Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 28. ágúst 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu Landspítalans í starf yfirlæknis R-lækninga frá 1. febrúar 2018 til fimm ára. Starfið var auglýst laust til umsóknar 23. september 2017 og voru A og B einu umsækjendur um starfið.

Kvörtun A beinist m.a. að mati spítalans á hæfni umsækjenda. Þá byggir hann jafnframt á því að Landspítalinn hafi brotið reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar spítalinn ákvað að halda áfram meðferð ráðningarmálsins án starfsviðtals við hann og að honum hafi ekki verið tilkynnt um ákvörðun Landspítalans um ráðninguna án ástæðulauss dráttar. A telur auk þess að framkvæmda­stjóri S-sviðs hafi verið vanhæfur til að koma að meðferð málsins.

Athugun mín laut í upphafi að framangreindum atriðum sem A byggði kvörtun sína á. Að fengnum frekari gögnum og skýringum spítalans hef ég hins vegar ákveðið að afmarka athugun mína á málinu við þá málsmeðferð spítalans að halda áfram meðferð ráðningar­málsins án starfs­viðtals við A. Þar reynir á hvort málsmeðferð spítalans hafi að þessu leyti verið í samræmi 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um frestun máls, að teknu tilliti til samspils ákvæðisins við aðrar málsmeðferðar­reglur laganna og þá einkum hvort spítalinn hafi tilgreint frest og tekið afstöðu til frestbeiðna A með skýrum og ótvíræðum hætti áður en málinu var framhaldið. Samhliða þessu áliti hef ég skrifað A bréf þar sem ég geri grein fyrir öðrum atriðum málsins og ástæðum þess að ég afmarkaði málið við framangreind atriði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. maí 2019. 

  

II Málavextir

Af gögnum málsins er ljóst að þau álitaefni er kvörtun A lýtur að eiga að einhverju leyti rætur að rekja lengra aftur í tímann en eingöngu í tengslum við það ráðningarmál sem hér er til umfjöllunar. Samhengisins vegna er því rétt að geta þess að þegar sama starf var auglýst í júní 2012 sótti A um starfið, auk B og C. Á þeim tíma hafði B verið settur yfirlæknir R-lækninga frá 1. október 2010, fyrst í forföllum ráðins yfirlæknis og síðan eftir að hann sagði starfi sínu lausu 23. september 2011. Landspítalinn tilkynnti 28. september 2012 um að B hefði verið ráðin í starfið.

Í kjölfarið komu upp ágreiningsmál í tengslum við ráðninguna. C leitaði til kærunefndar jafnréttismála sem komst að þeirri niðurstöðu að spítalinn hefði brotið gegn ákvæðum laga nr. 10/2008, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með því að ráða B. Hæstiréttur Íslands hafnaði kröfu um að fella þann úrskurð úr gildi með dómi frá 15. janúar 2015 í máli nr. 364/2014. Í kjölfarið höfðaði A mál gegn íslenska ríkinu til greiðslu miskabóta vegna ráðningarinnar, en þeirri kröfu var endanlega hafnað með dómi Hæstaréttar Íslands frá 6. desember 2018 í máli nr. 843/2017. Við aðalmeðferð málsins í héraði 31. október 2017 gaf framkvæmdastjóri S-sviðs skýrslu sem vitni. Aðspurð af lögmanni A um stjórnunarhætti B er haft eftir honum í endurriti vitnaskýrslunnar að hann „[eigi] mjög gott samstarf við yfirlækninn og [hafi] stutt hana í hvívetna“. A hefur m.a. vísað til þessara ummæla framkvæmdastjórans í tengslum við hæfi hans til að koma að síðara ráðningarmálinu sem hér er til umfjöllunar.

Landspítalinn auglýsti starf yfirlæknis R-lækninga aftur laust til umsóknar 23. september 2017. Í auglýsingunni kemur fram að starfið sé veitt frá 1. janúar 2018 eða eftir nánara samkomulagi og að ráðið verði í það til fimm ára. Auk sérfræðileyfis í R-lækningum  og færni og virkni á því sviði voru hæfnikröfur m.a. leiðtogahæfileikar og geta til að leiða umbótastarf og breytingar, stjórnunarreynsla og færni í stjórnunarhlutverki. Í auglýsingunni kemur enn fremur fram hvaða upplýsingar áttu að fylgja umsókn. Þá segir:

„Allar umsóknir eru sendar til stöðunefndar lækna hjá Landlæknisembættinu. Viðtöl verða höfð við umsækjendur og byggist ákvörðun um ráðningu í starfið einnig á þeim auk mati stöðunefndar á innsendum umsóknargögnum.“

Að lokum kemur fram að umsóknarfrestur sé til og með 16. október 2017.

Umsóknargögn bárust stöðunefnd lækna 17. október 2017 og lá mat hennar á faglegri hæfni umsækjenda fyrir 22. nóvember sama ár. Í áliti stöðunefndar er fjallað um reynslu beggja umsækjenda, þ.e. menntun þeirra og reynslu af störfum, kennslu, stjórnun, félagsstörfum og ritstörfum. Undir liðnum „Annað“ segir um A: „Með umsókn fylgir kynningarbréf umsækjanda þar sem hann gerir grein fyrir menntun sinni og starfsreynslu og lýsir framtíðarsýn er varðar þróun R-lækninga á Landspítala.“ Um B segir m.a. undir sama lið: „Þá fylgir með umsókn mjög ítarleg greinargerð umsækjanda um þróun R-deildar Landspítala á þeim árum sem hún hefur starfað þar sem yfirlæknir og hvaða framtíðarsýn hún hefur varðandi starfsemi deildarinnar.“ Í umsögn nefndarinnar er samanburður á umsækjendunum tveimur með tilliti til menntunar og tekið fram að starfsreynsla beggja væri yfir hámarki sem stöðunefndin metur. Þá var kennslureynsla beggja tilgreind og tekið fram að báðir hefðu reynslu af vísindastörfum. B hefði meiri stjórnunar­reynslu en hún hefði gegnt starfi yfirlæknis síðastliðin fimm ár og þar áður verið settur yfirlæknir í tvö ár. Í niðurstöðunni segir:

