988. Hinn 27. maí 1988 gaf dómsmálaráðuneytið út leyfisbréf til skilnaðar að borði og sæng, þar sem ákveðið var að B skyldi hafa forsjá allra barnanna.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 28. apríl 1989.

II. Málavextir.

Að því er varðar barnaverndarráð taldi A:

1) Að ráðið hefði ekki tekið tillit til þess atriðis að drengurinn C var búinn að dvelja rúmlega 2 ár hjá A, þegar ráðið skilaði umsögn sinni.

2) Að sú niðurstaða barnaverndarráðs, að B skyldi fengin forsjá allra drengjanna, hefði ekki verið rökstudd.

3) Að hann hefði ekki fengið að sjá öll þau gögn, sem lögð hefðu verið til grundvallar niðurstöðum barnaverndarráðs, sérstaklega skýrslur um viðtöl einstakra starfsmanna ráðsins. Honum hefði ekki verið greint frá tilgangi viðtalanna né hann fengið að staðfesta að rétt væri eftir honum haft.

Kvörtun A út af meðferð dómsmálaráðuneytisins var þessi:

1) Að ráðuneytið hefði ekki tekið sjálfstæða ákvörðun í málinu og m.a. ekki athugað nægjanlega öll þau gögn, sem lágu fyrir, þegar það úrskurðaði um forsjá drengjanna.

2) Að úrskurður dómsmálaráðuneytisins um forsjána hefði verið órökstuddur.

3) Að honum hefði ekki verið gefinn kostur á að sjá öll gögn málsins.

III.

Barnaverndarnefnd Y lét í té umsögn 12. desember 1986 og mælti eindregið með því, að

A fengi forsjá C. Hinn 5. ágúst 1987 lét félagsmálaráð X einnig í té umsögn sína og mælti með því, að B fengi forsjá allra barnanna. Ég taldi ekki ástæðu til að fjalla frekar um þessar umsagnir í máli þessu. Í niðurstöðu umsagnar Barnaverndarráðs Íslands frá 9. febrúar 1988 sagði:

„Ítarleg athugun Barnaverndarráðs hefur leitt í ljós að báðir foreldrar eru hæfir til að fara með forsjá barnanna. Félagslegar aðstæður beggja eru viðunandi, og drengirnir þrír tengjast báðum foreldrum sínum jákvæðum tilfinningaböndum, þó mismikið.

Drengirnir þrír eru samrýmdir og hændir hver að öðrum, enda á líkum aldri. Telur ráðið því ekki ráðlegt að skilja drengina að. Við sálfræðiathuganir hefur ýmislegt komið í ljós sem bendir til að allir drengirnir séu tilfinningalega háðari móður sinni en föður, þó að vissulega sé þeim hlýtt til föður síns. Þá hefur komið fram hjá öllum drengjunum ósk um að vera saman í skóla í ... [X-kaupstað]. ... [D og E] hafa að sögn kennara síns tekið talsverðum framförum í námi í skólanum í ... [X-kaupstað], og vill kennari m.a. þakka þann árangur góðum stuðningi ... [B]. [D og E] virðast hafa aðlagast aðstæðum í ... [X-kaupstað] vel og eignast þar vini og kunningja. ... [C] hefur góðan stuðning af bræðrum sínum og unir hag sínum vel þegar hann er í ... [X-kaupstað] ...

Barnaverndarráð tekur undir yfirlýstan vilja beggja foreldra þess efnis að best sé fyrir drengina þrjá að vera sem mest saman og að fá rúma umgengni við það foreldri sem ekki fer með forsjá. Telur ráðið að þessum markmiðum verði best náð með því að sama foreldri fari með forsjá allra drengjanna. Leggur ráðið til að B fari með forsjá . . . [C og D og E].

Barnaverndarráð mælir með því að drengirnir fái rúma umgengni við föður á þann hátt að allir dvelji hjá honum á sumrin en séu hjá móður á vetrum. Að auki verði þeir hjá honum að jöfnu í skólaleyfum (jól og páskar). Umgengni verði að öðru leyti mjög rífleg við báða foreldra bæði að sumar- og vetrarlagi, allt eftir nánari samkomulagi.“

IV. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Ég ritaði Barnaverndarráði Íslands bréf 26. ágúst 1988 og óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um:1. Hvernig meðferð forsjármála væri almennt hagað fyrir ráðinu. 2. Hvaða reglur giltu um rétt aðila að forsjármáli til að kynna sér gögn, sem lægju fyrir hjá ráðinu og vörðuðu mál þeirra, svo og til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri viðráðið. 3. Hvort og þá að hvaða marki ráðið styddist í umsögnum sínum við álit eða upplýsingar, sem aðili hefði ekki átt kost á að tjá sig um. 4. Hvort og þá að hvaða marki ráðið styddist í umsögnum sínum við álit eða upplýsingar, sem ekki lægju skjalfestar fyrir ráðinu.

Í svarbréfi Barnaverndarráðs Íslands frá 2. september 1988 sagði m.a. svo:

„Mælst er til, að barnaverndarráð skýri viðhorf sitt til umræddrar kvörtunar. Í því sambandi leyfir ráðið sér að benda á, að það telur útilokað að skýra viðhorf sitt til kvörtunar mannsins nema fyrir liggi nánari upplýsingar um efni kvörtunarinnar. Varðandi meðferð ráðsins á málinu er vísað til umsagnar ráðsins dags. 9. febrúar s.l. sem hér fylgir en þar kemur m.a. fram, að farið var á heimili konunnar og tvívegis á heimili mannsins, gerð voru sálfræðipróf og loks er getið um öll viðtöl sem tekin voru.

Verður þá næst vikið að sérstökum fyrirspurnum í erindi yðar.

1. Meðferð forsjármála felst aðallega í því að afla upplýsinga um hagi og aðstæður foreldra og barna og taka afstöðu til þeirra atriða sem farið er fram á af hálfu dómsmálaráðuneytisins. Athuganir sem gerðar eru af slíku tilefni fara að jafnaði þannig fram að starfsmenn ráðsins fara á heimili foreldra ræða við þá og börnin ef það þykir við eiga en einnig koma foreldrar og jafnvel börn í viðtöl við starfsmenn á skrifstofu ráðsins. Ef ástæða þykir til eru gerð sálfræðipróf, persónuleikapróf og/eða tengslapróf á viðkomandi. Einnig afla starfsmenn upplýsinga frá þeim sem talið er að þekki hagi og aðstæður viðkomandi ef ástæða þykir til. Að athugun starfsmanna lokinni leggja þeir greinargerð fyrir barnaverndarráð, gera munnlega grein fyrir athugunum sínum á fundum ráðsins og svara fyrirspurnum ráðsmanna. Aðilum málsins er síðan gefinn kostur á að koma fyrir fund hjá ráðinu til að skýra afstöðu sína og tjá sig, svo og til að svara fyrirspurnum ráðsmanna og fá svör við eigin fyrirspurnum.

2. Aðilar geta, ef þeir óska sérstaklega, kynnt sér gögn á skrifstofu barnaverndarráðs nema varhugavert þyki vegna hagsmuna barns eða barna sem hlut eiga að máli. Aðilar geta komið sjónarmiðum sínum á framfæri við ráðið munnlega eða skriflega.

3. Barnaverndarráð reynir af fremsta megin að fá aðila til að tjá sig um öll atriði sem hugsanlega geta haft þýðingu við úrlausn málsins.

4. Barnaverndarráð styðst yfirleitt ekki við álit eða upplýsingar í umsögnum sínum sem ekki liggja skjalfestar fyrir ráðinu ...“

Í tilefni af ofangreindu svarbréfi Barnaverndarráðs Íslands ritaði ég því bréf og óskaði eftir því að ráðið skýrði á ný viðhorf sitt til kvörtunar A. Síðan sagði í bréfi mínu:

„Að því er lýtur að Barnaverndarráði má skipta kvörtun A í eftirfarandi þrjá meginþætti:

a. Að barnaverndarráð hafi ekki byggt umsögn sín á málefnalegum sjónarmiðum með því, m.a. að taka ekki afstöðu til þess veigamikla atriðis, að drengurinn C hafi verið búinn að dvelja í rúm tvö ár hjá föður sínum, þegar málið barst ráðinu.

b. Að í umsögn barnaverndarráðs hafi ekki verið fyrir að fara efnislegum rökstuðningi, varðandi þá niðurstöðu, að móðir skyldi hafa forsjá allra drengjanna, sérstaklega þar sem fram kemur í umsögninni að báðir foreldrar séu hæfir til að fara með forsjá drengjanna.

c. Að A hafi ekki fengið að fá öll þau gögn, sem lögð hafi verið til grundvallar niðurstöðu barnaverndarráðs, sérstaklega að því er varðar skýrslur um einstök viðtöl starfsmanna ráðsins. Honum hafi ekki verið greint frá tilgangi viðtalanna, né hafi hann fengið að staðfesta, að rétt hafi verið eftir honum haft.

Að öðru leyti vísast um efni kvörtunar A til bréfs umboðsmanns Alþingis til barnaverndarráðs, dags. 26. ágúst 1988.“

Svarbréf barnaverndarráðs barst 24. febrúar 1989 og hljóðaði þannig:

„ ... Barnaverndarráð kemur hér með á framfæri við yður eftirfarandi sjónarmiðum varðandi þá þrjá meginþætti í kvörtun ... [A] sem raktir eru í bréfi yðar.

a. Eftir ítarlegar athuganir barnaverndarráðs á málinu þóttu hagsmunir barnsins best tryggðir með því fyrirkomulagi sem lagt er til í umsögn ráðsins, dags. 9. febrúar 1988. Ráðið taldi dvalartíma barnsins hjá föður ekki vega þungt þar sem sálfræðiathuganir bentu þrátt fyrir það til þess að drengurinn væri tilfinnanlega háðari móður sinni en föður. Einnig bentu athuganir til þess að drengurinn væri mjög tengdur bræðrum sínum.

b. Í lokakafla umsagnar barnaverndarráðs, dags. 9. febrúar 1988, eru niðurstöður rökstuddar og hefur barnaverndarráð engu við þann rökstuðning að bæta.

c. Hvað varðar fyrri hluta þessa liðar vísar barnaverndarráð til fyrra bréfs ráðsins til yðar dags. 2. september 1988 bls. 2, töluliður 2. Að öðru leyti er það að segja um kvörtun . . . [A], um að hann hafi ekki átt aðgang að skýrslum starfsmanna um einstök viðtöl að lögmaður mannsins hafði aðgang að gögnum málsins á skrifstofu ráðsins og gat kynnt sér efni þeirra. Hann fór hins vegar ekki fram á slíkt svo kunnugt sé.

Lokaatriði í kvörtun ... [A] er að honum hafi ekki verið gerð grein fyrir tilgangi viðtala sem starfsmenn barnaverndarráðs áttu við hann. Þetta kvörtunaratriði telur ráðið illskiljanlegt meðal annars í ljósi þess að ... [A] óskaði sjálfur eftir því við dómsmálaráðuneytið að barnaverndarráð gæfi umsögn sína um hvar forsjá barna hans og ... [B] væri best borgið. Ráðinu þykir þannig augljóst að megintilgangur allra viðtala hlaut að beinast að þessu og afar ólíklegt að maðurinn hafi ekki gert sér grein fyrir því. Auk þess hafa starfsmenn ráðsins fullyrt að þeir hafi skýrt manninum frá tilgangi vinnu sinnar eins og þeim hafi þótt ástæða til. Að síðustu er rétt að hafa í huga að A breytti fyrirvaralaust kröfum sínum til forsjár barna sinna í miðri vinnslu málsins hjá barnaverndarráði og ritaði lögmaður hans sérstakt bréf þar að lútandi dags. 2. október 1987. Í bréfinu komu fram hugmyndir um frekari athuganir sem benda ekki til annars en maðurinn hafi gert sér fulla grein fyrir hvaða atriðum könnunin beindist að.

