Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 27. nóvember 2017 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun Vatnajökulsþjóðgarðs að hætta við ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar á vestursvæði þjóðgarðsins í lok janúar 2017 en hún var á meðal umsækjenda um starfið. Jafnframt kvartaði hún yfir því að þegar starfið var auglýst að nýju í mars 2017 og hún sótti um hafi umsókn hennar aldrei komið til mats við ákvörðun um hvern ætti að ráða í starfið.

Í kvörtuninni er dregið í efa að málefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar ákvörðuninni um að hætta við ráðningu í starfið og síðan við meðferð þjóðgarðsins á umsókn hennar eftir að það var auglýst á ný. Þannig hafi þær skýringar sem gefnar voru á ástæðum þess að hætt var við að ráða í starfið úr hópi umsækjenda í fyrra umsóknarferlinu ekki samrýmst því sem síðar kom fram. Þá gerir A athugasemdir við málsmeðferðina þar sem aflað hafi verið umsagna um hana frá aðilum sem hún hafði áður skýrt að gætu ekki veitt hlutlausa umsögn um fyrri störf hennar vegna ágreiningsmála sem hefðu komið upp þar. Sú aðferð sem viðhöfð var við mat á andmælum hennar við umsögnina hefði síðan leitt til þess að þau höfðu í raun enga þýðingu.

Í samræmi við framangreint beinist athugun mín að þeirri málsmeðferð sem viðhöfð var í fyrra ráðningarferlinu sem lauk með því að öllum umsóknum var hafnað. Og þá einkum að því hvort Vatnajökuls­þjóðgarði hafi verið heimilt, í ljósi þeirra skýringa sem hafa verið færðar fram vegna málsins, að hætta við að ráða í starfið úr hópi umsækjenda og auglýsa starfið aftur en einnig að meðferð á umsögnum umsagnar­­aðila í ferlinu, m.a. reglna um meðferð andmæla og aðferða við mat á umsögnum. Þá beinist athugun mín að því hvort málsmeðferð Vatna­jökuls­­þjóðgarðs í síðara ráðningarferlinu, sem hófst í kjölfar þess að starf þjóðgarðsvarðar var auglýst á ný og varð til þess að umsókn A kom aldrei til mats, hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2018.

 

II Málsatvik

Vatnajökulsþjóðgarður auglýsti starf þjóðgarðsvarðar á vestursvæði laust til umsóknar síðla árs 2016. Umsóknarfresturinn rann út 5. desember 2016 og bárust alls 18 umsóknir um starfið. Þrír umsækjendur voru boðaðir til viðtals og var A þar á meðal. Í kjölfarið skilaði X ráðgjöf svæðisráði vestursvæðis Vatnajökuls­þjóðgarðs ódagsettu grunnmati þar sem hæfni umsækjenda var metin í stigum og fékk A þar flest stig umsækjenda. Eintak af þessu grunnmati fylgdi kvörtun A. Þar kemur fram að stig hafi verið gefin fyrir viðtöl við þá úr hópi umsækjenda sem rætt var við, m.a. A, en í þessu eintaki af grunnmatinu eru engin stig tilgreind vegna umsagna. Af gögnum málsins verður að ætla að í kjölfarið hafi umsagna verið aflað um þá þrjá umsækjendur sem flest stig fengu. A hafði samhliða umsókn sinni bent á fjóra umsagnaraðila og í yfirliti sem X hefur skráð um þær munnlegu umsagnir sem aflað var kemur fram að rætt hafi verið við tvo úr þeim hópi. A lýsir því að fulltrúi X hafi haft samband við hana og spurt um mögulega viðbótar umsagnaraðila sem höfðu starfað náið með henni. Í samtali um slíka aðila upplýsti A um að tiltekin atvik og erfiðleikar hefðu komið upp í fyrra starfi hennar með þeim sem X hafði í hyggju að ræða við. Hún teldi m.a. að í hópi þeirra væru einstaklingar sem af þessu tilefni væru ekki færir um að veita hlutlausa umsögn um hana. Fulltrúi X ræddi engu að síður við hluta þeirra. Efni þess sem þar kom fram var síðan borið undir A. Í yfirliti frá X er lýst munnlegum andmælum hennar vegna umsagnanna. Tekið skal fram að í þessu yfirliti kemur ekki fram hvenær rætt var við þá sem þar eru nafngreindir eða hvenær X skilaði yfirlitinu til Vatnajökulsþjóðgarðs.

Í þeim gögnum málsins sem ég fékk afhent frá Vatnajökulsþjóðgarði er að finna annað eintak af grunnmatinu heldur en fjallað var um hér að framan og fylgdi með kvörtun A. Þetta eintak er einnig ódagsett en þar er til viðbótar við stigagjöfina búið að bæta við mati á umsögnum. Í skýringum við mat á umsögnunum kemur fram að um þrjá möguleika hafi verið að ræða. Gefið hafi verið O fyrir það sem nefnt var „Frábendingar“, 2 fyrir „Í lagi, engar frábendingar“ og 4 fyrir „Góð eða framúrskarandi umsögn.“ Í stigagjöfinni fékk A O fyrir umsagnir en hinir tveir sem komu næstir henni samkvæmt fyrra grunnmatinu fengu 4 í báðum tilvikum. Þrátt fyrir mat á umsögnunum fékk A enn flest stig í mati X þegar búið var að meta innbyrðis vægi allra matsþátta eða samtals 3,41 en sá sem kom næstur 3,24.

Á fundi svæðisráðs vestursvæðis þjóðgarðsins 22. desember 2016 var fjallað um ráðningarferlið. Þar er bókað að umsagnir meðmælenda þeirra þriggja einstaklinga sem flest stig fengu að mati X hafi verið ræddar. Á þessum fundi svæðisráðsins er einnig bókað að það mælti einróma með því við stjórn þjóðgarðsins að sá umsækjandi sem fékk að mati X flest stig yrði ráðinn í starf þjóðgarðsvarðar. Eins og áður sagði var það A.

Í fundargerð vegna fundar svæðisráðsins 14. janúar 2017 er bókað að rætt hafi verið um ferli ráðningar á þjóðgarðsverði á vestursvæði vegna framkominna athugasemda X við auglýsingu um stöðu þjóð­garðsvarðar. Ekki kemur nánar fram að hverju þessar athugasemdir beindust. Síðan er bókað: „Svæðisráðið telur mjög brýnt að skerpt sé á þessu ferli og hyggst taka málið upp við stjórn þjóðgarðsins og framkvæmda­stjóra. Svæðisráð stendur við fyrri ákvörðun sína og leggur sem fyrr til að sá umsækjandi sem flest stig fékk að mati X verði ráðinn í starf þjóðgarðsvarðar til eins árs með möguleikum á framhaldi ráðningar.“ Ekki kemur fram í fundargerðinni að framkvæmdastjóri þjóðgarðsins hafi setið fundinn.

Hinn 23. janúar 2017 var haldinn fundur í stjórn Vatnajökuls­þjóðgarðs. Undir liðnum ráðning þjóðgarðsvarðar á vestur­svæði er bókað: „Í ljósi nýrra laga um Vatnajökulsþjóðgarð er ráðning þjóðgarðsvarðar í höndum svæðisráðs og framkvæmdastjóra.“

Á fundi svæðisráðs vestursvæðis þjóðgarðsins sem fram fór 30. janúar 2017 er bókað um ráðningu þjóðgarðsvarðar á svæðinu að framkvæmda­stjóri þjóðgarðsins hafi farið yfir málið og það rætt. Síðan kemur fram að ákveðið hafi verið að auglýsa starfið aftur.

A vísar í kvörtun sinni til þess að í byrjun febrúar 2017 hafi ráðgjafi X upplýst hana símleiðis um að tekin hefði verið ákvörðun um að ráða engan í starfið sökum formgalla. Skýra þyrfti hlutverk starfsmanna, stjórnar og svæðisráðs í ráðningarferlinu og að því búnu yrði starfið auglýst á ný. Að öðru leyti voru ekki tilgreindar aðrar ástæður fyrir ákvörðuninni. Í kvörtuninni kemur fram að ráðgjafi X hafi hvatt hana til að sækja um á ný. Með tölvubréfi framkvæmda­stjóra þjóðgarðsins, dags. 3. febrúar 2017, var öllum umsækjendum tilkynnt um þá niðurstöðu að ekki yrði ráðið í starfið að sinni og öllum umsóknum því hafnað. Í bréfinu var ekki að finna leið­beiningar um rétt til að óska eftir rökstuðningi vegna ákvörðunarinnar eða veittar frekari skýringar á ákvörðuninni.

Starfið var auglýst á nýjan leik í mars 2017 og rann umsóknar­fresturinn út 20. mars 2017. Umsækjendur um starfið voru alls 20 og var A þeirra á meðal en hún lagði fram umsókn 6. mars 2017.