„Báðir umsækjendur eru hæfir til að gegna hinu auglýsta starfi. Sé tekið mið af orðalagi auglýsingar þar sem sérstök áhersla er lögð á stjórnunarreynslu telst B ívið hæfari.“

Framkvæmdastjóri S-sviðs sendi A tölvupóst 26. nóvember 2017 og tilkynnti honum um að nú lægi fyrir mat stöðunefndar og að umsækjendur hefðu verið tveir, þ.e. hann og B. Í tölvu­póstinum segir jafnframt:

„Við stefnum að því að taka viðtöl eftir hádegi 12. desember. Ég er að fara á námskeið í 3 daga og mun senda staðfest fundarboð í lok vikunnar.

Viðtöl munu taka auk mín, [T] framkvæmda­stjóri, [U] framkvæmdastjóri og með okkur verður [V] s. mannauðsráðgjafi [...]“

Í svari A með tölvupósti 28. sama mánaðar þakkaði hann fyrir og óskaði eftir afriti af mati stöðunefndar. Í svari framkvæmdastjóra S-sviðs með tölvupósti 1. desember sama ár segir m.a.: „hér er umsögn Landlæknis. Einnig væri gott að vita hvort 12. desember gengur upp hjá þér.“ Af því tilefni svaraði A með tölvupósti 6. sama mánaðar:

„Takk fyrir það. Mat stöðunefndar móttekið. Því miður gengur 12. desember ekki upp.

Þar að auki óska ég eftir að starfsviðtalinu verði frestað. Ég tel mig þurfa að gera athugasemd við mat stöðunefndar og er að skoða réttarstöðu mína, m.t.t. samsetningu viðtalsnefndar sem komi að ráðningarferlinu, með aðstoð lögmanna minna og læknafélagsins, Læknaráðs og Skurðlæknafélags Íslands.“

Í svari framkvæmdastjóra S-sviðs með tölvupósti 8. desember 2017 kemur eftirfarandi fram:

„við höfum svigrúm til 20. desember þannig að við skulum reyna að finna tíma sem hentar til að hittast fyrir þann dag.

Við ákvörðun um ráðningu þá kallar handhafi ráðningarvalds sem í þessu tilfelli er framkvæmdastjóri S-sviðs til liðs við sig aðra framkvæmdastjóra, deildarstjóra eða sérfræðinga í viðtalið því það skapar meiri breidd í samtalinu og gæði þess verða meiri. Sem dæmi þá hefur LSH lagt aukna áherslu á teymisvinnu stjórnenda og samábyrgð í stjórnun, það endurspeglast í því að deildarstjórar eru með í ráðningarviðtölum yfirlækna og öfugt.

Eftir sem áður er það handhafi ráðningarvalds sem er ábyrgur fyrir loka ákvörðun og ráðningunni.

Í viðtölum við umsækjendur um yfirlæknisstöðu í [R]-lækningum verða auk mín [T], [U], [X], [Y] og [Z].“ 

Formaður Skurðlæknafélags Íslands sendi framkvæmdastjóra S-sviðs tölvupóst sama dag þar sem kemur fram að félagið hafi fundað um erindi sem því hefði borist um viðtal sem fyrirhugað væri við umsækjendur um stöðu yfirlæknis R-lækninga. Voru þar gerðar tilteknar athugasemdir um samsetningu viðtalshópsins og gerð krafa um að skurðlæknir yrði í umræddum hópi. Bréfinu var svarað af hálfu framkvæmda­stjóra S-sviðs með tölvupósti sama dag þar sem m.a. var gerð grein fyrir hvernig slíkir hópar væru almennt skipaðir og að nafngreindur skurðlæknir væri hluti af honum.

Lögmaður A ritaði stöðunefnd lækna bréf, dags. 15. desember 2017, með athugasemdum við mat hennar, m.a. við stjórnunarreynslu B þar sem nánar var rökstutt að nefndin hefði ekki sinnt rannsóknar­skyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Stöðunefnd lækna svaraði athugasemdunum með bréfi, dags. 8. janúar 2018.

Læknafélag Íslands ritaði Landspítalanum jafnframt bréf 18. desember 2017 vegna ráðningar í stöðu yfirlæknis á R-lækningadeild spítalans. Í bréfinu er vísað til fyrri bréfaskipta í tilefni af því að ráðið var í sömu stöðu á árinu 2012. Lýsti félagið því að það teldi ástæðu til að hafa áhyggjur af ráðningarferlinu sem væri í gangi og vísaði í því sambandi til samskipta vegna ágreinings sem hafi komið upp á milli þess yfirlæknis sem hefði verið ráðinn árið 2012 og sérfræðings á deildinni. Áréttaði félagið að það teldi afar brýnt að öll ráðningarferli hjá Landspítalanum væru gagnsæ og hafin yfir gagnrýni. Það væri sérstaklega mikilvægt í ráðningarferli vegna þessarar yfirlæknisstöðu að þannig yrði staðið að málum, ekki síst vegna forsögunnar sem væri rakin í bréfinu, og var m.a. óskað eftir fundi með forstjóra vegna málsins.

Sama dag, 18. desember 2017, sendi framkvæmdastjóri S-sviðs A tölvupóst klukkan 19.35 þar sem segir:

„ég hef ekki heyrt frá þér varðandi tímasetningu sem myndi henta þér til viðtals vegna umsóknar þinnar um yfirlæknisstöðu.

