Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. janúar 1989 kvartaði A yfir því, að hún hefði ekki átt þess kost að leita til

sáttanefndar í Reykjavík í samræmi við 44. gr. laga nr. 60/1972 um stofnun og slit hjúskapar vegna sáttaumleitana fyrir skilnað, þar sem sáttanefndir hefðu verið lagðar af með lögum nr. 28/1981 um breytingu á lögum nr. 85/1936 um meðferð einkamála í héraði. Fram kom, að A væri utan trúfélaga.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði dómsmálaráðherra bréf, dags. 16. febrúar 1989, og óskaði eftir að dómsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort af hálfu ráðuneytisins hefðu verið gerðar tillögur um breytingar á framkvæmd þessara mála eða á umræddum lagareglum, þannig að fólk, sem samkvæmt 44. gr. laga nr. 60/1972 ætti að geta leitað til sáttanefnda, gæti farið til aðila, er eigi störfuðu í tengslum við trúfélag.

Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 20. mars 1989, sagði:

„Af tilefni ofangreinds bréfs yðar tekur ráðuneytið fram, að það telur kvörtun . . . [A] réttmæta, þar sem eðlilegt sé, að fólki utan trúfélaga sé mögulegt að leita til sáttaaðila, er ekki tengjast trúfélögum, enda er ráð fyrir gert í ofangreindri 44. gr. laga nr. 60/1972, að ákveða megi í reglum er ráðuneytið setji um framkvæmd sátta, að sáttatilraunir í stofnun um fjölskylduráðgjöf komi í stað sátta skv. 1. mgr. téðrar greinar. Ráðuneytinu hefur þó eigi enn verið unnt að setja slíkar reglur, þar sem ekki hafa verið starfræktar stofnanir um fjölskylduráðgjöf hér á landi, utan þess, að einstaka félagsmálastofnanir sveitarfélaga hafa gert tilraunir til fjölskylduráðgjafar, en ráðuneytinu er ekki kunnugt um, að nokkurs staðar á landinu sé nú starfrækt skipulögð fjölskylduráðgjöf.

Frá því sáttanefndir voru af lagðar með lögum nr. 28/1981 hafa þrívegis verið lögð fram frumvörp til laga um fjölskylduráðgjöf á Alþingi, fyrst á 104 löggjafarþingi 1981-1982, og í annað sinn á 105 löggjafarþingi 1982-1983. Frumvörp þessi náðu ekki fram að ganga. Í þriðja sinn var á yfirstandandi löggjafarþingi lagt fram stjórnarfrumvarp um fjölskylduráðgjöf og er í því sambandi rétt að benda á, að í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er kveðið á um, að unnið verði að því að sett verði lög um fjölskylduráðgjöf. Frumvarp þetta mun vera til umfjöllunar hjá félagsmálanefnd efri deildar Alþingis.

Varðandi fjölskylduráðgjöf er ennfremur rétt að benda á, að skv. 19. gr. laga nr. 59/1983 um heilbrigðisþjónustu er m.a. gert ráð fyrir að á heilsugæslustöðvum, eða í tengslum við þær, skuli veitt félagsráðgjöf, þ.m.t. fjölskyldu- og foreldraráðgjöf, og í 1. mgr. 20. gr. sömu laga kemur fram, að rekstrarkostnaður varðandi þann þátt starfsemi heilsugæslustöðva skuli greiða af viðkomandi sveitarfélagi. Samkvæmt upplýsingum heilbrigðisráðuneytisins mun þessi þjónusta þó hvergi hafa komist í framkvæmd að nokkru ráði.

Af ofangreindu er ljóst, að ekki hefur enn verið tímabært fyrir ráðuneytið að setja reglur um að sáttatilraunir í stofnun um fjölskylduráðgjöf komi í stað sátta skv. 1. mgr. 44. gr. laga nr. 60/1972.

Ráðuneytið vill að lokum geta þess, að sifjalaganefnd hefur nú um nokkurt skeið haft til endurskoðunar lög nr. 60/1972 um stofnun og slit hjúskapar, og verður lagt fram frumvarp til laga um breytingu á þeim lögum og lögum nr. 20/1923 um réttindi og skyldur hjóna þegar þeirri endurskoðun lýkur, en stefnt er að því að steypa þessum lagabálkum sama í einn. Í frumvarpi því mun verða lagt til, að sáttaumleitanir megi fara fram utan trúfélaga, og hugsanlega, að ekki verði nauðsynlegt fyrir hjón að leggja fram sáttavottorð vegna fyrirhugaðs hjónaskilnaðar. Frumvarp þetta er ekki fullbúið og enn ekki ljóst hvenær unnt verður að leggja það fram á Alþingi. Af þeim sökum hefur ráðuneytið ákveðið að leggja fram sérstakt frumvarp til laga um breytingu á 44. gr. laga nr. 60/1972, er gilda skuli til bráðabirgða, þess efnis, að sáttatilraunir valdsmanns séu nægilegur sáttagrundvöllur í skilnaðarmálum þegar annað eða bæði hjóna eru utan trúfélaga.“

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 23. júní 1989, sagði svo:

„Eins og fram hefur komið hér að framan, voru sáttanefndir skv. I. kafla laga nr. 85/1936 um meðferð einkamála í héraði lagðar af með lögum nr. 28/1981 um breyting á þeim lögum og héraðsdómara falið að leita sátta. Við meðferð skilnaðarmála mun þess nú vera krafist í framkvæmd að forstöðumaður trúfélags hafi áður leitað sátta með aðilum. Eftir sem áður stendur 44. gr. laga nr. 60/1972 óbreytt ...

Með lögum nr. 28/1981 um breyting á lögum nr. 85/1936 um meðferð einkamála í héraði voru sáttanefndir lagðar niður. Af þeim sökum og samkvæmt þeim skýringum, er greinir í bréfi dómsmálaráðuneytisins frá 20. mars s.l., er þess ekki kostur, eins og stendur, að fólk geti leitað til aðila, sem ekki starfar í tengslum við trúfélög, um sáttaumleitan vegna hjónaskilnaðar. Ofangreind ákvæði 44. gr. laga nr. 60/1972 eru hins vegar reist á því meginsjónarmiði, að þess skuli vera völ. Að mínum dómi er hér um að ræða „meinbugi“ á gildandi lögum í skilningi 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Ég tel nauðsynlegt að úr verði bætt svo fljótt sem kostur er, eftir atvikum með breytingu á 44. gr. laga nr. 60/1972, eins og fyrirhugað hefur verið samkvæmt umræddu bréfi dómsmálaráðuneytisins. Samkvæmt upplýsingum frá skrifstofu Alþingis var slíkt frumvarp ekki lagt fram á síðastliðnu þingi, en samkvæmt bréfi ráðuneytisins mátti vænta þess að það yrði gert. Tel ég miður að af því skuli ekki hafa orðið…“

IV. Viðbrögð stjórnvalda.

Í framhaldi af framangreindu áliti mínu þykir mér rétt að geta þess, að á yfirstandandi Alþingi,112. löggjafarþingi 1989, var lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 60/1972, þar sem lagt var til að 1. mgr. 44. gr. laganna yrði breytt. Frumvarp þetta var síðan samþykkt hinn 28. desember 1989 sem lög frá Alþingi, sbr. nú lög nr. 132/1989.