Á fundi svæðisráðsins 19. mars 2017 kom fram að búið væri að auglýsa starf þjóðgarðsvarðar á vestursvæðinu með umsóknarfresti til 20. mars það ár. Bókað er að samþykkt hafi verið tillaga að verklagi við ráðningu þjóðgarðsvarðar þar sem aðkoma svæðisráðs og framkvæmda­stjóra er skýrð. Fram kemur að eftir samþykktina hafi framkvæmdastjóri yfirgefið fundinn.

Með tölvubréfi A til framkvæmdastjóra þjóðgarðsins sem sent var að morgni 10. apríl 2017, óskaði hún eftir upplýsingum um framgang ráðningarferlisins þar sem hún hafði ekki haft neinar spurnir af því frá því hún lagði fram umsóknina. Um tíu mínútum síðar þennan sama dag barst A tölvupóstur frá framkvæmdastjóranum þar sem hann tilkynnti henni sem umsækjanda að annar umsækjandi hefði verið ráðinn í starfið. Ekki verður annað séð en þarna hafi verið um að ræða samhljóða tilkynningu sem send var á alla umsækjendur en tölvupósti A til framkvæmdastjórans frá 10. apríl 2017 var aldrei svarað. Með tölvubréfi, dags. 23. apríl 2017, óskaði A eftir rökstuðningi vegna ráðningarinnar. Í bréfinu kom fram að henni hefði borist til eyrna að nafn hennar hefði ekki verið á lista yfir umsækjendur sem kynntir voru svæðisráði. Í bréfinu óskaði hún m.a. eftir skýringum á því.

Í gögnum málsins er fundargerð símafundar svæðisráðs vestursvæðis frá 27. apríl 2017. Þar er bókað undir liðnum önnur mál að varaformanni svæðisráðsins hefðu borist upplýsingar um að umsókn eins umsækjanda um starf þjóðgarðsvarðar hefði ekki borist til X. Þá er bókað að fundi hefði verið frestað og framhaldsfundur verið haldinn síðar um daginn að viðstöddum framkvæmdastjóra þjóðgarðsins og tveimur starfsmönnum X. Bókað er að framkvæmdastjórinn hefði greint frá mistökum í nýafstöðnu ráðningarferli og fulltrúar X farið yfir málið og rætt mögulega eftirmála. Síðan segir í fundargerðinni: „Svæðisráðið harmar mjög þessa handvömm og er einsýnt að endurskoða þurfi allt ráðningarferli þjóðgarðsins.“ 

Í rökstuðningi framkvæmdastjóra þjóðgarðsins sem er dagsettur 8. maí 2017 var gerð nokkuð ítarleg grein fyrir ráðningarferlinu auk þess sem kostir þess umsækjanda sem ráðinn var voru raktir og hvernig þeir féllu að þeim skilyrðum og sjónarmiðum sem lágu til grundvallar ákvörðun um ráðningu. Í rökstuðningnum er tekið svo til orða eftir að því er lýst að gögnin hafi verið send til X sem hafi annast úrvinnslu þeirra: „Alls bárust 19 umsóknir í úrvinnslu starfsins.“ Ekkert er hins vegar vikið að því að þar var um að ræða 19 af 20 umsóknum og þar með um hvers vegna umsókn A kom ekki til mats.

Svæðisráð vestursvæðis þjóðgarðsins hélt símafund 9. maí 2017. Í fundargerð kemur fram að fjallað hafi verið um mistök sem urðu við úrvinnslu umsókna í nýafstöðu ráðningarferli þjóðgarðsvarðar og mistökin hörmuð. Þá er fjallað um þá tillögu að verklagi við ráðningu þjóðgarðs­varðar sem samþykkt hafi verið á fundi svæðisráðsins með framkvæmda­stjóra 19. mars 2017 en þar hafi aðkoma svæðisráðs og framkvæmdastjóra verið skýrð. Síðan er efni tillögunnar tekið upp í fundargerðina og í framhaldi af því er bókað að svæðisráðið sé sammála um að „allir fulltrúar þess hafi haft í heiðri ofangreint verklag við umfjöllun sína um umsóknir um starf þjóðgarðsvarðar og hafi einnig gætt fyllsta trúnaðar varðandi öll gögn þar að lútandi.“ Þá segir í fundargerðinni: „Svæðisráðið leggur áherslu á að draga eigi lærdóm af þeim leiðu mistökum sem urðu og endurskoða verði allt ráðningarferli í störf á vegum þjóðgarðsins.“

A óskaði eftir gögnum málsins og þau bárust henni með bréfi, dags. 14. júní 2017. Með bréfi, dags. 15. júní 2017, var hún beðin velvirðingar á því að í ljós hefði komið að mistök hefðu orðið við meðferð umsóknar hennar. Mannleg mistök hefðu valdið því að umsóknin var ekki áframsend til meðferðar hjá X. Mistökin hefðu ekki komið í ljós fyrr en eftir að ráðningarferlinu lauk.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Vatnajökulsþjóðgarðs

Í tilefni af kvörtuninni var Vatnajökulsþjóðgarði ritað bréf, dags. 23. mars 2018, þar sem óskað var eftir tilteknum upplýsingum og skýringum annars vegar vegna þeirrar ákvörðunar Vatnajökulsþjóðgarðs að hætta við ráðningu í starf þjóðgarðsvarðar á vestursvæði í fyrra ferlinu og hins vegar vegna þeirrar ákvörðunar þjóðgarðsins að ráða í starfið í kjölfar þess að það hafði verið auglýst á nýjan leik. Í bréfinu óskaði ég m.a. eftir upplýsingum um þær ástæður sem lágu að baki ákvörðun um að hætta við ráðningu í fyrra skiptið. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um það verklag sem viðhaft var við úrvinnslu umsókna í síðara ráðningarferlinu og hvað gæti skýrt þau mistök sem ollu því að umsókn A barst ekki til X og kom af þeim sökum ekki til mats.

Í skýringum Vatnajökulsþjóðgarðs, dags. 8. maí 2018, til mín segir m.a. varðandi þessi atriði:

„Í kjölfar þess að mat [X] á umsækjendum um starf þjóðgarðsvarðar vestursvæðis lá fyrir í fyrra ráðningarferlinu varð Vatnajökulsþjóðgarði ljóst að umsækjendur uppfylltu ekki þær væntingar um þekkingu og reynslu til starfsins sem þjóðgarðurinn ætlaðist til að nýr þjóðgarðsvörður byggi yfir. Af þeim sökum tók þjóðgarðurinn þá ákvörðun að hafna öllum umsóknum. Eitt af þeim atriðum sem ráðið geta úrslitum við ákvörðun um ráðningu í starf er að umsagnaraðilar beri umsækjanda góða og áreiðanlega sögu um fyrri störf. Þá er það eðlileg og málefnaleg krafa að umsækjendur gefi upp umsagnaraðila sem geta borið af eigin raun um eiginleika umsækjanda í fyrra starfi. Í því skyni að framkvæma trúverðugt og málefnalegt mat er einnig nauðsynlegt að umsagnaraðilar geti með sjálfstæðum hætti lýst nánu samstarfi með umsækjanda. Í tilviki A hafði það umtalsverð áhrif að hún gaf upp umsagnaraðila sem höfðu ekki starfað náið með henni á fyrri vinnustöðum. A gaf t.a.m. upp sem umsagnaraðila samnemanda hennar af námskeiði til leiðsögumennsku. Samnemandi þessi gat hvorki borið vitni um þá eiginleika sem A hafði í starfi né önnur atriði sem máli gátu skipt við mat á hæfni hennar til þjóðgarðsstarfa. Næstu yfirmenn A eða nánir samstarfsmenn hennar á fyrri vinnustöðum voru ekki meðal uppgefinna umsagnaraðila. Í kjölfar þessa hafði Vatnajökulsþjóðgarður samband við aðra aðila sem unnið höfðu náið með A. Báru þessir aðilar henni ekki góða sögu um fyrri störf að mati Vatnajökulsþjóðgarðar. A var þó veitt færi á að andmæla frásögnum þeirra. Þegar allt framangreint var tekið inn í mat á hæfni A fékk hún lægstu mögulegu einkunn í flokki umsagna. Þó að A hafi skorað hærra en aðrir umsækjendur í öðrum flokkum matsins taldi Vatnajökulsþjóðgarður að niðurstaðan úr umsögnum hennar hefði verulega neikvæð áhrif á hæfni hennar til starfsins. Því kom ekki til greina að ráða hana í starf þjóðgarðsvarðar frekar en aðra umsækjendur sem skoruðu lágt í öðrum mikilvægum þáttum ráðningar­ferlisins.“

