Álit

I. Kvörtun.

A bar fram kvörtun yfir því, að barnaverndaryfirvöld hefðu skert óhæfilega umgengnisrétt hans og dóttur hans C, án viðhlítandi skýringa, síðast með ákvörðun Barnaverndarráðs Íslands frá 14. nóvember 1988.

Í desember 1983 hafði A, sem hafði forsjá C, undirritað yfirlýsingu þess efnis, að hann samþykkti að Barnaverndarnefnd Z ráðstafaði C í fóstur í þrjá mánuði til reynslu en með fóstur til 16 ára aldurs í huga. Samþykki A var bundið því skilyrði, að umgengnisréttur hans yrði tryggður í nánara samkomulagi við starfsmenn barnaverndarnefndar og væntanlegra fósturforeldra. Barnaverndarnefnd Z ákvað hinn 6. mars 1984 að fela hjónunum F og G fóstur C til reynslu og síðan ákvað nefndin í júnímánuði sama ár að fela þeim fóstur hennar til 16 ára aldurs.

Í febrúarmánuði 1985 fluttist A til landsins, en hann hafði starfað erlendis um skeið. Ágreiningur varð fljótlega milli A og fósturforeldranna út af umgengni hans og C. Með atbeina starfsmanna Barnaverndarnefndar Z var 3. mars 1985 gerður samningur milli A og fósturforeldra um umgengni til reynslu í eitt ár. Umgengni skyldi vera annan hvern mánuð í fyrstu viku mánaðar. Skyldi það vera á heimili barnsins, 3 klst. í senn síðdegis, og skyldi starfsmaður barnaverndarnefndar ávallt vera viðstaddur. Í gögnum málsins kemur fram, að áður en gengið var frá samkomulaginu, hefði mjög borið á milli óska A og fósturforeldra um umgengni. Hafi fósturforeldrar virst draga í efa réttmæti þess og tilgang að barnið hefði umgengni við föður sinn, en hann aftur á móti vænst þess að umgengni væri nokkuð ótakmörkuð. Umgengni mun hafa verið samkvæmt þessu samkomulagi, en eftir það hafi ekki tekist að ná samkomulagi, með hvaða hætti umgengni skyldi vera.

Í apríl 1986 fór lögmaður A fram á það, að ráðstöfun C í fóstur yrði rift. Um það atriði og umgengnisrétt er fjallað í úrskurði Barnaverndarnefndar Z frá 12. maí 1986. Niðurstaða Barnaverndarnefndar Z varð sú, að C skyldi vera kyrr hjá fósturforeldrum sínum. Nefndin ákvað ennfremur, að umgengni barnsins við föður sinn skyldi vera svo háttað:

„Fimm heilir dagar á ári, átta til níu klst. í senn, með jöfnu millibili, þar af einn dagur um jól. Umgengni skal fara fram til skiptis á heimili fósturforeldra og heimili kynföður.

Skv. 56. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 53/1966 er heimilt að bera mál þetta undir fullnaðarúrskurð Barnaverndarráðs Íslands“.

A skaut úrskurði Barnaverndarnefndar til Barnaverndarráðs Íslands. Í úrskurði ráðsins frá 24. júlí 1986 segir meðal annars:

„Varakrafa kynföður er að umgengni barnsins við hann verði aukin frá því sem kveðið er á um í úrskurði Z. Af hálfu fósturforeldra er þess krafist að umgengni verði felld niður, a.m.k. tímabundið eða þrengd verulega frá því sem greinir í hinum kærða úrskurði.

Sú meginregla er lögfest í 1. mgr. 40. gr. barnalaga nr. 9/1981 að barn eigi rétt á umgengni við það foreldri sitt sem það býr ekki hjá, nema sérstök atvik valdi því að umgengni sé talin andstæð hagsmunum barns og þörfum. Við meðferð málsins hjá ráðinu hefur ekkert komið fram sem mælir gegn því að barnið hafi umgengni við kynföður.“

Barnaverndarráð telur það skipta máli fyrir velferð barnsins að það haldi áfram að hafa umgengni við föður. Barnaverndarráð telur því rétt að hafna kröfu fósturforeldra um að umgengni verði felld niður. Í samræmi við þetta telur Barnaverndarráð rétt að barnið njóti umgengni við kynföður líkt og kveðið er á um í úrskurði Barnaverndarnefndar Z frá 12. maí s.l. að öðru leyti en því að ekki þykja efni til að kveða sérstaklega á um hvar umgengni skuli fara fram en ráðið telur æskilegt að hún fari fram til skiptis á heimili fósturforeldra og heimili kynföður.“