Jafnframt framangreindu vill barnaverndarráð nota tækifærið til að skýra þau sjónarmið sem það hefur þegar metið er hverjir hafa aðgang að upplýsingum í forsjármálum.

Barnaverndarráð fylgir þeirri meginreglu að lögmenn hafi aðgang að gögnum í máli skjólstæðinga sinna. Hins vegar er aðgangur skjólstæðinga sjálfra að gögnum takmarkaður. Takmarkanir eiga fyrst og fremst við um þau gögn sem varhugavert þykir að birta vegna hagsmuna barns sem í hlut á. Aðgangur er hins vegar leyfður að gögnum er varða staðreyndir sem oftast liggja fyrir þegar barnaverndarráð fær mál til umsagnar og gera verður ráð fyrir að aðilar hafi kynnt sér.

Í forsjármálum er barnaverndarráð fær til umsagnar er oftast hafist handa við að sannreyna upplýsingar sem í flestum tilvikum hafa þegar komið fram, svo sem um atvinnu og húsnæði. Gagna varðandi þetta er aflað ef svo er ekki. Að því loknu hefst svo rannsókn sem miðar að því meðal annars að meta hæfni foreldra sem uppalenda og þar með hvernig forsjá barns verður best hagað. Í þessu augnamiði eru aðstæður foreldra og barns skoðaðar, upplýsinga aflað um uppeldislegan bakgrunn barns, andlegt ástand þess og foreldra metið svo og tengsl barnsins við foreldra og ef því er að skipta vilji barns til þess hvar það vilji vera, svo nefnd séu nokkur mikilvæg atriði. Til að fá viðmælendur til að lýsa aðstæðum barns og foreldra eins óþvingað og hlutlaus og unnt er, verður að heita viðmælendum fullum trúnaði. Að öðrum kosti er afar sennilegt að mikilvægar upplýsingar sem varða hagsmuni þeirra barna sem eiga hlut að máli, líti aldrei dagsins ljós. Þeir sem oftast þekkja best aðstæður barns tengjast því undantekningalítið með einhverjum hætti og verða að geta treyst því að geta áfram haft eðlilegt samband við barn og foreldra þess. Barnaverndarráð telur að engan veginn sé hægt að safna jafn viðkvæmum og afdrifaríkum upplýsingum á sama hátt og lögregla gerir í yfirheyrslum eða gert er í hliðstæðum tilvikum þar sem framburður fólks er skráður og staðfestur með undirritun svo sem gert er við meðferð opinberra mála.

Til þess að unnt sé að meta hvar forsjá barns verði best komið er óhjákvæmilegt annað en upplýsingar og túlkun þeirra haldist fast í hendur. Ráðið telur hvorki mögulegt né æskilegt að skilja þessa þætti að í könnunarferlinu. Verður þar að treysta á menntun, reynslu og fagmennsku þeirra starfsmanna sem málið vinna.

Það er reynsla þeirra sem að forsjármálum vinna að foreldrar sem deila um forsjá barna sinna séu í flestum tilvikum undir miklu álagi. Barnaverndarráð er því sannfært um að aðgangur þeirra að vitnisburði annarra, oft nákominna, geti verið svo truflandi fyrir samband barns og foreldra að með öllu óverjandi sé. Óheftur aðgangur foreldra að upplýsingum í forsjármálum getur m.ö.o. haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir þau börn sem í hlut eiga. Barnaverndaryfirvöld geta undir engum kringumstæðum átt aðild að því að samband barns og foreldra skaðist, ef til vill fyrir alla framtíð, í þeim tilgangi að tryggja út í ystu æsar réttarstöðu foreldra. Að mati ráðsins verður því ekki lengra gengið en að tryggja lögmönnum foreldra aðgang að upplýsingum. Núverandi fyrirkomulag er á því byggt að hlutverk barnaverndaryfirvalda sé að tryggja sem best réttarstöðu þeirra barna sem í hlut eiga.

Ráðið leggur að lokum áherslu á þá skoðun sína að breyting á meðferð upplýsinga í forsjármálum sem væri í því fólgin að tryggja foreldrum fullan aðgang að upplýsingum, mundi augljóslega hafa þær afleiðingar að ekki væri jafn tryggilega hægt að komast að því hvaða lausn kemur sér best fyrir barnið sem í hlut á.“

V.

Hinn 26. ágúst 1988 ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, þar sem ég fór þess á leit að

dómsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég skýringa og upplýsinga um:

„1. Skýringar ráðuneytisins á niðurstöðu í ofangreindu máli.

2. Upplýsinga um, hvort aðilum umrædds máls hefðu verið kynnt rök ráðuneytisins fyrir niðurstöðu þess í málinu og hvaða háttur væri hafður á rökstuðningi í forsjármálum almennt.

3. Upplýsinga um, hvaða gögn A hefði átt kost á að kanna, áður en úrskurður ráðuneytisins gekk, og þá með hvaða hætti.

4. Skýringar á þeim tíma, sem umrætt forræðismál hefði verið óútkljáð.

5. Upplýsinga um það, hvort ákvörðun til bráðabirgða skv. 3. mgr. 38. gr. barnalaga nr. 9/1981 hefði komið til álita í umræddu máli, og í hve ríkum mæli slíku úrræði væri almennt beitt.

6. Upplýsinga um, hvaða reglur giltu almennt um rétt aðila til að kanna gögn í forsjármálum og til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en úrskurður gengi í slíkum málum, og í því sambandi, hvort og þá að hvaða marki niðurstaða væri byggð á gögnum, sem aðili hefðu ekki átt kost á að kynna sér.

7. Upplýsinga um, í hve ríkum mæli forsjármálum væri skotið til Barnaverndarráðs Íslands og hvort ráðið og ráðuneytið kæmust oft að mismunandi niðurstöðu.“

Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér 8. desember s.l. Þar sagði m.a.:

„1. Skýringar ráðuneytisins á niðurstöðu í ofangreindu máli.

Í upphafi er rétt að geta þess, að meginágreiningur aðila máls þessa snerist um forsjá drengsins ... [C], er dvalist hafði að mestu hjá föður frá samvistaslitum hjónanna eins og skjöl málsins bera með sér, þótt endanlegar kröfur beggja aðila væru um forsjá allra drengjanna.

Niðurstaða ráðuneytisins varðandi forsjá barnanna ... byggðist einkum á fyrirliggjandi umsögn Barnaverndarráðs Íslands í málinu frá 9. febrúar 1988. Umsögn ráðsins var samhljóða niðurstaða ráðsmanna, um að það væri drengjunum fyrir bestu að alast upp saman og þá hjá móður sinni. Byggðist sú niðurstaða Barnaverndarráðs að drengirnir skyldu alast upp saman m.a. á því, að drengirnir, sem eru á mjög svipuðum aldri, væru samrýndir og hændir hver að öðrum, og studdist þessi niðurstaða einnig við ítrekuð ummæli beggja foreldra um að þeir teldu drengjunum fyrir bestu að vera sem mest samvistum, og er ráðuneytinu kunnugt um að þessi afstaða foreldranna sjálfra mun hafa vegið þungt hjá ráðinu. Við mat á því, hvoru foreldranna drengirnir skyldu fylgja, leggur ráðið áherslu á, að við sálfræðiathuganir hafi ýmislegt komið í ljós, sem bendi til þess að allir drengirnir séu tilfinningalega háðari móður sinni en föður, og að fram hafi komið hjá þeim öllum ósk um að vera saman í skóla í . . . [X-kaupstað] .

Eftir viðræður við aðila málsins í ráðuneytinu var það mat starfsmanns ráðuneytisins að rétt væri að fella úrskurð í málinu í samræmi við samdóma álit ráðsmanna, m.a. af þeim ástæðum, að málflutningur konunnar hafi borið með sér ríkari skilning á þörfum barnanna og kröfur hennar fremur virst byggjast á því, hvað þeim kæmi best, en eigin óskum, og er álit þetta í samræmi við það álit starfsmanna Barnaverndarráðs Íslands, að “móðir hafi meiri næmni til að bera og komi betur til móts við tilfinningalegar þarfir drengjanna“ ... Málflutningur mannsins virtist hins vegar nokkuð byggja á því sjónarmiði, að það væri sanngirnismál að hvorugt foreldranna stæði eftir eitt að loknum skilnaði og var sá málflutningur í nokkru ósamræmi við þá skoðun hans að það væri drengjunum fyrir bestu að vera sem mest samvistum, og ekki í samræmi við þá meginreglu barnalaga, að hagsmunir barns skuli hafðir í fyrirrúmi við ákvörðun um forsjá þess. Er þó á engan hátt dregin í efa einlæg ósk mannsins um að fara með forsjá drengjanna. Að öðru leyti kemur rökstuðningur foreldranna fyrir kröfum þeirra fram í meðfylgjandi bréfum þeirra sjálfra og lögmanna þeirra.

Auk þess er að ofan greinir, þ.e. tengsla drengjanna innbyrðis og mikilvægi þess að þeir ælust upp saman, tengsla þeirra við foreldra sína og afstaða foreldranna og skilningur á þörfum barnanna, komu að sjálfsögðu ýmis önnur atriði til skoðunar og mats í ráðuneytinu. Má þar til nefna heimilisaðstæður foreldranna, sem hjá báðum þóttu teljast fullnægjandi, en þó um sumt a.m.k. betri hjá föður, tími þeirra og aðstæður til að sinna börnunum og annast uppeldi þeirra, fjárhagsleg afkoma foreldranna og tækifæri til að annast framfærslu drengjanna, og fleiri atriði. Sérstaklega skal þó talin sú staðreynd málsins, að drengurinn ... [C] hafði dvalið hjá föður um árabil, við gott atlæti að því er virtist, og var það skoðun ráðuneytisins að þetta atriði eitt útaf fyrir sig mælti með forsjá föður fyrir ... [C], og þarfnast það ekki frekari skýringa. Á hinn bóginn var ekki talið, að flutningur .. . [C] til móður myndi valda honum skaða, enda þekkti drengurinn aðstæður hjá henni og gafst foreldrum nokkurra mánaða tími til að búa drenginn undir flutning. Þá skipti máli sú yfirlýsing móður, er ekki þótti ástæða til að rengja, að hún væri því hlynnt að drengirnir dveldu allir hjá föður í sumarleyfum og gætu þannig haldið áfram nánu sambandi við föður sinn og dvalið með honum í sveitinni yfir sumarmánuðina.

Við ákvörðun um forsjá drengjanna voru einkum tveir kostir er til greina komu, að mati ráðuneytisins. Hinn fyrri var, að móðir færi með forsjá ... [D og E] og að faðir færi með forsjá ... [C]. Hinn síðari var, að móðir færi með forsjá allra drengjanna, er varð niðurstaða málsins, að vandlega athuguðum öllum þeim atriðum er að ofan greinir.

Ákvörðun um forsjá barna er viðkvæmt mál fyrir foreldra og börn og vandasamt og oft erfitt hlutverk úrskurðaraðila að taka þar um ákvörðun. Verður þá að líta til allra þátta máls og vega og meta málið í heild sinni út frá því grundvallarsjónarmiði hvað börnunum sé fyrir bestu.

2. Upplýsingar um, hvort aðilum umrædds máls hafi verið kynnt rök ráðuneytisins fyrir niðurstöðu þess í málinu og hvaða háttur sé hafður á rökstuðningi í forsjármálum almennt.

Eftir að umsögn Barnaverndarráðs Íslands í máli þessu barst ráðuneytinu í febrúar 1988, var báðum aðilum tilkynnt þar um með bréfum dags. 19. febrúar s.á., og þeim jafnframt gefinn kostur á að tjá sig um málið áður en það færi til úrskurðar.