Í skýringum þjóðgarðsins var jafnframt tekið fram að þessu til viðbótar hafi verið uppi ágreiningur innan þjóðgarðsins um verklag við ráðningu þjóðgarðsvarðar, þ.e. hvort ráðning væri á hendi svæðisráðs, framkvæmda­stjóra eða stjórnar þjóðgarðsins og þá með hvaða hætti þeir aðilar hefðu aðkomu að ráðningunni. Framkvæmdastjóri hefði síðan tilkynnt öllum umsækjendum um að hætt hefði verið við að ráða í starfið með tölvupósti 3. febrúar 2017. Hvað síðara ráðningarferlið varðar var eftirfarandi tekið fram:

„Verklag Vatnajökulsþjóðgarðs við afgreiðslu umsókna vegna ráðningar þjóðgarðsvarðar vestursvæðis var háttað þannig að umsóknir bárust með tölvupósti á netfang þjóðgarðsins. Undirritaður sá í kjölfarið um að prenta út umsóknir og varðveita þær í skjalaskáp á sinni starfsstöð. Þegar umsóknarfrestur var runninn út áframsendi undirritaður umsóknirnar á ráðgjafa [X] sem sá um ráðningarferlið. Umsóknirnar voru áframsendar til [X] þann 20. mars 2017 en umsókn A barst ekki [X]. Undirritaður telur ástæðu þess vera að hann hafi slegið inn rangt netfang hjá ráðgjafa [X]. Tölvupósturinn hafi því numið staðar í úthólfi póstkerfis hans og ekki borist til [X]. Undirritaður fékk ekki tilkynningu úr póstkerfinu um þessi mistök sín og áttaði sig fyrst á þeim þegar fyrirspurn A barst 10. apríl 2017 að ráðningarferli loknu.“

Í bréfinu var einnig óskað eftir upplýsingum um hvaða forsvarsmenn þjóðgarðsins hefðu tekið ákvörðun um að boða þrjá umsækjendur í viðtal í síðara ráðningarferlinu, á hvaða vettvangi ákvörðunin var tekin og hvort eitthvað hefði verið skráð um þá ákvörðun. Í svari þjóðgarðsins sagði eftirfarandi varðandi þetta atriði:

„Ákvörðun um að boða þrjá umsækjendur í viðtöl var sameiginleg milli [framkvæmdastjóra] og varaformanns svæðisráðs vestursvæðis í samráði við fulltrúa [X]. Við ákvarðanatöku var stuðst við flokkun samkvæmt valtöflu [X] sem send var þjóðgarðinum 28. mars 2017 og voru þrír efstu umsækjendurnir samkvæmt töflunni boðaðir í viðtöl. Ákvörðunin var tekin í símtali og því liggja ekki fyrir skrifleg gögn um hana. Á þeim tíma var varaformanni svæðisráðs vestursvæðis ekki kunnugt um að A væri á meðal umsækjenda enda kom hún ekki fram í forflokkun [X]. [Framkvæmdastjóri] hafði tekið á móti öllum umsóknum og geymt þær í skjalaskáp á starfsstöð sinni. [Framkvæmdastjóri] bar hins vegar ekki saman forflokkun [X] við þær umsóknir sem hann hafði í sínum vörslum, enda stóð hann í þeirri trú að hafa áframsent allar umsóknir til [X].“

Með bréfi, dags. 3. júlí 2018, ritaði ég þjóðgarðinum á nýjan leik þar sem ég óskaði þess að mér yrðu veittar nánari skýringar og upplýsingar vegna málsins. Í bréfinu óskaði ég m.a. eftir skýringum þjóðgarðsins á því misræmi sem virtist gæta af hálfu þjóðgarðsins varðandi ástæður þess að ákvörðun var tekin um að hafna öllum umsóknum í fyrra ráðningarferli og auglýsa á ný. Í því sambandi óskaði ég eftir skýringum á því hvers vegna A hefðu einungis verið veittar upplýsingar um að um formgalla hefði verið að ræða en ekki greint frá því mati þjóðgarðsins að enginn umsækjenda hefði mætt kröfum þjóðgarðsins um þekkingu og reynslu til starfans líkt og fram hafði komið í skýringum þjóðgarðsins til mín.

Í skýringum þjóðgarðsins sem bárust mér 24. ágúst 2018 með bréfi lögmanns þjóðgarðsins segir m.a. varðandi þetta atriði:

„Ástæða þess að vísað var til formgalla í símtali við A í febrúar 2017, sem ástæðu fyrir því að öllum umsóknum var hafnað í fyrra ráðningarferlinu, var sú að uppi var ágreiningur um verklag við ráðningu þjóðgarðsvarðar, líkt og fyrr hefur komið fram. Ástæða þessi laut því að formhlið ráðningarferlisins. Ekki liggur fyrir hvers vegna væntingar þjóðgarðsins um þekkingu og reynslu umsækjenda hafi ekki einnig verið tilteknar sem ástæða að þessu leyti í fyrrgreindu símtali. Þó má ætla að þar hafi haft áhrif að tekin hafði verið ákvörðun um að hefja nýtt ráðningarferli um sömu stöðu, sbr. fundargerð svæðisráðs vestursvæðis frá 30. janúar 2017.“

Í bréfinu óskaði ég þess jafnframt að mér yrði gerð nánari grein fyrir því hvaða atriði það voru í umsögnunum sem leiddu til þeirrar niðurstöðu að hún hlaut lægstu mögulegu einkunn fyrir umræddan matsþátt eða einkunnina 0. Í því samhengi óskaði ég einnig skýringa á því hvernig upplýsingarnar úr umsögnunum leiddu til þeirrar niðurstöðu að enginn umsækjendanna hefði uppfyllt væntingar þjóðgarðsins um „þekkingu og reynslu“ til starfans. Þá óskaði ég einnig eftir upplýsingum um hvaða þýðingu andmæli A sem hún færði fram í tilefni umsagnanna sem þjóðgarðurinn aflaði frá fyrrum samstarfsfélögum hennar höfðu við mat á þeim.

Í svarbréfi lögmanns þjóðgarðsins sagði eftirfarandi um þessi atriði: 

„Grunnmat á umsækjendum í ráðningarferli þjóðgarðsins laut meðal annars að umsögnum meðmælenda um umsækjendur. Í þeim þætti matsins var gert ráð fyrir þremur einkunnum, í fyrsta lagi einkunninni 4 fyrir góðar eða framúrskarandi umsagnir, í öðru lagi einkunninni 2 ef umsagnir voru taldar í lagi og án frábendinga, og í þriðja lagi einkunninni 0 ef í umsögnum voru frábendingar. Með frábendingum er átt við atriði í umsögnum sem mæla gegn því að viðkomandi umsækjandi verði ráðinn. Í umsögnum þeirra aðila sem þjóðgarðurinn hafði samband við vegna umsóknar A, þ.e. [...], komu fram atriði sem mæltu gegn því að hún yrði ráðin. Meðal annars kom fram í umsögn [umsagnaraðila] að hann myndi ekki ráða A aftur til starfa. Þar sem frábendingu var að finna í umsögn hans að þessu leyti fékk A einkunnina 0 fyrir umsagnarhluta grunnmatsins.

Þar sem frábendingar var að finna í fyrrgreindum umsögnum um A var henni gefinn andmælaréttur í málinu. Samkvæmt upplýsingum frá [X], sem aðstoðaði við ráðningarferlið, hafa andmæli umsækjenda í raun aðeins áhrif á einkunnagjöf í umsagnaflokki grunnmats ef í andmælum koma fram leiðréttingar á augljósum villum eða rangfærslum í umsögnum. Andmæli A lutu að meginstefnu að ágreiningi sem átt hafði sér stað á fyrri vinnustað hennar. Því höfðu andmæli hennar ekki áhrif á viðkomandi einkunnagjöf, enda var Vatnajökulsþjóðgarður ekki í aðstöðu til að leggja mat á atvik að baki þeim ágreiningi sem vísað var til. Þá var sem fyrr segir að finna frábendingar í umsögnum hennar og var einkunnin 0 því talin mest viðeigandi í þessum matsflokki.“ 

Að lokum óskaði ég eftir upplýsingum um hvort fyrir lægju einhver gögn eða upplýsingar sem varpað gætu ljósi á það hvernig þau mistök að umsókn A barst ekki til X gátu átt sér stað. Í því sambandi hafði ég í huga hvort það hefði verið kannað sérstaklega af hálfu þjóðgarðsins hvort unnt væri að nálgast umræddan tölvupóst, sem framkvæmdastjóri kvaðst hafa reynt að senda en ekki tekist, í pósthólfi hans með einhverjum hætti svo unnt væri að staðreyna þær skýringar sem hann hafði fært fram á því hvers vegna umsókn A kom ekki til mats. Í svarbréfi lögmanns þjóðgarðsins sagði eftirfarandi varðandi þetta atriði:

„Af hálfu þjóðgarðsins hefur ekki verið kannað sérstaklega hvort unnt sé að nálgast umræddan tölvupóst í póstkerfi fyrrverandi framkvæmdastjóra þjóðgarðsins.“

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Ráðningarvaldið

Vatnajökulsþjóðgarður er ríkisstofnun og fer umhverfis- og auðlindar­áðherra með yfirstjórn mála er varða þjóðgarðinn, sbr. 4. gr. laga nr. 60/2007, um Vatnajökulsþjóðgarð. Í máli þessu reynir á hvernig meðferð og valdheimildum vegna ráðningar á þjóðgarðsvörðum er háttað að lögum samkvæmt því stjórnkerfi sem lögin mæla fyrir um að gildi um þjóðgarðinn. Í því sambandi reynir á hvernig verkefnum er skipt milli stjórnar þjóðgarðsins, svæðisráða og framkvæmdastjóra þjóðgarðsins.

