Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 8. júní 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir synjun Seðlabanka Íslands 9. maí sama ár á kröfu hans um „afturköllun“ ákvörðunar um álagningu stjórnvaldssektar. Upphafleg ákvörðun seðlabankans var tekin [...] 2016 þar sem A var gert að greiða stjórnvaldssekt vegna brota á reglum um gjaldeyrismál. Synjun seðlabankans á að taka mál A aftur til meðferðar byggðist einkum á því að þau sjónarmið sem hann hafði fært fram, um að bankinn hefði ekki byggt ákvörðun sína á fullnægjandi lagagrundvelli, hefðu legið fyrir þegar upphafleg ákvörðun var tekin og afstaða bankans til þeirra hefði því verið ljós við meðferð málsins.

Í kvörtun A er á því byggt að hann hafi verið beittur rangsleitni af hálfu seðlabankans, bæði með rannsókn og upphaflegri stjórnvaldsákvörðun bankans og síðan á ný með ákvörðun hans um að synja kröfu um afturköllun. Í þeim efnum er einkum bent á að við meðferð máls A hafi seðlabankanum verið bent á að lagagrundvöll skorti fyrir því að ætluð brot hans á umræddum ákvæðum laga og reglna um gjaldeyrismál gætu varðað stjórnvaldssektum. Seðlabankanum hafi á þeim tíma m.a. verið kunnugt um afstöðu ríkissaksóknara frá árinu 2014 um að staðfesta ákvarðanir sérstaks saksóknara um að fella niður sex mál sem seðlabankinn hafði kært til sérstaks saksóknara, m.a. með vísan til röksemda um gildi laga og reglna um gjaldeyrismál sem fullnægjandi refsiheimilda. Í kvörtun A er á því byggt að röksemdir sem hafi komið fram í afstöðu ríkissaksóknara eigi við í máli hans og hann hafi fyrst nýverið fengið vitneskju um þessa afstöðu ríkissaksóknara. Seðlabankanum hafi hins vegar þegar bankinn tók ákvörðun í máli hans 2016 verið kunnugt um þá afstöðu ríkissaksóknara að bankinn hefði ekki haft fullnægjandi lagaheimild til að leggja á hann stjórnvaldssekt og hafi því átt að taka mál hans aftur til meðferðar og afturkalla ákvörðunina auk þess sem bankinn hafi með ákvörðun sinni brotið í bága við jafnræðisreglur með því að beita öðrum sjónarmiðum við mat á umræddum lagaheimildum en ríkissaksóknari hafi gert.

Með vísan til kvörtunar A hefur athugun mín verið afmörkuð við svar Seðlabanka Íslands er laut að beiðni hans um „afturköllun“ fyrri ákvörðunar bankans og þá með hliðsjón af því sem A færði fram til stuðnings beiðninni og fyrri athugunum mínum á málum vegna þeirra refsiheimilda sem á reyndi í máli hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. janúar 2019.

  

II Málavextir

Með ákvörðun [...] 2016 lagði Seðlabanki Íslands [...] króna stjórnvaldssekt á A. Í ákvörðuninni var á því byggt að með því að skila ekki erlendum gjaldeyri, að fjárhæð [...] evrur sem A fékk greiddar 3. febrúar 2010, vegna endurgreiðslu láns, til fjármálafyrirtækis hér á landi innan tilskilinna tímamarka hafi hann brotið gegn 1. mgr. 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, um breytingu á lögum nr. 87/1992. Þá hafi tiltekin lánveiting A til erlends félags 17. september 2010, að fjárhæð [...] evrur, falið í sér brot gegn 1. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, þar sem lántökur og lánveitingar milli innlendra og erlendra aðila hafi verið háðar tilteknum takmörkunum. Um grundvöll stjórnvaldssektarinnar var vísað til þess að samkvæmt 16. gr. reglna nr. 880/2009 og 370/2010 vörðuðu brot gegn reglunum stjórnvaldssektum samkvæmt 15. gr. a laga nr. 87/1992, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008.

Við meðferð málsins hjá Seðlabanka Íslands hafði A m.a. byggt á því að viðhlítandi heimildir skorti til að gera honum að greiða stjórnvaldssekt vegna brota á framangreindum reglum um gjaldeyrismál. Í þessu samhengi benti seðlabankinn aftur á móti á að með vísan til ákvæðis I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, og athugasemda í frumvarpi sem varð að lögum nr. 134/2008, væri ljóst að heimilt væri að leggja stjórnvaldssektir bæði á lögaðila og einstaklinga sem gerðust brotlegir við reglur sem hefðu verið settar á grundvelli ákvæðisins. Það yrði að skýra annars vegar 1. mgr. og hins vegar 2. mgr. ákvæðisins saman við 5. mgr. þess. Í 1. og 2. mgr. hefði löggjafinn tekið afstöðu til þeirrar háttsemi sem seðlabankanum væri heimilt að takmarka en í 5. mgr. væri kveðið á um að brot gegn ákvæðinu varðaði stjórnvaldssektum og refsingu samkvæmt 15. gr. a - 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b. Þá yrði að hafa í huga að þar sem um væri að ræða ákvæði til bráðabirgða yrði að telja eðlilegt að í 15. gr. a hefði ekki verið vísað til reglna sem væru settar á grundvelli þess.

Í september 2017 sendi héraðssaksóknari A samkvæmt beiðni hans afrit af úrlausnum ríkissaksóknara í sex málum þar sem staðfestar voru ákvarðanir sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn. Málin vörðuðu ætluð brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál og byggðust á kærum Seðlabanka Íslands á grundvelli laga nr. 87/1992.

Með bréfi 27. mars 2018 til seðlabankans gerði A kröfu um „afturköllun“ stjórnvaldsákvörðunarinnar frá [...] 2016 um að leggja á hann stjórnvaldssekt. Rakti hann m.a. þær röksemdir sem hann hafði teflt fram við meðferð málsins hjá seðlabankanum um að skort hefði lagagrundvöll fyrir því að ætluð brot hans samkvæmt reglum um gjaldeyrismál hefðu getað varðað hann stjórnsýsluviðurlögum og hvernig seðlabankinn hefði svarað þeim. Til viðbótar við það sem A hafði áður byggt á við meðferð málsins hjá seðlabankanum byggði hann kröfu sína um afturköllun ákvörðunarinnar á því að hann hefði nýverið komist að því að þegar seðlabankinn ákvað honum stjórnvaldssekt hefði seðlabankinn, ólíkt honum, haft vitneskju um afstöðu ríkissaksóknara frá maí 2014 í framangreindum sex málum sem héraðssaksóknari hafði upplýst hann um í september árið 2017. Í bréfi A vísaði hann annars vegar til rökstuðnings sérstaks saksóknara fyrir því að staðfesta bæri ákvarðanirnar um að fella niður umrædd mál og hins vegar í niðurstöðu ríkissaksóknara, sem staðfesti ákvarðanir sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn í umræddum málum.

Áður en lengra er haldið og til skýringa tek ég fram að þau mál sem voru þarna til meðferðar hjá ríkissaksóknara lutu einkum að því hvort reglur nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, hefðu verið samþykktar af ráðherra áður en þær voru gefnar út, í samræmi við áskilnað í ákvæði I til bráðabirgða við gjaldeyrislögin, og ef samþykki ráðherra hefði skort hvort reglurnar væru gild refsiheimild. Meðal þess sem seðlabankinn hafði sérstaklega byggt á við meðferð málanna var sú röksemd að ef það væri afstaða ríkissaksóknara að reglur nr. 1130/2008 væru ekki gild refsiheimild vegna skorts á samþykki ráðherra fyrir útgáfu þeirra hefðu reglur nr. 1082/2008 haldið gildi sínu, þ.e.a.s. reglur seðlabankans um gjaldeyrismál sem voru í gildi áður en reglur nr. 1130/2008 voru gefnar út. Í þessu sambandi vísaði seðlabankinn bæði til þess að ef komist yrði að framangreindri niðurstöðu um reglur nr. 1130/2008 hefði ákvæði þeirra reglna um að reglur nr. 1082/2008 féllu niður einnig verið ógilt og að ákvæði í reglum nr. 1082/2008 um að endurskoða skyldi reglurnar fyrir 1. mars 2009 leiddi ekki til þess að þeim yrði ekki beitt eftir umrætt tímamark. Væri því hægt að byggja á reglum nr. 1082/2008 sem refsiheimild.

Í þeim hluta rökstuðnings sérstaks saksóknara sem A vísaði til í kröfu sinni um afturköllun segir eftirfarandi:

„Hið eiginlega bann við tilteknum gjaldeyrisviðskiptum og fjármagnshreyfingum, þ.e. efnisreglan í málinu og kjarni gjaldeyrishaftanna, kom á þessum tíma eingöngu fram í reglum Seðlabankans en ekki í lögum nr. 87/1992. Lagaheimild reglnanna, þ.e. bráðabirgðaákvæðið, geymdi engar beinar efnisreglur heldur bara valkvæða heimild Seðlabankans til að gefa slíkar reglur út – að fengnu samþykki ráðherra – og nánari viðmið um afmörkun þeirrar heimildar og meginefni slíkra reglna, væri heimildin nýtt.

[...] Í refsipólitískum skilningi eru brot gegn lögum og reglum um gjaldeyrismál þannig ekki „mala in se“ heldur „mala prohibitum“, þ.e. ekki lögbrot í sjálfu sér og við allar venjulegar kringumstæður heldur brot gegn bannreglum sem helgast af sérstökum og tímabundnum aðstæðum með háttsemi sem teldist annars lögleg væru bannreglurnar ekki fyrir hendi.

Með þetta í huga telur embættið að beita verði nokkuð ströngum mælikvarða við mat á því hvort reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál sem afleidd refsiheimild frá þágildandi bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992 – eins og réttarumhverfið í þessum málum var allt til gildistöku laga nr. 127/2011 sem lögfestu regluverkið inn í lög nr. 87/1992 – geti talist fullnægjandi grundvöllur undir sakamálarannsókn vegna ætlaðra brota gegn reglunum og þá eftir atvikum saksókn vegna sömu brota. Embættið telur þannig ástæðu til að gera strangar kröfur við mat á því hvort reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál hafi á hverjum tíma fullnægt áðurnefndum sjónarmiðum og meginreglum refsiréttarins.“

Í niðurstöðu ríkissaksóknara í málunum sex er í framhaldi af því að komist er að þeirri niðurstöðu að reglum nr. 1130/2008 yrði ekki beitt sem refsiheimild þar sem samþykki ráðherra á þeim hefði skort, hafnað þeim röksemdum sem seðlabankinn hafði sérstaklega byggt á um gildi reglna nr. 1082/2008. Strax í kjölfarið segir eftirfarandi í niðurstöðu ríkissaksóknara, en þetta er sá hluti sem A vísar til í bréfi sínu til seðlabankans þar sem krafist er afturköllunar:

„Lög um gjaldeyrismál nr. 87/1992 geyma engar bannreglur samsvarandi þeirri sem fram kemur í 4. mgr. 1. gr. beggja framangreindra reglna Seðlabankans um gjaldeyrismál. Þá geymdu 13. gr. reglna nr. 1130/2008 og 12. gr. reglna nr. 1082/2008 tilvísun um refsingar til 16. gr. laga nr. 87/1992 um gjaldeyrismál. Í 16. gr. laga um gjaldeyrismál voru talin upp í 4 töluliðum brot sem gátu varðað refsingu, en þar var ekki minnst á að brot gegn reglum Seðlabankans settum samkvæmt bráðabirgðaákvæði I við lögin gætu varðað refsiábyrgð. Í bráðabirgðaákvæðinu segir í 5. mgr. að: „Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b.“ Í 5. mgr. er því ekki vísað til þess að brot gegn reglum Seðlabankans settum á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I varði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Ákvæði um þá refsiábyrgð var eingöngu að finna í reglum Seðlabankans. Verður því ekki séð að umboð Seðlabankans til að gefa út reglur með heimild í bráðabirgðaákvæði I hafi með skýrum hætti náð til þess að ákveða refsingu vegna þeirra, enda er hvergi að finna í lögum nr. 87/1992 heimild til slíks. Þá voru tilvísanir viðurlagagreina reglna um gjaldeyrismál ekki í samræmi við efni 16. gr. sem afmarkaði refsiábyrgð við 4 tilgreindar aðstæður. Það var ekki fyrr en með lögum nr. 127/2011 þegar reglur Seðlabankans voru innleiddar í lög um gjaldeyrisviðskipti sem 13. gr. a til 13. gr. p, að 16. gr. var breytt á þann veg að með skýrum hætti væri kveðið á um refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum. Það er niðurstaða ríkissaksóknara af þessu, að engin nothæf refsiheimild hafi verið til staðar vegna meintra brota gegn reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál á þeim tíma sem þau voru framin samkvæmt kærunni, leiðir það til þess að staðfesta verður ákvörðun Sérstaks saksóknara.“

Þau meintu brot á reglum um gjaldeyrismál sem vísað er til í þessari niðurstöðu ríkissaksóknara áttu að hafa átt sér stað á tímabilinu júlí 2009 til febrúar 2010.