Maðurinn mætti í ráðuneytinu hinn 29. febrúar s.á. og var honum þá kynnt umsögn Barnaverndarráðs. Las maðurinn umsögn ráðsins, með þess samþykki, og var honum jafnframt kynnt líkleg niðurstaða ráðuneytisins í málinu, þ.e. að forsjá barnanna yrði í höndum konunnar, og helstu rök fyrir henni. Maðurinn var ákaflega ósáttur við umsögn Barnaverndarráðs og ófús að ræða málið nánar á þessu stigi. Óskaði hann eftir að ráðfæra sig við lögmann sinn, ..., áður en hann tjáði sig frekar um málið. Lögmaður mannsins kom síðan í ráðuneytið skömmu síðar og kynnti sér umsögn ráðsins og fylgiskjöl með henni.

Konan kom síðan til viðtals hinn 3. mars s.á. og var henni þá munnlega gerð grein fyrir rökstuðningi ráðuneytisins varðandi forsjá barnanna og kynnt umsögn Barnaverndarráðs.

Varðandi rökstuðning almennt í forsjármálum hefur sá háttur verið á hafður í ráðuneytinu frá upphafi, að ekki hefur verið um skriflegan rökstuðning að ræða, heldur hefur aðilum verið gerð munnlega grein fyrir þeim rökum er niðurstaða byggist á, óski þeir eftir því, og er þeim ævinlega gefinn kostur á að koma til viðtals í ráðuneytinu áður, en úrskurður er upp kveðinn. Í þessu sambandi er rétt að geta þess, að hvorki í

barnalögum nr. 9/1981 né öðrum lögum er kveðið á um að stjórnvaldsúrskurðir skulu rökstuddir. Með tilliti til aðila máls hefur ráðuneytið þó talið eðlilegt og sanngjarnt að kynna þeim niðurstöður umsagna barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs, þegar umsagnir liggja fyrir, og gert þeim grein fyrir rökstuðningi ráðuneytisins.

3. Upplýsingar um, hvaða gögn A hafi átt kost á að kanna, áður en úrskurður ráðuneytisins gekk, og þá, með hvaða hætti.

... [A] og lögmaður hans áttu kost á að kynna sér öll gögn málsins, enda lágu fyrir samþykki viðkomandi barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs Íslands fyrir því, að hann kynnti sér umsagnir þeirra. Gögn málsins gátu ofangreindir kynnt sér með því að lesa þau í viðurvist starfsmanns ráðuneytisins.

4. Skýringar á þeim tíma, sem umrætt forræðismál var óútkljáð.

Málið barst ráðuneytinu hinn 22. október 1986 og leyfisbréf til skilnaðar að borði og sæng með úrskurði um forsjá barna hjónanna var gefið út hinn 27. maí 1988. Meginástæða fyrir hinum langa tíma er afgreiðsla málsins tók felst í þeim tíma er málið var til umsagnar hjá barnaverndarnefndum og Barnaverndarráði Íslands, sjá nánar meðfylgjandi yfirlit um afgreiðslu málsins.

Ráðuneytið telur rétt að fram komi, að það telur mjög svo aðfinnsluvert hve lengi sum forsjármál eru til umsagnar hjá barnaverndaryfirvöldum, sem í verstu tilvikum hefur verið meira en eitt ár og gefur auga leið hve illa það kemur aðilum máls og ekki síst þeim börnum sem í hlut eiga, að mál tefjist af þessum sökum. Ráðuneytið á þó fárra kosta völ við að flýta fyrir umsögn, annarra en að skrifa nefndum og ýta á eftir afgreiðslu. Hefur verið fjallað um þetta mál við forsvarsmenn nokkurra þeirra barnaverndarnefnda er fá flest mál til umsagnar, og má sjá nokkra breytingu til batnaðar nú á síðustu mánuðum. Þess er einnig rétt að geta, að yfir stendur endurskoðun barnaverndarlaga, þar á meðal varðandi starfshætti og skipulag barnaverndarnefnda, og má því vænta úrbóta í þessum efnum.

5. Upplýsingar um það, hvort ákvörðun til bráðabirgða sbr. 3. mgr. 38. gr. barnalaga nr. 9/1981 hafi komið til álita í umræddu máli, og í hve ríkum mæli slíku úrræði sé almennt beitt.

Bráðabirgðaúrskurður um forsjá skv. 2. mgr. 38. gr. barnalaga kom ekki til álita í þessu máli.

Tilgangurinn með uppkvaðningu bráðabirgðaúrskurðar er einkum sá, að skapa festu varðandi forsjá barna í erfiðum forsjárdeilum foreldra, meðan nauðsynleg könnun máls og gagnaöflun fer fram. Í þessu mál barst beiðni um bráðabirgðaúrskurð fyrst með bréfi lögmanns mannsins, dags. 21. mars 1988, er gagnaöflun var lokið og forsendur fyrir endanlegri ákvörðun um forsjá fyrir hendi, og var því unnt að ganga frá málinu til frambúðar.

Varðandi það, í hve ríkum mæli slíku úrræði sé beitt, er það að segja, að bráðabirgðaúrskurðir um forsjá hafa ekki verið kveðnir upp nema um það berist krafa annars aðila eða beggja. Með hliðsjón af fjölda forsjármála í ráðuneytinu er fremur fátítt að krafa um bráðabirgðaforsjá sé ,fram sett. Á árinu 1986 voru kveðnir upp 4 bráðabirgðaúrskurðir alls, á árinu 1987 2, og það sem af er árinu 1988 4 bráðabirgðaúrskurðir alls, en heildarfjöldi forsjárúrskurða hefur verið u.þ.b. 40 á hverju ofangreindu ári .

6. Upplýsingar um, hvaða reglur gildi almennt um rétt aðila til að kanna gögn í forsjármálum og til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en úrskurður gengur í slíkum málum, og í því sambandi, hvort og þá hvaða marki niðurstaða sé byggð á gögnum, sem aðili hefur ekki átt kost á að kynna sér.

Hvorki í lögum né öðrum settum reglum er að finna ákvæði um aðgang aðila að málskjölum í forsjármálum, sem afgreidd eru af stjórnvöldum. Til að gæta samræmis og leitast við að tryggja jafnræði aðila í þessum málum hefur ráðuneytið því mótað ákveðnar starfsreglur, er það fylgir í þessum efnum.

Þær starfsreglur eru sem hér greinir: Aðilum er heimilt að kynna sér öll gögn málsins, þar með talin bréf og skýrslur gagnaðilans, að undanteknum þeim málskjölum, sem berast ráðuneytinu sem trúnaðargögn. Óski aðilar eftir að kynna sér slík gögn er leitað eftir samþykki þess er þau sendir, og fer þá eftir viðbrögðum hans hvort eða hvernig aðila gefst kostur á að kynna sér gögnin.

Umsagnir barnaverndarnefnda, sem lögboðið er að ráðuneytið leiti eftir í forsjár, málum, sbr. 1. mgr. 38. gr. barnalaga, og umsagnir Barnaverndarráð Íslands ásamt fylgigögnum með umsögnum, hafa hér sérstöðu og verður því sérstaklega gerð grein fyrir umsögnum þessum og starfsreglum ráðuneytisins varðandi aðgang aðila að þeim. Umsagnir barnaverndarnefnda eru einkum með tvennum hætti, í fyrsta lagi ósundurliðaðar umsagnir, þar sem í samfelldu máli er gerð grein fyrir aðilum málsins, aðstæðum þeirra, börnunum og öðru er máli þykir skipta, svo og niðurstöðu nefndar og rökstuðningi fyrir henni. Slíkar umsagnir berast oft frá barnaverndarnefndum í dreifbýli, sem ekki ,hafa fagfólki á að skipa. Í öðru lagi eru umsagnir, þar sem gerð er, í stuttu máli oftast, grein fyrir niðurstöðu nefndar og helstu rökum en að öðru leyti vísað til fylgiskjala varðandi rökstuðning. Fylgiskjöl eru þá venjulega greinargerðir félagsráðgjafa, eins eða fleiri, er staðið hafa að könnun máls, og í sumum tilvikum sálfræðiskýrslur, er greina frá niðurstöðum sálfræðings úr tengslaprófum o.fl. Þess háttar umsagnir berast oft frá nefndum í þéttbýli, er hafa fagfólk innan sinna vébanda.

Nokkuð færist þó í vöxt að nefndir, er ekki hafa slíka fagmenn sem fasta starfsmenn, leiti aðstoðar þeirra við gerð umsagna í erfiðum málum. Ljóst .er, að umsagnir þær er síðar er lýst, hafa yfirleitt nákvæmari upplýsingar að geyma og eru ráðuneytinu haldmeiri gögn er hinar fyrrnefndu. Umsagnir Barnaverndarráðs Íslands fylla síðargreinda flokkinn, en hafa þó oftast að geyma nánari rökstuðning í sjálfri umsögninni en umsagnir barnaverndarnefnda.

Nokkuð ólíkar reglur gilda um aðgang aðila að umsögnum þessum. Varðandi fyrri flokkinn gilda þær starfsreglur, að aðilum er yfirleitt ekki heimilað að lesa þær nema með samþykki viðkomandi barnaverndarnefndar, en rétt er að geta þess að samþykki nefndar er oftast veitt. Í þeim tilvikum er samþykki fæst ekki, telur ráðuneytið sér engu að síður skylt að veita aðilum munnlega upplýsingar um niðurstöðu nefndar og helstu rökfærslur, en greinir ekki frá upplýsingum er veittar hafa verið í trúnaði eða upplýsingum sem að mati ráðuneytisins gætu skaðað tengsl foreldra og barna.

Um síðari flokkinn hafa mótast þær starfsreglur, að aðilar fá að lesa umsagnirnar sjálfar, en ekki að kynna sér fylgigögn, greinargerðir félagsráðgjafa, sálfræðiskýrslur og önnur fylgigögn, nema með samþykki nefndar. Fáist ekki samþykki gilda svipaðar reglur um aðgang aðila að þessum gögnum og greint var frá varðandi umsagnirnar í fyrri flokknum, þ.e. starfsmenn ráðuneytisins veita munnlega þær upplýsingar, er ráðuneytið telur sér heimilt, úr gögnum þessum, án þess að brjóta trúnað eða skaða tengsl foreldra og barna. Verður hér oft að sigla milli skers og báru, en fólk gerir sér oftast grein fyrir þeim vanda sem við er að glíma og hafa þessar starfsreglur ráðuneytisins sjaldan valdið

ágreiningi milli málsaðila og ráðuneytis. Rétt er að geta þess, að lögmönnum aðila er heimilaður óheftur aðgangur að öllum málskjölum, enda ábyrgist þeir að upplýsa aðila ekki um þau atriði er leynt skulu fara.

Aðgangur aðila að málskjölum er atriði sem oft hefur verið rætt milli starfsmanna ráðuneytisins og starfsmanna barnaverndaryfirvalda, og hefur komið í ljós í þeim umræðum að barnaverndaryfirvöld telja sýnt, að ekki yrði af þeirra hálfu gefnar jafn ítarlegar upplýsingar í málum ef aðilar ættu að þeim algjörlega óheftan aðgang. Í þessum efnum er því um nokkurn hagsmunaárekstur að ræða, annars vegar þá augljósu hagsmuni aðila að fá að kynna sér öll þau gögn er málið varðar, og hins vegar hagsmuni barna af því, að mál verði sem best upplýst fyrir úrskurðaraðila. Þá ber einnig að hafa í huga, að börn greina starfsmönnum barnaverndarnefnda oft frá hug sínum til foreldranna í fullum trúnaði og trausti þess, að foreldrarnir fái ekki vitneskju þar um. Hér sem ávallt í þessum málum, ganga hagsmunir barna framar hagsmunum foreldra.

Varðandi reglur um heimild aðila til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en úrskurður ráðuneytisins gengur í forsjármálum, er það ófrávíkjanleg regla, að aðilum er gefinn kostur þar á, hvort sem þeir kjósa að gera það skriflega eða mæta á fund með starfsmanni ráðuneytisins og tjá sig munnlega um málið.