Með stjórn stofnunarinnar og umsjón með rekstri þjóðgarðsins fer sérstök stjórn þjóðgarðsins sem skipuð er af ráðherra. Í 8. gr. c laganna kemur fram að framkvæmdastjóri annist daglegan rekstur þjóðgarðsins í umboði stjórnar og samkvæmt starfslýsingu sem stjórn þjóðgarðsins setji honum. Framkvæmdastjóri framfylgi ákvörðunum stjórnar þjóðgarðsins og annist daglegan rekstur hans, fjárreiður og reiknings­skil og ber ábyrgð á að þjóðgarðurinn starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Þá segir að framkvæmdastjóri fari með yfirstjórn starfsmannamála.

Vatnajökulsþjóðgarður skiptist í fjögur rekstrarsvæði sem rekin skulu samkvæmt 7. gr. laganna sem sjálfstæðar rekstrareiningar á ábyrgð þjóðgarðsvarða. Á hverju rekstrarsvæði skal starfa svæðisráð skipað af ráðherra til fjögurra ára í senn. Meðal verkefna svæðisráðanna er að gera tillögu að ráðningu þjóðgarðsvarða á viðkomandi rekstrarsvæði, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 60/2007. Við setningu laganna árið 2007 var það verkefni stjórnar þjóðgarðsins að taka ákvörðun um ráðningu þjóðgarðsvarða að tillögu svæðisráðanna. Með breytingu á þeim með lögum, sbr. lög nr. 101/2016, var ráðning þjóðgarðsvarða svæðanna flutt frá stjórninni til framkvæmdarstjóra en engin breyting var á að svæðisráðin skyldu gera tillögu um hvern skyldi ráða. Í athugasemd með þessari breytingu sem varð að 8. gr. c laganna sagði um þetta samhengi valdheimilda framkvæmda­stjóra og stjórnar svæðisráðanna: „Með því að kveða skýrt á um ábyrgð framkvæmdastjóra eru jafnframt tekin öll tvímæli af um það að framkvæmdastjóri er sá aðili sem ræður þjóðgarðsverði og fer með yfirstjórn starfsmannamála. [...]Hvað varðar ráðningu þjóðgarðsvarða er það hlutverk svæðis[ráða] (innskot: stendur „svæðisvarða“ í texta frumvarps en „svæðisráð“ í texta ákvæðisins) að gera tillögu til framkvæmdastjóra sem ræður þjóðgarðsverði í samráði við og að fengnu samþykki stjórnar þjóðgarðsins.“ (Sjá 145. löggj.þ. 2015-2016, þskj. 1101.)

Samkvæmt þessu hefur ekki orðið breyting á því hlutverki svæðisráðanna að gera tillögu um ráðningu þjóðgarðsvarðanna frá árinu 2007 en hins vegar var hið formlega ráðningarvald fært frá stjórn þjóðgarðsins til framkvæmdastjóra árið 2016.

2 Meðferð Vatnajökulsþjóðgarðs á fyrri umsókn A

2.1 Ákvörðun um að ráða ekki í auglýst starf er stjórnvaldsákvörðun

Auglýsing á lausu starfi hjá stjórnvaldi felur í sér upphaf stjórnsýslumáls sem miðar að því að tekin verði stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um hvern skuli ráða í starfið úr hópi umsækjenda. Um meðferð málsins fer því eftir stjórnsýslulögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Stjórnvaldi sem hefur auglýst starfið laust til umsóknar er almennt heimilt að ákveða að hætta við að ráða í starfið enda byggi sú ákvörðun á málefnalegum ástæðum og þar með réttmætum sjónarmiðum. Að sama skapi leiðir af kröfum stjórnsýslulaganna að í ákvörðun um að hætta við að ráða í starfið þarf að leiðbeina umsækjendum um að þeir geti óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga, nema fullnægjandi rökstuðningur um ástæðurnar komi fram í samhliða rökstuðningi með ákvörðuninni. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 30. september 2014, í máli nr. 7923/2014. Í tilkynningu Vatnajökulsþjóðgarðs til A 3. febrúar 2017 var hvorki að finna rökstuðning fyrir ákvörðuninni um að hætta við ráðninguna né leiðbeiningar um heimild til að óska eftir honum. Slíkt var galli á meðferð málsins hjá þjóðgarðinum.

Í kvörtun sinni byggir A á því að málefnaleg sjónarmið hafi ekki verið höfð að leiðarljósi við ákvörðun um að hætta við ráðningu í starfið. Eins og lýst hefur verið í II. kafla lágu ekki upplýsingar fyrir í skjölum þjóðgarðsins sem ég hef fengið afhent sem vörpuðu í reynd ljósi á ástæður þess að þjóðgarðurinn hætti við að ráða úr hópi umsækjenda í hið auglýsta starf þjóðgarðsvarðar á vestursvæði. Til að geta lagt mat á hvort þar hefði verið byggt á málefnalegum sjónarmiðum óskaði ég eftir skýringum og gögnum frá þjóðgarðinum og þá um þau atriði sem ráða mátti að nefnd höfðu verið sem skýringar gagnvart A. Áður en lengra er haldið tel ég tilefni til að rekja nánar þau atriði í svörum Vatnajökulsþjóðgarðs sem einkum hafa þýðingu við það mat hvort ákvörðun þjóðgarðsins, um að ráða ekki í auglýst starf þjóðgarðsvarðar, hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum.

2.2 Skýringar Vatnajökulsþjóðgarðs og svör til umboðsmanns Alþingis

Eins og gerð hefur verið grein fyrir í II. kafla var A tilkynnt símleiðis af hálfu starfsmanna X í byrjun febrúar 2017 að vegna formgalla hefði verið ákveðið að auglýsa starf þjóðgarðsvarðar aftur og kveðst hún hafa verið hvött til að sækja um það á nýjan leik. Í tölvupósti sem framkvæmdastjóri þjóðgarðsins sendi umsækjendum 3. febrúar 2017, þar sem hann tilkynnti að ekki yrði ráðið í starfið og öllum umsóknum væri því hafnað, er ekkert minnst á formgalla. Í fyrra svari þjóðgarðsins við fyrirspurnum mínum vegna málsins kemur fram að til viðbótar við það sem getið verður um hér síðar um „að umsækjendur uppfylltu ekki þær væntingar um þekkingu og reynslu til starfsins sem þjóðgarðurinn ætlaðist til að nýr þjóðgarðs­vörður byggi yfir“ hefði verið uppi ágreiningur innan þjóð­garðsins um verklag við ráðningu þjóðgarðsvarðar, þ.e. hvort ráðning væri á hendi svæðisráðs, framkvæmdastjóra eða stjórnar þjóðgarðsins og þá með hvaða hætti framangreindir aðilar hefðu aðkomu að ráðningunni.

Síðara fyrirspurnarbréfi mínu til þjóðgarðsins vegna þessa máls var svarað af lögmanni fyrir hönd þjóðgarðsins með bréfi, dags. 24. ágúst 2018. Þar segir að ástæða þess að vísað hafi verið til formgalla í símtalinu sem ástæðu fyrir höfnun umsóknanna hafi verið sú að ágreiningur hafi verið um verklag við ráðningar þjóðgarðsvarðar. Hann hafi lotið að formhlið ráðningarferlisins. Samkvæmt þessu er það staðfest af hálfu þjóðgarðsins að A hafi verið gefin sú skýring að formgalli hefði verið ástæða þess að hætt var við ráðninguna. Hins vegar hefur þjóðgarðurinn ekki í skýringum sínum til mín gert reka að því að útskýra nánar í hverju sá ágreiningur sem sagður er hafa verið uppi varðandi verklag við veitingu starfsins fólst.