A byggði m.a. á því að þrátt fyrir að þessi sex mál hefðu sem slík formlega snúist um gildi reglna um gjaldeyrismál, nr. 1082/2008 og 1130/2008, hefðu sérstakur saksóknari og ríkissaksóknari þarna lýst almennri afstöðu til þeirra krafna sem yrði að gera til ákvæða laga og reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimilda. Afstaðan hefði því almenna þýðingu og ætti rökstuðningurinn við um reglur nr. 880/2009 og 370/2010, að breyttu breytanda.

A taldi jafnframt að seðlabankinn hefði vísvitandi horft fram hjá rökum sérstaks saksóknara, sem komu fram við meðferð málanna, og ríkissaksóknara. Hann hafi með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga átt kröfu til þess að þau yrðu einnig lögð til grundvallar af hálfu seðlabankans við meðferð og ákvörðun í máli hans. Krafðist hann þess að seðlabankinn afturkallaði stjórnvaldsákvörðunina frá [...] 2016 og vísaði í því sambandi til ákvæða 11. og 25. gr. stjórnsýslulaga og grundvallarreglna stjórnsýsluréttar.

Með bréfi 9. maí 2018 hafnaði Seðlabanki Íslands kröfu A. Í svari seðlabankans er fyrst vikið að því með eftirfarandi orðum að A hafi gert kröfu um afturköllun:

 „Í bréfinu er m.a. vísað til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kveður á um að stjórnvald geti að eigin frumkvæði afturkallað stjórnvaldsákvörðun ef það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í 24. gr. sömu laga er aftur á móti kveðið á um rétt málsaðila á því að mál sé tekið til meðferðar á ný, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Af ákvæðinu leiðir að óski umbjóðandi yðar eftir að málið verði endurupptekið verður hann að leggja fram beiðni um endurupptöku.“

Þá kemur eftirfarandi fram í svari seðlabankans um tilvísun A til raka sérstaks saksóknara og niðurstöðu ríkissaksóknara:

„Í bréfinu er vísað til athugasemda sem fram komu af hálfu embættis sérstaks saksóknara þegar Seðlabankinn kærði til ríkissaksóknara sex ákvarðanir sérstaks saksóknara, um að fella niður sakamál vegna annmarka við setningu reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál. Nánar tiltekið er vísað til athugasemda sérstaks saksóknara sem lutu að gildi reglna sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, sem refsiheimild og grundvöll sakamálarannsóknar. Jafnframt er vísað til umfjöllunar sem fram kom í afstöðu ríkissaksóknara til kærunnar.

Embætti sérstaks saksóknara felldi niður umrædd mál þar sem ekki lá fyrir formlegt samþykki ráðherra fyrir reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, og var setning reglnanna því talin haldin verulegum annmörkum sem kom í veg fyrir að þeim yrði beitt sem refsiheimild. Með afstöðu ríkissaksóknara var ákvörðun sérstaks saksóknara staðfest.

Tilvitnuð mál lutu að reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, en ekki öðrum reglum um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál. Seðlabankinn brást við afstöðu ríkissaksóknara frá 20. maí 2014 og hætti rannsókn, eða eftir atvikum hóf ekki rannsókn, á meintum brotum gegn reglum nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, líkt og í máli [A].

Framangreind sjónarmið um gildi reglna um gjaldeyrismál sem heimild til álagningar stjórnvaldssekta, komu fram undir meðferð máls umbjóðanda yðar. Afstaða Seðlabankans til gildis reglna nr. 880/2009 og nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, og heimild til að gera aðilum stjórnvaldssekt vegna brota á þeim, með hliðsjón af umræddum sjónarmiðum, liggur því fyrir í máli [A]. Seðlabankinn hefur við meðferð annarra mála vegna brota á reglum nr. 880/2009 og nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, lagt sömu sjónarmið til grundvallar og þar með gætt jafnræðis við meðferð þeirra.“

       

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Fyrri samskipti við stjórnvöld

Í tilefni af kvörtun A tel ég ástæðu til að minna á að ég hef áður fjallað um stjórnsýslu Seðlabanka Íslands við meðferð gjaldeyrismála. Í október 2015 sendi ég fjármála- og efnahagsráðherra sem þá fór með málefni bankans, bankaráði Seðlabanka Íslands, seðlabankastjóra og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis bréf þar sem ég gerði grein fyrir athugun sem ég hafði unnið að vegna atriða tengdum athugunum og rannsóknum Seðlabanka Íslands vegna gruns um brot á reglum um gjaldeyrishöft. Í bréfinu vék ég m.a. að heimild seðlabankans til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum um gjaldeyrismál. Vegna tengsla þeirrar athugunar minnar sem lá til grundvallar bréfinu og viðfangsefnis kvörtunar A tel ég tilefni til að víkja að efni bréfsins að því marki sem sú umfjöllun hefur þýðingu í þessu máli. Athugun mín og ábendingar á sínum tíma eru nánar raktar í bréfi mínu 2. október 2015 til framangreindra aðila. Bréfið er birt á vefsíðu umboðsmanns ásamt frétt frá 6. október 2015.

Ég tel rétt að taka strax fram hér að þegar ég ritaði umrætt bréf í október 2015 var mér hvorki kunnugt um þá afstöðu sem ríkissaksóknari hafði lýst í úrlausnum sínum og A vísaði til og gerð er grein fyrir í II. kafla né úrlausna sem vikið er að í kafla III.2 hér að aftan heldur aðeins um afstöðu sérstaks saksóknara og ríkissaksóknara til þess að ekki væri unnt að beita reglum bankans um gjaldeyrismál nr. 1130/2008 þar sem á skorti að formlegt samþykki ráðherra hefði legið fyrir. Upplýsingar um þann annmarka á útgáfu reglnanna höfðu einmitt komið fram við upplýsingaöflun mína í tengslum við þá athugun sem varð tilefni að bréfi mínu til stjórnvalda 2.október 2015.

Í II. kafla bréfsins  frá 2. október 2015 fjallaði ég um lögbundnar refsiheimildir og viðbrögð við ætluðum brotum gegn reglum um gjaldeyrismál. Þar gerði ég með almennum hætti grein fyrir kröfum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika refsiheimilda sem leiða m.a. af 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Því næst rakti ég tilteknar breytingar sem urðu á lögum nr. 87/1992 með lögum nr. 134/2008 og 78/2010 og í því sambandi sagði:

„Á grundvelli ofangreindra lagabreytinga gaf seðlabankinn út reglur um gjaldeyrismál nr. 1082/2008. Þessar reglur og þær sem settar voru og komu í stað þeirra allt þar til lögin voru endurskoðuð í september 2011 með lögum nr. 127/2011 áttu það sameiginlegt að í reglunum var tilgreint hvaða fjármagnshreyfingar til og frá landinu og gjaldeyrisviðskipti væru óheimilar. Í reglunum var tekið fram að brot gegn ákvæðum þeirra vörðuðu stjórnvaldssektum og refsingum samkvæmt tilgreindum ákvæðum laga um gjaldeyrismál. Reyndin var því sú að efnisreglur um hvaða viðskipti væru óheimil og þar með hvaða háttsemi gat leitt til viðurlaga og rannsókna af því tilefni komu fram í reglunum en ekki lögunum.“

Eins og fram kemur í bréfi mínu vakti þetta fyrirkomulag athygli mína við athugun á framkvæmd umræddra reglna og rannsókn meintra brota gegn þeim af hálfu Seðlabanka Íslands. Ég taldi vafa á því að það uppfyllti þær kröfur sem leiða af reglum um lögbundnar refsiheimildir, og þá sérstaklega um takmarkanir á heimild stjórnvalda til þess að mæla í almennum stjórnvaldsfyrirmælum fyrir um að háttsemi sé refsiverð og skýrleika refsiheimilda. Í bréfinu gerði ég jafnframt grein fyrir samskiptum mínum við efnahags- og viðskiptaráðuneytið vegna málsins. Í svörum ráðuneytisins kom fram það sjónarmið að efni ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 87/1992 væri fullnægjandi grundvöllur fyrir athugunum og ákvörðunum seðlabankans, þ.m.t. refsiviðurlögum.

Í III. kafla bréfsins fjallaði ég síðan nánar um heimild Seðlabanka Íslands til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum um gjaldeyrismál þar sem sagði:

„Í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða sem var sett í lög um gjaldeyrismál með lögum nr. 134/2008 sagði: „Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b.“ Fjallað var um heimildina til að leggja á stjórnvaldssektir í 15. gr. a og var sú heimild þá hjá Fjármálaeftirlitinu. Þar sagði að heimilt væri að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem bryti gegn [reglum settum á grundvelli 3. gr. laganna en einnig 4. gr., 10. gr., 11. gr., 12. gr. og 15. gr. laganna].

Í 12. gr. reglna nr. 1082/2008, sem voru fyrstu reglurnar sem seðlabankinn gaf út eftir gildistöku laga nr. 134/2008, var tekið upp ákvæði hliðstætt því sem var í 5. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögunum. Í 14. gr. reglnanna sagði að þær væru settar „í samræmi við bráðabirgðaákvæði, með lögum um gjaldeyrismál, með síðari breytingum“. Sami háttur var hafður á í þeim reglum um gjaldeyrismál sem settar voru þar til efnisákvæði þeirra voru færð í lög um gjaldeyrismál með lögum nr. 127/2011.

Með lögum nr. 127/2011 var einnig gerð sú breyting á heimildinni til að leggja á stjórnvaldssektir í 15. gr. a í lögunum að bætt var við nýjum tölulið svohljóðandi, sbr. 4. gr. laganna: „Á eftir 6. tölul. 2. mgr. 15. gr. a laganna kemur nýr töluliður er orðast svo, og breytast númer annarra töluliða til samræmis við það: 13. gr. a – 13. gr. n um bann við fjármagnshreyfingum og gjaldeyrisviðskiptum.“ Með 14. gr. laga nr. 35/2013 var síðan bætt við þetta ákvæði svohljóðandi texta: „eða reglum sem settar eru á grundvelli þeirra.“ Heimildin til að beita stjórnvaldssektum hafði áður, með lögum nr. 78/2010, verið færð frá Fjármálaeftirlitinu til Seðlabanka Íslands.“

Af framangreindri framsetningu lagaákvæðanna taldi ég leiða að ekki væri vafi á því að seðlabankanum hefði verið heimilt að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum sem bankinn hefði gefið út á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða, sbr. lög nr. 134/2008, að því marki sem brotið félli innan efnis þeirra lagaákvæða sem tilgreind voru sérstaklega í 15. gr. a. Sama hefði átt við um þá háttsemi sem fór í bága við efnisreglur í 13. gr. a til og með 13. gr. n eftir að þær voru færðar í gjaldeyrislögin með lögum nr. 127/2011. Í bréfi mínu sagði síðan:

„Að öðru leyti bendi ég á að heimildin til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum sem seðlabankinn gaf út um gjaldeyrishöft virðist ekki hafa verið orðuð með beinum hætti fyrr en með breytingu á 7. tölul. 15. gr. a sem kom inn með lögum nr. 35/2013. Í upphafi 5. mgr. í ákvæði til bráðabirgða sem var sett í lög nr. 134/2008 sagði að: „Brot gegn ákvæði þessu [vörðuðu] stjórnvaldssektum ...“ Hafi verið byggt á því að það orðalag hafi verið nægjanleg heimild til slíkra viðurlaga verður að telja slíkt vafamál í ljósi þess að á eftir fylgir tilvísun til 15. gr. a eins og hún hljóðaði á þessum tíma.“

Ég tek fram að í bréfi Seðlabanka Íslands til mín vegna þessa máls, dags. 7. júlí 2011, kom fram að gjaldeyriseftirlit bankans hefði enn ekki hafið formlegt stjórnsýslumál vegna meintra brota á lögum nr. 87/1992 og reglum settum samkvæmt þeim. Þau mál sem gjaldeyriseftirlitið hefði metið sem meiri háttar mál á grundvelli upplýsinga sem fram hefðu komið við eftirlitið hefðu haft forgang og í framhaldinu verið vísað til lögreglu.