Niðurstaða forsjármáls verður ekki byggð á gögnum, er aðilar hafa ekki átt kost á að kynna sér, annaðhvort með því að lesa gögnin eða að efni þeirra hefur verið kynnt þeim munnlega í ráðuneytinu. Má hér til skýringar um munnlega kynningu efnis nefna það dæmi, að í umsögn, sem aðili fær ekki aðgang að, sé greint frá alvarlegri óreglu hans og yrði honum þá ævinlega greint frá fullyrðingum þessum, en að líkindum ekki frá hverjum upplýsingar þar um hefðu borist. Annað dæmi gæti verið það, að í umsögn væri sagt frá viðræðum sálfræðings við barn, og væri aðila þá undir venjulegum kringumstæðum greint frá því hver afstaða barns væri til búsetu hjá foreldrum, ef slíkt kæmi fram í sálfræðiskýrslu, en hins vegar ekki nákvæmlega hver orð barnsins hefðu verið, ef hætta þætti á að það skaðaði tengsl foreldris og barns.

7. Upplýsingar um, í hve ríkum mæli forsjármálum sé skotið Barnaverndarráðs Íslands og hvort ráðið og ráðuneytið komist oft að mismunandi niðurstöðu.

Þeim forsjármálum fer fækkandi, sem send eru Barnaverndarráði Íslands til umsagnar, og mun það að einhverju leyti stafa af því, að umsagnir barnaverndarnefnda eru sífellt betur unnar og því haldbetri gögn fyrir ráðuneytið til að byggja á úrskurð. Kemur einnig til aukin samvinna barnaverndarnefnda við könnun máls og gerð umsagna í þeim málum er aðilar hafa búsetu í umdæmum tveggja nefnda.

Tölur um fjölda mála er send hafa verið ráðinu til umsagnar á undanförnum árum eru sem hér greinir:

1983 25 mál

1984 17 mál

1985 14 mál

1986 10 mál

1987 6 mál

1988 8 mál (frá 1.1.88 - 1.12.88)

Frá gildistöku barnalaga nr. 9/1981, er gildi tóku 1, janúar 1982, munu tvö mál hafa verið úrskurðuð á annan veg í ráðuneytinu en tillögur barnaverndarráðs hljóðuðu um.

Þar sem nú hefur verið svarað sérstökum fyrirspurnum yðar, herra umboðsmaður, telur ráðuneytið rétt að fram komi þeim til viðbótar nokkrar upplýsingar um mál þetta, þótt nokkuð hafi fyrnst yfir atriði er ekki eru skráð í gögnum málsins.

Málið var allt erfitt viðfangs, samband aðila stirt og báðum aðilum greinilega mjög mikið í mun að fá kröfum sínum framgengt. Niðurstaða málsins var fjarri því að vera óumdeilanlegt, eins og fram kemur í svari við lið 1. hér að ofan, en að vandlega athuguðu máli þótti sú lausn er endanlega var ákveðin koma börnunum . . . [C, D og E] best, eins og einnig er reif að í svari við lið 1. . . . “

VI. Álit umboðsmannns Alþingis.

Í máli þessu fjallaði ég annars vegar um þau almennu sjónarmið, sem stjórnvöld skyldu leggja til grundvallar málsmeðferð í tilefni af ágreiningi foreldra um forsjá barna, og hins vegar um kvörtun A sérstaklega. Það, sem fer hér á eftir, er tekið orðrétt úr áliti mínu, dags. 28. apríl 1989, í tilefni af kvörtun A:

„Mál það, sem hér er til umræðu, er risið af deilu foreldra um forsjá barna við skilnað að borði og sæng. Þegar ágreiningur er milli hjóna um skilnað eða skilnaðarskilmála á dómsmálaráðuneytið úrlausn þess, hvort veita skuli leyfi til skilnaðar, þ.e. skilnaðar að borði og sæng eða lögskilnaðar. Synjun dómsmálaráðuneytis geta aðilar borið undir dómstóla og í ákveðnum tilvikum eiga aðilar lögskilnaðarmáls völ á því, hvort þeir leggja málið fyrir dómsmálaráðuneyti eða dómstóla, sbr. 43. gr. laga nr. 60/1972 um stofnun og slit hjúskapar.

Ef ágreiningur er milli foreldra um forsjá barna við skilnað, er svo kveðið á í 2. mgr. 47. gr. laga nr. 60/1972, að málefnum þessum skuli ráðið til lykta, að fenginni umsögn barnaverndarnefndar, eftir sanngirni og því, sem best hentar þörfum barnanna. Forsjá barns skal vera óskipt hjá öðru hvoru foreldrinu. Af sama tilefni segir í 38. gr. barnalaga nr. 9/1981, að málefni skuli ráða til lykta með úrlausn dómsmálaráðuneytis, að fenginni umsögn barnaverndarnefndar, eftir sanngirni og því, sem best hentar hag og þörfum barns. Forsjá skal vera óskipt hjá öðru foreldrinu.

Ekki er fullt samræmi milli orðalags 2. mgr. 47. gr. laga nr. 60/1972 og 38. gr. barnalaga nr. 9/1981, en skýra ber þessi lagaákvæði svo, að sami aðili, dómstóll eða dómsmálaráðuneyti, og ákveður skilnað skuli jafnframt skera úr ágreiningi um forsjá barna. Við endurskoðun nefndra laga væri ástæða til að samræma orðalag þessara ákvæða.

Áður en ég fjalla gagngert um þá kvörtun, sem A hefur samkvæmt framansögðu borið fram, tel ég rétt að gera nokkra almenna grein fyrir skoðunum mínum á því, hvaða meginsjónarmið stjórnvöldum beri að leggja til grundvallar við meðferð þeirra mála, sem hér eru til umræðu.

1. Um skyldu stjórnvalda til að kynna foreldrum gögn í ágreiningsmálum út af skipan forsjár barna og til að gefa þeim kost á að tjá sig af því tilefni.

Skipan forsjár barna við skilnað foreldra á að ráðast af því, hvað hentar best þörfum barns, eins og áður greinir. Foreldrum ber hins vegar réttur og skylda til að annast um börn sín og eiga samneyti við þau, sbr. VIII. kafla barnalaga nr. 9/1981. Þessi réttur foreldra nýtur sérstakrar verndar samkvæmt 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Á þessum grundvelli er foreldrum rétt og skylt að gæta hagsmuna barna sinna við ákvörðun forsjár í tilefni af skilnaði og ber handhöfum ríkisvalds að virða þessi réttindi og skyldur foreldra. Þeim aðilum, stjórnvöldum og dómstólum, sem fjalla um og skera úr deilum foreldra um forsjá barna, ber því að taka tillit til sjónarmiða foreldra um það, hvernig hag barna sé best borgið.

Því var lýst hér fyrr, að skylt er að leita umsagna barnaverndarnefndar, áður en ágreiningi um forsjá barna við skilnað er ráðið til lykta. Í IV. kafla laga nr. 53/1966 um vernd barna og ungmenna er að finna ákvæði um störf og starfshætti barnaverndarnefnda. Samkvæmt 20. gr. laganna ber að veita foreldrum og öðrum forráðamönnum barns kost á að tjá sig um mál, munnlega eða skriflega, þ.á m. með liðsinni lögmanns, ef því er að skipta, áður en meiri háttar barnaverndarmáli, sbr. 13. gr., er ráðið til lykta. Þá segir í 56. gr. laga nr. 53/1966, að foreldrar og aðrir forsjármenn barns og aðrir þeir, sem eiga hagsmuna að gæta vegna ráðstafana barnaverndarnefnda, geti borið mál undir barnaverndarráð til fullnaðarúrskurðar, og gilda fyrrgreind ákvæði 20. gr. þá einnig um málsmeðferðina. Hér er um að ræða grundvallarreglur um meðferð mála fyrir barnaverndarnefndum og Barnaverndarráði Íslands og þó að nefnd ákvæði eigi ekki samkvæmt orðanna hljóðan við umsagnir, sem þessir aðilar láta í té vegna deilna um forsjá barna, leiða lögskýringarsjónarmið til þess að telja verður tvímælalaust, að þær eigi við, þegar fjallað er um forsjá barna að ósk dómsmálaráðuneytisins (eða dómstóla), sbr. 47. gr. .laga nr. 60/1972 og 38. gr. barnalaga nr. 9/1981.

Til þess að ofangreindur réttur foreldris til að gæta hagsmuna barns og eigin réttar við úrlausn forsjárdeilu komi að gagni, verður foreldri að eiga kost á að kynna sér þau gögn, sem þar skipta máli. Það er og í samræmi við þær kröfur, sem almennt verður að gera til stjórnvalda, þegar þau skera úr deilum um mikilvæg réttindi einstaklinga. Úrlausn stjórnvalda um ágreining foreldra um forsjá barna er vandasöm og varðar mikilvæga hagsmuni foreldra og barns. Er því sérstök ástæða til að vanda meðferð slíkra mála að öllu leyti. Þar er rétt að hafa í huga, að oft er völ milli tveggja leiða, þegar krafa er gerð um skilnað og um forsjá barns af því tilefni. Annar kostur er sá, að höfða mál fyrir dómstólum. Hinn kosturinn er að bera kröfu upp við stjórnvöld. Fari ágreiningur fyrir dómstóla, eiga aðilar víðtækan rétt til að krefja um framlagningu gagna og yfirheyrslu vitna svo og til að kynna sér öll gögn máls, þar sem í þeim efnum gilda almennar réttarfarsreglur, auk sérstakra ákvæða í VII. kafla laga nr. 60/1972 um réttarfar í hjúskaparmálum o.fl. Tel ég ekki eðlilegt, að gagnger munur sé á aðstöðu aðila til að kynna sér gögn eftir því, hvort um þessi mál er fjallað af dómstólum eða stjórnvöldum.

Réttur manna, sem hlut eiga að máli, til að kynna sér gögn, er skipta máli við úrlausn stjórnvalds um réttindi þeirra og skyldur, styðjast og við veigamikil rök önnur en þau, sem að framan hafi verið rakin. Á stjórnvöldum hvílir skylda til að afla fullnægjandi upplýsinga, áður en það afgreiðir mál. Aðilar ráða oft yfir þýðingarmiklum upplýsingum og með því að bera gögn máls undir aðila geta fengist upplýsingar til leiðréttingar eða fyllingar þeim upplýsingum, sem fyrir eru. Aðgangur aðila að gögnum máls stuðlar þannig almennt að vandaðri og öruggari málsmeðferð, auk þess sem leynd af hálfu stjórnvalda er til þess fallin að valda tortryggni af hálfu aðila.

Það er samkvæmt framansögðu skoðun mín, að stjórnvöldum, sem fjalla um forsjá barna við skilnað foreldra, sé að lögum skylt að kynna foreldrum þau gögn, sem fyrir liggja hjá þessum stjórnvöldum vegna slíkra mála og beri stjórnvöldum að hafa frumkvæði í því efni. Jafnframt sé foreldrum gefinn kostur á að gera athugasemdir af því tilefni og skýra málið frá sínu sjónarmiði.

Frá framangreindri meginreglu um skyldu stjórnvalda um að eiga frumkvæði að því að kynna aðila gögn og gefa honum kost á að tjá sig, tel ég, að samkvæmt gildandi rétti sé ekki heimilt að gera neina undantekningu, þótt forsjármál eigi í hlut, nema þegar sérstaklega stendur á. Er þar einkum um að ræða upplýsingar, sem varða viðkvæm einkamál, og þá einkum ef ætla má, að aðgangur að upplýsingum geti reynst barni skaðlegur eða sambandi barns og foreldris. Getur því verið réttlætanlegt, ef þannig stendur á, að meina t.d. foreldri að sjá afrit viðtals, sem starfsmaður stjórnvalds hefur átt við barn, en jafnan ætti að kynna foreldri niðurstöðu slíks viðtals, ef til greina kemur að á henni verði byggt.