Hér er rétt að rifja upp að umsóknarfrestur um hið auglýsa starf rann út 5. desember 2016. Svæðisráð vestursvæðisins samþykkti á fundi 22. desember s.á. að mæla með því við stjórn þjóðgarðsins að sá umsækjandi sem fékk að mati X flest stig yrði ráðinn í starfið. Það var síðan á fundi svæðisráðsins 14. janúar 2017 að bókað var að rætt hefði verið um framkomnar athugasemdir X við auglýsingu um starfið án þess að fram komi hvað fólst í þeim. Bókað var að svæðisráðið teldi brýnt að skerpt yrði á ferli ráðningar og ráðið hygðist taka málið upp við stjórn þjóðgarðsins og framkvæmdastjóra. Þrátt fyrir þetta var bókað að svæðisráðið stæði við fyrri ákvörðun sína um að sá umsækjandi sem flest stig fengi að mati X yrði ráðinn. Í framhaldi af þessu virðist umrætt mál hafa komið til umfjöllunar á fundi stjórnar þjóðgarðsins 23. janúar 2017 og afstaða stjórnarinnar hafi verið skýr. Í ljósi nýrra laga um þjóðgarðinn væri ráðning þjóðgarðavarðar í höndum svæðisráðs og framkvæmdastjóra. Það var svo á fundi svæðisráðsins 30. janúar 2017 sem bókað var að ákveðið hefði verið að auglýsa starfið aftur.

Af þessu er ljóst að þegar ákvörðun um að auglýsa starfið aftur, og A var tilkynnt um það og þá vísað til formgalla, hafði stjórn Vatnajökulsþjóðgarðs sem fer með umsjón með rekstri þjóð­garðsins af sinni hálfu tekið af skarið um að ráðning í umrætt starf væri í höndum svæðisráðsins og framkvæmdastjóra. Ákvæði laga um hlut svæðisráðsins í þessu verkefni hafði líka verið óbreytt frá árinu 2007 eða að „gera tillögu að ráðningu þjóðgarðsvarðar“ á því svæði sem félli undir ráðið. Eina sem hafði breyst með lagabreytingunni árið 2016 var að tillögunni átti nú að beina til framkvæmdastjóra sem tæki hina formlegu ákvörðun í stað stjórnar þjóðgarðsins áður. Ég ítreka að af gögnum málsins og skýringum þjóðgarðsins verður ekki ráðið í hverju sá ágreiningur um verklag sem vísað er til í skýringum til mín fólst og þar með hvernig hann gat sem slíkur leitt til þess að hætt yrði við að ráða í starfið á grundvelli framkominna umsókna, úrvinnslu úr þeim og fyrri afstöðu svæðisráðsins um hvern það legði til að yrði ráðinn úr hópi umsækjenda. Ég fæ því ekki séð að þjóðgarðurinn hafi sýnt fram á hvaða málefnalegu sjónarmið, byggð á því að um „formgalla“ hafi verið að ræða, hafi að þessu leyti legið til grundvallar því að ákveða að auglýsa starfið aftur með þeim áhrifum að hafna öllum framkomnum umsóknum.

Í svari þjóðgarðsins við fyrirspurn minni um hvaða ástæður hafi legið að baki því að hætta við ráðningu í starfið kemur í upphafi fram að í kjölfar mats X hafi þjóðgarðinum orðið ljóst að umsækjendur uppfylltu ekki þær væntingar um „þekkingu og reynslu“ til starfsins sem þjóðgarðurinn ætlaðist til að nýr þjóðgarðsvörður byggi yfir. Af þeim sökum hafi verið ákveðið að hafna öllum umsóknum. Í svarinu eða öðrum gögnum málsins kemur ekki skýrt fram hvað talið var að skort hefði á í þekkingu og reynslu umsækjenda. Þegar texti um hæfniskröfur vegna starfsins í auglýsingum annars vegar með umsóknarfresti til 5. desember 2016 og hins vegar 20. mars 2017 er borinn saman verður ekki séð að þar sé einhver sá munur sem ætlað hafi verið að ná fram umræddu atriði um meiri eða aðrar væntingar um þekkingu og reynslu umsækjenda. Hæfnis­kröfurnar eru orðaðar nánast með sama hætti nema þar sem gerð var krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi í fyrri auglýsingunni var í þeirri síðari talað um háskólamenntun eða sambærilega menntun sem nýttist í starfi. Þar sem talað var um reynslu af almennum rekstri og mannaforráðum var í síðari auglýsingunni gerð krafa um reynslu af rekstri, stjórnun og mannaforráðum. Ég tek það fram að við samanburð á því grunnmati sem X gerði á umsækjendum í tilefni af báðum auglýsingunum verður ekki séð að lýsingar á forsendum og einstökum matsþáttum hafi að efni til tekið breytingum þótt orðalag við lýsingu hafi tekið örlitlum breytingum í einstaka tilvikum. Þá er ljóst að í fyrra matinu fengu t.d. þrír umsækjendur hæsta mögulegan stigafjölda 4 fyrir reynslu af stjórnun og rekstri en í því síðara fjórir umsækjendur. Að því er varðar menntun fengu sex umsækjendur í fyrra matinu hæsta mögulegan stigafjölda eða 4 fyrir MA/MS-próf í náttúrufræðum eða ferðamálafræðum en í því síðara hlaut engin 4 stig.

Þegar lagt er mat á það hvort málefnalegt hafi verið að hafna öllum fyrri umsóknum vegna tilgreindra ástæðna um væntingar um þekkingu og reynslu til starfsins skiptir að mínu áliti máli að ráða megi af hinu endurnýjaða umsóknarferli, tilgreiningu á breyttum hæfniskröfum og framkvæmd á mati á umsækjendum að í raun hafi verið gerðar breytingar til að mæta þeirri ástæðu sem leiddi til þess að fyrri umsóknum var öllum hafnað. Um þetta atriði í skýringum þjóðgarðsins á það við eins og um hinn meinta formgalla að ég fæ ekki séð að þjóðgarðurinn hafi sýnt fram á hver voru þau málefnalegu sjónarmið sem byggt var á að þessu leyti.

Í svari þjóðgarðsins til mín 8. maí 2018 við spurningu um ástæður þess að ákveðið var að hafna öllum umsóknunum er því lýst í nokkuð löngu máli að eitt af þeim atriðum „sem ráðið getur úrslitum við ákvörðun um ráðningu í starf er að umsagnaraðilar beri umsækjanda góða og áreiðanlega sögu um fyrri störf.“ Síðan er eins og fram kemur í bréfinu sem tekið er upp orðrétt í III. kafla hér að framan sérstaklega fjallað um hvernig staðið var að öflun og síðan efni umsagna um A og mati á þeim. Síðan segir í bréfinu: „Þó að A hafi skorað hærra en aðrir umsækjendur í öðrum flokkum matsins taldi Vatnajökulsþjóðgarður að niðurstaða úr umsögnum hennar hefði veruleg neikvæð áhrif á hæfni hennar til starfsins. Því kom ekki til greina að ráða hana í starf þjóðgarðsvarðar frekar en aðra umsækjendur sem skoruðu lágt í öðrum mikilvægum þáttum ráðningarferilsins.“

Af þessu verður ekki annað ráðið en það hafi í reynd verið eða að minnsta kosti verið afgerandi þáttur, hver niðurstaða var í mati á umsækjendum, og þá sérstaklega A, sem réði því að ákveðið var að hafna öllum umsóknum og auglýsa starfið aftur. Þegar það kemur til kasta umboðsmanns Alþingis að leggja mat á hvort stjórnvöld hafi staðið rétt að ákvörðun um að hætta við ráðningu í auglýst starf reynir fyrst og fremst á það gagnvart umsækjendum hvort ráða megi að þar hafi verið gætt réttra aðferða við málsmeðferðina og málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki ákvörðun stjórnvaldsins.