Þá tel ég tilefni til að benda á að í skýringum seðlabankans til mín í tilefni af máli A er fjallað um mál sem var til skoðunar hjá mér vegna kvörtunar sem fékk málsnúmerið 7301/2012 og lauk með bréfi mínu 27. desember 2013. Það mál fjallaði fyrst og fremst um synjun bankans á því að veita undanþágu frá banni við gjaldeyrisviðskiptum og hvaða þýðingu tiltekin samskipti aðila málsins við bankann hefðu haft um heimild til að beita hann viðurlögum. Ég taldi að þau sjónarmið sem aðilinn færði fram að þessu leyti girtu sem slík ekki fyrir að bankinn hefði haft heimild til viðurlaga. Ég tók síðan fram í bréfi mínu til aðila málsins að við athugun mína á því hefði það vakið athygli mína að við birtingu reglna nr. 880/2009, sem áttu við í málinu, í Stjórnartíðindum hefði ekki verið getið um samþykki ráðherra á reglunum heldur einungis staðfestingar seðlabankastjóra og aðstoðarseðlabankastjóra. Ég vakti athygli á því að álitamál væri hvort það að birta ekki samþykki ráðherra hefði áhrif þegar kæmi að því að gera mönnum stjórnvaldssekt vegna brota á reglunum. Mér væri ekki kunnugt um skýr fordæmi úr dómaframkvæmd hér landi um slíkt en hins vegar væri rekið mál fyrir héraðsdómi vegna brota á reglum um gjaldeyrismál þar sem líkur væru á að fjallað yrði um umrætt atriði. Þá vísaði ég til þess að lög um umboðsmann Alþingis gerðu ráð fyrir ákveðinni verkaskiptingu milli hans og dómstóla. Aðilinn hefði ekki vísað í athugasemdum sínum við stjórnvaldssektina til áðurnefnds atriðis um mögulegan annmarka á birtingunni og ég teldi því rétt að ljúka þessum þætti í kvörtun hans með ábendingu um að þarna væri um að ræða réttarágreining, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem eðlilegt væri að dómstólar leystu úr ef þeir sem í hlut ættu teldu tilefni til slíks. Ég tók líka fram að lagaumgjörð þessara mála hefði tekið verulegum breytingum frá því atvik urðu í umræddu máli. Ég lauk því athugun minni án þess að heimildin til álagningar stjórnvaldssekta af hálfu seðlabankans vegna brota á reglum um gjaldeyrismál kæmi til frekari athugunar enda laut framangreint atriði um birtinguna að því hvort reglurnar væru gildar að formi til og því kom efni reglnanna ekki til skoðunar.

Ég bendi á að samkvæmt þeim upplýsingum sem mér eru tiltækar  verður ekki séð að enn hafi mál gengið endanlega til dóms þar sem fjallað hefur verið um þau álitaefni sem vísað var til hér að framan og lúta að því hvort fyrir hendi hafi verið fullnægjandi refsiheimild vegna meintra brota á reglum seðlabankans um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, þar til lögunum var breytt með lögum nr. 127/2011. Þetta á t.a.m. við um skort á birtingu á lögáskildu samþykki ráðherra á reglunum í Stjórnartíðindum og hvort orðalag 5. mgr. í bráðabirgðaákvæðinu veitti því nægjanlega stoð að leggja stjórnvaldssektir á vegna brota á þeim reglum sem bankinn setti samkvæmt ákvæðinu.

2 Samskipti við stjórnvöld í tilefni af kvörtun A

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bæði ríkissaksóknara og Seðlabanka Íslands bréf 31. júlí 2018. Í bréfi mínu til ríkissaksóknara var óskað eftir upplýsingum um bókun ákæruvaldsins sem var lögð fram í máli nr. S-180/2013 fyrir Héraðsdómi Reykjaness og var gerð grein fyrir í dómi 18. desember 2014 með eftirfarandi orðum: „Í þinghaldi í málinu 5. maí 2014 lagði ákæruvaldið fram bókun þar sem tekið var fram að lögáskilið samþykki ráðherra hafi ekki legið fyrir við setningu reglna nr. 1130/2008. Vegna þessa annmarka gætu reglurnar ekki talist viðhlítandi refsiheimild og væri því fallið frá heimfærslu á háttsemi ákærðu til þeirra. Þá var jafnframt bókuð sú yfirlýsing ákæruvalds að hið sama ætti við um reglur nr. 880/2009.“ Enn fremur vísaði ég til þeirra sex úrlausna ríkissaksóknara, sem A hafði byggt á í erindi sínu til Seðlabanka Íslands í mars 2018 og í kvörtun til mín, og óskaði upplýsinga um hvort fyrir lægi afstaða eða ákvarðanir ríkissaksóknara þar sem reyndi á sambærileg álitaefni og þar var fjallað um vegna reglna nr. 880/2009 og/eða 370/2010 eða hvort ríkissaksóknari teldi af þessu tilefni ástæðu til að skýra afstöðu sína almennt til þessa álitaefnis.

Í svari ríkissaksóknara 17. ágúst 2018 kemur fram að sérstakur saksóknari hefði farið með framangreint mál fyrir héraðsdómi og væri því erindið að því er varðaði þann lið framsent héraðssaksóknara, sem hefði tekið yfir verkefni sérstaks saksóknara. Að öðru leyti sendi ríkissaksóknari mér afrit af afstöðu hans í fjórum málum sem lauk 23. apríl 2012 og tveimur til viðbótar sem lauk 20. maí 2014 og 31. ágúst 2014 til að ég hefði afrit allra ákvarðana sem ríkissaksóknari hefði tekið og tengdust niðurfellingu lögreglu og lytu að umræddum reglum um gjaldeyrismál.

Í afstöðu ríkissaksóknara sem lauk 20. maí 2014 var fjallað um kæru Seðlabanka Íslands á meintum brotum gegn reglum nr. 1130/2008 og 880/2009. Þar var ákvörðun sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn málsins staðfest. Að því er varðar álitaefni sem tengdust reglum nr. 1130/2008 og 1082/2008 var fjallað með sambærilegum hætti um lagagrundvöll reglna um gjaldeyrismál og í þeim málum sem A hefur vísað til. Í seinna málinu sem lauk 31. ágúst var fjallað um meint brot gegn 8. gr. laga nr. 87/1992 auk reglna nr. 880/2009. Þar staðfesti ríkissaksóknari ákvörðun sérstaks saksóknara um að vísa kærunni frá er varðaði ætluð brot gegn 8. gr. laganna og um að endursenda málið er varðaði brot á reglum nr. 880/2009 til seðlabankans. Þar tók ríkissaksóknari undir afstöðu sérstaks saksóknara um að málið væri ekki tækt til meðferðar hjá embættinu með hliðsjón af ákvæðum 16. gr. b laga nr. 87/1992.

Í málunum frá 23. apríl 2012 hafði í öllum tilvikum reynt á meint brot gegn 1. mgr. 7. gr. og 3. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010, sbr. 2. mgr. 16. gr. b laga um gjaldeyrismál, sbr. 10. gr. laga nr. 78/2010, á tímabilinu júní til júlí 2010. Í öllum tilvikum hafði ríkissaksóknari staðfest ákvörðun sérstaks saksóknara að hætta rannsókn málsins. Í rökum ríkissaksóknara fyrir niðurfellingunni í öllum fjórum málunum var fjallað um bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, í tengslum við framangreind ákvæði reglna nr. 370/2010. Þar sagði m.a.:

„Þótt tilgangur með þeirri reglusetningarheimild Seðlabanka Íslands sem lýst er að framan hafi verið að færa bankanum heimild til að unnt væri „að loka öllum mögulegum leiðum sem innlendir og erlendir aðilar hafa til að loka krónustöðum sínum fyrr en ella“ og sýna megi mikilvægi þess skilning, getur slík reglusetning, að áliti ríkissaksóknara, ekki orðið grundvöllur refsinga nema fyrir slíku framsali lagasetningarvalds sé skýr lagaheimild. Krafa um skýra lagaheimild fyrir slíku framsali er ríkari þegar í framsalinu felst heimild til að kveða á um háttsemisreglur sem geta haft í för með sér refsingu sé þeim ekki fylgt, sbr. 1. mgr. 69. gr. Stjórnarskrárinnar.“

Í niðurlagi ákvörðunarinnar er vísað til 2. gr. stjórnarskrárinnar sem og 1. málsl. 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar þar sem sagði síðan:

„Hin kærða háttsemi [...] er talin brjóta gegn 1. mgr. 7. gr. og 1. tölulið 3. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010. Eins og rakið er að framan telur ríkissaksóknari að tilvitnuð ákvæði reglna nr. 370/2010, verði ekki talin fullnægja þeim kröfum sem 1. mgr. [69]. gr. Stjórnarskrárinnar gerir til refsilaga. Með vísan til framangreinds og röksemda sérstaks saksóknara er ákvörðun hans staðfest."

Í bréfi héraðssaksóknara til mín 23. ágúst 2018 kemur fram að ákæruvaldið hafi hvorki lýst því yfir né bókað við meðferð framangreinds máls fyrir héraðsdómi nr. S-180/2013 að reglur nr. 880/2009 teldust ekki viðhlítandi refsiheimild í málinu. Heldur hafi verið bókuð yfirlýsing ákæruvalds um að fallið væri frá heimfærslu vegna reglna nr. 880/2009. Ástæða þeirrar ráðstöfunar hefði verið að um hafi verið að ræða fá tilvik á 2-3 daga tímabili yfir mánaðamótin október til nóvember 2009 í lok margra mánaða háttsemi samkvæmt verknaðarlýsingu ákærunnar. Umrædd tilvik og fjárhæðir þeirra hafi þótt „hverfandi í samhengi við upphaflegar sakargiftir samkvæmt ákæru varðandi þessi reglubrot“.

Í bréfi mínu til Seðlabanka Íslands 31. júlí 2018 minnti ég á fyrri samskipti, þ. á m. áðurnefnt bréf mitt 2. október 2015, og tók fram að þrátt fyrir að í bréfinu hefði ekki verið tekin afstaða til einstakra mála, heldur fjallað almennt um tiltekin atriði, hefði sú umfjöllun þýðingu í tengslum við það mál sem ég hefði nú til skoðunar í ljósi þeirra atriða sem kvörtun A lyti að. Ég óskaði m.a. eftir því að seðlabankinn skýrði nánar hvort og þá hvernig ákvörðunin um að leggja á stjórnvaldssekt í máli A væri í samræmi við afstöðu ríkissaksóknara í þeim sex málum sem A vísaði til í erindi sínu til seðlabankans. Tók ég fram að ég hefði þá einkum í huga að þrátt fyrir að þær úrlausnir hefðu lotið að gildi reglna nr. 1082/2008 og 1130/2008 yrði ekki annað séð en að lagagrundvöllur, og þar með heimild stjórnvalda til að beita stjórnvaldssektum eða refsingum vegna brota á reglum um gjaldeyrismál, hefði verið sá sami og reyndi á í máli A. Í afstöðu ríkissaksóknara hefði nánar tiltekið komið fram að „engin nothæf refsiheimild hafi verið til staðar vegna meintra brota gegn reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál á þeim tíma sem þau voru framin“. Tekið hefði verið fram í afstöðu ríkissaksóknara að ekki yrði séð að umboð seðlabankans til að gefa út reglur með heimild í ákvæði I til bráðabirgða hefði með skýrum hætti náð til þess að ákveða refsingu vegna þeirra enda væri hvergi að finna heimild til slíks í lögum nr. 87/1992. Slík heimild hefði ekki verið til staðar fyrr en með breytingum sem voru gerðar á lögunum, sbr. lög nr. 127/2011.

Jafnframt óskaði ég eftir því að teldi seðlabankinn að viðhlítandi heimildir hefðu verið til staðar til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum bankans nr. 880/2009 og 370/2010 yrði sú afstaða rökstudd nánar. Tók ég fram að ég hefði m.a. í huga að teldi seðlabankinn að önnur sjónarmið eða forsendur ættu við um álagningu stjórnsýsluviðurlaga bankans en ákæruvaldið virtist hafa byggt á við meðferð mála sem hann hefði fjallað um væri óskað eftir að seðlabankinn skýrði nánar þá afstöðu sína sem og hvort og þá hvernig hann teldi það samræmast jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Mér barst svar Seðlabanka Íslands 3. september 2018. Í tilefni af framangreindri fyrirspurn minni varðandi afstöðu ríkissaksóknara segir í svari seðlabankans:

„Seðlabankinn bendir á að um er að ræða ákvarðanir í alls sjö málum sem endursend voru þennan dag og lutu þau öll að meintum brotum gegn 8. gr. laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, 4. mgr. 1. gr. reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, og eftir atvikum 2. og 3. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, og 264. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Niðurstaða ríkissaksóknara var sú að staðfesta ákvörðun embættis sérstaks saksóknara um að hætta rannsókn þar sem setning reglna nr. 1130/2008, um gjaldeyrismál, hafi verið haldin verulegum annmörkum, sem kæmi í veg fyrir að þeim yrði beitt sem refsiheimild. Líkt og fram kemur í bréfi yðar voru jafnframt settar fram efasemdir um gildi bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.