Í málum út af ágreiningi um forsjá barna við skilnað foreldra er skylt að afla umsagnar barnaverndaryfirvalda, áður úrskurður er kveðinn upp. Er ljóst, að umsagnir barnaverndaryfirvalda eru mikilvæg gögn og koma þar að jafnaði fram álit eða tillögur um, hvernig forsjá verði best skipað. Úrslit forsjármála ráðast því oft í raun af tillögum eða áliti barnaverndaryfirvalda. Er því nauðsynlegt að barnaverndarnefndir og barnaverndarráð sinni ofangreindri lagaskyldu um að kynna aðilum forsjármála gögn slíkra mála og gefi þeim kost á að tjá sig af því tilefni, áður en umsögn er látin í té. Er ekki fullnægjandi, að úr því, sem áfátt kann að hafa verið í þeim efnum, sé bætt með því, að dómsmálaráðuneyti gefi aðilum kost á að kynna sér málsgögn.

Á vegum barnaverndarnefnda og barnaverndarráðs starfa sérfræðingar, sbr. 10. gr.,12. gr. og 2. mgr. 51. gr. laga nr. 53/1966. Sérfræðingar barnaverndarráðs skila ráðinu skriflegum greinargerðum, svo sem lýst er í fyrrgreindu bréfi ráðsins 2. september 1988. Er nauðsynlegt að sérfræðingar geri barnaverndarráði og barnaverndarnefndum grein fyrir athugunum sínum og niðurstöðum með aðgengilegum hætti. Þar vil ég sérstaklega benda á eftirfarandi ástæður. Í fyrsta lagi verður að tryggja að sérfræðilegt álit og upplýsingar komist til skila hjá mönnum, sem skipa barnaverndarnefndir og barnaverndarráð. Í öðru lagi vegna þess að gefa ber aðilum kost á kynna sér slík gögn í samræmi við þau meginsjónarmið, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan.

2. Um form og efni umsagna barnaverndaryfirvalda.

Að því er varðar umsagnir barnaverndarnefnda og barnaverndarráðs í forsjármálum, verður að leggja áherslu á, að þær eru undirbúningur máls í hendur dómsmálaráðuneytis, sem fer með vald til að skera úr deilum foreldra um forsjá barna. Að lögum á dómsmálaráðuneyti sjálfstætt úrskurðarvald um forsjána og er þar eigi bundið af tillögum barnaverndaryfirvalda. Af þessum sökum tel ég nauðsynlegt að umsagnir þessar geymi rækilega greinargerð fyrir kostum og göllum á hverri tilhögun forsjár, er til greina kemur í hverju máli. Sá háttur auðveldar og foreldrum að fylgjast með máli og koma að sjónarmiðum sínum í því.

Í framkvæmd eru umsagnir barnaverndarráðs skriflegar og rökstuddar. Ég tel þennan hátt vera í samræmi við grundvallarreglu 14. gr. laga nr. 53/1966, sem segir, að öllum meiri háttar málum, er varða ráðstafanir gagnvart börnum eða forráðamönnum þeirra, skuli ráðið til lykta með úrskurði, og að úrskurður skuli vera skriflegur og rökstuddur.

3. Um meðferð forsjármála af hálfu dómsmálaráðuneytisins.

Fyrir meðferð forsjármála í dómsmálaráðuneytinu skiptir meginmáli, að ráðuneytið fer með sjálfstætt vald til að ráða slíkum málum til lykta, eins og áður hefur verið vikið að. Ber ráðuneytinu því skylda til, eigi síður en barnaverndaryfirvöldum, að eiga frumkvæði að því að kynna foreldrum gögn máls, þar með taldar umsagnir barnaverndarnefnda og barnaverndarráðs, með þeim undantekningum einum, sem áður er vikið að.

Samkvæmt 38. gr. barnalaga nr. 9/1981 og 2. mgr. 47. gr. laga 60/1972 ber dómsmálaráðuneytinu jafnan að afla umsagna barnaverndarnefnda í umræddum forsjármálum. Fram kemur, að oft er dráttur á því að barnaverndaryfirvöld skili umsögnum til dómsmálaráðuneytisins. Ég tek undir það, sem fram kemur í bréfi dómsmálaráðuneytisins frá 8. desember s.l., sbr. hér að framan, að ótækt sé, að verulegur dráttur sé á afgreiðslu þessara mála af hálfu barnaverndaryfirvalda og að bráðan bug verði að vinda að úrbótum í þeim efnum. Er sérstök ástæða til að málum þessum sé hraðað bæði af tilliti barna og foreldra.

Úrskurðir dómsmálaráðuneytis um skipan forsjár barna í tilefni af deilum foreldra við skilnað eru ekki rökstuddir. Hér fer ráðuneytið með úrskurðarvald í vandasömum og viðkvæmum deilumálum, sem fjalla um mikilvæg réttindi og hagsmuni deilu aðila og barna þeirra. Umsagnir barnaverndaryfirvalda í þessum málum eiga að vera rökstuddar, eins og áður greinir. Er engan veginn eðlilegt að gerðar séu minni kröfur til þess aðila, sem fer með úrskurðarvald, en til aðila, er lætur í té umsögn. Fjalli dómstólar um slík mál, bæri þeim ótvírætt að rökstyðja niðurstöðu sína. Hér við bætist, að breyta má ákvörðunum um forsjá vegna breyttra aðstæðna, sbr. 2. mgr. 38. gr. barnalaga nr. 9/1981 og 48. gr. laga nr. 60/1972. Er af þeim ástæðum nauðsynlegt að ekki fari milli mála, á hvaða forsendum úrskurður er byggður. Það er því niðurstaða mín, að dómsmálaráðuneytinu beri að rökstyðja skriflega úrskurði sína í forsjármálum.

4. Um nánari tilhögun á rétti aðila til að kynna sér gögn máls og til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri.

Heimild til handa aðila til að kynna sér gögn máls, sem er til úrlausnar í stjórnsýslu, byggist á því, að hann eigi rétt á að upplýsa og skýra mál frá sínu sjónarmiði, þegar ákvörðun í máli varðar mikilvæga hagsmuni hans. Það er skoðun mín, að óheft umráð skjala eða afrita þeirra séu nauðsynleg til að tryggja, að umræddur réttur til að koma fram skýringum og upplýsingum verði að fullu gagni. Takmarkaður aðgangur að skjölum í formi yfirlestrar þeirra hjá stjórnvaldi er til þess fallinn að torvelda þeim, sem í hlut á, að koma á framfæri sjónarmiðum sínum og andsvörum. Þessi háttur hefur og í för með sér hættu á því, að efni skjals sé misskilið og eigi rétt með það farið. Tel ég því, að láta beri aðila máls í té afrit skjala, ef eftir því er leitað, nema um sé að ræða upplýsingar, sem aðili á ekki rétt á að kynna sér samkvæmt fyrrgreindum sjónarmiðum.

Ég tel ekki fullnægjandi að lögmönnum aðila sé einum heimilaður aðgangur að gögnum forsjármála. Aðilum ber engin skylda til að kveðja lögmann sér til aðstoðar í slíkum málum og athugun lögmanna getur ekki komið í stað könnunar þess aðila, sem þekkir málavexti af eigin reynd.

VII.

Í II. kafla hér að framan hefur verið rakið, hvaða kvartanir A hefur borið fram á hendur barnaverndarráði. Greinargerðir barnaverndarráðs í tilefni af kvörtunum þessum er að finna í IV. kafla.

Í kafla VI. að framan er gerð,grein fyrir gildandi réttarreglum um skyldu stjórnvalda til að kynna foreldrum gögn í ágreiningsmálum út af skipan forsjár barna og til að gefa þeim kost á að tjá sig af því tilefni. Samkvæmt þeim var barnaverndarráði lögskylt að eiga frumkvæði að því að kynna A gögn þau, sem lögð voru fyrir ráðið í umræddu forsjármáli, og gefa honum kost á því að tjá sig um þau, en undantekningu hefði þar mátt gera um viðkvæmar upplýsingar um einkalíf og persónulega hagi annarra manna. Nefndri lagaskyldu var ekki fullnægt með því að lögmaður A átti kost á að kynna sér gögn málsins, ef eftir var leitað. Þá bar barnaverndarráði að sjá til þess, að upplýsingar, sem hafðar voru eftir A í gögnum málsins væru bornar undir hann.

Áður hef ég gert grein fyrir því ... að umsagnir barnaverndarráðs geymi rækilega greinargerð fyrir kostum og göllum á hverri þeirri tilhögun á forsjá, sem til greina kemur í hverju máli. Í umræddu forsjármáli var forsjá drengsins C megindeiluefnið. Ég tel því umræddri umsögn barnaverndarráðs frá 9. febrúar 1988 vera áfátt að því leyti, að ekki hafi verið gerð sjálfstæð og skýr grein fyrir því, hvað mælti með og móti þeirri skipan að forsjá væri skipt þannig, að A hefði forsjá C, en B forsjá D og E. Var til þess alveg sérstök ástæða, þar sem C hafði dvalið hjá föður sínum í um það bil 2 1/2 ár, er ráðið skilaði umsögn sinni.

Þá tel ég sérstaka ástæðu til að gera athugasemdir við eftirfarandi niðurstöðu barnaverndarráðs, en þar segir: „Við sálfræðiathuganir hefur ýmislegt komið í ljós sem bendir til að allir drengirnir séu tilfinningalega háðari móður sinni en föður, þó að vissulega sé þeim hlýtt til föður síns.“ Ekki er svo skýrt sem skyldi, hvað þarna er átt við og gögn um sálfræðiathuganir, sem fylgdu umsögninni, eru eigi ljós að þessu leyti. Ég get því ekki fallist á, að ofangreind tilvísun til nefndra sálfræðiathugana sé fullnægjandi rökstuðningur.

VIII.

Í II. kafla hér að framan hefur verið gerð grein fyrir kvörtun A á hendur dómsmálaráðuneytinu. I V. kafla eru rakin svör ráðuneytisins.

Í 3. lið bréfs dómsmálaráðuneytisins frá 8. desember 1988 segir, að A og lögmaður hans hafi átt kost á að kynna sér öll gögn málsins með því að lesa þau í viðurvist starfsmanns ráðuneytisins, enda hafi legið fyrir samþykki viðkomandi barnaverndarnefnda og Barnaverndarráðs Íslands. Ég tel þessa tilhögun á rétti aðila til að kynna sér gögn máls ekki fullnægjandi ... Ég tel sérstaka ástæðu til að árétta, að ákvörðun um að leyfa aðilum að kynna sér gögn af því tagi, sem þarna var um að ræða, heyrir undir dómsmálaráðuneytið og er ráðuneytið óbundið af viðhorfi barnaverndaryfirvalda til þess atriðis.

Dómsmálaráðuneytið fer með vald til að skera endanlega úr deilum um forsjá barna við skilnað. Er því nauðsynlegt, eins og ég hef áður gert grein fyrir, að í umsögnum barnaverndaryfirvalda sé gerð rækilega grein fyrir því, hvaða tilhögun komi til greina í hverju máli og hvað mæli með og á móti einstökum kostum í því efni. Ella er skert það vald, sem dómsmálaráðuneytið er rétt og skylt að fara með í þessum málum. Tel ég, að ráðuneytið eigi að ganga eftir því, að úr sé bætt, ef umsögnum barnaverndaryfirvalda er áfátt að þessu leyti. Var til þessástæða í máli þessu, að því er varðar umsögn Barnaverndarráðs Íslands frá 9. febrúar 1988, eins og ég hef áður lýst.

Ég tel, að meðferð máls þessa hafi staðið of lengi. Var það að rekja til þess, að dráttur varð á því að barnaverndaryfirvöld skiluðu umsögnum í málinu. Tek ég undir með dómsmálaráðuneytinu að gera verði ráðstafanir til að koma í veg fyrir slíkar tafir.

