Skattar og gjöld. Tollkvóti. Tilboð. Afturköllun. Meðalhófsreglan. Birting ákvörðunar.

(Mál nr. 9819/2018)

A ehf. leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á því að verða við  beiðni A ehf. um að fella niður tilboð þess í úthlutunarferli á tollkvótum svokallaðra WTO-tollkvóta og höfnun á beiðni um endurupptöku málsins. Byggði A ehf. á því að tilboðsverð þeirra hefði verið misritað með þeim afleiðingum að tilboðið hefði numið rúmlega þrefalt hærri fjárhæð en ætlunin var og þeim var gert að greiða. Kostnaður fyrir félagið hefði af þeim sökum verið hærri en ef fullir tollar hefðu verið greiddir af vörunni. Niðurstaða ráðuneytisins byggðist einkum á því að tilboð A ehf. hefði verið bindandi og úthlutun tollkvóta til þess hefði verið í samræmi við ákvæði gildandi laga og reglna og auglýsingu ráðuneytisins. Þá næðu engar reglur til tilviksins þannig að heimilt væri að verða við beiðni félagsins um að fella niður tilboðið. Athugun umboðsmanns beindist að því hvort ráðuneytið hefði leyst úr beiðni A ehf. á réttum lagagrundvelli, einkum með hliðsjón af reglum um afturköllun og meðalhóf. 

Í kvörtun A ehf. hafði félagið jafnframt haldið því fram að það hafi komið að leiðréttingu á tilboði sínu áður en ákvörðun hefði verið birt félaginu þar sem það sendi ráðuneytinu bréf daginn eftir að auglýsing um úthlutun var birt en áður tilkynning þess efnis barst með bréfi. Umboðsmaður benti á að eins og ákvæði reglugerðar um úthlutun tollkvóta væri orðað bæri það með sér að úthlutun færi fram með auglýsingu ráðuneytisins og þar með birt með þeim hætti. Úthlutunin hefði því verið bindandi fyrir alla aðila málsins sem og ráðuneytið við birtingu auglýsingar.

Að því sögðu tók umboðsmaður fram að úthlutun tollkvóta væri stjórnvaldsákvörðun um álagningu skatts. Þegar ráðuneytinu hefði borist erindi A ehf. hefði því borið að leysa úr málinu á grundvelli þeirra heimilda sem það hefði til að breyta ákvörðun eða fella hana úr gildi, s.s. á grundvelli ákvæða stjórnsýslulaga um endurupptöku máls eða afturköllun.  Ekki yrði hins vegar ráðið af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins að það hefði fjallað um heimild til afturköllunar. Þá hefði ráðuneytið hvorki sýnt fram á að það hefði lagt mat á hvort afturköllun úthlutunar hefði verið til tjóns fyrir aðra aðila né að ekki hefði verið hægt að ná markmiðum laganna með því að fara aðra leið í málinu en gert var. Það var því álit umboðsmanns, að virtum þeim hagsmunum sem undir voru í málinu og markmiðum reglna um úthlutun tollkvóta, að ráðuneytið hefði ekki leyst með fullnægjandi hætti úr erindi A ehf. Erindi félagsins hafi gefið ráðuneytinu tilefni til að teknar yrðu til skoðunar heimildir ráðuneytisins til að afturkalla ákvörðun þess á grundvelli VI. kafla stjórnsýslulaga, að teknu tilliti til meðalhófs. Svar ráðuneytisins við beiðni A ehf. um niðurfellingu tilboðs þess í tollkvóta hefði því ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að taka mál A ehf. aftur til meðferðar, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og að leyst yrði úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í áliti hans. Þá mæltist hann til þess að ráðuneytið tæki framvegis og við úrlausn sambærilegra mála mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. september 2018 leitaði A ehf. til mín og kvartaði yfir synjun atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins á því að verða við  beiðni A ehf. um að fella niður tilboð þess í úthlutunarferli á tollkvótum svokallaðra WTO-tollkvóta í júní 2018 en fyrirtækið hafði byggt á að tilboðsverð þeirra hefði verið misritað. Þá hefði beiðni um endur­upptöku synjunarinnar jafnframt verið hafnað á þeim grundvelli að skilyrði endurupptöku væru ekki fyrir hendi.

Í kvörtun A ehf. er bent á að ráðuneytinu hafi strax verið gert viðvart um mistökin og félagið óskað eftir að tilboðið yrði fellt niður. Óskað hefði verið eftir því að félagið fengi að falla frá tilboði sínu í umrædda vöru á grundvelli þess að hin misritaða upphæð sem það bauð væri hærri en ef fullir tollar væru greiddir af vörunni og ekki í sam­ræmi við það sem það hefði boðið í gegnum árin. 

Með hliðsjón af framangreindu hefur athugun mín beinst að því hvort atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi leyst úr beiðni A ehf., um niðurfellingu tilboðs félagsins í umrædda tollkvóta, á réttum lagagrundvelli, einkum með hliðsjón af 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun og meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. maí 2019.  

  

II Málsatvik

Með auglýsingu á heimasíðu sinni 9. maí 2018 auglýsti atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið eftir umsóknum um svokallaða WTO-tollkvóta, m.a. vegna innflutnings á [landbúnaðarafurð X] undir vöruliðum [...] og [...] en heildarkvóti þeirra var [...] kg. A ehf. sótti m.a. um [...] kg. af tollkvóta fyrir þessa vöruliði með umsókn 18. maí 2018. Þar sem um­sóknir bárust um meira magn en nam fyrirhugaðri úthlutun tollkvóta, nánar tiltekið [...] kg, var A ehf. líkt og öðrum umsækjendum boðið með bréfi 25. maí 2018 að bjóða í kvótann.