2.3 Var málsmeðferð Vatnajökulsþjóðgarðs í samræmi við lög?

Hér er ekki ástæða til að endurtaka lýsingu á þeim viðmiðunum sem fylgt var við mat X á umsögnum um umsækjendur. Það liggur fyrir að í tilviki A fékk hún O stig og það var skýrt með því að í umsögnum um hana hefðu komið fram „frábendingar“. Eins og rakið hefur verið aflaði Vatnajökulsþjóðgarður umsagna frá alls fjórum umsagnaraðilum vegna A. Á meðan unnið var úr umsóknum hafði ráðgjafi X samband við A þar sem hún var upplýst um að búið væri að hafa samband við tvo umsagnaraðila sem hún gaf upp í umsókninni og hún spurð hvort unnt væri að hafa samband við fyrrum yfirmann hennar hjá tiltekinni stofnun og aðra fyrrum yfirmenn hennar hjá þeirri ríkisstofnun sem fyrrnefnda stofnunin heyrði undir. A upplýsti ráðgjafann um að hún teldi fyrrum yfirmanninn ekki hlutlausan aðila þar sem hún hefði kvartað yfir framkomu einstaklings honum nátengdum í sinn garð. Hefði það mál ekki haft góð áhrif á samskipti hennar og yfirmannsins fyrrverandi sem og aðra næstu yfirmenn hennar hjá ríkisstofnuninni sem fór með málefni vinnustaðar hennar og hún taldi ekki hafa tekið vel á kvörtunum hennar þegar málið kom upp. Engu að síður var haft samband við fyrrum yfirmenn A hjá stofnuninni sem hún taldi á meðal þeirra aðila sem ekki gætu veitt hlutlausa umsögn um hana. Í umsögnum þeirra er að finna vitnisburð um A sem starfsmann þar sem þeir bera henni að ýmsu leyti vel söguna. Hins vegar voru gerðar tilteknar athugasemdir af þeirra hálfu er lutu að langvarandi fjarvistum A vegna veikinda og vísað til samskiptavanda sem átti rót sína að rekja til áðurnefndra kvartana hennar. Í lokin tók annar umsagnaraðilanna fram að vegna þeirra samskipta sem áttu sér stað í kjölfarið og hvernig þau þróuðust þá myndi hann ekki ráða hana aftur í starf.

A var veitt færi á að koma á framfæri andmælum vegna umsagnarinnar. Í þeim athugasemdum ítrekar hún þá afstöðu sína að vegna umrædds máls geti fyrrum yfirmenn hennar hjá ríkisstofnuninni, varla gefið hlutlausa umsögn um starfshæfni hennar. Í því sambandi bendir hún á að hún hafi kvartað yfir framgöngu umrædds aðila til umhverfisráðherra vegna viðbragða við áðurnefndri framkomu í hennar garð. Þá ítrekar hún að hún hafi unnið bug á þeim heilsufarsvanda sem hún átti við að etja í tengslum við umrætt mál. Í skýringum þjóðgarðsins varðandi þýðingu andmæla A kemur fram að „samkvæmt upplýsingum frá X, hafi andmæli umsækjenda í raun aðeins áhrif á einkunnagjöf í umsagnarflokki grunnmats ef í andmælum komi fram leiðréttingar á augljósum villum eða rangfærslum í umsögnum“. Þá sagði ennfremur að þjóðgarðurinn væri ekki í aðstöðu til að leggja mat á atvik að baki þeim ágreiningi sem vísað var til. Ég tel að þessar skýringar stjórnvaldsins verði ekki túlkaðar öðruvísi en að athuga­semdir A varðandi hæfi umsagnaraðilans hafi ekki komið til skoðunar af hálfu þess eða lagt hafi verið að öðru leyti mat á athugasemdir hennar efnislega.

Af þessu tilefni tek ég fram að stjórnvöldum er að jafnaði heimilt að afla umsagna þeirra sem þekkja til starfa viðkomandi umsækjanda, t.d. fyrrum yfirmanna og samstarfsfólks, í því skyni að upplýsa um ákveðin atriði varðandi starfshæfni viðkomandi eða aðra persónulega eiginleika á grundvelli meginreglunnar um frjálsa álitsumleitan. Í samræmi við meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt ber stjórnvaldinu að gefa umsækjanda kost á að koma að athugasemdum um upplýsingar sem aflað hefur verið við meðferð málsins um hann, t.d. frá umsagnaraðilum, og honum er ókunnugt um, verði talið að þær upplýsingar hafi verulega þýðingu við úrlausn þess og séu honum í óhag. Ég tek fram að tilgangur andmælaréttarins við þessar aðstæður er ekki einungis sá að veita aðila máls færi á að koma á framfæri upplýsingum um málsatvik og stuðla að því að mál verði betur upplýst heldur þjónar hann jafnframt þeim tilgangi að veita aðilanum færi á að taka afstöðu til þess hvort fyrir hendi séu ástæður sem hafa áhrif á hæfi umsagnaraðila eða atriði sem eru til þess fallin að draga í efa hlutlægni framkominna upplýsinga. Slíkar upplýsingar sem fram koma í andmælum aðila máls kunna þannig að hafa áhrif á mat stjórnvaldsins á vægi umsagnarinnar og eftir atvikum leiða til þess að vægi hennar verður minna en ella eða jafnvel að stjórnvaldið telji ótækt að byggja á umsögninni vegna vanhæfis umsagnaraðila. Hér þarf líka eins og jafnan við mat á umsækjendum að hafa í huga að matið á að taka mið af því hvernig ætla má að viðkomandi muni, í ljósi þeirra hæfis- og hæfnis­krafna sem gerðar eru, geta sinnt því starfi sem verið er að ráða í. Það verður því að vera á varðbergi við að láta ekki sérstakar aðstæður, atvik eða einstök samskipti sem komið hafa upp í fyrri störfum, og hvað þá fjarvistir vegna heilsu sem tengdust þeim og kunna að vera að baki, hafa of afgerandi vægi í slíku mati.

Í þessu máli hafði A komið á framfæri andmælum þar sem hún dró verulega í efa að umræddur aðili gæti veitt hlutlausa umsögn um hana. Engu að síður kaus þjóðgarðurinn að láta atriði í umsögn hans ráða því að hún fékk O stig fyrir þann lið matsins sem laut að umsögnum, þrátt fyrir að margt í þeim umsögnum sem aflað var í heild um hana væri til marks um góða getu hennar til að sinna umræddu starfi. Af skýringum þjóðgarðsins verður auk þess ekki annað ráðið en þetta atriði hafi í reynd haft þýðingu um að hætt var við að ráða úr hópi umsækjenda og auglýsa starfið aftur. Hér er líka ástæða til að minna á að í tilviki A hafði þetta þau áhrif að þrátt fyrir að hún fengi flest stig í mati X fyrir og eftir að umsagnir höfðu verið metnar, og svæðisráðið hefði áður gert tillögu um að hún yrði ráðin í starf þjóðgarðsvarðar, var dregið strik yfir þá málsmeðferð og þann árangur sem hún hafði náð í umsóknarferlinu.  

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að það fyrirkomulag ráðningar­fyrirtækisins sem fólst í stigagjöf við mat á umsækjendum hafi í reynd falið í sér að vikið var að vissu marki frá þeim kröfum sem leiða af 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt. Ég tek fram að stjórnvöldum er almennt heimilt að fara þá leið við undirbúning ráðningar að tilgreina þau sjónarmið sem mat á umsækjendum er grundvallað á og gefa þeim ákveðið vægi og þá sem lið í því verkefni veitingar­valdshafa að meta umsækjendur á grundvelli faglegra verðleika. Ég hef hins vegar áður bent á að stjórnvöld verði að gjalda varhug við beitingu þessarar aðferðar og gæta þess að henni sé ekki beitt á of fortakslausan hátt, sbr. t.a.m. umfjöllun í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 2016, bls. 15-16. Þegar stjórnvald, eftir atvikum með atbeina ráðningarfyrirtækis, ákveður að beita slíkri aðferð við mat á umsækjendum þá ber því að gæta þess að skipulag við meðferð málsins sé þannig að tryggt sé að málsmeðferðin standist þær kröfur sem leiða af ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallar­reglum stjórnsýsluréttarins. Í því sambandi minni ég á að ákvæði stjórnsýslulaga hafa að geyma lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar og verða ekki gerðar vægari kröfur til málsmeðferðar nema fyrir hendi sé ótvíræð lagaheimild.

Eins og mál þetta liggur fyrir mér miðað við gögn þess og skýringar þjóðgarðsins fæ ég ekki annað séð en það hafi haft a.m.k. verulega þýðingu um að ákveðið var að hætta við að ráða úr hópi umsækjenda og auglýsa starfið aftur hvernig umsókn A kom út úr því mati sem þjóðgarðurinn hafði látið gera á umsækjendum. Þetta var gert án þess að gætt hefði verið að því að vinna með réttum hætti úr andmælum hennar í tilefni af tilteknum umsögnum. Með því að haga meðferð málsins með þessum hætti og hætta við að ráða á grundvelli umsóknanna og mats á þeim, og þá eftir atvikum með rökstuðningi um hvers vegna annar umsækjandi hefði verið metinn hæfari en A, var af hálfu þjóðgarðsins girt m.a. fyrir að A gæti látið reyna á rétt sinn af því tilefni.