Haustið 1986 fluttu fósturforeldrarnir til ársdvalar erlendis. Hafði sú fyrirætlan orðið

tilefni ágreinings út af rétti þeirra feðgina til umgengni. Eftir að fósturforeldrarnir fluttust heim, var ágreiningur uppi áfram. Af því tilefni snéri Barnaverndarnefnd Z sér til Barnaverndarráðs Íslands með bréfi, dags. 14. september 1987. Í bréfinu rakti barnaverndarnefnd hver afskipti nefndarinnar hefðu verið af umgengni A og C fram að þeim tíma og fór að lokum fram á aðstoð barnaverndarráðs við að framkvæma úrskurðinn frá 24. júlí 1986.

Í svarbréfi barnaverndarráðs, dags. 21. október 1987, sagði m.a.:

„Barnaverndarráð telur að afskipti barnaverndarnefndar af umgengni fósturbarns sem hún hefur hlutast til um að fari í fóstur, eigi að vera háð mati nefndarinnar hverju sinni. Ef barnaverndarnefnd telur afskipti af umgengni nauðsynleg á hún að láta málið til sín taka á þann hátt, er best þykir við eiga eftir því sem á stendur. Við úrlausn slíks máls skal nefndin hafa að leiðarljósi hvernig umgengni barnsins sem í hlut á, kemur best til móts við þarfir þess eins og þær eru á hverjum tíma.

Samkvæmt 1. mgr. 56. gr. laga nr. 53/1966 geta forsjármenn, foreldrar svo og aðrir sem hagsmuna eiga að gæta vegna ráðstafana barnaverndarnefnda, borið mál undir barnaverndarráð til fullnaðarúrskurðar.“

Hinn 14. desember 1987 bókar Barnaverndarnefnd Z eftirfarandi:

„Enn er kominn upp ágreiningur milli fósturforeldra og kynföður, en fósturforeldrar neita að umgengni fari fram hjá föður. Að öðru leyti virðast forsendur fyrir úrskurði vera óbreyttar, þ.e. að vel fari um barnið á fósturheimilinu og að faðir sé vel hæfur til að hafa umgengni við barnið.

Fyrir liggur bréf Barnaverndarráðs Íslands dags. 21. okt. þar sem ráðið vísar því til mats barnaverndarnefndar hvaða afskipti séu höfð af máli sem þessu.

Jafnframt leggur ráðið alla áherslu á að málinu sé skipað í samræmi við þarfir barnsins eins og þær eru á hverjum tíma. Barnaverndarnefnd telur sem áður rétt að barnið hafi umgengni við föður sinn, að slík umgengni sé sem átaka minnst. Einnig álítur barnav.nefnd að sanngjarnt sé að umgengni fari til skiptis fram á heimili föður og fósturforeldra. Hins vegar hafa fósturforeldrar verið alfarið á móti slíku fyrirkomulagi. Þessi afstaða þeirra hefur orsakað mikla togstreitu í máli þessu og hlýtur að skapa aukna spennu í umgengni kynföður við dóttur sína.

Barnaverndarnefnd leggur á það ríka áherslu að fósturbarn hefur rétt á að umgangast kynforeldra sína og systkini. Þar sem ekki hafa náðst sættir við fósturforeldra um hvar umgengni fari fram, þrátt fyrir ítrekaðar tilraunir starfsmanna í þá átt, telur barnav.nefnd að til þess að stuðla að sem mestri ró fyrir þetta barn, þá sé hagsmunum þess best þjónað með umgengni á heimili þess fyrst um sinn. Æskilegt er einnig að telpan fái að hitta hálfsystur sína ... [E], sem er til heimilis í ...“

Með bréfi 14. mars 1988 kvartaði lögmaður A yfir því, að ekki tækist að framfylgja úrskurði Barnaverndarráðs Íslands frá 24. júlí 1986. Barnaverndarráð tók málið upp með bréfum til A og fósturforeldranna, dags. 20. maí 1988. Unnu starfsmenn ráðsins að málinu um sumarið og fram á haust 1988. Með bréfi til barnaverndarráðs 3. október 1988 hafði A krafist þess að fá aftur forsjá C.

