Bréf

Málinu lauk með bréfi umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðherra dags. 9. desember 2014, sem hljóðar svo:

I.

Á árunum 2008 og 2009 veitti ég því athygli, við athugun á kvörtunum og athugasemdum sem mér bárust vegna ákvörðunartöku í grunn­skólum á vegum sveitarfélaga, að valdmörk milli menntamála­ráðu­neytisins og ráðuneytis sveitarstjórnarmála virtust að einhverju leyti óskýr í málefnum grunnskóla. Þar hafði ég einkum í huga mál konu sem taldi grunnskóla hafa innheimt gjald af sér með ólögmætum hætti. Hún sneri sér fyrst til menntamálaráðuneytisins hinn 15. október 2007. Menntamálaráðuneytið benti henni á að leita til félags­málaráðuneytisins sem þá fór með sveitarstjórnarmál. Félags­málaráðuneytið framsendi erindið til menntamálaráðuneytisins sem sendi málið til samgönguráðuneytisins sem hafði þá tekið við sveitar­stjórnarmálum. Menntamálaráðuneytið veitti konunni hins vegar álit á málinu á grundvelli yfirstjórnunarheimilda sinna, sbr. 9. gr. þágildandi laga nr. 66/1995, um grunnskóla. Samgönguráðuneytið kvað síðan upp úrskurð í málinu í desember 2008. 

Konan sem um ræðir óskaði að lokum eftir því að mál hennar yrði látið niður falla hjá umboðsmanni. Í ljósi atvika í máli hennar og óvissu sem virtist vera uppi um valdmörk ráðuneytis sveitarstjórnar­mála og menntamálaráðuneytisins taldi settur umboðsmaður Alþingis þó rétt að láta málinu ekki lokið af sinni hálfu gagnvart mennta­mála­ráðu­neytinu. Hann ítrekaði því beiðni sína um að ráðuneytið léti sér í té tilteknar upplýsingar um afstöðu sína til þessa álitaefnis á grund­velli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Svör menntamálaráðuneytisins bárust með bréfi, dags. 8. júlí 2009. Í bréfinu er gerð grein fyrir valdmörkum milli ráðuneytanna tveggja og segir m.a. að menntamálaráðuneytinu sé verkaskipting milli þeirra ljós en til þess að bæta stjórnsýslu á sviðinu hafi ráðuneytin sam­eiginlega haldið námskeið fyrir þá starfsmenn sína sem að þessum málum koma. Að fengnum framangreindum svörum ákvað ég því að bíða um sinn með að ljúka athugun minni á málinu og fylgjast með því hvort frekari vandamál kynnu að koma upp í framkvæmd.

II.

Eins og ég hef lýst í skýrslum mínum til Alþingis hafa starfs­skil­yrði umboðsmanns verið með þeim hætti undanfarin ár að ekki hefði verið unnt að sinna frumkvæðisathugunum nema í takmörkuðum mæli. Við for­gangsröðun þeirra verkefna hef ég m.a. litið til þess hvort athugasemdir sem mér berast og kvartanir í einstökum málum bendi til þess að rétt sé að taka málefni sem sætir frum­kvæðis­athugun til frekari meðferðar og þá eftir atvikum með því að ljúka því með álits­gerð á grundvelli b-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 eða hvort rétt sé að láta mál niður falla.

Þær kvartanir, athugasemdir og ábendingar um grunnskólamál sem mér hafa borist frá því að framangreind samskipti við mennta­mála­ráðu­neytið áttu sér stað hafa ekki gefið mér tilefni til að setja þessa athugun í forgang hjá embætti mínu eða láta málefnið taka sér­stak­lega til mín. Ég veitti því þó athygli að kæra á ákvörðun skóla­stjóra um að meina nemanda um að fara í fjallgöngu á vegum grunn­skóla, sem var lögð fram hjá mennta- og menningarmálaráðuneytinu hinn 12. september 2010, var ekki framsend innanríkisráðuneytinu fyrr en 24. mars 2011 og þá að undangenginni rannsókn málsins af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Það mál kom ekki til kasta umboðsmanns Alþingis en tilvikið kann hins vegar að benda til þess að einhver vafi hafi enn verið í huga starfsmanna mennta- og menningar­málaráðuneytisins um verkaskiptingu við ráðuneyti sveitarstjórnarmála. Ég tel jafnframt að það fyrirkomulag sem leiðir af 1. mgr. 47. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, þ.e. að stjórn­valds­ákvarðanir teknar á grundvelli laganna séu ýmist kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytisins eða ráðuneytis sveitar­stjórnar­mála sé óheppilegt og fallið til að valda óhagræði, óskil­virkni í stjórnsýslu og skertu réttaröryggi nemenda og forsjáraðila þeirra. Af þessum sökum ákvað ég að láta málefnið ekki niður falla þrátt fyrir að ekki hafi verið tök á því að setja það í frekari far­veg.

Nú liggur fyrir á Alþingi frumvarp yðar, hr. ráðherra, um breytingu á lögum um grunnskóla, nr. 91/2008 (þskj. 634, 426. mál á 144. löggjafarþingi 2014-2015). Í 4. gr. frumvarpsins felst að allar stjórn­valdsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laga nr. 91/2008 verði kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðherra og kemur fram í athugasemdum að baki ákvæðinu að vonast sé til þess að breytingin feli í sér aukið réttaröryggi fyrir borgarana og skýrari verka­skiptingu innan stjórnsýslunnar. Í ljósi þessa og þar sem langt er um liðið frá upphaflegum samskiptum setts umboðsmanns Alþingis og menntamálaráðuneytisins hef ég ákveðið að ljúka afskiptum mínum af málefni þessu.