Það er álit mitt að Vatnajökulsþjóðgarður hafi ekki sýnt fram á með gögnum málsins eða skýringum til mín að málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki því að hætta við að ráða úr hópi umsækjenda og auglýsa starfið aftur. Þá tel ég að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð þjóðgarðsins á andmælum A vegna tiltekinna umsagna og þeirri aðferð sem viðhöfð var við mat á umsögnunum. Það eitt að það komi fram neikvæð atriði í hluta þeirra umsagna sem aflað er getur ekki leyst stjórnvald undan því að taka málefnalega afstöðu til umsagnanna í heild og meta þær heildstætt með tilliti til þess hvernig ætla megi að umsækjandi muni geta sinnt því starfi sem verið er að ráða í. Það breytir engu um skyldur stjórnvalds í þessu efni þótt einkaaðili sem það hefur leitað til um aðstoð við slíkt mat beiti tiltekinni aðferð sem í reynd leiðir til þess að ekki er unnið úr lögmæltum andmælum umsækjenda. Það sama gildir ef það er reyndin að slík aðferð sé notuð við ráðningar utan opinberra stofnana.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að framangreind málsmeðferð þjóðgarðsins og beiting umræddra matsviðmiða, sem í reynd leiddi til þess að andmæli A varðandi hugsanlegt hæfi umsagnaraðila komu ekki til mats, hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá voru þær skýringar sem henni voru veittar um ástæður þess að ákveðið var að auglýsa starfið aftur ófullnægjandi. Ég tek hins vegar fram að með þessari niðurstöðu minni hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort og þá hvaða þýðingu andmæli A áttu að hafa um matið að þessu leyti.

3 Meðferð Vatnajökulsþjóðgarðs á síðari umsókn A

3.1 Hlutverk þess sem fer með vald til að ráða í opinbert starf

Sem fyrr segir hefur athugun mín jafnframt beinst að því hvort meðferð Vatnajökulsþjóðgarðs á umsókn A í kjölfar þess að starfið var auglýst öðru sinni hafi verið í samræmi við lög en ljóst er að umsókn hennar kom aldrei til mats af hálfu þjóðgarðsins. Í skýringum til mín hefur því verklagi sem viðhaft var í ráðningarferlinu verið lýst með þeim hætti að framkvæmdastjóri hafi tekið á móti öllum umsóknum og áframsent þær, að umsókn A undanskilinni, ráðningar­fyrirtækinu X sem lagði mat á þær. Í skýringunum kom fram að ástæða þess hafi verið sú að framkvæmdastjórinn hafi fyrir mistök slegið inn rangt netfang hjá X með þeim afleiðingum að umsóknin skilaði sér aldrei til X. Þá mun ákvörðun um hvaða umsækjendur skyldi boða til viðtals hafa verið tekin símleiðis, m.a. með aðkomu framkvæmda­stjórans á grundvelli valtöflu X þar sem fram komu nöfn 19 umsækjenda og einkunnir þeirra fyrir þá matsþætti sem lágu til grundvallar matinu en nafn A var ekki þar á meðal.

Því var áður lýst að með auglýsingu á lausu opinberu starfi hefst stjórn­sýslumál sem jafnan lýkur með töku stjórnvaldsákvörðunar um veitingu þess, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Umsækjendur um starfið njóta réttarstöðu aðila að því stjórnsýslumáli samkvæmt stjórnsýslulögum. Þeir eiga því að geta treyst því að tekin verði stjórnvaldsákvörðun um veitingu starfs sem auglýst hefur verið þar sem efnisleg afstaða er tekin til þess hver þeirra teljist hæfastur til að gegna viðkomandi starfi að loknu einstaklingsbundnu mati á umsækjendum og fylgt sé málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga og gætt óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins.

Það er á ábyrgð veitingarvaldshafa að tryggja lögmæti ráðningar­ferlis og að skipulagi málsmeðferðarinnar sé hagað með þeim hætti að tryggt sé að allar umsóknir sem berast innan umsóknarfrests hljóti lögmælta afgreiðslu. Ég tek fram að þrátt fyrir að stjórnvöldum sé að meginstefnu heimilt að notfæra sér þjónustu ráðningarfyrirtækja við undirbúning ráðningar þá leysir það ekki veitingarvaldshafann að neinu leyti undan þessari ábyrgð. Í þeim tilvikum þegar veitingarvaldshafi hefur falið ráðningarfyrirtæki að vinna tiltekna undirbúningsvinnu á upphafsstigum ráðningarferlisins, svo sem með því að leggja mat á umsækjendur og gefa þeim stig, ber veitingarvaldshafa engu að síður að kynna sér þau gögn sem liggja til grundvallar þeirri vinnu og leggja mat á hvort hann sé sammála þeim niðurstöðum sem fyrir hann eru lagðar. Með öðrum orðum ber veitingarvaldshafanum sem í þessu tilviki er framkvæmda­stjóri þjóðgarðsins, sbr. ákvæði laga nr. 60/2007, um Vatna­jökuls­þjóðgarð, að tryggja að hann hafi fulla yfirsýn yfir ráðningar­ferlið. Í þessu tilviki bar hann líka ábyrgð á því að sá aðili innan stjórnvaldsins, svæðisráð vestursvæðis, sem hafði aðkomu að ráðningunni með tillögugerð um hvern skyldi ráða, hefði fullnægjandi upplýsingar um umsækjendur. Í því getur t.d. falist að taka saman og halda til haga lista með nöfnum umsækjenda í því skyni að bera saman við þær umsóknir sem lágu til grundvallar mati ráðningarfyrirtækisins og þar með tryggja að allar umsóknir hafi komið til mats. Í því sambandi tek ég fram að í 2. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er til að mynda gert ráð fyrir að tekinn sé saman listi yfir nöfn og starfsheiti umsækjenda. Þá getur einnig reynt á aðgangsrétt almennings samkvæmt 4. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Samkvæmt framansögðu liggur fyrir að umsókn A barst ekki ráðningarfyrirtækinu X með þeim afleiðingum að hún var ekki lögð í þann lögmælta farveg sem að framan hefur verið lýst. Fyrst farin var sú leið að áframsenda allar umsóknir ráðningarfyrirtækinu á upphafsstigum ráðningarferlisins tel ég að framkvæmdastjórinn hefði í samræmi við hlutverk og ábyrgð hans sem veitingarvaldshafa átt að gæta þess að allar umsóknir kæmu til mats hjá X, eftir atvikum með því að bera saman þær umsóknir sem borist höfðu við matstöflu X sem honum var kynnt. Í samræmi við afstöðu Vatnajökulsþjóðgarðs um að mistök hafi átt sér stað við meðferð umsóknar A er ljóst að umsókn hennar var ekki lögð í réttan lagalegan farveg og að meðferð málsins að þessu leyti hafi því ekki verið í samræmi við lög. Að því sögðu stendur það atriði í kvörtun A um málefnaleg sjónarmið eftir.

3.2 Var meðferð Vatnajökulsþjóðgarðs á málinu byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum?

Í kvörtun A er dregið í efa að ástæða þess að umsókn hennar kom aldrei til mats af hálfu þjóðgarðsins hafi verið vegna mistaka framkvæmda­stjórans. Í kvörtuninni kemur fram að hún telji hugsanlegt að forsaga málsins renni stoðum undir að ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki því að umsókn hennar var haldið utan við ráðningarferlið.

Eins og rakið hefur verið hér að framan hefur framkvæmda­stjóri þjóðgarðsins borið því við í skýringum til mín að mistök hafi valdið því að umsóknin kom ekki til mats sem hafi falist í því að slegið var inn rangt netfang hjá ráðgjafa X þegar framkvæmdastjórinn hugðist áframsenda hana. Við meðferð málsins gagnvart umboðsmanni Alþingis hefur stjórnvaldið ekki lagt fram nein hlutlæg gögn, þrátt fyrir óskir þar að lútandi, svo sem úr pósthólfi framkvæmda­stjórans, sem stutt geta þá staðhæfingu þjóðgarðsins að handvömm hafi valdið því að umsókn A var ekki lögð í farveg lögum samkvæmt og kom þar af leiðandi ekki til mats í ráðningarferlinu. Verður að telja að það standi stjórnvaldinu næst við þessar aðstæður að sýna fram á það gagnvart eftirlitsaðila á borð við umboðsmann Alþingis að handvömm hafi orsakað slíkt frávik frá lögmæltri málsmeðferð og þar með leita leiða til að upplýsa málið. Ef stjórnvöld geta, t.a.m. í þeim tilvikum þegar ljóst er að mál hefur ekki verið lagt í réttan farveg að lögum, borið fyrir sig mistök án þess að þurfa að útskýra þau nánar eða leita leiða til að færa einhverjar sönnur fyrir staðhæfingum sínum yrði það eftirlit sem umboðsmanni Alþingis er falið samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til lítils.