Vísa í meðfylgjandi póst [þ.e. tölvupóst framkvæmdastjórans til A frá 8. sama mánaðar]. Reikna með að heyra frá þér þannig að við getum skipulagt. Mér sýnist helst að seint á miðvikudag [þ.e. 20. desember 2017] komi til greina. Vona að það gangi.“

A svaraði framkvæmdastjóranum með tölvupósti degi síðar, 19. desember, klukkan 14.24 þar sem hann „[óskar] eftir að viðtali verði frestað frekar meðan bréf Læknafélagsins til forstjóra LSH vegna yfirlæknis­stöðu á R-lækningadeild er til skoðunar“. Í svari framkvæmda­stjórans með tölvupósti sama dag klukkan 17.55 segir:

„ég framsendi póstinn þinn til forstjóra og hans niðurstaða er eftirfarandi:

[...]

það er mitt mat að viðbrögð við bréfi Læknafélagsins sem hér er vísað til hafi engin áhrif á ráðningarferlið.

Ég sé ekki að ástæða sé til að fresta viðtölum vegna þessa, enda hefur þú og aðrir sem að ráðningarferlinu koma mitt fyllsta traust.

Með kveðju [...]

Ég hef rætt við þá sem taka viðtal í tengslum við ráðningu yfirlæknis og eru þeir tilbúnir til að gera ráðstafanir varðandi sín plön og taka við þig viðtal á morgun óskir þú eftir því.“

A svaraði framkvæmdastjóranum með tölvupósti 20. desember 2017 klukkan 13.44 og tilkynnti að hann „[kæmist] ekki seinni partinn“. Jafnframt kemur fram:

„Þá óska ég eftir að starfsviðtali verði frestað frekar. Lögmaður minn er að stilla upp bréfi til þín. Efni bréfsins lýtur að hæfi þínu til að koma að ráðningarferlinu, m.a. vegna aðkomu þinnar að fyrra ráðningarferli og dómsmálum þar að lútandi. Bréfið verður sent til þín í dag eða í síðasta lagi á morgun.“

Í svari framkvæmdastjórans sama dag klukkan 14.48 segir: „[...] takk fyrir að láta mig vita. Ég mun senda póstinn þinn á lögfræðinga LSH og forstjóra og láta þá aðila vita sem í ráðningarnefnd voru að ekki verði af viðtali í dag.“ Framkvæmdastjóri S-sviðs sendi A á ný tölvupóst sama dag klukkan 17.02 þar sem eftirfarandi kemur fram:

„Ég vil minna á að í tölvupósti mínum til þín þann 8. desember sl. þegar þú upplýstir að þú kæmist ekki í viðtal vegna ofangreinds starfs þann 12. desember, kom fram að svigrúm til að fresta viðtali væri til 20. desember (þ.e. í dag). Jafnframt varstu upplýstur um með hvaða hætti viðtal myndi fara fram og hverjir innan Landspítala kæmu að umræddu viðtali. Engin viðbrögð bárust frá þér fyrr en í gær, að þú óskaðir aftur eftir fresti. Var þér tilkynnt að ekki væri ástæða til að verða við þeirri beiðni og boð um viðtal þann 20. desember ítrekað. Í dag tilkynntir þú að þú kæmir ekki til viðtals í dag og óskaðir enn á ný eftir frekari fresti. Var það fyrst í þessu erindi sem fram kom að ástæður ítrekaðra beiðna þinna um fresti eru skoðanir þínar á hæfi mínu til þess að taka þátt í ráðningarferlinu. Forstjóri spítalans hefur hins vegar lýst yfir fullu trausti til þeirra einstaklinga sem í viðtalshópnum sitja. Ekki er því ástæða til að verða við þessari beiðni.

Eins og fram hefur komið varst þú upplýstur um að svigrúm til viðtala vegna starfsins væri til 20. desember. Með vísan til bréfs þíns í dag er ljóst að ekki verður af viðtali innan þess tíma og verður ráðningarferlinu því haldið áfram án viðtals við þig.“

Lögmaður A sendi framkvæmdastjóra S-sviðs tölvupóst 22. desember 2017 og honum fylgdi bréf, dags. 21. sama mánaðar, þar sem m.a. eru gerðar athugasemdir við þá ákvörðun spítalans að halda ráðningar­málinu áfram án viðtals við A:

„Til stóð að senda þér bréf þetta síðdegis í gær, en þá barst [A] tölvupóstur þar sem honum var tilkynnt um að ráðningar­ferlinu yrði haldið áfram án viðtals við hann. Vinnubrögð þessi eru með ólíkindum. Í tölvupósti [A] frá 6. desember síðastliðnum var óskað eftir að starfsviðtali yrði frestað, þar sem hann ætlaði að gera athugasemdir við niðurstöðu stöðunefndar, auk þess var upplýst um að hann væri að skoða réttarstöðu sína m.t.t. samsetningu viðtalsnefndar. Það er því hreinlega rangt sem kemur fram í tölvupósti þínum að þér hafi ekki verið kunnugt um framangreint. Það hvort forstjóri Landspítalans beri traust til þín er hæfisreglum stjórnsýslulaga algjörlega óviðkomandi.

Ef þú hyggst halda þig við að ráðningarferli verði fram haldið, án viðtals við [A], er um skýrt brot á 10. gr. og 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ræða.“

Lögmaður A áréttaði erindið með tölvupósti 4. janúar 2018 og svaraði Landspítalinn því með bréfi, dags. 10. sama mánaðar. Þar er ferill ráðningarmálsins rakinn og því hafnað að spítalinn brjóti í bága við 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga með því að halda ráðningarferlinu áfram án viðtals við A. Hann hafi verið boðaður til viðtals vegna starfsins en kosið að mæta ekki. Reynt hafi verið að finna tíma sem hentaði honum en hann hafi sýnt því boði „algjört tómlæti“. Hafi því verið ómögulegt að rannsaka málið með þeim hætti sem nú væri krafist og væri ekki við Landspítala að sakast hvað ástæður þess varðaði. Þá segir:

„Þá verður ekki á það fallist að um sé að ræða brot á meðalhófsreglu. [A] voru ítrekað boðin tækifæri til þess að mæta til viðtals. Var hann einnig upplýstur um að síðasta tækifæri til þess væri 20. desember. Þann dag óskaði hann enn á ný eftir fresti og þá þar sem lögmaður hans var að stilla upp bréfi og efni þess lyti að hæfi framkvæmdastjórans til aðkomu að ráðningar­ferlinu. Það var því fyrst þann dag sem athugasemdir varðandi hæfi framkvæmda­stjórans komu fram en frá 26. nóvember, jafnvel fyrr, hafði legið fyrir að hann yrði í viðtalshópnum enda fer hann með veitingar­vald vegna umræddrar stöðu. Á málsaðila hvílir sú skylda að vekja strax athygli forstöðumanns á því þegar hann telur starfsmann vanhæfan til meðferðar máls. Ljóst er að það var ekki gert í þessu tilfelli. Hæfi framkvæmdastjórans hafði þó verið sérstaklega skoðað af forstjóra spítalans og lögfræðingum daginn áður, þegar krafa um frestun vegna bréfs Læknafélags Íslands kom fram. Eins og áður hefur komið fram var niðurstaðan sú að framkvæmda­stjórinn væri hæfur. Þótti því ekki forsvaranlegt að fresta starfsviðtölum enn á ný og var ákveðið að halda ráðningar­ferlinu áfram enda [A] ekki eini umsækjandinn um stöðuna.“

Landspítalinn birti frétt á heimasíðu spítalans 23. janúar 2018 um að B hefði verið endurráðin yfirlæknir R-lækninga frá 1. febrúar sama árs til næstu fimm ára.

Lögmaður A sendi framkvæmdastjóra S-sviðs tölvupóst 7. mars 2018 og óskaði upplýsinga um það hver væri „staðan á ráðningar­ferlinu“. Tekið var fram að A hefðu ekki borist neinar tilkynningar og að hann myndi fylgja málinu eftir svo sem boðað hefði verið. Með bréfi, dags. sama dag, svaraði Landspítalinn umsókn A um starf yfirlæknis R-lækninga og tilkynnti honum um að spítalinn hefði ráðið B. A óskaði eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun með tölvupósti 20. sama mánaðar sem var veittur 12. apríl 2018. Þar er fjallað almennt um umsóknarferlið og m.a. tekið fram að matsaðilar hafi gefið stig í fyrir fram skilgreindan matsramma með tilteknum átta áhersluatriðum sem vörðuðu m.a. færni og virkni á sviði R-­lækninga, kennslu og vísindastarf og stjórnun en einnig þætti eins og sýn á starfið, samstarf og umbótastarf sem og leiðtogahæfileika. Þá segir:

„Samhljóma niðurstaða allra matsaðila var sú að B væri hæfust umsækjenda til þess að gegna starfinu og var því ákveðið að bjóða henni starfið.“

Í rökstuðningi spítalans er nánar fjallað um þau sjónarmið sem voru lögð til grundvallar ráðningunni, þ. á m. er þess getið að B hefði í ráðningarviðtali gert vel grein fyrir áherslum sínum til skamms og langs tíma.

Samkvæmt gögnum málsins var viðtalið við B 11. desember 2017. Í gögnum málsins liggja fyrir skjöl frá þeim sem tóku viðtalið fyrir hönd Landspítalans um mat á frammistöðu umsækjenda eftir framangreindum átta viðmiðum, en aðeins B kom til mats að þessu leyti.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Landspítala

Samkvæmt beiðni minni 17. september 2018 bárust mér gögn málsins frá Landspítalanum 5. október sama ár. Eftir að hafa kynnt mér þau ritaði ég spítalanum bréf 30. sama mánaðar. Í tilefni af samskiptum A við framkvæmdastjóra S-sviðs sem leiddu til þess að ákveðið var að halda áfram ráðningarferlinu án viðtals við hann, óskaði ég m.a. eftir því að spítalinn skýrði hvort og þá hvernig meðferð málsins að þessu leyti hefði samrýmst 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi óskaði ég þess sérstaklega að verða upplýstur um af hvaða ástæðum spítalinn taldi ekki unnt að taka viðtal við A eftir 20. desember 2017. Með vísan til þess sem kemur fram í kvörtun A um að málsmeðferð spítalans hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga óskaði ég jafnframt eftir því að spítalinn skýrði hvort og þá hvernig meðferð málsins hefði verið í samræmi við þá reglu.

Í svari Landspítalans til mín frá 20. nóvember 2018 eru samskipti A og framkvæmdastjóra S-sviðs í nóvember og desember 2017 rakin, þ. á m. að A hafi 6. desember boðað að hann væri að skoða réttar­stöðu sína með tilliti til samsetningar viðtalsnefndar, m.a. með aðstoð Skurðlækningafélags Íslands. Tveimur dögum síðar hafi borist bréf frá því félagi með athugasemdum um samsetningu viðtalshópsins og kröfu um að skurðlæknir yrði í umræddum hóp. Framkvæmdastjórinn hafi svarað erindinu samdægurs og m.a. gert grein fyrir því hvernig slíkir hópar væru almennt skipaðir og að nafngreindur skurðlæknir væri hluti af honum. Hafi framkvæmdastjórinn þá talið sig hafa svarað athugasemdum A við samsetningu hópsins sem hann hefði boðað með tölvupóstinum 6. desember. Upplýsingar um að skurðlæknir sæti í viðtalshópnum hafi jafnframt komið fram í tölvupósti framkvæmdastjórans til A 8. sama mánaðar.