Það skal tekið fram að í einu málanna var erlent félag kært vegna meintra brota á 2. og 3. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, en fyrirsvarsmaður hins erlenda félags var íslenskur ríkisborgari og jafnframt einn af hinum kærðu í málinu. Í afstöðu ríkissaksóknara í málinu er niðurfelling rannsóknar þess hluta málsins sem laut að reglum nr. 880/2009 rökstudd með vísan til meginreglu 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, að ekki verði refsað fyrir brot sem íslenskir ríkisborgarar eða menn búsettir á Íslandi fremja erlendis nema þau séu jafnframt refsiverð eftir lögum þess ríkis sem þau voru framin í. [nmgr. felld brott]

Í ljósi afstöðu ríkissaksóknara sem fram kom í framangreindu máli, frá 20. maí 2014, að því er varðar meint brot gegn reglum nr. 880/2009 og afgreiðslu embættisins á kærum sem komu til eftir það tímamark, var það mat Seðlabankans að ummæli um gildi bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, eins og þau voru sett fram í ákvörðunum ríkissaksóknara frá 20. maí 2014, yrðu ekki skilin svo að í þeim fælist endanleg úrlausn ákæruvaldsins um gildi reglna nr. 880/2009 og 370/2010, sbr. þágildandi bráðabirgðaákvæði I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál.“

Þá var þess getið af hálfu seðlabankans að stuttu síðar, eða 31. júlí 2014, hafi seðlabankinn kært niðurfellingu sérstaks saksóknara í sambærilegu máli. Nánar tiltekið hafi sérstakur saksóknari fellt niður kærða háttsemi er laut að 8. gr. laga um gjaldeyrismál sem fjallar um milligöngu um gjaldeyrisviðskipti, en endursent seðlabankanum hluta málsins er varðaði kærða háttsemi er laut að reglum nr. 880/2009 til meðferðar og ákvörðunar. Ríkissaksóknari hafi staðfest niðurstöðu sérstaks saksóknara með eftirfarandi orðalagi:

„Tekur ríkissaksóknari undir þennan rökstuðning sérstaks saksóknara að endursenda málið til Seðlabankans, sbr. heimild í 6. mgr. 16. gr. b. laga nr. 87/1992, enda kveður ákvæði 2. málsliðar, 2. mgr. 16. gr. b. laga nr. 87/1992 á um mat Seðlabanka Íslands um það hvort brot teljist meiri háttar. Komist Seðlabankinn að þeirri niðurstöðu að þau brot sem eftir standa af máli þessu séu meiri háttar getur Seðlabankinn sent það til sérstaks saksóknara til afgreiðslu á ný.“ [nmgr. felld brott]

Seðlabankinn tók fram að með framangreindri afstöðu ríkissaksóknara hafi hann staðfest að teldi seðlabankinn umrædd brot gegn reglum nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, enn meiri háttar gæti bankinn kært þau að nýju til embættis sérstaks saksóknara. Þar að auki bæri að geta fjölda mála er vörðuðu meint brot gegn reglum nr. 880/2009 og 370/2010, sem embætti sérstaks saksóknara hefði endursent seðlabankanum til meðferðar og ákvörðunar. Þeirra á meðal væri mál A. Þá segir:

„Ákæruvaldið hefur því ekki fellt niður eða hætt rannsókn þeirra mála sem Seðlabankinn hefur kært vegna meintra brota gegn reglum nr. 880/2009 og 370/2010, um gjaldeyrismál, á þeim grundvelli að reglurnar séu ekki gildar sem refsiheimild. Þvert á móti bendir rökstuðningur ákæruvaldsins í málum sem hafa verið endursend til bankans til þess að embættið líti svo á að slíkur annmarki sé ekki fyrir hendi.

Jafnframt hefur embætti sérstaks saksóknara ákært fyrir meint brot gegn reglum nr. 1130/2008 og 880/2009, um gjaldeyrismál, og þrátt fyrir að ákæruliðir hafi verið dregnir til baka líkt og fjallað er um [...] að framan, er lagagrundvöllur reglnanna sá sami. Af framangreindu verður því ekki séð að afstaða ríkissaksóknara sé sú að allar reglur Seðlabankans um gjaldeyrismál feli í sér skort á viðhlítandi refsiheimild, eða í það minnsta ekki á færi annarra en dómstóla að skera úr um gildi þeirra.“

Í tilefni af þeirri ósk minni um að seðlabankinn rökstyddi þá afstöðu nánar ef hann teldi að viðhlítandi heimildir hefðu verið til staðar til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum nr. 880/2009 og 370/2010 segir að auk fyrrnefndrar afstöðu ríkissaksóknara til reglna um gjaldeyrismál hefði seðlabankinn ítrekað leitast við að fá úr því skorið hvort reglur um gjaldeyrismál, sem settar voru með heimild í bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, hefðu falið í sér viðhlítandi refsiheimildir. Var þar vísað til afstöðu efnahags- og viðskiptaráðuneytisins í bréfi til mín, dags. 25. febrúar 2011. Þá hafi seðlabankinn í tilefni af athugasemdum sem komu fram í bréfi mínu, dags. 2. október 2015, óskað aftur eftir afstöðu fjármála- og efnahagsráðuneytis til gildis reglnanna og þá sér í lagi sem refsiheimildar. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 9. desember 2015, hafi komið fram sú afstaða þess til bráðabirgðaákvæðis I og reglna seðlabankans um gjaldeyrismál með tilliti til 69. gr. stjórnarskrárinnar sé sú sama og hafi komið fram í III. og IV. kafla bréfs efnahags- og viðskiptaráðuneytis til mín, dags. 25. febrúar 2011. Síðan segir:

„Þá hefur Seðlabankinn ávallt litið svo á að löggjafinn hafi í bráðabirgðaákvæði I laga nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, afmarkað þau atriði sem bankanum var heimilt að mæla fyrir um í reglum um gjaldeyrismál. Í ákvæðinu voru taldir upp flokkar fjármagnshreyfinga sem Seðlabankanum var heimilt að takmarka eða stöðva tímabundið og gjaldeyrisviðskipti vegna þeirra, sem og skyldan til að skila erlendum gjaldeyri. Þannig hafi löggjafinn tekið afstöðu til þess í meginatriðum hvaða háttsemi gat varðað refsingu. Nánari útfærsla kom fram í reglunum, en ákvæði þeirra rúmuðust innan afmörkunar bráðabirgðaákvæðisins og voru í samræmi við markmið laganna. Er framangreint í samræmi við efni svarbréfs, sem yður barst frá efnahags- og viðskiptaráðuneytinu, dags. 25. febrúar 2011, þar sem fram komu sjónarmið ráðuneytisins um að bæði efni bráðabirgðaákvæðis I í lögum nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og birting reglna um gjaldeyrismál, settum á grundvelli þess, væri fullnægjandi grundvöllur fyrir athugunum og ákvörðunum Seðlabankans, þ.m.t. refsiviðurlögum.

Hvað varðar tilvísanir viðurlagaákvæða í lögum nr. 87/1992 um gjaldeyrismál til bráðabirgðaákvæðis I laganna, ber að hafa í huga að um er að ræða ákvæði til bráðabirgða og í ljósi þess hefur ekki verið talið eðlilegt að 15. og 16. gr. laganna hafi vísað til reglna sem settar voru á grundvelli þess, enda er gert ráð fyrir að bráðabirgðaákvæði séu til bráðabirgða og ætlað að vara í skamman tíma. Þetta fyrirkomulag hefur verið samþykkt af forsætisráðuneytinu og fjármála- og efnahagsráðuneytinu, sem fer með forræði og undirbýr lagasetningu á þessu sviði, og Alþingi sem síðar hefur samþykkt löggjöfina. Þess má geta að þetta fyrirkomulag var m.a. viðhaft í lögum nr. 42/2016, um breytingu á lögum um gjaldeyrismál, lögum um meðferð krónueigna sem háðar eru sérstökum takmörkunum og lögum um sérstakan skatt á fjármálafyrirtæki (fjárstreymistæki til að draga úr neikvæðum áhrifum fjármagnsinnstreymis) þar sem nýtt ákvæði til bráðabirgða bættist við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, og var sama fyrirkomulag varðandi tilvísun til viðurlagaákvæðis viðhaft við innleiðingu þessa bráðabirgðaákvæðis.“

Síðar í svari seðlabankans kemur eftirfarandi fram:

„Seðlabankinn telur það fyrst og fremst vera hlutverk dómstóla að taka afstöðu til þess hvort slíkt framsal löggjafans, sem felst í reglum um gjaldeyrismál, hafi veitt fullnægjandi grundvöll til ákvörðunar refsinga. Verður því ekki séð hvernig Seðlabankinn geti brugðist við vegna yfirstandandi rannsóknarmála með öðrum hætti en að halda áfram að sinna sínu lögbundna hlutverki. Er það í samræmi við afstöðu ákæruvaldsins eins og getið hefur verið um að framan og umræður á fundi með yður, hinn 26. nóvember 2015 í Seðlabanka Íslands, þar sem m.a. var óskað eftir nánari afstöðu yðar til þess hvort Seðlabankinn gæti upp á sitt einsdæmi tekið ákvörðun um að rannsaka ekki meint brot á reglum um gjaldeyrismál án þess að annað og meira kæmi til, svo sem niðurstaða dómstóla eða afstaða ríkissaksóknara til reglnanna sem refsiheimildar. Fram kom af hálfu yðar að ástæða umfjöllunar í þessum efnum væri að meginstefnu til að vekja athygli annarra stjórnvalda á hugsanlegum vanda, svo vandað yrði betur til verka í lagasetningu í framtíðinni. Var Seðlabankanum jafnframt ráðlagt að óska eftir afstöðu nærliggjandi stjórnvalda varðandi gildi reglnanna. Seðlabankinn ritaði viðskipta- og efnahagsráðuneytinu bréf hinn 17. nóvember 2015, eins og fram kemur hér að framan, og óskaði eftir afstöðu ráðuneytisins til framangreinds. Bréf Seðlabankans ásamt svarbréfi ráðuneytisins er meðfylgjandi bréfi þessu í fylgiskjali 6. Rétt þykir jafnframt að nefna að framangreint virðist í samræmi við niðurstöðu yðar í máli nr. 7301/2012, sem lauk án athugasemda af yðar hálfu og sent var Seðlabankanum með bréfi hinn 27. desember 2013 og varðaði álagningu stjórnvaldssektar vegna brota á skilaskyldu erlends gjaldeyris í tíð reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál.

Þá vann Lagastofnun Háskóla Íslands stjórnsýsluúttekt á starfsemi gjaldeyriseftirlitsins, að beiðni bankaráðs Seðlabankans, sem lauk með skýrslu í lok október 2016. Á bls. 18 í skýrslunni, sem er meðfylgjandi, kemur eftirfarandi fram: „Svo lengi sem dómstólar hafa ekki skorið úr um þessi álitaefni, þ.m.t. um Reglur Seðlabankans, verður ekki sagt að gjaldeyriseftirlit Seðlabankans hafi almennt átt að bregðast við með öðrum hætti en gert var.““

Mér bárust athugasemdir A við bréf ríkissaksóknara, héraðssaksóknara og Seðlabanka Íslands 1. október 2018.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis 

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lögbundnar refsiheimildir

Í ljósi þess að A byggði kröfu sína um afturköllun ákvörðunar Seðlabanka Íslands á því að bankinn hefði ekki haft viðhlítandi lagaheimild til að leggja á hann stjórnvaldssekt tel ég rétt samhengisins vegna að árétta þá umfjöllun sem kom fram í fyrrnefndu bréfi mínu til stjórnvalda 2. október 2015 og víkja stuttlega að þeim almennu kröfum sem gerðar eru að þessu leyti.

Ljóst er að sú háttsemi A sem heimfærð var til tiltekinna reglna um gjaldeyrismál í ákvörðun Seðlabanka Íslands árið 2016 telst brot í skilningi 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Stjórnvaldssektin telst jafnframt refsing í skilningi 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. dóma Hæstaréttar Íslands 27. september 2018 í málum nr. 638/2017 og 639/2017.

Í samræmi við ákvæði stjórnarskrárinnar ber að lýsa refsiverðri háttsemi og refsingu eða refsikenndum viðurlögum sem háttsemi er talin varða í settum lögum Alþingis. Grundvallarreglan um lögbundnar refsiheimildir felur í sér að takmörk eru á því að hvaða marki löggjafanum er heimilt að fela handhöfum framkvæmdarvalds að ákveða refsiverða háttsemi og viðurlög sem hún varðar, auk þess sem handhöfum framkvæmdarvalds er óheimilt að ákveða þessi atriði án heimildar í settum lögum Alþingis. Af þessum takmörkunum leiðir m.a. að löggjafinn verður í meginatriðum að lýsa því í lögum sem varðað getur refsingu svo að stjórnvöldum sé heimilt að setja reglur þar að lútandi, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 31. mars 2015 í máli nr. 563/2014. Það nægir að löggjafinn kveði með almennum hætti á um að háttsemi varði refsingu þótt hann feli síðan stjórnvaldi að útfæra regluna nánar í stjórnvaldsfyrirmælum, sbr. dóma réttarins 26. maí 2016 í málum nr. 550/2015 og 584/2015.

Af 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar hefur jafnframt verið talin leiða sú túlkunarregla að leiki vafi á um hvort háttsemi teljist refsiverð eða hvort heimafæra beri háttsemi undir refsiákvæði ber að túlka vafa sakborningi í hag. Í túlkunarreglunni getur því m.a. falist að refsiákvæði verði ekki túlkað með víðtækari hætti en leiðir af texta þess, svo sem þannig að takmörk eru á því hvaða áhrif vísbendingar í lögskýringargögnum sem benda í þá átt geta haft. (Sjá til hliðsjónar Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, Reykjavík, 2007, bls. 409, og dóm Hæstaréttar Íslands frá 16. september 2010 í máli nr. 380/2010.)