Ég tek fram að A hafði í tilefni af fyrri auglýsingu um starfið verið metin hæfust umsækjenda samkvæmt mati X og umsókn hennar komið til nokkuð ítarlegrar umfjöllunar svæðisráðs og framkvæmda­stjóra á fundum þess. Í kjölfarið mælti svæðisráðið með ráðningu hennar. Hins vegar var ákveðið að hætta við ráðningu í starfið á fundi svæðisráðs sem framkvæmdastjórinn mun hafa verið viðstaddur. Þá hefur stjórnvaldið eins og fjallað er um hér að framan verið tvísaga þegar kemur að ástæðum þess að það var gert. Í skýringum þjóðgarðsins til mín hefur hins vegar komið fram að meginsjónarmiðin sem réðu för við ákvörðunina um að hafna umsókn A og falla frá ráðningu hafi lotið að atriðum tengdum persónu hennar og starfshæfni sem m.a. komu fram í umsögnum umsagnar­aðila eins og rakið er hér að framan.

Svo virðist sem byggt sé á að í þessu seinna ráðningarferli hafi aldrei vaknað grunsemdir af hálfu framkvæmdastjórans um að mistök hafi orðið en nafn A kom ekki fram á framangreindri valtöflu X þar sem gerð var grein fyrir stigagjöf umsækjenda. Það er hins vegar óumdeilt að framkvæmdastjórinn veitti umsókn A viðtöku og vissi því af henni. Ég minni á að við síðari auglýsinguna voru umsækjendur alls 20 og að hluta til þeir sömu og höfðu sótt í fyrra sinnið. Í ljósi forsögu málsins verður að telja nokkuð ótrúverðugt að framkvæmda­stjórinn hafi ekki orðið þess var að nafn A var ekki á meðal umsækjenda sem ráðningarfyrirtækið lagði mat á og honum var kynnt við meðferð málsins. Verður í því sambandi að hafa í huga að aðkoma framkvæmdastjórans að ráðningarferlinu í heild, og þá einnig fyrra ferlinu, var með þeim hætti að ekki er hægt að ganga út frá öðru en að á einhverjum tímapunkti hafi honum átt að vera ljóst að ekki hafi verið lagt mat á umsókn hennar sem hann kveðst hafa móttekið. Hér er líka ástæða til að minna á að það var á ábyrgð framkvæmdastjórans að stöðva síðara ráðningarferlið og/eða gera viðeigandi ráðstafanir til að bæta úr umræddum galla þegar honum urðu mistökin ljós, a.m.k. þegar hann undirbjó tilkynningu til umsækjenda, þ.m.t. A, um hvern ætlunin væri að ráða í starfið. Ég tel það því ekki trúverðugt að framkvæmda­stjórinn hafi ekki, í ljósi fyrri atvika tengdum umsókn A, áttað sig á að umsókn hennar hafði ekki komið til mats í ferlinu áður en ráðið var í starfið.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að Vatnajökuls­þjóðgarður hafi ekki getað bent á tiltekin atriði í tengslum við meðferð á umsókn A í seinna ráðningarferlinu sem bendi til þess að einföld mistök hafi valdið því að umsókn hennar var ekki lögð í réttan farveg eins og allar aðrar umsóknir um starfið. Ég legg í því sambandi áherslu á að skýringar Vatnajökuls­þjóðgarðar vegna þessa máls hafa hvorki verið trúverðugar eða til þess fallnar að upplýsa málið né vekja traust á málsmeðferðinni. Almennar tilvísanir til þess að mistök hafi átt sér stað við sendingu tölvupósts þegar átti að senda umsókn hennar áfram til X, án þess að leitast hafi verið við að upplýsa málið eins og kostur er, veita frekari skýringar eða leggja fram gögn þess efnis, eru ekki nægjanlegar að mínu áliti í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um meðferð málsins í heild sinni. Það er því álit mitt að Vatnajökulsþjóðgarður hafi ekki sýnt fram á að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við meðferð umsóknar A í seinna ráðningarferlinu sem urðu til þess að umsókn hennar kom aldrei til mats.

Ég tek að lokum fram að af gögnum málsins er ljóst að fjallað var um mál A á vettvangi svæðisráðs vestursvæðis þjóðgarðsins eftir að upplýst var að umsókn hennar hafði ekki komið til mats, m.a. 27. apríl og 9. maí 2017. Í fundargerðum kemur m.a. fram að svæðisráðið harmaði þessa „handvömm“ og draga yrði lærdóm af þessum „leiðu mistökum“. Þá var beðist velvirðingar á mistökunum og þeim óþægindum sem þau kynnu að hafa valdið í bréfi til A 15. júní 2017 eftir að hún leitaði eftir upplýsingum um málið. Eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds í stjórnsýslumáli leiðir það af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi. Þrátt fyrir að A hafi fengið áðurnefnt bréf frá Vatnajökulsþjóðgarði eftir að hún hafði sjálf óskað eftir upplýsingum um málið, tel ég í ljósi atvika þessa máls ástæðu til að beina því til Vatnajökulsþjóðgarðs að leitað verði leiða til að rétta hlut hennar. Ég tek fram að hún hefur við kvörtun sína til mín notið aðstoðar lögmanns og ekki liggur annað fyrir en hún hafi borið kostnað af því. Ég tel að síðustu að þeir annmarkar sem voru á meðferð Vatnajökulsþjóðgarðs í þeim málum sem fjallað er um í þessu áliti hafi verið með þeim hætti að það sé rétt að ég sendi umhverfis- og auðlindaráðherra sem fer með yfirstjórn mála sem varða þjóðgarðinn, sbr. 4. gr. laga nr. 60/2007, afrit af þessu áliti. Það eru tilmæli mín til ráðherra að hann fylgi því eftir að leitað verði leiða til að rétta hlut A.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að Vatnajökulsþjóðgarður hafi ekki sýnt fram á, með gögnum málsins eða skýringum til mín, að málefnaleg sjónarmið hafi búið að baki því að hætta við að ráða úr hópi umsækjenda sem sóttu um starf þjóðgarðsvarðar vestursvæðis þegar það var auglýst síðla árs 2016 og auglýsa starfið aftur. Þá tel ég að verulegir annmarkar hafi verið á meðferð þjóðgarðsins á andmælum A vegna tiltekinna umsagna í því ráðningarferli og þeirri aðferð sem viðhöfð var við mat á umsögnunum. Það er því niðurstaða mín að málsmeðferð þjóðgarðsins þegar ákveðið var að auglýsa starfið aftur hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í samræmi við afstöðu Vatnajökulsþjóðgarðs um að mistök hafi átt sér stað við meðferð umsóknar A í síðara ráðningarferlinu er það jafnframt álit mitt að umsókn hennar hafi ekki verið lögð í réttan lagalegan farveg og að meðferð málsins hafi að því leyti ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég að Vatnajökulsþjóðgarður hafi ekki sýnt fram á að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið för við meðferð umsóknar A í seinna ráðningarferlinu sem urðu til þess að umsókn hennar kom þar aldrei til mats.

Þegar atvik í þessu máli eru virt heildstætt eru það tilmæli mín til Vatnajökulsþjóðgarðs að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessa annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð þjóðgarðsins gagnvart A. Ég beini jafnframt þeim tilmælum til Vatnajökulsþjóðgarðs að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Ég hef jafnframt ákveðið að kynna umhverfis- og auðlindaráðherra sem fer með yfirstjórn mála sem varða þjóðgarðinn álitið.

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá Vatnajökulsþjóðgarði, dags. 27. mars 2019, í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að í ljósi mögulegrar bótaskyldu þjóðgarðsins hafi ríkislögmanni verið tilkynnt um álitið þar sem hann fari með uppgjör bótakrafna sem beint sé að ríkissjóði. Þjóðgarðurinn muni verða í samráði við ríkislögmann varðandi bótaskyldu í málinu og eftir atvikum mögulegra bótagreiðslna. Í tölvupósti, dags. 6. júní 2019 kemur fram að lögmaður A hefði verið í samskiptum við lögmann þjóðgarðsins. Unnið verði náið með ríkislögmanni þegar komi að því að taka afstöðu til og eftir atvikum semja um bætur.

Í bréfi þjóðgarðsins er einnig greint frá því að frá því að umrætt ráðningarferli fór fram hafi verið lagt upp úr því að bæta verkferla í starfsmannamálum. Enda sé það stefna þjóðgarðsins að gæta að jafnræði starfsfólks og umsækjenda um störf og viðhafa gagnsætt og samræmt ferli við ráðningar og önnur mannauðsmál. Með svarinu fylgdi afrit af mannauðsstefnu þjóðgarðsins sem tók gildi 20 desember 2018. Einnig afrit af jafnréttisstefnu sem tók gildi 17. janúar 2019 og persónuverndarstefnu sem tók gildi 15. febrúar 2019. Að lokum var upplýst að nýlega hefði Vatnajökulsþjóðgarður ráðið sameiginlegan mannauðsstjóra með Náttúrufræðistofnun. Með því væri ætlunin að efla allt mannauðsstarf innan þjóðgarðsins og tryggja sem allra best fagleg vinnubrögð til framtíðar.