Í kjölfar þess að atvik málsins eru rakin nánar í bréfi Landspítalans kemur fram að með vísan til 18. gr. stjórnsýslulaga sé stjórnvaldi heimilt að setja aðila máls ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um þau. Þegar umsækjandi sé boðaður til viðtals vegna umsóknar um starf hjá stjórnvaldi sé honum einmitt veitt tækifæri til þess að kynna sig, koma á framfæri sjónarmiðum sínum, gera athugasemdir og spyrja spurninga sem varði hina auglýstu stöðu. Þá segir:

„Gögnin sem almennt liggja fyrir áður en boðað er til viðtals eru umsóknargögn viðkomandi umsækjenda. Í þessu tiltekna tilfelli bættist við lögbundin umsögn stöðunefndar sem kynnt hafði verið umsækjandanum. Upplýst hafði verið um að [A] hafði gert athugasemdir við niðurstöðu stöðunefndar en af hálfu Landspítala var ekki talið að þær hefðu áhrif á framkvæmd starfsviðtala. Stöðunefndin er ekki á forræði spítalans og því ekki í hans verkahring að svara fyrir álit hennar. Ef stöðunefnd teldi ástæðu til að breyta mati sínu í tilefni af athugasemdum [A] yrði nýtt mat hennar að sjálfsögðu lagt til grundvallar við ákvörðun um ráðningu. Þar sem ljóst var af fyrra mati að báðir umsækjendur voru hæfir lá fyrir að boða þyrfti þá báða til viðtals. Þá var framkomnum athugasemdum um samsetningu viðtalshópsins svarað þann 8. desember og engar viðbótarathugasemdir bárust í kjölfarið.“

Í svari Landspítalans kemur svo fram að það sé mat spítalans að A hafi haft tækifæri til þess að tjá sig um öll þau gögn er málið vörðuðu og því hefðu engar forsendur verið fyrir því að veita honum frest á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga til þess að kynna sér gögn og tjá sig um þau. Þá hafi viðtalinu einmitt verið ætlað að gefa honum sérstakt færi á að koma á framfæri sínum sjónarmiðum. Í kjölfarið segir:

„Þá vill Landspítali benda á að [A] hefði verið í lófa lagið að mæta til viðtals þann 20. desember, svara spurningum og koma umkvörtunum sínum á framfæri. Hann kaus hins vegar að gera það ekki. Athugasemdir í kvörtun til umboðsmanns þess efnis að fyrirvarinn hafi verið skammur og [A] því ekki haft færi á að breyta tímabókunum á einkastofu sinni eru vart marktækar þar sem hann hafði vitað af umræddum tímamörkum frá 8. desember 2017. Þá hefði [A] jafnframt getað óskað eftir því að annar fundartími þennan dag væri kannaður en það gerði hann ekki heldur.“

Í tilefni af fyrirspurn minni um hvers vegna spítalinn hafi ekki talið unnt að taka viðtal við A eftir 20. desember kemur eftirfarandi fram:

„Því er til að svara að staða yfirlæknis [R]-lækninga var auglýst þann 23. september 2017 og var umsóknarfrestur til 16. október sama ár. Fram kom í auglýsingu að starfið veittist frá og með 1. janúar 2018 eða eftir nánara samkomulagi. Ráðningartímabil þáverandi yfirlæknis [R]-lækninga rann út þann 31. desember 2017 og því var æskilegt að ákvörðun um ráðningu lægi fyrir áður en að þeim tímapunkti kæmi hvort sem yfirlæknir gæti hafið störf þá þegar eða ekki. Tvær umsóknir um stöðuna bárust og voru þær sendar stöðunefnd til umfjöllunar þann 17. október 2017. Venja er að viðtöl við umsækjendur eru ekki haldin fyrr en fyrir liggur hvaða umsækjendur stöðunefnd hefur metið hæfa. Tafir urðu á afgreiðslu stöðunefndar á erindinu og niðurstaða hennar lá ekki fyrir fyrr en þann 26. nóvember 2017. Var þá rúmur mánuður til stefnu til þess að taka ákvörðun um ráðningu. Ástæða þess að miðað var við 20. desember fyrir viðtöl við umsækjendur var að taka þurfti tillit til þegar samþykkts orlofs starfsmanna sem sitja áttu í viðtölum sem, almennra frídaga og þess að nægur tími gæfist að viðtölum loknum til þess að meta umsækjendur, ræða við meðmælendur o.s.frv. áður en 31. desember 2017 rynni upp. Með vísan til þessa var talið nauðsynlegt að ljúka viðtölum fyrir 20. desember 2017.“

Um það hvort og þá hvernig meðferð málsins hafi verið í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga segir eftirfarandi í svari Landspítalans:

„Landspítali telur svo vera. Í auglýsingu um starfið kom fram að umsókn skyldi fylgja kynningarbréf með framtíðarsýn umsækjenda varðandi starfið og sérgreinina auk rökstuðnings fyrir hæfni. Með hvaða hætti nákvæmlega þessi atriði voru sett fram var undir umsækjendum komið. Umsóknargögn umsækjenda voru mis ítarleg eins og gengur og gerist. Kynningarbréf [A] ásamt framtíðarsýn og rökstuðningi fyrir hæfni var þannig ein síða á meðan [B] greindi frá sjónarmiðum sínum í mun ítarlegra máli. Umsækjendum gafst svo kostur á að skýra sjónarmið sín enn frekar í viðtali um stöðuna. Báðum umsækjendum var boðið til viðtals þann 12. desember 2017. Eins og áður hefur verið rakið taldi [A] sér ekki fært að mæta þann dag og var hann upplýstur um það svigrúm sem væri til þess að halda viðtalið. [A] kaus hins vegar að mæta ekki til viðtals innan þess frests og missti þannig af sínu tækifæri til þess að kynna sig enn frekar, svara spurningum og koma á framfæri sínum sjónarmiðum. Þannig gat viðtalshópurinn ekki heldur spurt hann nánar út í þau atriði sem tilgreind voru í umsókn hans en æskilegt hefði verið að hann gerði nánari skil.