III.

Þrátt fyrir að ég hafi ákveðið að ljúka afskiptum mínum af mál­efni þessu tel ég rétt að benda á að álitaefni um valdmörk mennta- og menningarmálaráðuneytis og ráðuneytis sveitarstjórnarmála eru ekki bundin við kæruleiðir vegna stjórnvaldsákvarðana. Á árinu sem er að líða hef ég t.a.m. átt í bréfaskiptum við mennta- og menningar­málaráðuneytið og innanríkisráðuneytið vegna kvörtunar sem varðar þátttöku sveitarfélags í kostnaði vegna skólaaksturs. Ég hef m.a. óskað eftir afstöðu beggja ráðuneytanna til þess hvort einhverjar leiðir standi foreldrum barna til boða til að fá skorið úr ágreiningi við sveitarstjórnir um skólaakstur, þ.m.t. um ákvarðanir og reglur settar á grund­velli reglugerðar sem mennta- og menningar­málaráðherra hefur sett, og hvaða leiðir það eru þá. Ég hef jafnframt óskað eftir afstöðu ráðuneytanna til þess hvaða ráðuneyti ber að hafa afskipti af framkvæmd hlutaðeigandi sveitarfélags á skóla­akstri ef hún telst ekki vera í samræmi við lög og þá óháð því hvort við­komandi foreldri getur kært málið með stjórnsýslukæru til ráðu­neytis. Í svörum mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem bárust með bréfi, dags. 25. febrúar sl., (tilv. ráðun. MMR14010123/14.4.2) segir m.a.:

„Hvað varðar þá spurningu embættis umboðsmanns Alþingis í verkahring hvaða ráðuneytis það sé að hafa afskipti af fram­kvæmd hlutaðeigandi sveitarfélags á skólaakstri, ef hún telst ekki vera í samræmi við lög, þá telur ráðuneytið að þeirri spurningu sé ekki einhlítt að svara. Að mati ráðuneytisins má álita að þau ágreiningsmál er lúta að fyrirkomulagi skóla­aksturs heyri að jafnaði undir mennta- og menningarmála­ráðu­neytið, sbr. 22. gr. laga um grunnskóla og reglna nr. 656/2009, en hins vegar kunni málavöxtum að vera svo háttað í einstökum málum að þau heyri að öllu leyti eða að hluta til undir innanríkisráðuneytið, eins og í því máli er hér um ræðir þar sem ágreiningurinn lýtur að hluta til að ágreiningi um snjó­mokstur á umræddri akstursleið og kostnað af þeim sökum.“

Í athugasemdum við 4. gr. fyrirliggjandi frumvarps yðar um breytingu á lögum um grunnskóla segir aftur á móti:

„[Mennta- og menningarmálaráðuneytið] hefur hins vegar ekki beinar valdheimildir til þess að bregðast við annmörkum sem lúta að almennu skipulagi skólahalds. Eftir sem áður eru slík valdbeitingarúrræði á hendi innanríkisráðuneytisins, sem ráðuneytis sveitarstjórnarmála, sbr. m.a. 109., 112. og 116. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samspil hlutverka ráðu­neytanna að þessu leyti birtist með þeim hætti að mennta- og menningarmálaráðuneyti getur, telji það tilefni til, látið í ljós óbindandi álit á stjórnsýslu viðkomandi sveitarfélaga, sbr. 3. mgr. 112. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Ís­lands, sbr. einnig 4. gr. grunnskólalaga. Á grundvelli slíks álits bæri ráðuneyti sveitarstjórnarmála almenn að bregðast við og kanna hvort tilefni sé til beitingar úrræða samkvæmt sveitarstjórnarlögum. Ekki er talið æskilegt að færa vald­beitingarúrræði vegna almenns skipulags og stjórnsýslu sveitar­félaga til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Skýrara er að slík úrræði sem lúta heildstætt að stjórnsýslu sveitarfélaganna séu fyrst og fremst hjá einu ráðuneyti, ráðuneyti sveitar­stjórnar­mála, þótt tilefni þess að úrræðunum sé beitt geti að þessu leyti óbeint verið hjá viðkomandi fagráðherra.“ 

Athugun á framangreindu kvörtunarmáli stendur enn yfir og er beðið eftir svörum innanríkisráðuneytisins. Hér verður því ekki fjallað um svör mennta- og menningarmálaráðuneytisins að öðru leyti en því að benda á að svo virðist sem ekki sé fullt samræmi milli þeirra og framantilvitnaðra athugasemda við frumvarp yðar til breytinga á lögum nr. 91/2008. Burtséð frá þeirri réttarbót sem myndi felast í því að einfalda kæruferli vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á grundvelli laga nr. 91/2008 kann því að vera að það eitt leysi ekki úr öllu óvissuefni um verkaskiptingu ráðuneytisins og ráðuneytis sveitarstjórnarmála. Ég tel mikilvægt að úr þeirri óvissu sé greitt innan ráðuneytisins, m.a. til þess að tryggja að leið­beiningar til borgaranna um þetta atriði séu viðhlítandi.

IV.

Með vísan til þess sem að framan greinir hef ég ákveðið að láta athugun mína á þessu málefni niður falla, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.