Ég tel, að dómsmálaráðuneytið hafi átt að kveða upp skriflegan rökstuddan úrskurð í , umræddu forsjármáli.“

IX. Niðurstaða.

Niðurstaða mín í máli þessu varð sú að ástæða væri til að finna að ýmsum atriðum í meðferð barnaverndaryfirvalda og dómsmálaráðuneytis á máli því, sem álit þetta fjallaði um, og nánar var fjallað um í álitinu. Það voru jafnframt tilmæli mín, að ráðuneytið og barnaverndaryfirvöld höguðu meðferð mála í framtíðinni í samræmi við þau meginsjónarmið, sem komu fram í þessu áliti mínu, þar á meðal við síðari ákvarðanir um forsjá barna A og B, ef til þeirra kemur.

X. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af framangreindu áliti mínu sendi Barnaverndarráð Íslands frá sér til fjölmiðla greinargerð, sem bar fyrirsögnina: „Athugasemdir barnaverndarráðs við áliti umboðsmanns Alþingis varðandi meðferð forsjármála.“ Greinargerð þessi var svohljóðandi:

„Inngangur

Afskipti opinbers valds af einkalífi manna og friðhelgi heimila eru til þess fallin að vekja áhuga og athygli almennings. Fjölmiðlar hafa nýlega gegnt því hlutverki að koma á framfæri við almenning áliti umboðsmanns Alþingis á meðferð barnaverndaryfirvalda og dómsmálaráðuneytis á forsjármálum.

Opinber umfjöllun um mál er snerta einkahagi barna og annarra einstaklinga er bæði viðkvæm og vandasöm. Þótt ríkir hagsmunir kunni að vera fyrir því að gera þessum málum ítarleg skil opinberlega, verður ávallt að gæta þess að sú umfjöllun skaði ekki barn sem hlut á að máli en börn eru einmitt sérstaklega viðkvæm fyrir fréttaflutningi af þeim sjálfum og þeirra eigin fjölskyldulífi. Barnaverndarráð sér ástæðu til að vekja athygli á þessu sjónarmiði.

Ennfremur sér barnaverndarráð ástæðu til að koma á framfæri ýmsum athugasemdum og ábendingum er snerta þau atriði sem umboðsmaður Alþingis hefur fundið að í meðferð barnaverndaryfirvalda á forsjármálum.

Um hraða málsmeðferð.

Í áliti umboðsmanns Alþingis kemur fram að meðferð viðkomandi forsjármáls hafi staðið of lengi. Barnaverndarráð tekur eindregið undir þetta sjónarmið og telur að almennt beri að hraða afgreiðslu forsjármála. Ljóst er hve alvarlegt það er fyrir börn að þurfa að bíða mánuðum saman í óvissu um það, hvort foreldranna kemur til með að hafa forsjá þeirra með höndum. Barnaverndarráð hefur því reynt að hraða afgreiðslu þessara mála eftir því sem unnt er. Á hinn bóginn má hraðinn aldrei verða til þess, að slakað verði á kröfum um vönduð vinnubrögð. Í flóknum málum þar sem foreldrar deila hart og eru jafnvel sífellt að breyta kröfum sínum, er óhjákvæmilegt að afgreiðsla mála tefjist. Deilur foreldra skerpast oft og verða harðvítugri meðan á forsjárdeilu stendur ekki síst vegna þeirrar staðreyndar að tilfinningalegur skilnaður og biturleiki milli foreldra heldur oft áfram eftir að samvistum er slitið.

Loks ber að líta til þess, að barnaverndaryfirvöld hafa með höndum úrlausnir í erfiðum barnaverndarmálum sem oft eru þess eðlis að þau þola enga bið. Þessi mál hafa að sjálfsögðu forgang gagnvart forsjármálum sem barnaverndaryfirvöld fá til umsagnar.

Gerð umsagna í forsjármálum.

Gerð umsagna í forsjárdeilu er vandasamt verk og forsjármál eru eins ólík og þau eru mörg. Í sumum tilvikum er niðurstaða augljós og umsögn skýr. Í öðrum tilvikum er tilhögun forsjár ekki auðvelt úrlausnarefni en niðurstöðu verður að fá. Í slíkum málum er umsögn vandasöm þar sem reynt er að draga fram kosti og galla á tilhögun forsjár sem til greina þykir koma. Almennt er reynt að komast hjá því - nema sérstök ástæða þyki til, að fram komi afgerandi áfellisdómur yfir þeim aðila sem ekki er mælt með að fari með forsjá barns. Á sama hátt þykir ástæðulaust að draga fram kosti og galla á þeirri tilhögun sem alls ekki þykir koma til greina út frá þörfum viðkomandi barns eða barna. Komi ekki fram í umsögn tillaga um ákveðna tilhögun á forsjá þýðir það einfaldlega að slík tilhögun hefur ekki þótt samrýmast hagsmunum barnsins.

Aðgangur aðila að gögnum.

Rannsókn barnaverndaryfirvalda miðar m.a. að því að meta hæfni foreldra sem , uppalenda og þar með hvernig forsjá barns verði best hagað. Í þessu augnamiði eru aðstæður foreldra og barns skoðaðar, upplýsinga er aflað um uppeldislegan bakgrunn barns og andlegt ástand þess og foreldra er metið, svo nefnd séu nokkur mikilvæg atriði. Einnig eru athuguð tengsl barnsins við foreldra og ef því er að skipta vilji barnsins til þess hvar það vilji vera. Þessar athuganir fara m.a. þannig fram, að rætt er við foreldra, börn og aðra sem þekkja til.þeirra. Til að viðmælendur geti gefið mikilvægar upplýsingar verður að heita þeim fullum trúnaði. Að öðrum kosti er hætta á, að veigamikil atriði varðandi hagsmuni þeirra barna sem hlut eiga að máli, líti aldrei dagsins ljós. Hins vegar hlýtur oft að vera ósamrýmanlegt að heita börnum eða öðrum fullum trúnaði annars vegar og að leyfa foreldrum aðgang að slíkum trúnaðarupplýsingum hins vegar. Ef aðilar hafa fullan aðgang að gögnum er hætta á, að ekki verið jafn tryggilega hægt að komast að því hvaða lausn kemur sér best fyrir barnið sem í hlut á.

Það er reynsla þeirra sem að forsjármálum vinna að foreldrar sem deila um forsjá barna sinna eru í flestum tilvikum undir miklu álagi. Persónulegt áfall annars eða beggja og biturleiki vegna skilnaðar mótar gjarnan viðbrögð og afstöðu foreldra í forsjármáli. Barnaverndarráð er því sannfært um að aðgangur foreldra að vitnisburði nákominna geti verið svo truflandi fyrir samband barns og foreldra að óverjandi sé að leyfa hann gagnrýnislaust. Óheftur aðgangur foreldra að upplýsingum í forsjármálum getur m.ö.o. haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir þau börn sem í hlut eiga. Barnaverndaryfirvöld geta undir engum kringumstæðum átt aðild að því að samband barns og foreldra skaðist, ef til vill fyrir alla framtíð, í þeim tilgangi að tryggja út í ystu æsar réttarstöðu foreldra.

Um sálfræðiathuganir.

Þau börn lenda gjarnan í erfiðri stöðu sem verða fyrir þeirri lífsreynslu að foreldrar þeirra geta ekki ákveðið sjálfir hver fari með forsjá eftir skilnað en leggja slíkt í hendur yfirvalda. Börn vilja oft ekki taka beina afstöðu með öðru foreldri gegn hinu þó svo þau geti verið tilfinningalega tengdari öðru þeirra. Í erfiðum forsjármálum er því oft reynt að fá fram raunverulegan vilja barnanna með notkun sálfræðilegra prófa; Slíkt er hins vegar aldrei notað eitt sér en kemur alltaf sem hluti af athugun. Sálfræðilegum prófum sem notuð eru í slíkum tilvikum er ætlað að meta andlegt ástand barns og tengsl þess við sína nánustu. Hér er um afar viðkvæmt mál að ræða þar sem barn trúir sálfræðingi fyrir sínum innstu hugsunum og tjáir, beint og óbeint, hluti sem það vill ekki að aðrir fái vitneskju um. Barni finnst gjarnan að það sé að rjúfa tryggð og svíkja þann sem því þykir vænt um þegar það tjáir neikvæðar tilfinningar í garð foreldris.

Í umræddu máli sem umboðsmaður Alþingis hefur fjallað um, lítur barnaverndarráð svo á að brotið hafi verið gegn hagsmunum barnanna þar sem opinberað er hvaða afstöðu þau tóku gagnvart foreldrum sínum. Ber að harma þau mistök þar sem slíkt getur haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir tengsl barnanna við foreldra sína í framtíðinni. Það var aldrei ætlunin að niðurstöður sálfræðiprófa sem lögð voru fyrir hjá barnaverndarráði yrði notaður í þessum tilgangi. Mun barnaverndarráð:fyrir sitt leyti sjá til þess að slíkt gerist ekki aftur.

Í álitsgerð umboðsmanns Alþingis er gert að sérstöku umfjöllunarefni að gögn um sálfræðiathuganir væru eigi ljós varðandi tengsl foreldra og barna og því ekki fallist á að tilvísun til nefndra sálfræðiathugana sé fullnægjandi rökstuðningur. Barnaverndarráð hefur að nýju skoðað þetta atriði ítarlega og komist að því að þessar athugasemdir eiga ekki við rök að styðjast. Barnaverndarráð lýsir yfir furðu sinni á því, að hægt hafi verið að misskilja þau gögn sem lágu til grundvallar niðurstöðu barnaverndarráðs. Fullyrðingum umboðsmanns Alþingis um að niðurstöður barnaverndarráðs varðandi tengsl foreldra og barna séu óskýrar og gögn óljós varðandi þetta vísar barnaverndarráð alfarið á bug sem röngum og órökstuddum. Auk þess lágu fyrir í málinu ótal mörg önnur gögn og athuganir sem studdu niðurstöðu barnaverndarráðs.

Lokaorð.

Barnaverndarráð telur sér skylt að koma sjónarmiðum sínum á framfæri með þeim hætti sem hér hefur verið gert. Barnaverndarráð hefur margoft á undanförnum árum rætt flest þau atriði sem sæta aðfinnslum í áliti umboðsmanns Alþingis. Ennfremur hefur barnaverndarráð leitast við að tryggja hagsmuni viðkomandi aðila í þeim vandmeðförnu málum sem ráðinu er ætlað að leysa úr. En þegar hagsmunir foreldra og barna fara ekki saman, telur barnaverndarráð sér skylt að standa vörð um hagsmuni barnanna. Í slíkum tilfellum er hugsanlegt að réttaröryggi foreldranna skerðist að einhverju leyti.“

Með bréfi, dags. 30. júní 1989, gerði ég menntamálaráðherra grein fyrir viðhorfi mínu til greinargerðar Barnaverndarráðs Íslands, sem rakin er hér að framan. Bréf mitt var svohljóðandi:

„Í áliti, dags. 28. apríl s.l., gerði ég grein fyrir því, hvaða meginsjónarmiðum stjórnvöldum bæri almennt að fylgja við meðferð mála út af ágreiningi foreldra um forsjá barna við skilnað. Jafnframt var í álitinu fjallað um meðferð tiltekins máls, er ég hafði haft til athugunar vegna kvörtunar, sem mér hafði borist. Álit þetta sendi ég ráðuneyti yðar, dómsmálaráðuneytinu og Barnaverndarráði Íslands.

Barnaverndarráð Íslands brást við ofangreindu áliti mínu með þeim hætti, að það sendi dagblöðum og útvarpi, ódagsetta greinargerð til birtingar. Fyrirsögn greinargerðarinnar er þessi: „Athugasemdir barnaverndarráðs við áliti umboðsmanns Alþingis varðandi meðferð forsjármála.“ Í athugasemdum þessum koma fram rangfærslur og ónákvæmni, sem hvort tveggja er til þess fallið að vekja rangar hugmyndir um, hvað í áliti mínu fólst. Í raun fjalla athugasemdir barnaverndarráðs ekki um röksemdir og niðurstöður í áliti mínu, heldur koma þar fram ýmsar hugleiðingar ráðsins og staðhæfingar án málefnalegs rökstuðnings.