Við mat á því hvort ákvæði almennra stjórnvaldsfyrirmæla um refsiverða háttsemi og viðurlög hafi viðhlítandi lagastoð ber að skýra ákvæði settra laga Alþingis sem heimila stjórnvaldi að setja refsiákvæði að teknu tilliti til laganna í heild sem og samspils þeirra og stjórnvaldsfyrirmælanna. Taki stjórnvaldsfyrirmæli í eðlilegu samhengi upp þráðinn þar sem fyrirmæli í settum lögum þrýtur er áskilnaði reglunnar um lögbundnar refsiheimildir fullnægt, sbr. dóma Hæstaréttar Íslands 3. júní 2010 í máli nr. 14/2010 og 8. febrúar 2001 í máli nr. 432/2000.

1.2 Grundvöllur ákvarðana Seðlabanka Íslands við álagningu stjórnvaldssekta

Stjórnvaldssektin sem Seðlabanki Íslands gerði A að greiða með ákvörðun í [...] 2016 er vegna ætlaðra brota hans 3. febrúar og 17. september 2010, sem seðlabankinn taldi varða við annars vegar ákvæði um skilaskyldu á erlendum gjaldeyri og hins vegar ákvæði um óheimilar lánveitingar. Fyrrnefnda brotið er heimfært sem brot gegn 1. mgr. 12. gr. reglna nr. 880/2009, um gjaldeyrismál, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, um gjaldeyrismál, sbr. lög nr. 134/2008, og síðarnefnda brotið sem brot gegn 1. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 370/2010, um gjaldeyrismál, sbr. ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008. Um viðurlög beggja brota er vísað til 16. gr. reglnanna, sbr. 15. gr. a laga nr. 87/1992.

Seðlabanki Íslands setti reglur nr. 880/2009 og 370/2010 með stoð í þágildandi ákvæði I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992 sem var svohljóðandi 1. febrúar 2010:

„Fram til 30. nóvember 2010 er Seðlabanka Íslands heimilt, þrátt fyrir ákvæði 2. gr. laganna og 9. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, að ákveða að gefa út reglur, að fengnu samþykki efnahags- og viðskiptaráðherra, sem takmarka eða stöðva tímabundið einhverja eða alla eftirtalda flokka fjármagnshreyfinga og gjaldeyrisviðskipti sem þeim tengjast ef slíkar hreyfingar fjármagns til og frá landinu valda að mati Seðlabankans alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum:

1. Viðskipti og útgáfu verðbréfa, hlutdeildarskírteina í verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum, peningamarkaðsskjala og annarra framseljanlegra fjármálagerninga.

2, Innlegg á og úttektir af reikningum í lánastofnunum.

3. Lánveitingar, lántökur og útgáfu ábyrgða sem ekki tengjast milliríkjaviðskiptum með vöru og þjónustu.

4. Inn- og útflutning verðbréfa og innlends og erlends gjaldeyris.

5. Framvirk viðskipti, afleiðuviðskipti, viðskipti með valrétti, gjaldmiðla- og vaxtaskipti og önnur skyld gjaldeyrisviðskipti þar sem íslenska krónan er annar eða einn gjaldmiðlanna.

6. Gjafir og styrki og aðrar hreyfingar fjármagns hliðstæðar þeim sem taldar eru upp í 1.-5. tölul.

Seðlabanka Íslands er heimilt, að fengnu samþykki efnahags- og viðskiptaráðherra, að setja reglur um að skylt sé að skila erlendum gjaldeyri sem innlendir aðilar hafa eignast fyrir seldar vörur og þjónustu eða á annan hátt.

Ákvæði 7. gr. laganna gilda um heimildir Seðlabanka Íslands til að veita undanþágur frá reglum settum skv. 1. mgr. Þó skal ekki innheimt leyfisgjald þegar undanþágur eru veittar.

Reglur skv. 1. og 2. mgr. skulu birtar í B-deild Stjórnartíðinda og skulu koma til endurskoðunar a.m.k. á sex mánaða fresti frá útgáfu þeirra.

Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b.“

Í 16. gr. reglna nr. 880/2009 og 370/2010 voru samhljóða viðurlagaákvæði. Þar kom fram að brot gegn ákvæðum þessara reglna vörðuðu stjórnvaldssektum og refsingum samkvæmt 15. gr. a - 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b laga nr. 87/1992, með síðari breytingum.

Í 15. gr. a laga nr. 87/1992 kom fram að Fjármálaeftirlitinu og síðar Seðlabanka Íslands, sbr. breytingu á lögum nr. 87/1992 með lögum nr. 78/2010, væri heimilt að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem bryti gegn nánar tilgreindum reglum og ákvæðum laganna. Þegar 15. gr. a var bætt við lög nr. 87/1992 með lögum nr. 134/2008 var 2. mgr. lagagreinarinnar svohljóðandi:

„Fjármálaeftirlitinu er heimilt að leggja stjórnvaldssektir á hvern þann sem brýtur gegn:

1. Reglum settum á grundvelli 3. gr. um takmarkanir eða stöðvun tiltekinna skammtímahreyfinga fjármagns í allt að sex mánuði.

2. 4. gr. um takmarkanir á gjaldeyrisviðskiptum vegna fjármagnshreyfinga vegna beinna fjárfestinga erlendra aðila í atvinnurekstri, viðskipta erlendra aðila með hlutabréf í innlendum fyrirtækjum og fasteignakaupa erlendra aðila hér á landi.

3. 10. gr. um skyldu aðila sem annast gjaldeyrisviðskipti til að hafa til reiðu upplýsingar um slíka þjónustu.

4. 11. gr. um skyldu aðila til að verða við ósk viðskiptamanns um að ljúka tiltekinni yfirfærslu.

5. 12. gr. um tímamörk til að ljúka yfirfærslu.

6. 15. gr. um þagnarskyldu.“

Með 1. gr. laga nr. 73/2009 bættist svo við 2. mgr. 15. gr. a laga nr. 87/1992 nýr 3. tölul. og urðu þá töluliðir ákvæðisins sjö. Hinn nýi töluliður var svohljóðandi: „3. 8. gr. um milligöngu um gjaldeyrisviðskipti og verslun með erlendan gjaldeyri.“ Þegar valdið til að leggja á stjórnvaldssektir samkvæmt lagagreininni var fært frá Fjármálaeftirlitinu til Seðlabanka Íslands með lögum nr. 78/2010 varð m.a. sú breyting að 1. mgr. féll brott og varð þá 2. mgr. 15. gr. a að 1. mgr. ákvæðisins. Þar var þá kveðið á um að seðlabankanum væri heimilt að leggja á stjórnvaldssektir á hvern þann sem bryti gegn þeim reglum og lagaákvæðum sem voru talin upp í sjö töluliðum málsgreinarinnar.

2 Afgreiðsla Seðlabanka Íslands á erindi um afturköllunina

2.1 Krafa bankans um form erindis

Í svari Seðlabanka Íslands við kröfu A um „afturköllun“ ákvörðunar um álagningu stjórnvaldssektar var bent á að í kröfunni hefði verið vísað til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Taldi seðlabankinn að ef A óskaði eftir að málið yrði endurupptekið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga yrði hann að leggja fram beiðni þar að lútandi.

Af þessu tilefni minni ég á að eftir að stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin og birt aðila máls er hún bindandi fyrir hann sem og stjórnvaldið sem tók ákvörðunina. Stjórnvaldinu kann þó að vera heimilt að fella ákvörðunina úr gildi eða breyta henni, annaðhvort að undangenginni endurupptöku málsins að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga, eða á grundvelli annarra og eftir atvikum ólögmæltra reglna, eða með því að afturkalla ákvörðunina samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga eða öðrum reglum. Þrátt fyrir að almennt sé miðað við að mál sé endurupptekið að beiðni aðila máls og að stjórnvald afturkalli ákvörðun að eigin frumkvæði er ekki einhlítt að greina þessi úrræði hvort frá öðru eftir því hvaðan frumkvæði að þeim kemur. Þannig getur t.d. fyrst verið tilefni fyrir stjórnvald að afturkalla ákvörðun „að eigin frumkvæði“ að framkomnu erindi aðila máls auk þess sem stjórnvaldi kann að vera skylt að vekja athygli aðila máls á ástæðum sem gera það að verkum að hann á rétt á að mál verði endurupptekið, með samfara skyldu stjórnvalds til að taka málið upp. Þá ber að hafa í huga að í ólögmæltum tilvikum verða ekki gerðar sérstakar kröfur um form á erindum borgaranna til stjórnvalda.

Þrátt fyrir að erindi A hafi verið orðað sem krafa um „afturköllun“ bar efni þess með sér að með erindinu leitaðist hann með almennum hætti eftir því að seðlabankinn endurskoðaði afstöðu sína til þess hvort ákvörðunin frá því í [...] 2016 væri lögmæt. Með erindinu var því í reynd vakin athygli á því að hann teldi að skilyrði til afturköllunar væru uppfyllt og þar með að ákvörðunin væri ógildanleg. Ef seðlabankinn taldi að nauðsynlegur undanfari ákvörðunar um hvort skilyrði til afturköllunar ákvörðunarinnar frá 2016 væru uppfyllt væri endurupptaka málsins þannig að rétt væri að gefa A kost á að leggja fram frekari gögn, upplýsingar eða sjónarmið bar bankanum að hafa frumkvæði að því að endurupptaka málið og leggja það í þann farveg,  sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og 7. gr. sömu laga um leiðbeiningarskyldu, áður en afstaða var tekin til beiðni hans. Tilvísun seðlabankans í svarinu um að ef A óskaði eftir endurupptöku á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga þyrfti hann að leggja fram beiðni þar um var því óþörf og ekki í samræmi við lög eins og mál þetta lá fyrir bankanum.

2.2 Afstaða seðlabankans til erindisins

Í kröfu A um afturköllun ákvörðunar var einkum vísað til afstöðu ríkissaksóknara frá árinu 2014 um að staðfesta ákvarðanir sérstaks saksóknara um að fella niður sex mál sem seðlabankinn hafði kært til sérstaks saksóknara, m.a. með vísan til röksemda um gildi laga og reglna um gjaldeyrismál sem fullnægjandi refsiheimilda. Sem fyrr segir byggði A á að þær röksemdir fælu í sér almenna afstöðu um þær kröfur sem yrði að gera að þessu leyti og að þær ættu því við um mál hans.

Um þessa tilvísun A tók seðlabankinn fram í svari við kröfu hans að ríkissaksóknari hefði fellt málin niður þar sem ekki hefði legið fyrir að ráðherra hefði samþykkt reglur nr. 1130/2008 formlega og hefði setning reglnanna því verið talin haldin verulegum annmörkum sem kæmi í veg fyrir að þeim yrði beitt sem refsiheimild. Málin hefðu lotið að reglum nr. 1130/2008 en ekki öðrum reglum um gjaldeyrismál sem hefðu verið settar á grundvelli ákvæðis I til bráðabirgða við lög nr. 87/1992. Það verður því ekki ráðið af svari seðlabankans að þar hafi verið tekin afstaða til þeirra röksemda A að ríkissaksóknari hefði lýst afdráttarlausri afstöðu um þær kröfur sem yrði að gera almennt til þess að reglur seðlabankans um gjaldeyrismál teldust fullnægjandi refsiheimild og þessi afstaða ætti því við um mál hans.

Í umræddum úrlausnum ríkissaksóknara tók hann þá afstöðu að ekki yrði byggt á reglum seðlabankans um gjaldeyrismál nr. 1130/2008 og 1082/2008 sem refsiheimildum í þeim málum sem hann hafði til úrlausnar. Þá fjallaði hann um samspil þeirra við tiltekið efnisákvæði laga nr. 87/1992 um refsingar og lýsti almennri afstöðu til þýðingar orðalags 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lögin sem mögulegrar refsiheimildar. Í kjölfarið tók ríkissaksóknari  upp orðalag ákvæðisins: „Brot gegn ákvæði þessu varðar stjórnvaldssektum og refsingu skv. 15. gr. a – 15. gr. d, 16. gr., 16. gr. a og 16. gr. b.“ Af hálfu ríkissaksóknara kemur síðan fram að í lagaákvæðinu sé ekki vísað til þess að „brot gegn reglum Seðlabankans settum á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I“ varðaði refsingu samkvæmt nefndum ákvæðum. Ákvæði um refsiábyrgð hefði eingöngu verið að finna í reglum seðlabankans. Því yrði ekki séð að umboð seðlabankans „til að gefa út reglur með heimild í bráðabirgðaákvæði I hafi með skýrum hætti náð til þess að ákveða refsingu vegna þeirra, enda [væri] hvergi að finna í lögum nr. 87/1992 heimild til slíks.“ Ríkissaksóknari fjallar síðan um þá breytingu sem gerð var á lögum nr. 87/1992, með lögum nr. 127/2011, þegar reglur seðlabankans voru innleiddar í lögin og með þeim lögum hafi með skýrum hætti verið kveðið á um refsingu vegna brota gegn gjaldeyrishöftunum. Síðan sagði í úrlausninni: „Það er niðurstaða ríkissaksóknara af þessu, að engin nothæf refsiheimild hafi verið til staðar vegna meintra brota gegn reglum Seðlabankans um gjaldeyrismál á þeim tíma sem þau voru framin [í gildistíð reglna nr. 1130/2008].“

Af framangreindri afstöðu ríkissaksóknara verður ekki annað ráðið en að þar sé með almennum hætti lýst þeirri afstöðu að 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis I við lög nr. 87/1992 hafi á þessum tíma eða þar til lög nr. 127/2011 voru sett ekki verið fullnægjandi grundvöllur sem refsiheimild vegna brota á reglum seðlabankans sem byggðu á 1. og 2. mgr. bráðabirgðaákvæðisins. Öðru máli gegni um tilvik sem falli beint undir þau einstöku ákvæði laga nr. 87/1992 sem talin voru upp í 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis við lögin sem sett var með lögum nr. 134/2008. Ég tek það fram að í máli A hefur seðlabankinn ekki byggt á að hann hafi með meintum brotum sínum brotið beint gegnt efnisákvæðum laga nr. 87/1992 eða reglum settum samkvæmt öðrum ákvæðum þeirra heldur en reglum um gjaldeyrismál settum samkvæmt heimild í umræddu bráðabirgðaákvæði og þá tilteknum ákvæðum í reglum nr. 880/2009 og 370/2010 og refsiákvæðum þeirra reglna.