Landspítali telur að ekki hafi verið unnt að ganga lengra en gert var í þessu tiltekna tilfelli. Spítalanum ber að gera það sem í hans valdi stendur til þess að ljúka málum innan þess tímaramma sem æskilegur er. [A] voru veitt fjölmörg tækifæri til þess að mæta til viðtals vegna starfsins og reynt var að finna tíma sem honum hentaði. Hann sýndi því boði hins vegar algjört tómlæti. Af auglýsingu um starfið mátti honum vera ljóst að ákvörðun um ráðningu byggðist m.a. á viðtali. Eðli málsins samkvæmt er þar farið nánar yfir þau gögn sem meðfylgjandi hafa verið umsókn og þau atriði rædd sem þarfnast nánari skýringa. Ef umsækjandi hins vegar neitar að mæta til viðtals vegna starfsins sem hann hefur sjálfur sótt um þar sem gefa á honum færi á að koma sínum sjónarmiðum á framfæri verður ekki við vinnuveitanda sakast. Landspítali telur að hann hafi gert sitt ýtrasta til þess að kanna þessi sjónarmið [A]. Spítalanum var hins vegar gert ómögulegt að rannsaka málið til hlítar og ekki við hann að sakast hvað ástæður þess varðar.“ 

Athugasemdir A við svör Landspítalans bárust mér 15. janúar 2019.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Ákvörðun um að fresta meðferð stjórnsýslumáls og samspil við aðrar málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga

Í máli þessu reynir á það hvort meðferð ráðningarmáls hjá Landspítala hafi verið í samræmi við lög í ljósi þess að ákvörðun um ráðningu í opinbert starf telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Samkvæmt lögunum hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvöldum við meðferð slíkra mála sem og á grundvelli óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins. Hér má nefna að stjórnvöldum er skylt, eftir því sem tilefni er til, að leiðbeina aðila máls, sbr. 7. gr. laganna, og að taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er, sbr. 9. gr. sömu laga. Þá ber stjórnvöldum að gæta þess að upplýsa mál nægjanlega, sbr. 10. gr., og gefa aðila máls kost á að neyta andmælaréttar, sbr. IV. kafla stjórnsýslulaga. Þessar máls­meðferðar­­reglur stjórnsýslulaga tengjast innbyrðis og samspil þeirra hefur áhrif á það hvernig reglunum er beitt. Þannig getur það verið liður í að stjórnvald upplýsi mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin í því að það setji málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn þess og tjá sig um það. Við ákvörðun á slíkum fresti getur jafnframt verið tilefni til þess að hafa hann stuttan í samræmi við málshraðareglu stjórn­sýslulaga og að leiðbeina aðila máls um það hvort æskilegt sé að hann komi á framfæri sérstökum upplýsingum og hvaða áhrif það hafi á meðferð málsins geri hann það ekki.

Við meðferð stjórnsýslumála hafa stjórnvöld ýmis stjórntæki til þess að upplýsa og afgreiða mál með þau markmið sem búa að baki stjórnsýslulögum að leiðarljósi sem lúta m.a. að því að réttaröryggi manna í skiptum við stjórnvöld verði sem best tryggt. Mikilvægt stjórntæki sem stjórnvöld hafa til taks er að setja aðila máls frest, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 18. gr. kemur fram að stjórnvaldi sé heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. getur aðili, að öðrum kosti, á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir m.a. að fresti samkvæmt 1. mgr. beri að haga eftir aðstæðum, en almennt beri að hafa frestinn stuttan á grundvelli reglunnar um málshraða og skilvirkni stjórnvalda, sbr. 9. gr. Þá segir um frest samkvæmt 2. mgr. 18. gr. að þegar stjórnvald tekur ákvörðun um lengd frests skuli m.a. taka tillit til fjölda skjala og umfangs og eðlis málsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297-3298.) Þegar stjórnvald ákveður hvort og þá hvaða frest aðila máls skuli veittur vegast því m.a. á sjónarmið um málshraða og að mál skuli upplýst nægjanlega áður en ákvörðun er tekin í því í samræmi við rannsóknarskyldu stjórnvalda.

Í því skyni að frestur sem stjórnvald setur málsaðila samkvæmt 18. gr. stjórnsýslulaga nái tilgangi sínum og stuðli að því réttaröryggi sem málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga stefna að ber að tilgreina frestinn á skýran og ótvíræðan hátt, sbr. til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 664. Að sama skapi verður að ganga út frá því að óski aðili máls eftir því að meðferð þess verði frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni, sbr. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga, verði stjórnvald að taka skýra og ótvíræða afstöðu til beiðninnar.

Með hliðsjón af framangreindu reynir í þessu máli á hvort samskipti Landspítalans við A hafi verið nægilega skýr og ótvíræð til að hann mætti gera sér grein fyrir að málinu yrði framhaldið án starfsviðtals við hann ef hann mætti ekki í viðtal 20. desember 2017 eða fyrr. Af gögnum málsins og skýringum Landspítalans til mín er ljóst að aðila greinir á um hvort A hafi verið settur frestur til þess að mæta í starfsviðtal og þá hvort hann hafi verið fullnægjandi.

2 Var ákvörðun Landspítala um að halda áfram ráðningarmálinu án starfsviðtals við A í samræmi við lög?

Eins og rakið er hér að framan boðaði framkvæmdastjóri S-sviðs Landspítalans A í starfsviðtal við meðferð ráðningar­málsins um starf yfirlæknis R-lækninga. Að undangengnum samskiptum við A ákvað framkvæmdastjórinn að halda meðferð þess áfram án viðtalsins. A telur að vegna þessa hafi meðferð málsins verið ólögmæt. Á hinn bóginn er það afstaða Landspítalans að honum hafi staðið til boða að mæta í viðtal innan tiltekins frests sem hann hafi ekki gert. Sú ákvörðun að halda meðferð ráðningarmálsins áfram hafi því verið lögmæt.