Barnaverndarráð lauk málinu með bókun 10. nóvember 1988. Var lögmanni A tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi, dags. 14. nóvember 1988. Bréfið er svohljóðandi:

„Barnaverndarráð Íslands hefur nú fjallað um erindi yðar, sbr. bréf dags. 14. mars s.l. vegna máls ... [A].

Ráðið hefur látið fara fram ítarlega athugun á aðstæðum allra sem í hlut eiga, barns, fósturforeldra og föður, bæði með heimsóknum á fósturheimili barnsins og á heimili föður en einnig með ítarlegum viðtölum við þessa aðila. Þá hefur ráðið boðað föður og lögmann hans, fósturforeldra og starfsmenn Félagsmálastofnunar ... [Z] á sinn fund vegna málsins.

Barnaverndarráð hefur nú fjallað til fullnustu um málið og á fundi 10. þ.m. gerði ráðið svofellda bókun í málinu:

„Barnið skal eiga umgengni við föður fjórum sinnum ár hvert, fjórar klukkustundir í senn. Umgengni skal fara fram til skiptis á heimili fósturforeldra og á heimili föður. Öll umgengni skal fara fram undir eftirliti Barnaverndarnefndar [Z]. Fyrsta umgengni eftir ákvörðun þessa fer fram á fósturheimili barnsins.“

Þetta tilkynnist yður hér með.“

II. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Hinn 4. janúar 1989 ritaði ég Barnaverndarráði Íslands bréf í tilefni af kvörtun A. Óskaði ég eftir því, að ráðið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar hans, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Jafnframt óskaði ég sérstaklega rökstuðnings ráðsins fyrir þeirri niðurstöðu, að umgengnin skyldi aðeins vera 4 klukkustundir í senn fjórum sinnum ár hvert og jafnan vera háð eftirliti Barnaverndarnefndar Z. Einnig óskaði ég eftir að ráðið gerði grein fyrir því, hvaða lagareglur lægju til grundvallar valdi þess til að úrskurða umgengnisrétt í málum af því tagi, sem hér ræðir um. Barnaverndarráð svaraði með bréfi, dags. 1. febrúar 1989. Þar sagði:

„Í tilefni af bréfi yðar, hr. umboðsmaður alþingis, dags. 4. janúar 1989, varðandi kvörtun ... [A], leyfir barnaverndarráð sér að koma á framfæri við yður eftirfarandi sjónarmiðum.

Samkvæmt 56. gr. laga um vernd barna og ungmenna nr. 53/1966 geta foreldrar og aðrir sem þar eru tilgreindir borið mál undir barnaverndarráð vegna ráðstafana barnaverndarnefndar. Barninu ... [C] var ráðstafað í fóstur fyrir tilstilli barnaverndarnefndar [Z] í desember 1983 með samþykki föður hennar ... [A].

Barnaverndarnefnd sem ráðstafar barni í fóstur ber ábyrgð á því, að vel takist til um uppeldi og aðbúnað barnsins á fósturheimilinu samkvæmt meginreglum laga um vernd barna og ungmenna, einkum 29., 35. og 36. gr. Barnaverndaryfirvöld hafa því talið sér skylt að stuðla að því, að vel fari um þessi börn. Við þessar aðstæður er m.a. reynt að meta hvort barnið hafi hagsmuni af því að ekki rofni tengsl við kynforeldra þess. Ákvörðun barnaverndaryfirvalda um umgengni barns við kynforeldri er byggð á mati á aðstæðum barnsins og uppeldislegum þörfum þess.

Í því tilviki sem hér um ræðir þótti mjög brýnt að forða ... [C] frá frekari togstreitu fósturforeldra hennar annars vegar og kynföður hennar hins vegar. Nauðsynlegt þótti að reyna að koma á fastri skipan varðandi umgengni hennar við kynföður sinn.

Sú ákvörðun sem tekin var á fundi barnaverndarráðs þann 10. nóvember s.l. er byggð á þeirri reynslu sem fengist hefur á undanförnum árum á umgengni þeirra feðgina. Athugun ráðsins á málinu leiddi í ljós að samskipti kynföður og fósturforeldra hafa verið stirð og heimsóknir kynföður á fósturheimilið hafa verið erfiðar vegna þessa. Því þótti nauðsynlegt að stytta heimsóknir, að þær færu fram undir eftirliti barnaverndarnefndar [Z] og að þær færu ekki eingöngu fram á fósturheimilinu heldur einnig á heimili kynföður barnsins. Loks var það mat ráðsins að ... [C] hefði ekki þörf fyrir að hitta kynföður sinn oftar en fjórum sinnum á ári.“

III.