Að þessu gættu fæ ég ekki annað séð en niðurstaða ríkissaksóknara hafi verið víðtækari en á var byggt í afgreiðslu seðlabankans á erindi A um afturköllunina. Hún hafi þannig ekki fjallað aðeins um gildi reglna nr. 1130/2008 vegna þess annmarka að samþykki ráðherra á þeim skorti og ekki yrði bætt úr því með að framlengja líf áðurgildandi reglna. Hin almenna afstaða ríkissaksóknara til heimildar seðlabankans til að mæla fyrir um stjórnvaldssektir með stoð í 5. mgr. bráðabirgðaákvæðis við lögin vegna brota á reglum bankans sem settar voru samkvæmt 1. og 2. mgr. ákvæðisins kunni því að hafa haft þýðingu þegar kom að því að afgreiða erindi A um afturköllun ákvörðunar um stjórnvaldssektir sem höfðu verið byggðar á reglum nr. 880/2009 og 370/2010.

Ég tel ástæðu til að minna hér á að ríkissaksóknari er æðsti handhafi ákæruvalds í landinu og gefur í samræmi við 21. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, út almennar reglur og fyrirmæli um meðferð ákæruvalds og hefur eftirlit með framkvæmd ákæruvalds hjá öðrum ákærendum. Þótt Seðlabanki Íslands sé sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins og fari sem slíkur með valdheimildir til að leggja á stjórnvaldssektir og sé ekki hluti af þeim ákærendum sem eftirlit ríkissaksóknara tekur til leiðir það eitt að mínu áliti ekki til þess að bankinn geti með öllu litið framhjá fyrirliggjandi afstöðu ríkissaksóknara til sambærilegs álitaefnis. Ég tel að það leiði af eðli og efni þeirra ákvarðana sem ríkissaksóknari tekur sem æðsti og sérhæfður aðili innan ríkisins um framkvæmd ákæruvalds að stjórnvöld utan ákæruvaldsins sem fara með viðurlagaheimildir þurfi að lágmarki í slíkum málum gagnvart borgurunum að taka rökstudda afstöðu til þess á hvaða grundvelli þau telja sér heimilt að byggja ákvarðir sínar á annarri lagatúlkun og lagagrundvelli heldur en ríkissaksóknari hefur byggt á. Ég minni á að umboðsmanni Alþingis er með lögum sérstaklega fengið það hlutverk að hafa eftirlit með því að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997. Þótt jafnræðisreglur girði ekki fyrir að tvö eða fleiri sjálfstæð stjórnvöld komist að ólíkri niðurstöðu um hliðstæð lagaleg úrlausnarefni tel ég að gera verði að lágmarki þá kröfu til stjórnvalda sem fara með vald til að taka jafn íþyngjandi ákvarðanir og refsiviðurlög gagnvart borgurunum að leyst sé með rökstuddum og fullnægjandi hætti úr því þegar borgarinn ber fyrir sig að stjórnvaldið gæti ekki jafnræðis gagnvart honum miðað við fyrirliggjandi afstöðu ríkissaksóknara.

Efni svarbréfs seðlabankans frá 9. maí 2018 til A vegna kröfu hans um afturköllun stjórnvaldssektarinnar er lýst í niðurlagi II. kafla hér að framan. Þrátt fyrir að A hefði sérstaklega í kröfu sinni um afturköllunina vísað til hinnar almennu afstöðu ríkissaksóknara sem fjallað hefur verið um og tekið efni hennar upp í bréf sitt var ekki í svari bankans vikið sérstaklega að þeirri kröfu A að bankinn gætti jafnræðis að þessu leyti gagnvart honum. Þetta varð mér tilefni til að óska m.a. sérstaklega eftir skýringum frá seðlabankanum á því hvaða skilning bankinn legði í áðurnefnda afstöðu ríkissaksóknara og hvernig hann teldi afgreiðslu sína á máli A samrýmast jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga í ljósi afstöðu ríkissaksóknara. Gerð er grein fyrir svörum Seðlabanka Íslands í kafla III.2 hér að framan.

Í svari bankans er ítrekað það sem fram kom í svarinu til A um að bankinn teldi að í niðurstöðu ákæruvaldsins hefði eingöngu verið lýst afstöðu til reglna nr. 1130/2008 en ekki þeirra reglna sem reyndi á í máli A, þ.e. nr. 880/2009 og 370/2010. Ég ítreka af þessu tilefni það sem tekið hefur verið upp hér að framan úr umræddri úrlausn ríkissaksóknara og vísa til þess sem þar greinir almennt um þýðingu 5. mgr. í bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992 og minni á að þær reglur sem reyndi á í máli A sóttu stoð sína í bráðabirgðaákvæðið.

Í skýringum til mín hefur Seðlabanki Íslands jafnframt byggt á því að rökstuðningur handhafa ákæruvalds, þegar mál á grundvelli laga og reglna um gjaldeyrismál voru endursend seðlabankanum, hafi gefið til kynna að ákæruvaldið hafi ekki litið svo á að reglur nr. 880/2009 og 370/2010 væru ekki gildar refsiheimildir. Ætti það einkum við þar sem mál hefðu ekki verið felld niður eða rannsókn hætt af þeirra hálfu á þeim grundvelli heldur hefðu málin verið endursend seðlabankanum af öðrum ástæðum. Með þessu virðist seðlabankinn hafa dregið þær ályktanir að í endursendingu ákæruvalds þar sem afstöðu þess til reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimilda er ekki lýst með berum orðum hafi falist sú afstaða ákæruvalds að um gilda refsiheimild hafi verið að ræða.

Jafnvel þótt gera megi ráð fyrir að rökstuðningur ákæruvalds, þegar mál er fellt niður eða endursent seðlabankanum, geti haft þýðingu við mat seðlabankans á ákvörðun um framhald máls, eins og áður segir, þá fæ ég ekki séð að áðurnefndar ályktanir bankans standist í ljósi þeirra ummæla sem fram koma í bréfum vegna endursendinganna og laga sem giltu um skiptingu verkefna milli bankans og ákæruvalds, m.t.t. hvort brot teldust meiri háttar, við að koma fram refsingum og refsikenndum viðurlögum vegna brota gegn reglum um gjaldeyrismál, sbr. 16. gr. b laga nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008.  Í bréfi ríkissaksóknara, dags. 31. ágúst 2014, sem vísað er til í skýringum seðlabankans kemur þannig með skýrum hætti fram að ekki hafi legið fyrir neitt mat seðlabankans á því hvort málið í þeirri stöðu sem það var varðaði meiri háttar eða minni háttar brot og þá hvernig slík brot skyldu nánar ákvörðuð m.t.t. einstaklinga. Með hliðsjón af ákvæðum 1. og 2. mgr. 16. gr. b laga nr. 87/1992 og því mati seðlabankans á ætluðum brotum sem þessi ákvæði áskildu teldi embætti sérstaks saksóknara að málið væri þegar af þeirri ástæðu ekki tækt til meðferðar hjá embættinu. Tók ríkissaksóknari undir þessi rök sérstaks saksóknara.

Seðlabankinn vísar einnig til þess að m.a. hafi sérstakur saksóknari ákært fyrir meint brot á reglum nr. 1130/2008 og 880/2009 um gjaldeyrismál, þrátt fyrir að ákæruliðir vegna þeirra reglna hafi verið dregnir til baka. Í bréfi seðlabankans kemur fram að það verði því ekki séð að afstaða ríkissaksóknara sé sú að allar reglur seðlabankans um gjaldeyrismál feli í sér skort á viðhlítandi refsiheimild, eða í það minnsta sé það ekki á færi annarra en dómstóla að skera úr um gildi þeirra.

Ég tek það fram að ég fæ hvorki séð að áðurnefndar endursendingar mála frá ákæruvaldinu til seðlabankans eða að ákært hafi verið vegna brota á tilteknum reglum gefi tilefni til þessara ályktana seðlabankans. Þess var getið hér fyrr að samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef getað aflað hafa engin mál gengið til dóms þar sem beinlínis hefur verið fjallað um reglur seðlabankans um gjaldeyrismál sem refsiheimild. Og þótt ákærur hafi verið gefnar út í einhverjum tilvikum hefur síðari vitneskja ákæruvaldsins leitt til þess að þeim málum hefur ekki verið fylgt eftir að því er varðar reglurnar. Í þessum tilvikum og þegar ákæruvaldið hefur beinlínis fellt niður rannsókn mála sem seðlabankinn hafði sent því vegna meintra brota á reglunum hefur ákæruvaldið tekið ákvörðun um lyktir málanna án þess að láta dómstóla skera úr um gildi þeirra. Það er einmitt eitt af verkefnum þeirra stjórnvalda sem fara með saksókn og ákvarðanir um stjórnvaldssektir og önnur refsikennd viðurlög að taka afstöðu til þess hvort sú refsiheimild sem til greina kemur sé fullnægjandi og þar með hvort líklegt sé að hún haldi fyrir dómi. Hér þarf eins og jafnan í málum af þessu tagi að hafa í huga þá ábyrgð sem hvílir á þeim stjórnvaldshöfum sem fara með þessi verkefni gagnvart því íþyngjandi inngripi að höfða sakamál og leggja á stjórnvaldssektir gagnvart borgurunum.

Þessi síðastnefndu atriði eiga einnig við vegna þess sem fram kemur í svörum seðlabankans til mín um að bankinn hafi leitað eftir afstöðu þeirra ráðuneyta sem farið hafa með málefni bankans að þessu leyti til gildis reglna bankans um gjaldeyrismál sem refsiheimildar. Svör ráðuneytanna breyta ekki ábyrgð seðlabankans að þessu leyti eða taka frá honum það verkefni að sinna umræddu mati. Þá fæ ég ekki séð hvernig það sjónarmið um að eðlilegt hafi verið, vegna þess að um bráðabirgðaákvæði var að ræða sem var ætlað að vara í stuttan tíma, að ekki væri vísað til reglna settra á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins í 15. og 16. gr. laganna, getur samrýmst þeim reglum sem almennt gilda um lögbundnar refsiheimildir, þ.m.t. um skýrleika þeirra.

Ég tel að þær skýringar sem seðlabankinn hefur veitt mér í tilefni af fyrirspurn minni hafi ekki bætt úr því eða veitt fullnægjandi skýringar á því hvers vegna ekki var í svari bankans við kröfu A tekin með rökstuddum hætti afstaða til þess sem hann hafði byggt á um hina almennu afstöðu ríkissaksóknara til reglna um gjaldeyrismál sem refsiheimildar og að bankanum bæri í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins að afturkalla ákvörðun um álagningu stjórnvaldssektarinnar.  Vegna þess sem fram kemur í niðurlagi svars seðlabankans til A um að bankinn hafi gætt jafnræðis við meðferð mála vegna brota á reglum nr. 880/2009 og 370/2010 tel ég ástæðu til að nefna eftirfarandi. Jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins miðast við að stjórnvöld leysi með sambærilegum hætti úr málum í samræmi við rétta framkvæmd laga. Hafi stjórnvöld í einhverjum tilvikum tekið ákvörðun sem er ekki í samræmi við lög leiða jafnræðisreglur ekki til þess að stjórnvöld verði að viðhafa sömu framkvæmd í tilvikum annarra eða að borgararnir eigi kröfu á því að fá úrlausn í málum sínum í samræmi við ákvörðun sem var ekki í samræmi við lög.   