Í svari Landspítalans til mín hefur einkum verið byggt á því að það sé mat spítalans að A hafi haft tækifæri til þess að tjá sig um öll þau gögn er málið vörðuðu og því hefðu engar forsendur verið fyrir því að veita honum frest á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga til þess að kynna sér gögn og tjá sig um þau. Viðtalinu hafi einmitt verið ætlað að gefa honum sérstakt færi á að koma á framfæri sínum sjónarmiðum. Í kjölfarið er á því byggt að A „hefði verið í lófa lagið að mæta til viðtals þann 20. desember, svara spurningum og koma umkvörtunum sínum á framfæri“. Hann hafi hins vegar kosið að gera það ekki. Skýringar hans séu „vart marktækar þar sem hann hafi vitað af umræddum tímamörkum frá 8. desember 2017.“ Þá hafi hann jafnframt getað óskað eftir því að annar fundartími þennan dag væri kannaður en það hefði hann heldur ekki gert.

Af auglýsingunni um starfið frá 23. september 2017 verður ráðið að gengið hafi verið út frá því að starfsviðtöl hefðu sérstaka þýðingu fyrir ákvörðun Landspítalans um ráðningu. Þannig segir til að mynda í auglýsingunni að „[v]iðtöl [verði] höfð við umsækjendur og byggist ákvörðun um ráðningu í starfið einnig á þeim“. Þá bendi ég á að í þessu tiltekna máli hafði lögbundið mat stöðunefndar lækna á faglegri hæfni umsækjenda þýðingu. Nefndin skilaði því mati eftir að umsóknarfresti lauk og því höfðu þýðingarmikil gögn bæst við málið, þ.e. frá því að umsóknarfrestur rann út þar til handhafi ráðningarvalds boðaði umsækjendur í starfsviðtöl.

A óskaði eftir aðgangi að mati þessa lögbundna umsagnaraðila 28. nóvember 2017. Að því fengnu 1. desember óskaði hann 6. sama mánaðar í fyrsta skipti eftir því að starfsviðtali hans yrði frestað m.a. vegna þess að hann taldi sig þurfa að gera athugasemdir við mat stöðunefndar, sem lögmaður hans svo gerði með bréfi, dags. 15. desember 2017. Þrátt fyrir að stöðunefnd lækna heyri ekki undir Landspítalann verður ekki annað ráðið af skýringum spítalans til mín eins og rakið er í III. kafla en að þessar athugasemdir hafi borist spítalanum um þetta leyti.

Samkvæmt gögnum málsins um samskipti A og framkvæmdastjóra S-sviðs frá og með 26. nóvember 2017 verður ekki ráðið að Landspítalinn hafi tilkynnt A um ákveðinn frest sem hann hefði til þess að kynna sér gögn málsins, svo sem framangreint mat stöðunefndar lækna sem barst eftir að umsóknarfrestur rann út, og móta sér afstöðu til matsins og eftir atvikum annarra atvika málsins sem hann taldi þörf á að kynna sér og tjá sig um. Var það þrátt fyrir að hann hafi berum orðum óskað eftir fresti nokkrum sinnum með rökstuddum hætti. Í þessu sambandi bendi ég á að hann óskaði eftir að viðtalinu yrði frestað samhliða því að hann virðist hafa verið í samskiptum við lögmann sinn, Læknafélag Íslands og Skurðlæknafélag Íslands. Allir þessir aðilar komu á framfæri athugasemdum við spítalann um fyrirhuguð starfsviðtöl við umsækjendur um starf yfirlæknis R-lækninga og önnur atriði í tilefni af meðferð ráðningarmálsins 8., 15., 18. og 22. desember 2017.

Ég bendi á að það var ekki fyrr en með tölvupósti 19. desember 2017 klukkan 17.55 að Landspítalinn upplýsti A um að ekki væri tilefni til að fresta starfsviðtali við hann. Bæði fyrir þann tíma og eftir hann báru samskipti spítalans við A þess þó ekki skýrlega merki um að 20. desember 2017 væri allra seinasti möguleiki hans til að mæta í starfsviðtal ella yrði ráðningarmálinu haldið áfram án þess. Þrátt fyrir að sú dagsetning hafi komið upp í samskiptum aðila 8. desember verður að líta til samskiptanna í heild sinni. Þannig notaði framkvæmda­stjóri S-sviðs, í samskiptum sínum við A um tíma­setningu viðtals, orðalag eins og „svigrúm“; „skulum reyna að finna tíma“; „sýnist helst að seint á miðvikudag [þ.e. 20. desember 2017] komi til greina. Vona að það gangi.“; „að ekki verði af viðtali í dag [þ.e. 20. desember 2017]“.

Ef Landspítalinn taldi þau rök sem A færði fram frestbeiðnum sínum til stuðnings og þær aðgerðir sem hann boðaði að hann teldi nauðsynlegar réttlættu ekki að starfsviðtalinu yrði frestað var mikilvægt að spítalinn gerði honum grein fyrir því með skýrum og ótvíræðum hætti. Ég minni á að meðferð og stjórn ráðningarmáls er í höndum veitingarvaldshafa hverju sinni og því mikilvægt eins og áður er rakið að gætt sé að málshraða þótt það leysi stjórnvald hins vegar ekki undan því að gæta að öðrum reglum stjórnsýsluréttarins sem gilda um meðferð slíkra mála og að teknu tilliti til samspils þeirra reglna.