Ekki er ljóst af athugasemdum barnaverndarráðs, að hve miklu leyti ráðið er ósammála umræddu áliti mínu. Viðbrögð ráðsins eru hins vegar með þeim hætti, að ég tel nauðsynlegt að ráðuneyti yðar gangi eftir því við ráðið, að það taki afstöðu til tilmæla minna um að haga meðferð forsjármála í framtíðinni í samræmi við þau meginsjónarmið, sem fram komu í áliti mínu frá 28. apríl s.l. Jafnframt tel ég rétt að víkja að nokkrum atriðum í tilefni af athugasemdum barnaverndarráðs.

1. Í inngangi athugasemda barnaverndarráðs er látið að því liggja, að ég hafi ranglega heimilað birtingu umrædds álits míns frá 28. apríl. s.l. í fjölmiðlum. Ég tek fram, að fjölmiðlar eiga þess almennt kost að fá úrdrátt álita minna, en þess er gætt, að slíkir úrdrættir geymi ekki upplýsingar, sem gefa til kynna, hverjir hafi átt hlut að máli. Var þeirri starfsreglu fylgt, að því er umrætt álit varðar. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr.13/1987 um umboðsmann Alþingis ber umboðsmanni að gefa Alþingi árlega skýrslu um störf sín og skal birta þá skýrslu opinberlega. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar er umboðsmanni heimilað að birta opinbera tilkynningu um mál. Samkvæmt þessum lagaákvæðum er rétt að birta álit umboðsmanns, sem hafa almenna þýðingu. Var afhending umræddra úrdrátta samkvæmt því fyllilega heimil og réttmæt, enda var þess gætt, eins og áður segir, að þar kæmi ekki fram, hvaða einstaklingar ættu hlut að máli.

2. Samkvæmt athugasemdum barnaverndarráðs tekur ráðið ekki tillit til eða gerir sér ekki grein fyrir þýðingu þess grundvallaratriðis laga, að ráðið fer ekki með úrskurðarvald í forsjármálum, heldur á að láta í té umsagnir, sem eru liður í undirbúningi máls í hendur þess aðila, sem með úrskurðarvaldið fer, þ.e. dómsmálaráðuneytis. Þess vegna er beinlínis skylt að lögum að umsagnir þessar geymi rækilega greinargerð fyrir kostum og göllum á hverri tilhögun forsjár, er til greina kemur í hverju máli. Ég get því ekki fallist á þá niðurstöðu barnaverndarráðs, að ástæðulaust sé að draga fram kosti og galla á tilhögun, sem alls ekki þykir koma til greina að áliti ráðsins. Það er hlutverk ráðsins að fjalla um þá kosti, sem til greina koma, og gera grein fyrir þeim í umsögn sinni. Síðan kemur það í hlut dómsmálaráðuneytisins, að ákveða hvernig forsjá skuli hagað. Í því tiltekna máli, sem í hlut átti, fann ég sérstaklega að því að barnaverndarráð hefði ekki í umsögn sinni gert sjálfstæða og skýra grein fyrir því, hvað mælti með og móti þeirri skipan á forsjá barnanna að faðirinn hefði forsjá eins þeirra, þar sem það hafði dvalið hjá honum í um það bil 2 1/2 ár, er ráðið skilaði umsögn sinni, en þetta atriði taldi ég sérstaklega mikilvægt við úrslit málsins. Er þarna um að ræða ágalla á umsögninni, sem eigi er unnt að afgreiða með þeim orðum, að slík tilhögun hafi einfaldlega ekki þótt samrýmast hagsmunum barnsins, úr því að ekki hafi verið að þessum kosti vikið í umsögninni. Dómsmálaráðuneytið og foreldrar barnsins áttu að fá skýrar upplýsingar um, hvers vegna þessi skipan á forsjá barnsins kæmi ekki til greina.

3. Barnaverndarráð segir í athugasemdum sínum að það sé „sannfært um að aðgangur foreldra að vitnisburði nákominna geti verið svo truflandi fyrir samband barns og foreldra að óverjandi sé að leyfa hann gagnrýnislaust.“ Síðan segir orðrétt í athugasemdunum:

„Óheftur aðgangur foreldra að upplýsingum í forsjármálum getur m.ö.o. haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir þau börn sem í hlut eiga. Barnaverndaryfirvöld geta undir engum kringumstæðum átt aðild að því að samband barns og foreldra skaðist, ef til vill fyrir alla framtíð, í þeim tilgangi að tryggja út í ystu æsar réttarstöðu foreldra.“

Barnaverndarráð lætur þarna líta út fyrir, að ég hafi í áliti mínu talið, að foreldrar eigi að hafa algjörlega óheftan aðgang að gögnum í forsjármálum, þannig að velferð barna sé stefnt í hættu. Í áliti mínu tók ég skýrt fram, að það væri skoðun mín, að stjórnvöldum, sem fjalla um forsjá barna, sé að lögum skylt að kynna foreldrum þau gögn, sem fyrir liggja hjá þessum stjórnvöldum vegna slíkra mála. Frá þessari meginreglu taldi ég ekki heimilt að gera neina undantekningu, nema þegar sérstaklega stæði á, og orðrétt sagði um það atriði í áliti mínu:

„Er þar einkum um að ræða upplýsingar, sem varða viðkvæm einkamál, og þá einkum ef ætla má, að aðgangur að upplýsingum geti reynst barni skaðlegur eða sambandi barns og foreldris. Getur því verið réttlætanlegt, ef þannig stendur á, að meina t.d. foreldri að sjá afrit viðtals, sem starfsmaður stjórnvalds hefur átt við barn, en jafnan ætti að kynna foreldri niðurstöðu slíks viðtals, ef til greina kemur að á henni verði byggt.“

Það er því ljóst, að athugasemdir barnaverndarráðs um aðgang aðila að gögnum í forsjármálum gefa ranga mynd af niðurstöðum álits míns um það atriði.

Ástæða er til að vekja athygli á því, að niðurstöður mínar varðandi aðgang aðila að gögnum í forsjármáli eru í meginatriðum í samræmi við framkvæmd dómsmálaráðuneytisins. Er henni lýst í bréfi ráðuneytisins frá 8. desember 1988, sem birt er á bls. 15 í áliti mínu [bls. 67]. Þar segir m.a.:

„Niðurstaða forsjármáls verður ekki byggð á gögnum, er aðilar hafa ekki átt kost á að kynna sér, annaðhvort með því að lesa gögnin eða að efni þeirra hefur verið kynnt þeim munnlega í ráðuneytinu. ... Annað dæmi gæti verið það, að í umsögn væri sagt frá viðræðum sálfræðings við barn, og væri aðila þá undir venjulegum kringumstæðum greint frá því hver afstaða barns væri til búsetu hjá foreldrum, ef slíkt kæmi fram í sálfræðiskýrslu, en hins vegar ekki nákvæmlega hver orð barnsins hefðu verið, ef hætta þætti á að það skaðaði tengsl foreldris og barns.“

4. Í athugasemdum barnaverndarráðs segir að umboðsmaður Alþingis hafi í umræddu máli brotið gegn hagsmunum barnanna „þar sem opinberað er hvaða afstöðu þau tóku gagnvart foreldrum sínum“. Þá segir orðrétt í athugasemdunum:

„Ber að harma þau mistök þar sem slíkt getur haft ófyrirsjáanlegar afleiðingar fyrir tengsl barnanna við foreldra sína í framtíðinni. Það var aldrei ætlunin að niðurstöður sálfræðiprófa sem lögð voru fyrir hjá barnaverndarráði yrðu notaðar í þessum tilgangi. Mun barnaverndarráð fyrir sitt leyti sjá til þess að slíkt gerist ekki aftur.“

Í áliti mínu eru ekki birtar aðrar upplýsingar um niðurstöður sálfræðiathugana en þær, sem fram koma í umsögn barnaverndarráðs sjálfs. Ég hef því ekki birt neinar „niðurstöður sálfræðiprófa“ umfram það, sem barnaverndarráð gerði sjálft grein fyrir í umsögn sinni. Vegna athugasemda barnaverndarráðs er einnig rétt að minna á, að faðirinn fékk að kynna sér umsögn barnaverndarráðs hjá dómsmálaráðuneytinu og samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins höfðu barnaverndarnefndir og barnaverndarráð áður samþykkt þá kynningu. Móðurinni var einnig kynnt umsögn barnaverndarráðs í ráðuneytinu. Í ljósi þessa er röng sú fullyrðing barnaverndarráðs, að ég hafi opinberað, hvaða afstöðu börnin tóku gagnvart foreldrum sínum, þar sem foreldrarnir vissu þegar hvert var efni umsagnar barnaverndarráðs. Hér er rétt að leggja áherslu á, að umsagnir barnaverndaryfirvalda í forsjármálum eru lögbundnar umsagnir, sem stjórnvald lætur í té öðru stjórnvaldi, er fer með úrskurðarvald vegna persónulegra málefna einstaklinga. Það samrýmist ekki gildandi rétti að efni slíkra umsagna sé haldið leyndu fyrir þeim, sem í hlut eiga.

5. Barnaverndarráð segir orðrétt á bls. 3 í athugasemdum sínum:

„Fullyrðingum umboðsmanns Alþingis um að niðurstöður barnaverndarráðs varðandi tengsl foreldra og barna séu óskýrar og gögn óljós varðandi þetta vísar barnaverndarráð alfarið á bug sem röngum og órökstuddum. Auk þess lágu fyrir í málinu ótal mörg önnur gögn og athuganir sem studdu niðurstöðu barnaverndarráðs.“

Þetta síðasta atriði tengist ekki í neinu þeirri tilteknu athugasemd, sem ég gerði við rökstuðning í umsögn ráðsins. Eins og fram kemur í áliti mínu á bls. 23 [bls. 71], gerði ég sérstaka athugasemd við þá setningu í niðurstöðu umsagnar barnaverndarráðs, sem vísar til sálfræðiathugana og er á þá leið, að við sálfræðiathuganir hafi ýmislegt komið í ljós, sem bendi til tiltekinna tengsla barnanna við foreldra sína. Ég taldi, að þarna væri ekki svo skýrt sem skyldi, hvað átt væri við, og gögn um sálfræðiathuganir, sem fylgdu umsögninni, væru eigi ljós að þessu leyti. Ég taldi því að tilvísun til umræddra sálfræðiathugana væri ekki fullnægjandi rökstuðningur. Sú fullyrðing, að fyrir hafi legið „ótal mörg önnur gögn og athuganir“ breytir ekki þessu atriði.

Gera verður þá kröfu til umsagna af þessu tagi, að sá aðili, sem fær umsögn í hendur, geti sjálfstætt tekið afstöðu til þess, á hvern veg barnaverndarnefndir og barnaverndarráð hafa túlkað fyrirliggjandi álit sálfræðinga og annarra sérfræðinga. Verður þar m.a. að hafa í huga, að þeir, sem fjalla um slíkar umsagnir, jafnt aðilar sem starfsmenn dómsmálaráðuneytisins, búa sjaldnast yfir þekkingu á sviði umræddra fræðigreina. Athugasemdir barnaverndarráðs breyta ekki þeirri niðurstöðu minni, að það sé ekki fullnægjandi rökstuðningur í þessu tilviki að segja, að við tilteknar athuganir hafi „ýmislegt komið í ljós sem bendir til ...“ Hér er um að ræða veigameiri hagsmuni einstaklinga en svo, að unnt sé að afgreiða þetta atriði með slíku orðalagi.

Eins og ég tók fram í upphafi, tel ég nauðsynlegt, að ráðuneyti yðar afli upplýsinga um það frá barnaverndarráði, hvort og þá eftir atvikum að hvaða leyti ráðið ætlar að sinna tilmælum þeim, er greinir í áliti mínu frá 28. apríl s.l. Sé það ákvörðun ráðsins að fara ekki að tilmælum mínum, að einhverju eða öllu leyti, óska ég eftir því að ráðuneytið veiti mér upplýsingar um það. Jafnframt óska ég þá eftir því, að ráðuneytið geri mér grein fyrir viðhorfi sínu til ákvörðunar barnaverndarráðs.