Af öllu framangreindu virtu tel ég að með svari Seðlabanka Íslands við erindi A um afturköllun fyrri ákvörðunar bankans, þ.m.t. um að afstaða bankans til þess lagagrundvallar sem byggt var á í máli hans hafi legið fyrir við fyrri meðferð málsins, hafi ekki verið leyst með fullnægjandi hætti úr erindi hans. Ekki verður séð að bankinn hafi við afgreiðslu málsins tekið afstöðu til þeirra röksemda sem hann vísaði til beiðni sinni til stuðnings. Að fenginni beiðni A bar því Seðlabanka Íslands að minnsta kosti að leggja efnislegt mat á þær ástæður sem hann byggði beiðni sína á, og þá einkum tilvísun hans til afstöðu ríkissaksóknara til bráðabirgðaákvæðis I og reglna seðlabankans um gjaldeyrismál, og þá hvort þær upplýsingar hefðu getað haft þýðingu fyrir úrlausn á máli hans. Þar sem seðlabankinn fór þá leið að gera samhliða höfnun á erindi A grein fyrir forsendum ákvörðunar sinnar þurfti að mínu áliti að gera grein fyrir þessum atriðum í úrlausninni. Með vísan til þessa er það því álit mitt að svar Seðlabanka Íslands 9. maí 2018 við beiðni A um afturköllun ákvörðunar um stjórnvaldssekt hafi ekki verið í samræmi við lög.

2.3 Athugasemdir um refsiheimildir vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál

Kvörtun A lýtur eins og áður er rakið að svari Seðlabanka Íslands 9. maí 2018 vegna kröfu hans um „afturköllun“ fyrri ákvörðunar bankans um álagningu stjórnvaldssektar frá árinu 2016. Stjórnvaldssektin hafði verið lögð á A þar sem bankinn taldi að hann hefði á árinu 2010 í tveimur aðgreindum tilvikum brotið gegn tilteknum ákvæðum í reglum um gjaldeyrismál sem bankinn setti á grundvelli bráðabirgðaákvæðis I sem kom inn í lög nr. 87/1992 með lögum nr. 134/2008. Eins og rakið hefur verið fyrr í álitinu varð sá þáttur þessarar lagasetningar og reglna um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins sem laut að heimildum til að refsa fyrir brot á reglunum og rannsókn mála vegna meintra brota á þeim mér tilefni til að taka tiltekin atriði þessara mála til athugunar. Upplýsingaöflun mín vegna þessara mála hófst um áramótin 2010 og 2011. Eftir að ég hafði fylgst með framvindu þessara mála og lagabreytingum sem gerðar voru fyrst 2011 varð það niðurstaða mín að í stað þess að ljúka athugun minni sem frumkvæðismáli að rita tilteknum aðilum, m.a. Seðlabanka Íslands, bréf 2. október 2015 sem gerð er grein fyrir í kafla III.1.

Framangreind kvörtun A, afgreiðsla seðlabankans á kröfu hans um afturköllun stjórnvaldssektarinnar og ekki síður svör bankans við fyrirspurn minni í tilefni af kvörtuninni er mér tilefni til að árétta þau sjónarmið sem ég kom á framfæri í bréfi mínu 2. október 2015. Auk þess sem ég kom þar á framfæri almennum varnaðarorðum um þá löggjafarhætti sem viðhafðir voru með setningu umrædds bráðabirgðaákvæðis, að því marki sem ætlunin var að fylgja eftir reglum settum á grundvelli þess með refsingum og stjórnvaldssektum og undanfarandi rannsóknum, vakti ég sérstaka athygli á nauðsyn þess að þau stjórnvöld sem færu með athuganir og rannsóknir á meintum refsiverðum brotum, og þá einnig brotum sem kunna að varða stjórnvaldssektum, gættu þess sérstaklega að fullnægjandi lagagrundvöllur væri til staðar. Til þess að leysa úr slíkum verkefnum þyrfti vitaskuld að tryggja að hjá viðkomandi stofnun væri fyrir hendi nægjanleg þekking til þess að takast á við þessi verkefni.

Í bréfi mínu frá 2. október 2015 fjallaði ég sérstaklega um heimild seðlabankans til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota gegn reglum um gjaldeyrismál, sjá III. kafla í því bréfi. Þar lýsti ég því að vafamál væri að orðlagið í 5. mgr. í bráðabirgðaákvæðinu um að brot „gegn ákvæði þessu [vörðuðu] stjórnvaldssektum“ hefði verið nægjanleg heimild fyrir seðlabankann til að leggja á stjórnvaldssektir eingöngu vegna brota gegn reglum sem seðlabankinn gaf út um gjaldeyrishöft samkvæmt heimild í bráðabirgðaákvæðinu. Ég tel ástæðu til að taka fram að ég taldi ekki þörf á að kveða sterkar að orði en þarna var gert enda hafði seðlabankinn í bréfi til mín, dags. 7. júlí 2011, tekið fram að bankinn hefði enn ekki hafið formlegt stjórnsýslumál vegna meintra brota á lögum nr. 87/1992 og reglum settum samkvæmt þeim. Þau mál sem metin voru meiri háttar hefðu haft forgang og þeim vísað til lögreglu. Í samræmi við þetta hafði því á þessum tíma ekki komið til þess að bankinn legði á stjórnvaldssektir. Við þetta bættist síðan að hinn 10. maí 2011 hafði ráðherra flutt frumvarp til laga um breytingar á lögum um gjaldeyrismál nr. 87/1992 þar sem lagt var til að þær reglur sem voru í reglum sem seðlabankinn hafði sett á grundvelli bráðabirgðaákvæðisins yrðu felldar inn í lögin og bráðabirgðaákvæðið fellt niður. Frumvarpið var síðan samþykkt á Alþingi 17. september 2011 sem lög nr. 127/2011.

Þegar mér barst kvörtun A með afritum af tilteknum úrlausnum ríkissaksóknara frá því í maí 2014 vakti það athygli mína að þar hafði ríkissaksóknari ekki eingöngu fjallað um að tilteknar reglur seðlabankans um gjaldeyrismál væru ekki fullnægjandi refsiheimild þar sem formlegt samþykki ráðherra á reglunum skorti. Heldur hafði ríkissaksóknari einnig fjallað með áþekkum hætti og ég gerði síðar eða í október 2015 um hvaða þýðingu orðalag og framsetning á 5. mgr. í bráðabirgðaákvæði hefði um refsiheimild vegna brota á umræddum reglum seðlabankans. Afstaða ríkissaksóknara til þessa álitaefnis var þó ákveðnari heldur en hjá mér. Mér var ekki kunnugt um þessa afstöðu þegar ég ritaði bréf mitt 2. október 2015 og mér var heldur ekki kunnugt um það sem fram hafði komið í öðrum afgreiðslum ríkissaksóknara frá árunum 2012 og 2014 sem hann sendi mér í tilefni af fyrirspurn minni vegna máls A og lýst er í kafla III.2. Samskipti mín við stjórnvöld og ákæruvaldið höfðu fram að því að ég ritaði bréfið 2. október 2015 fyrst og fremst tekið mið af því að við athugun mína á málinu kom strax í ljós á árinu 2011 að ekki lá í öllum tilvikum fyrir formlegt samþykki ráðherra á þeim reglum um gjaldeyrismál sem seðlabankinn hafði gefið út og þar sem samþykki ráðherra lá fyrir hafði það ekki verið birt með reglunum í Stjórnartíðindum. Ég upplýsti ákæruvaldið um þessa annmarka og fylgdist síðan með því hvernig þeir leiddu til þess að mál voru felld niður á rannsóknarstigi og ákveðnir ákæruliðir dregnir til baka.

Eins og fram kemur í svarbréfi seðlabankans til mín vegna kvörtunar A sat ég að beiðni bankans fund 25. nóvember 2015 með seðlabankastjóra og fleiri starfsmönnum bankans þar sem farið var yfir bréf mitt frá 2. október 2015. Þrátt fyrir að í bréfinu væru gerðar áþekkar athugasemdir um heimild seðlabankans til að leggja á stjórnvaldssektir vegna brota á reglum um gjaldeyrismál sem settar voru á grundvelli bráðabirgðaákvæðis við lög nr. 87/1992 og fram höfðu komið hjá ríkissaksóknara í maí 2014 og fleiri afgreiðslum hans var ekki gerð grein fyrir afstöðu hans á þessum fundi eða mér afhent afrit af umræddum úrlausnum ríkissaksóknara. Þær umræður á fundinum sem vísað er til í svarbréfi seðlabankans lutu af minni hálfu, í samræmi við framangreint, fyrst og fremst að þeim annmörkum sem komið höfðu í ljós um skort á samþykki ráðherra á tilteknum reglum og birtingu þess og almennum athugasemdum um þá aðferðafræði sem viðhöfð hafði verið við setningu bráðabirgðaákvæðisins árið 2008 og reglna sem settar voru á grundvelli þess sem refsiheimildar. Þessar umræður lutu að lagaumhverfi sem var ekki lengur í gildi þar sem lögunum hafði þegar verið breytt á árinu 2011 og efni reglna um gjaldeyrismál fellt inn í lögin. Rétt eins og ég hafði áréttað í bréfi mínu þá ítrekaði ég á fundinum að það væri fyrst og fremst verkefni seðlabankans að taka afstöðu til þess hvort bankinn teldi, þrátt fyrir framkomnar upplýsingar og ábendingar um annmarka á áðurgildandi lagareglu og reglum settum samkvæmt henni, að til staðar hefðu verið fullnægjandi lagaheimildir til að leggja á stjórnvaldssektir vegna meintra brota á reglum bankans um gjaldeyrismál. Vegna þess áskilnaðar sem verið hefði í lagaákvæðinu um að ráðherra samþykkti reglurnar kynni jafnframt að vera eðlilegt að bankinn leitaði eftir afstöðu ráðuneytisins til málsins.

Í skýringum Seðlabanka Íslands er um þetta atriði sagt að ég hafi „ráðlagt að óska eftir afstöðu nærliggjandi stjórnvalda varðandi gildi reglnanna“. Í þeim efnum á það sama við og um þá umfjöllun sem fram kemur í bréfi seðlabankans í framhaldinu um niðurstöðu mína á máli nr. 7301/2012. Í bréfi bankans er sagt að ég hafi lokið því máli án athugasemda. Í báðum þessum tilvikum er mér gerð upp afstaða til réttlætingar á gerðum seðlabankans án þess að farið sé rétt með. Afgreiðsla mín í máli nr. 7301/2012 er rakin undir lok kafla III.1 hér að framan. Í bréfi mínu til þess sem bar fram umrædda kvörtun fjallaði ég með tvennum hætti um álagningu stjórnvaldssektar bankans á hann. Viðkomandi hafði byggt á því að tiltekin atvik í máli hans ættu að leiða til þess að það útilokaði að bankinn hefði heimild til að beita hann viðurlögum vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál. Ég taldi að umrætt atriði útilokaði ekki sem slíkt að bankinn gæti beitt umræddum heimildum. Veigamest, í ljósi þess máls sem um er fjallað í þessu áliti, er hins vegar að í bréfi mínu til þess sem bar fram kvörtun í máli nr. 7301/2012 gerði ég grein fyrir að komið hefði í ljós að þrátt fyrir að ráðherra hefði samþykkt þær reglur seðlabankans sem á reyndi í máli hans lægi fyrir að það samþykki hefði ekki verið birt samhliða birtingu reglnanna í Stjórnartíðindum. Ekki lægju fyrir skýr fordæmi af hálfu íslenskra dómstóla um hvaða þýðingu slíkur annmarki hefði þegar kæmi að mati á því hvort fyrir lægi gild refsiheimild. Mér væri hins vegar kunnugt um að mál væri rekið fyrir héraðsdómi vegna brota á reglum um gjaldeyrismál þar sem líkur væru á að fjallað yrði um umrætt atriði.

Ég lauk því þessum þætti í kvörtuninni með ábendingu um að þarna væri um að ræða réttarágreining, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem eðlilegt væri að dómstólar leystu úr ef þeir sem í hlut ættu teldu tilefni til slíks. Ég fæ ekki séð að niðurstaða mín í máli nr. 7301/2012 hafi gefið seðlabankanum tilefni til þess að draga þá ályktun að ég hafi lokið því máli „án athugasemda“. Þvert á móti var þarna strax á árinu 2013 bent á atriði sem ég endurtók í bréfi mínu frá 2. október 2015, sjá V. kafla bréfsins, og laut að annmarka á reglum bankans um gjaldeyrismál sem refsiheimild þegar samþykki ráðherra var ekki birt. Það gekk hins vegar ekki eftir að leyst yrði úr þessu álitamáli í því dómsmáli sem ég vísaði til í bréfi mínu vegna máls nr. 7301/2012. Í dómsmálinu reyndi m.a. á reglur nr. 880/2009 og það var ákvörðun ákæruvaldsins að draga til baka þá liði ákærunnar sem lutu að þeim reglum. Eins og fleiri álitaefni sem lúta að reglum seðlabankans um gjaldeyrismál sem refsiheimild hefur ekki verið leyst úr umræddu atriði um skort á birtingu á samþykki ráðherra á reglunum fyrir dómstólum. Það hefði því í alla staði verið eðlilegra fyrst seðlabankinn taldi tilefni til þess að líta til afgreiðslu minnar á máli nr. 7301/2012 í tengslum við umfjöllun um kröfu A um afturköllun stjórnvaldssektarinnar að bankinn hefði tekið afstöðu til þess hvaða þýðingu umræddur annmarki við birtingu reglna nr. 880/2009 hefði í því máli. Það er stjórnvalda að gæta að því hverju sinni að ákvarðanir þeirra byggi á fullnægjandi lagagrundvelli og sú skylda á við hvað sem líður þeim lagaatriðum sem aðili máls hefur byggt á. Þetta á sérstaklega við, eins og bent er á í röksemdum sérstaks saksóknara í þeim málum sem A vísar til, þegar þeirri háttsemi sem á reynir hvort telst refsiverð er ekki lýst efnislega í lögum heldur aðeins stjórnvaldsfyrirmælum.