Í ljósi frestbeiðna A og samskipta Landspítalans við hann að öðru leyti var jafnframt mikilvægt, ef spítalinn taldi aðeins afmarkaðan tíma til stefnu til þess að taka starfsviðtal við A og að ráðningar­málinu yrði haldið áfram án viðtals að þeim tíma liðnum, að spítalinn upplýsti hann um það með skýrum og ótvíræðum hætti. Hef ég hér jafnframt í huga að starfsviðtöl eru að jafnaði þýðingarmikill liður í því ferli að ákveða hvaða umsækjanda um opinbert starf skuli ráða og geta þau varpað ljósi á ýmis þau atriði sem þýðingu eiga að hafa þegar taka þarf afstöðu til þess hvern skuli ráða, svo sem persónuleg atriði sem kunna að skipta máli við mat á starfshæfni umsækjenda. Sjá nánar t.d. álit mín frá 29. apríl 2011 í málum nr. 5949/2010 og 5959/2010 og 21. nóvember 2000 í máli nr. 2787/1999. Í ljósi atvika málsins verður ekki annað séð en að viðtöl við umsækjendur hefðu getað haft þýðingu í þessu tiltekna máli þar sem þeir voru einungis tveir og höfðu báðir verið taldir hæfir til að gegna starfinu af stöðunefnd lækna og því ljóst að mat á öðrum þáttum gat ráðið úrslitum um hvor þeirra yrði talinn hæfari.

Ég bendi jafnframt á að þegar höfð eru í huga þau neikvæðu áhrif sem gera verður ráð fyrir að ákvörðun Landspítalans um að halda meðferð málsins áfram án viðtals við A hafi haft á stöðu hans í ráðningar­ferlinu sem og aðdragandi þessa ráðningarmáls, sem virðist hafa einkennst af langvarandi ágreiningi, var þeim mun ríkari ástæða fyrir spítalann til að gæta að þessum atriðum í samskiptum við A og þá setja honum skýran og ótvíræðan frest sem og að leiðbeina honum um afleiðingar þess ef hann teldi sér ekki fært að mæta í viðtal innan þess tíma, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tek að lokum fram að ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við það mat spítalans að leitast hafi þurft við að ljúka ráðningar­ferlinu innan tiltekins tíma þar sem ráðgert hafi verið að ráða í stöðuna frá 1. janúar 2018. Í því sambandi bendi ég þó á að samkvæmt auglýsingu um starfið frá 23. september 2017 kemur fram að það væri veitt frá þeim tíma „eða eftir nánara samkomulagi“ en gögn málsins sýna að ráðið var í stöðuna frá 1. febrúar 2018. Samkvæmt því sem áður er rakið þurfti jafnframt í samræmi við það markmið að ljúka viðtölum í síðasta lagi 20. desember að greina umsækjendum sem var boðið í viðtöl frá þeim fresti með skýrum og ótvíræðum hætti, og þá hvaða afleiðingar það hefði í för með sér ef umsækjendur teldu sér ekki fært að mæta innan þess tíma.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að meðferð ráðningar­málsins þar sem Landspítalinn ákvað að halda áfram málsmeðferðinni án viðtals við A, þrátt fyrir rökstuddar beiðnir hans um að starfs­viðtalinu yrði frestað og án þess að gera honum með skýrum og ótvíræðum hætti grein fyrir tímafresti og afstöðu til beiðna hans, hafi ekki verið í samræmi við 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú ákvörðun að halda áfram meðferð ráðningarmálsins án viðtals við A eftir 20. desember 2017 var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög. Þegar meðferð málsins er virt heildstætt, og í ljósi þeirra hagsmuna sem voru í húfi fyrir A, er það jafnframt niðurstaða mín að ekki verði fallist á að honum hafi verið veittur raunhæfur kostur á að tjá sig og svara spurningum af hálfu Landspítalans sem gátu haft þýðingu við mat á hæfni hans til að gegna hinu auglýsta starfi, m.a. í ljósi þess að mat stöðunefndar lækna lá ekki fyrir fyrr en eftir að umsóknarfrestur var liðinn. Af því leiðir að málsmeðferð Landspítala var að þessu leyti ekki í samræmi við rannsóknar­reglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælarétt 13. gr. sömu laga.

   

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að málsmeðferð Landspítala við ráðningu í starf yfirlæknis R-lækninga spítalans hafi ekki verið í samræmi við 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú niðurstaða byggir á því að spítalinn ákvað að halda áfram meðferð ráðningarmálsins án starfsviðtals við A þrátt fyrir að hann hafði verið boðaður í slíkt viðtal og óskað sérstaklega eftir því að viðtalinu yrði frestað. Spítalinn hafnaði frest­beiðnum hans hins vegar ekki fyrr en degi áður en honum var tilkynnt um að málinu yrði framhaldið án viðtals við hann auk þess sem spítalinn setti A ekki skýran og ótvíræðan frest að þessu leyti. Það er jafnframt niðurstaða mín að málsmeðferðin hafi verið í andstöðu við rannsóknar­reglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem honum gafst þar með ekki raunhæft færi á tjá sig eða svara spurningum af hálfu Landspítalans sem gátu haft þýðingu við mat á hæfni hans til að gegna hinu auglýsta starfi.

Þrátt fyrir framangreinda annmarka á meðferð málsins af hálfu Landspítalans tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á ráðningunni, m.a. vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Þegar atvik í þessu máli eru virt heildstætt eru það tilmæli mín til Landspítalans að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að fjalla um frekari réttaráhrif þessara annmarka. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Landspítalans að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

 

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi kemur fram að Landspítali beri virðingu fyrir störfum umboðsmanns Alþingis en geti ekki fallist á að brotið hafi verið á A í þessu máli. Spítalinn telji ekki liggja fyrir í hverju tjón A felist og telji sig því ekki geta rétt hlut A á óþekktri ástæðu og breytu. Væri A unnt að útlista nánar í hverju kröfur hans fælust og að þeim fengnum væri unnt að óska á ný eftir afstöðu Landspítala.

Álit umboðsmanns og þau sjónarmið sem þar komu fram verði kynnt mannauðsstjórum og áhersla lögð á að framvegis verði tekið tillit til þeirra.

Samkvæmt upplýsingum frá lögmanni A í ágúst 2020 hafa kröfur A um miskabætur verið ítarlega útlistaðar bæði fyrir spítalanum og ríkislögmanni. Spítalinn neiti hins vegar að greiða miskabætur. Ekki séu þá önnur úrræði en höfða skaðabótamál sem standi fyrir dyrum.