Að lokum tel ég rétt að víkja að því, að barnaverndarráð sá ekki ástæðu til að senda mér athugasemdir sínar. Athugasemdirnar birtust í fjölmiðlum og í framhaldi af því óskaði starfsmaður minn eftir því að fá afhent eintak af athugasemdum þessum. Var við þeirri beiðni orðið. Ég hef að sjálfsögðu ekki við það að athuga að barnaverndarráð skýri sjónarmið sín opinberlega. Hins vegar eru það ótækir stjórnsýsluhættir í samskiptum aðila, sem fást við stjórnsýslu, að þeir beini ekki athugasemdum, sem þeir hafa fram að færa við önnur stjórnvöld, til þess stjórnvalds, sem í hlut á, eða eftir því sem við á, til æðra stjórnvalds. Á þetta ekki síður við um samskipti stjórnvalds og umboðsmanns Alþingis.“

Afrit af bréfi þessu sendi ég til forseta Alþingis, dómsmálaráðherra og formanns Barnaverndarráðs Íslands.

Hinn 18. júlí 1989 barst mér svohljóðandi bréf frá formanni Barnaverndarráðs Íslands:

„Í tilefni af bréfi yðar til menntamálaráðherra dags. 30. júní s.l. sem mér barst í ljósriti með bréfi yðar dags. sama dag, tel ég rétt að koma eftirfarandi atriðum á framfæri varðandi lokaorð í umræddu bréfi yðar.

Athugasemdir barnaverndarráðs sem sendar voru fjölmiðlum til birtingar með bréfum dags. 17. maí s.l. eru ekki þess efnis að þeim væri sérstaklega beint til yðar. Þeim var ætlað að koma ákveðnum sjónarmiðum á framfæri opinberlega í tilefni af þeirri athygli sem álit yðar frá 28. apríl s.l. vakti í fjölmiðlum. Afskipti barnaverndaryfirvalda af einstökum börnum og fjölskyldum þeirra snerta ekki eingöngu stjórnvöld og samskipti þeirra heldur einnig ákveðna einstaklinga svo sem börn, foreldra og þá sem hafa með börn að gera í störfum sínum. Störf og starfshættir barnaverndaryfirvalda varða alla þá sem bera ábyrgð á velferð barna og ungmenna. Nauðsynlegt er að þessir aðilar fái að vita um skyldur barnaverndaryfirvalda og þau meginsjónarmið sem þeim er ætlað að hafa að leiðarljósi í störfum sínum. Barnaverndarráð telur sér skylt að koma þessum sjónarmiðum á framfæri við almenning eftir því sem best þykir við eiga hverju sinni.“

Í bréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags. 11. september 1989, kom fram, að í tilefni af áliti mínu frá 28. apríl 1989 hefði formaður Barnaverndarráðs Íslands boðað til fundar með fulltrúum menntamálaráðuneytisins og dómsmálaráðuneytisins hinn 22. maí 1989, þar sem farið hefði verið yfir þau meginsjónarmið, sem fram komu í áliti mínu. Þá hefði annar fundur verið haldinn um þetta efni 6. júní 1989 með sömu aðilum. Orðrétt sagði í bréfi ráðuneytisins:

„Markmið þessara funda var aðallega það að fara markvisst yfir þau tilmæli er fram koma í fyrrgreindu áliti yðar, og skilgreina hugsanleg álitaefni, í þeim tilgangi að unnt sé með sem bestum hætti að haga meðferð mála í samræmi við þau meginsjónarmið er fram koma í fyrrgreindu áliti yðar.

Barnaverndaryfirvöld þ.e. Menntamálaráðuneytið og Barnaverndarráð munu leitast við að bregðast við tilmælum yðar um þá þætti í meðferð forsjármála, sem snúa að barnaverndaryfirvöldum, með jákvæðum hætti, þó þannig að eigi verði raskað þeim hagsmunurri sem barnaverndaryfirvöldum er ætlað að gæta sbr. einkum meginreglur 2. mgr. 2. gr. og 3. gr. laga um vernd barna og unglinga nr. 53/1966. Það að Barnaverndarráð veiti því stjórnvaldi þ.e. Dómsmálaráðuneytinu, sem er bæði rétt og skylt að lögum að fara með úrskurðarvald í deilumálum foreldra um forsjá barna þeirra, umsögn í slíkum málum, má ekki verða á kostnað þeirra hagsmuna sem Barnaverndarráði og barnaverndaryfirvöldum er ætlað að gæta í störfum sínum.

Með vísan til framangreinds má ljóst vera að álit yðar dags. 28. apríl s.l. hefur verið til ítarlegrar umfjöllunar hjá barnaverndaryfirvöldum í samráði við Dómsmálaráðuneytið. Því starfi hefur miðað nokkuð áfram og er þess vænst að niðurstaða liggi fyrir innan tíðar.

Ráðuneytið telur að það muni greiða fyrir úrlausn þessa máls, ef fulltrúar Menntamálaráðuneytisins og Barnaverndarráðs eigi með yður fund til að greina yður frá þeim álitaefnum, sem fram hafa komið við athugun á álitsgerð yðar. Er því hér með óskað eftir fundi með yður um mál þetta við fyrsta hentugleika.

Varðandi „Athugasemdir Barnaverndarráðs við álit umboðsmanns Alþingis varðandi meðferð forsjármála“, sem sendar voru fjölmiðlum til birtingar með sérstöku bréfi, þá hefur formaður Barnaverndarráðs Íslands m.a, á framangreindum fundum upplýst, að athugasemdum þessum hafi einvörðungu verið komið á framfæri til þess að kynna meginviðhorf Barnaverndarráðs við meðferð forsjármála í tilefni af umfjöllun fjölmiðla um fyrrgreint álit yðar, en sú umfjöllun fjölmiðla var að mati Barnaverndarráðs Íslands í veigamiklum atriðum villandi og jafnvel röng.“

Í samræmi við framangreinda beiðni hélt ég fund hinn 22. nóvember 1989 með fulltrúum Barnaverndarráðs Íslands og menntamálaráðuneytisins.

Að öðru leyti en að framan greinir hafði mér ekki um áramót borist svar við bréfi mínu til menntamálaráðuneytisins frá 30. júní 1989.

XI.

Með bréfi til menntamálaráðherra, dags. 19. desember 1990, óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort menntamálaráðuneytið hefði tekið einhverjar ákvarðanir vegna bréfs míns frá 30. júní 1989. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 11. mars 1991, kom m.a. fram:

„Menntamálaráðuneytinu hefur borist bréf yðar, herra umboðsmaður alþingis dags. 19 desember s.l., þar sem þér spyrjist fyrir um það hvort ráðuneytið hafi tekið ákvarðanir í máli [A] (mál nr. 17/1988).

Ráðuneytið vísar til bréfs ráðuneytisins til yðar dags. 11. september 1989 og eins til fundar sem fulltrúi ráðuneytisins og fulltrúar Barnaverndarráðs Íslands áttu með yður og starfmönnum yðar hinn 22. nóvember það ár vegna máls þessa.

Ráðuneytinu er kunnugt um að Barnaverndarráð Íslands hefur í störfum sínum leitast við að koma til móts við meginsjónarmið í áliti embættis yðar í framangreindu máli. Greinargerð Barnaverndarráðs Íslands m.a. um úrbætur í skjalagerð og undirbúningi funda fylgir hjálagt.

Embætti yðar mun kunnugt um undirbúning að setningu sérstakra reglna um meðferð gagna í forsjármálum sbr. bréf Barnaverndarráðs Íslands til yðar dags. 14. febrúar 1990 og svarbréf yðar dags. 2. maí 1990, en Menntamálaráðuneytinu hefur borist afrit af þessum bréfaskiptum.

Menntamálaráðuneytið hefur fylgst náið með vinnu Barnaverndarráðs Íslands við gerð tillagna að reglum um meðferð gagna í forsjármálum og er kunnugt um að við samningu þeirra hefur verið lögð megináhersla á að samræma meðferð gagna í forsjármálum við meginsjónarmið fyrrgreinds álits yðar.

Menntamálaráðuneytið mun fá tillögur Barnaverndarráðs Íslands að reglum um meðferð gagna í forsjármálum fljótlega til lokaumfjöllunar og verður þá tekin endanleg afstaða um birtingu þeirra.

Menntamálaráðuneytið væntir þess að þér, herra umboðsmaður, getið fallist á að barnaverndaryfirvöld hafa leitast við að bregðast við áliti yðar í máli [A] af ábyrgð og með þeim hætti að réttarstaða aðila að forsjármálum sé bæði skýrari og betri.“

Með tilvitnuðu bréfi menntamálaráðuneytisins fylgdi bréf Barnaverndarráðs Íslands, dags. 14. janúar 1991, til ráðuneytisins og er það svohljóðandi:

„Vegna fyrirspurnar þinnar um það hvort og þá hvernig vinna við umsagnagerð í forsjárdeilumálum hjá barnaverndarráði hafi breyst eftir ályktanir umboðsmanns Alþingis vegna máls [A].

Óhætt er að fullyrða að ábendingar og athugasemdir umboðsmanns í þessu máli hafi orðið til góðs og leitt til jákvæðra breytinga. Ályktanir umboðsmannsins leiddu til mikilla umræðna um meðferð gagna í forsjár- og umgengnismálum meðal barnaverndaryfirvalda. Barnaverndarráð hefur í samvinnu við menntamálaráðuneytið beitt sér fyrir því að settar verði reglur um þessi mál, sem trúlega verða fullgerðar innan fárra vikna. Það eitt út af fyrir sig að fá ýtarlegar reglur um meðferð gagna í forsjár- og umgengnismálum er afar mikilvæg og jákvæð breyting sem mun eyða óvissu sem ríkt hefur um þessi mál. Þá má geta þess að vinna við gerð reglnanna hefur leitt af sér reglur um meðferð gagna í barnaverndarmálum, sem barnaverndarráð stendur að í samvinnu við menntamálaráðuneytið.

Segja má að væntanlegar reglur annars vegar og ályktun umboðsmanns hins vegar hafi þegar haft áhrif á vinnu starfsmanna barnaverndarráðs í forsjármálum. T.d. er nú skýr greinarmunur gerður á greinargerðum annars vegar og sálfræðiskýrslum hins vegar, en áður var algengt að sálfræðingsálit kom fram í greinargerð. Áhersla er lögð á að afmarka skýrt þau gögn sem hugsanlega verður farið með sem trúnaðarmál.

Annað mikilvægt atriði sem breytast mun við tilkomu nýrra reglna er ferli máls hjá barnaverndarráði. Eftir að mál berst barnaverndarráði frá dómsmálaráðuneytinu fá málsaðilar og lögmenn þeirra ráðrúm til að tjá sig áður en vinna starfsmanna hefst, svo sem verið hefur. Hins vegar verður nú sú breyting á að málsaðilum og lögmönnum þeirra gefst nú kostur á að kynna sér greinargerðir og önnur gögn máls og koma á framfæri athugasemdum við þau áður en ráðið gengur endanlega frá umsögn til dómsmálaráðuneytisins. Hlýtur það að auðvelda mjög vinnu lögmanna í þessum málum og tryggja betur en áður stöðu málsaðila.

Reglur um meðferð gagna í forsjár- og umgengnismálum ættu að auðvelda samvinnu barnaverndaryfirvalda og dómsmálaráðuneytisins. Verði til trúnaðarupplýsingar við vinnslu máls hjá barnaverndaryfirvöldum verða þau skýrt afmörkuð og merkt sem slík. Ráðuneytið fengi sem úrskurðaraðili afrit af öllum gögnum máls og færi með þau samkvæmt gildandi reglum.“

Hinn 5. apríl 1991 skýrði ég menntamálaráðuneytinu frá því, að ég teldi svör ráðuneytisins fullnægjandi að svo stöddu.