Ég hef gert þessi tvö atriði um störf mín sem seðlabankinn færir fram í skýringum sínum vegna kvörtunar A sérstaklega að umtalsefni hér þar sem ég tel þau, og reyndar fleiri atriði í skýringunum, til marks um viðbrögð stjórnvalda vegna athugasemda við starfshætti þeirra og lagaframkvæmd sem eru gagnrýniverð í ljósi þess eftirlits sem umboðsmaður Alþingis hefur með stjórnvöldum. Þarna er farin sú leið til réttlætingar á gerðum stjórnvaldsins að vísa til gerða og svara annarra án þess að rétt sé farið með eða tilefni sé til þeirra ályktana sem dregnar eru. Ég nefni til viðbótar það sem segir í skýringunum um að tiltekið fyrirkomulag við lagasetningu hafi verið samþykkt af forsætisráðuneytinu, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Alþingi. Í þeim lagatexta sem á reynir var ekki minnst á að brot gegn reglum sem bankinn setti gætu varðað stjórnvaldssektum eða nánar tilgreindum refsingum. Það verður því ekki séð að forsendur hafi verið til að draga þá ályktun að þessir aðilar hefðu samþykkt það fyrirkomulag sem þarna var til umfjöllunar.

Þá er gagnrýnivert þegar stjórnvald réttlætir gerðir sínar og lagatúlkun með því að vísa til að texti þess umdeilda lagaákvæðis sem á reynir sé samhljóða öðru lagaákvæði sem hins vegar er ekki raunin. Í skýringum sínum til mín vísar seðlabankinn til þess að sama fyrirkomulag og viðhaft var við þá breytingu sem gerð var á lögum nr. 87/1992 með lögfestingu bráðabirgðaákvæðis I með lögum nr. 134/2008 um að vísa í refsiákvæðinu ekki til reglna sem settar hafi verið samkvæmt bráðabirgðaákvæðinu hafi einnig verið viðhaft í lögum nr. 42/2016. Ég fæ hins vegar ekki séð að þetta sé rétt því að í 2. gr. laga nr. 42/2016, sem varð að ákvæði III til bráðabirgða við lög nr. 87/1992, kemur fram að brot gegn „ákvæði þessu og reglum settum á grundvelli þess“ varði stjórnvaldssektum og refsingu samkvæmt nánar tilgreindum ákvæðum laganna, sbr. 6. mgr. ákvæðisins.

Athugun mín á kvörtun A og skýringar Seðlabanka Íslands til mín vegna kvörtunarinnar eru mér tilefni til þess að árétta þær athugasemdir sem ég sem umboðsmaður Alþingis setti fram í áðurnefndu bréfi mínu frá 2. október 2015 um lagagrundvöll þess að seðlabankinn geri borgurunum stjórnvaldssektir á þeim grundvelli einum að þeir hafi brotið gegn þeim reglum sem bankinn setti um gjaldeyrismál meðan bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, var í gildi. Vissulega þarf, auk þeirra almennu atriða sem á var bent í bréfinu um kröfur til refsiheimilda, að líta til þess hvernig atvik voru við útgáfu á einstökum reglum og þá líka um birtingu þeirra, þ.m.t. um samþykki ráðherra. Ég minni á að ástæða þess að ég lauk umræddri athugun minni með því að setja fram almennar athugasemdir og ábendingar í lok árs 2015, í stað þess að ljúka athugun minni með frumkvæðismáli og beinum tilmælum, var einkum að eftir að athugun mín og samskipti við það ráðuneyti sem þá fór með þessi mál hófust um áramótin 2010 og 2011 hafði ráðherra á árinu 2011 haft frumkvæði að lagabreytingu um að fella umrætt bráðabirgðaákvæði úr gildi og setja þær reglur sem áður höfðu komið fram í reglum seðlabankans inn í lögin. Þá hafði ég fengið þær upplýsingar að þar til frumvarp til umræddra lagabreytinga kom fram vorið 2011 hafði ekki komið til þess að seðlabankinn legði á stjórnvaldssektir vegna brota á þeim reglum sem hann hafði sett um gjaldeyrismál með heimild í bráðabirgðaákvæðinu. Almennt hefði því mátt ætla að lagabreytingin 2011 og þær ábendingar mínar og áhyggjur sem ég hafði lýst á fundum og í samtölum við fulltrúa ráðuneytisins og Seðlabanka Íslands áður en frumvarp um lagabreytinguna kom fram vorið 2011, og voru að efni til sambærilegar og síðar komu fram í bréfi mínu 2. október 2015, settu mark sitt á hvernig seðlabankinn stæði að málum að því er varðaði mögulegar stjórnvaldssektir vegna meintra brota á reglum sem bankinn hafði sett á grundvelli þess bráðabirgðaákvæðis sem fellt hafði verið úr lögunum.

Ég tel að meðferð seðlabankans á því máli sem krafa A um afturköllun á stjórnvaldssektinni beinist að sé til marks um að þrátt fyrir áðurnefnda lagabreytingu og framkomnar athugasemdir af hálfu eftirlitsaðila, bæði umboðsmanns Alþingis og ríkissaksóknara, um lagagrundvöll þess að bankinn gæti gert mönnum stjórnvaldssektir vegna brota á þeim reglum sem hann hafði sett með heimild í bráðabirgðaákvæðinu, hafi skort á að seðlabankinn tæki við úrlausn mála um slíkar stjórnvaldssektir afstöðu til þessara atriða. Seðlabankinn hefur vísað til þess að meðan dómstólar hafi ekki skorið úr um þessi atriði þá hafi bankinn ekki átt annan kost en að fylgja umræddum reglum eftir með stjórnvaldssektum. Af þessu tilefni bendi ég á að eins og lýst var hér fyrr þá hafa bæði ríkissaksóknari og aðrir ákærendur tekið ákvarðanir um að fylgja ekki eftir kærum Seðlabanka Íslands vegna meintra brota á reglum um gjaldeyrismál eða falla frá ákæruliðum slíkra mála fyrir dómi vegna annmarka sem þeir töldu vera á reglunum sem refsiheimild. Seðlabankinn ákvað sjálfur að gera slíkt í tilteknum tilvikum þegar í ljós var komið eftir umfjöllun ákæruvaldsins að vegna skorts á samþykki ráðherra á ákveðnum reglum töldust þær ekki gild refsiheimild. Þessar ákvarðanir eru til marks um það að stjórnvöld sem fara með framgang sakamála og þá einnig mála um stjórnvaldssektir hafa bæði heimild og raunar skyldu til þess að gæta sérstaklega að því hvort sú refsiheimild sem reynir á í málum sem þau fjalla um sé fullnægjandi. Slíkt mat getur leitt til þess að stjórnvaldið ákveði að fella viðkomandi mál niður. Hér hefur líka áhrif að almennt er það inngrip sem leiðir af höfðun sakamáls og álagningu stjórnvaldssekta af hálfu ríkisins verulega íþyngjandi fyrir þann borgara sem í hlut á og því ber að gæta varfærni og meðalhófs við meðferð slíkra valdheimilda. Ég árétta líka að forsenda þess að jafnræðisreglur eigi við í stjórnsýslunni er að stjórnvöld leysi úr málum í samræmi við lög.

Í kafla IV.2.2 hér að framan, gerði ég grein fyrir því áliti mínu að Seðlabanki Íslands hefði ekki leyst með fullnægjandi hætti úr erindi A um afturköllun stjórnvaldssektarinnar miðað við þau sjónarmið og gögn sem hann hafði fært fram til stuðnings erindi sínu, þ.m.t. þeirrar afstöðu ríkissaksóknara sem hann vísaði til. Ég tel jafnframt að Seðlabanka Íslands hafi mátti vera ljóst að fleiri álitamál um gildi reglna nr. 880/2009 og 370/2010 sem grundvöll stjórnvaldssekta höfðu komið fram, sérstaklega í áðurnefndu bréfi mínu frá 2. október 2015 og einnig í öðrum afgreiðslum ríkissaksóknara heldur en A hafði vísað til. Þau gátu jafnframt haft þýðingu um gildi hinnar upphaflegu ákvörðunar í máli A og þar með við umfjöllun um afturköllunina. Ég nefni þar fyrst annmarka sem varðar form reglnanna en við birtingu á reglum nr. 880/2009 og upphaflega birtingu á reglum nr. 370/2010 í Stjórnartíðindum kom ekki fram að ráðherra hefði samþykkt þær. Síðan koma til viðbótar þau atriði sem gerð var grein fyrir í bréfi mínu um þær kröfur sem gera verður almennt til efnis refsiheimildar í samræmi við stjórnarskrá og mannréttindasáttmála. Rétt eins og ríkissaksóknari gerir í þeim úrlausnum sem A vísar til fjallaði ég í bréfi mínu sérstaklega um orðalag 5. mgr. í bráðabirgðaákvæði I við lög nr. 87/1992, sbr. lög nr. 134/2008, þegar kom að grundvelli stjórnvaldssekta af hálfu Seðlabanka Íslands.

Í samræmi við þá reglu að stjórnvöld þurfa að gæta þess að ákvarðanir þeirra byggi á réttum lagagrundvelli tel ég að seðlabankinn hafi, og þá að því marki sem erindi A var ekki þegar ráðið til lykta á grundvelli þeirra raka sem hann færði fram í beiðni sinni, jafnframt þurft við úrlausn málsins að huga að lagagrundvelli hinnar fyrri ákvörðunar í heild.

Bankaráð Seðlabanka Íslands hefur samkvæmt lögum nr. 36/2001, um Seðlabanka Íslands, eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemi hans gilda, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna. Ég hef því ákveðið að senda bankaráðinu afrit af þessu áliti mínu til upplýsinga.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að með svari Seðlabanka Íslands frá 9. maí 2018 við erindi A um afturköllun ákvörðunar um stjórnvaldssekt sem bankinn lagði á hann [...] 2016 hafi ekki verið leyst með fullnægjandi hætti úr erindi hans. Ekki verður séð að bankinn hafi við meðferð málsins tekið afstöðu til þeirra röksemda sem A vísaði til beiðni sinni til stuðnings, m.a. um afstöðu ríkissaksóknara til gildis laga og reglna um gjaldeyrismál sem fullnægjandi refsiheimilda. Með vísan til þess er það álit mitt að svar seðlabankans hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi þeirra álitaefna sem reyndi á í máli A eru í álitinu áréttuð sjónarmið sem ég kom á framfæri í bréfi til stjórnvalda, m.a. Seðlabanka Íslands, 2. október 2015 um þann lagagrundvöll sem bankinn hefur byggt á vegna brota á lögum og reglum um gjaldeyrismál. Einnig er bent á afstöðu ríkissaksóknara til hluta þeirra álitaefna. Í samræmi við þá reglu að stjórnvöld þurfa að gæta þess að ákvarðanir þeirra byggi á réttum lagagrundvelli tel ég að seðlabankinn hafi, og þá að því marki sem erindi A var ekki þegar ráðið til lykta á grundvelli þeirra raka sem hann færði fram í beiðni sinni, jafnframt þurft við úrlausn málsins að huga að lagagrundvelli hinnar fyrri ákvörðunar frá [...] 2016 í heild þegar leyst var úr erindi um afturköllun ákvörðunarinnar. Þá eru gerðar athugasemdir við svör og skýringar Seðlabanka Íslands til mín vegna máls A, m.a. í ljósi þess eftirlits sem umboðsmanni er falið lögum samkvæmt.

Ég beini því til Seðlabanka Íslands að taka erindi A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk þess efnis frá honum, og haga þá meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir í álitinu. Ég beini jafnframt þeim tilmælum til Seðlabanka Íslands að taka framvegis og við úrlausn sambærilegra mála mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu. Í ljósi eftirlitshlutverks bankaráðs Seðlabanka Íslands hef ég jafnframt ákveðið að senda því afrit af þessu áliti til upplýsinga.

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í svari kemur m.a. fram að 25. febrúar 2019 hafi verið tilkynnt á heimasíðu Seðlabankans að bankinn myndi hafa frumkvæði að því að endurskoða sektarákvarðanir vegna reglna um gjaldeyrismál. Í framhaldinu hafi síðan allar ákvarðanir um álagningu stjórnvaldssekta vegna brota á reglum um gjaldeyrismál, sem settar hafi verið með heimild í ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 87/1992, verið afturkallaðar. Um hafi verið að ræða 19 stjórnvaldssektir í málum sem lokið hefði með ákvörðun eða sátt. Þar á meðal í þessu máli. Þess hafi verið farið á leit við ríkissjóð að sektirnar yrðu endurgreiddar og hafi Seðlabankinn átt í samskiptum við Fjársýslu ríkisins um endurgreiðslu þeirra. Samkvæmt upplýsingum þaðan hefðu sektirnar verið greiddar ásamt vöxtum.