Hinn 3. febrúar 1989, sendi ég dómsmálaráðuneytinu fyrirspurn þess efnis, hvort það telji

sig eiga úrskurðarvald að því er varðaði umgengni í málum sem þessum. Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 3. mars 1989, kom fram:

„Heimild dómsmálaráðuneytisins til úrskurða um umgengnisrétt foreldra og barna er í 40. gr. barnalaga nr. 9/1981. Í 1. mgr. 40. gr. er umgengnisrétturinn skilgreindur á eftirfarandi hátt: „Nú er forsjá barns aðeins í höndum annars foreldris, og á barnið þá rétt á umgengni við hitt foreldra sinna.“ Samkvæmt þessu er forsenda umgengnisréttar skv. 40. gr. sú, að umgengnisforeldrið fari ekki með forsjá barnsins. Samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins fer ... [A], samkvæmt staðfestu samkomulagi hans og ... [B], með forsjá dóttur þeirra ... [C], en barninu var komið í fóstur til fósturforeldra þess með samþykki hans. Umgengni . . . [C] við föður sinn fellur því utan gildissviðs 40. gr. og telur ráðuneytið sig ekki eiga úrskurðarvald um málið.“

IV. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 3. maí 1989, sagði svo:

„Í VIII. kafla barnalaga nr. 9/1981 er mælt fyrir um gagnkvæman umgengnisrétt foreldra og barna. Þessi réttur foreldra og barna nýtur sérstakrar verndar samkvæmt 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Ekki verður hjá því komist að skerða þennan rétt við ráðstöfun barns í fóstur og frekari skerðing kann að reynast óumflýjanleg, ef barni stafar hætta af umgengni við foreldri. Í máli því, sem hér er fjallað um, hefur hins vegar ekki komið neitt fram, er geti réttlætt svo stórfellda skerðingu á umgengni, sem greinir í fyrrnefndri bókun Barnaverndarráðs Íslands frá 10. nóvember 1988. Það sjónarmið ráðsins, að C hafi „ekki þörf fyrir að hitta kynföður sinn oftar en fjórum sinnum á ári“ er ólögmætt og getur ekki réttlætt umrædda skipan umgengnisréttar.

Samkvæmt því, er að framan segir, eru það tilmæli mín að Barnaverndarráð Íslands taki á ný ákvörðun um umgengnisrétt A og C.“

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í októbermánuði 1989 greindi A mér frá því að Barnaverndarráð Íslands hefði með bréfi, dags. 13. október 1989, svarað beiðni lögmanns hans um endurupptöku á máli því, er framangreint álit mitt fjallar um. Í bréfi ráðsins sagði m.a.:

„Barnaverndarráð hefur kynnt sér álit umboðsmanns Alþingis frá 3. maí 1989 sem sent var ráðinu í tilefni af kvörtun ... [A]. Ráðið hefur einnig kynnt sér aðstæður ... [C] og tilhögun á umgengni hennar við föður eftir að bréf yðar barst ráðinu. Frá því að barnaverndarráð tók ákvörðun sína 10. nóv. 1988, hefur engin breyting orðið á högum eða aðstæðum barnsins, kynföður eða fósturforeldra, sem réttlætt gæti endurupptöku málsins. Fyrri ákvörðun barnaverndarráðs stendur því óhögguð.

Barnaverndarráð bendir hins vegar á að til álita gæti komið að láta reyna á ákvörðun ráðsins fyrir dómstólum, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar. Með þeim hætti fengist e.t.v. úr því skorið hvort sjónarmið barnaverndarráðs í máli þessu hafi verið ólögmætt eins og haldið er fram í niðurstöðu álits umboðsmanns Alþingis frá 3. maí 1989.“

Með bréfi, dags. 24. október 1989, óskaði ég eftir að Barnaverndarráð Íslands léti mér í té ljósrit af þeim gögnum og upplýsingum, sem ráðið aflaði í tilefni af afgreiðslu þess á erindi A. Þau gögn voru látin í té með bréfi ráðsins, dags. 20. nóvember 1989. Athugun minni á afgreiðslu Barnaverndarráðs Íslands á beiðni A um endurupptöku málsins var ekki lokið um áramót.