Með bréfi, dags. 5. júní 2018, barst ráðuneytinu tilboð A ehf. í umræddan kvóta og hljóðaði tilboðið upp á [...] kr./kg í [...] kg af [landbúnaðarafurð X] sem féll undir vörulið [...]. Meðfylgjandi tilboðinu var kvittun fyrir greiðslu andvirðis tollkvóta úr öllum þeim vöruflokkum sem A ehf. bauð í að þessu sinni, alls rúmar [...] kr. Inni í heildarfjárhæðinni var þannig greiðsla fyrir framangreint tilboð í [...] kg af tollkvóta [landbúnaðarafurðar X] að fjárhæð [...] kr.

Öll tilboð voru opnuð af starfsmönnum ráðuneytisins 7. júní 2018. Hinn 12. júní 2018 auglýsti ráðuneytið á heimasíðu sinni niðurstöður til­boða um úthlutun á WTO-tollkvóta fyrir tímabilið 1. júlí 2018 til 30. júní 2019 þar sem m.a. kom fram að A ehf. hefði fengið úthlutað [...] kg af [landbúnaðarafurð X].

Í tölvubréfi A ehf. til ráðuneytisins, dags. 13. júní 2018, kemur fram að starfsmaður félagsins hafi verið „að skoða úthlutun á tollkvóta“ og séð strax að það hafi verið innsláttarvilla í tilboðinu, þ.e. [það hefði verið rúmlega þrefalt hærra en ætlunin hafi verið]. Óskaði félagið eftir að tilboð þess í tollkvóta vegna [landbúnaðarafurðar X] að fjárhæð [...] kr./kg yrði fellt niður og endurúthlutað yrði til þess aðila sem bauð næsthæst en að tilboð A ehf. í aðra [...] vöruflokka stæðu óhögguð. Byggðist beiðni félagsins m.a. á því að upphæðin sem fram kom í tilboðinu vegna [landbúnaðarafurðar X] væri hærri en ef fullir tollar væru greiddir af vörunni og ekki í samræmi við það sem A ehf. hefði boðið í gegnum árin.

Með bréfi ráðuneytisins til A ehf., dags. 19. júní 2018, var félaginu formlega tilkynnt um úthlutun tollkvóta í samræmi við samþykkt tilboð og auglýsinguna sem birt var 12. júní 2018. Með bréfi, dags. sama dag, var kröfu félagsins um niðurfellingu tilboðs í tollkvóta fyrir [landbúnaðarafurð X] hafnað. Í bréfinu eru atvik málsins rakin og síðan segir:

„Í tollalögum nr. 88/2005 kemur fram að tollkvótar séu tiltekið magn vöru sem flutt er inn á lægri tollum. WTO tollkvótinn telur ákveðið magn, í [landbúnaðarafurð X] er það [...] kg. árlega. A ehf. fékk umræddan WTO tollkvóta fyrir tímabilið 1. júlí 2018 til 30. júní 2019 úthlutaðan enda einn af hæstbjóðendum. A ehf. hefur þannig öðlast rétt til þess að flytja inn tiltekna vöru á auglýstum WTO magntolli sem aðrir hafa ekki kost á. Er sú túlkun og niðurstaða í samræmi við umrædda auglýsingu.“

Að þessu sögðu eru í bréfinu rakin ákvæði 1., 3. og 4. gr. reglu­gerðar nr. 456/2018, um úthlutun á WTO tollkvótum vegna innflutnings á nauta-, svína-, kinda-, geita- og alifuglakjöti, smjöri, ostum, fugls­eggjum og afurðum þeirra og unnum kjötvörum. Þá segir að með vísan til þessa sé það mat ráðuneytisins að um bindandi tilboð sé að ræða. Styðjist sú framkvæmd við úthlutun WTO-tollkvóta við ótvíræðar og skýrar heimildir enda með stoð í tolla- og búvörulögum sem og reglugerðinni. Með vísan til alls framangreinds þá hafnaði ráðuneytið kröfu um að til­boð A ehf. í [...] kg af [landbúnaðarafurð X] úr tilteknum vöruliðum fyrir [...] kr./kg yrði fellt niður og umræddu magni endurúthlutað.

Í framhaldinu óskaði A ehf. þess 22. júní 2018 að ráðuneytið endur­skoðaði framangreinda synjun sína á beiðni félagsins. Með bréfi, dags. 19. júlí 2018, hafnaði ráðuneytið beiðni um endur­upptöku ákvörðunar­innar frá 19. júní s.á. um að synja um niðurfellingu tilboðs A ehf. í tollkvóta fyrir [landbúnaðarafurð X]. Í bréfinu eru ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga rakin og tekið fram að með beiðni um endurupptöku þurfi aðili að sýna fram á að atvik séu með þeim hætti að við töku ákvörðunar hafi legið fyrir rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um málsatvik sem byggt hafi verið á við töku ákvörðunar eða að atvik sem íþyngjandi ákvörðun um viðvarandi boð eða bann var byggð á hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin. Þá segir:

„Ráðuneytið telur að ekkert sé fram komið um að fyrrgreind ákvörðun dags. 19. júní sl. hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að niðurstaðan hafi byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin. Þær skýringar sem lagðar eru fram með endurupptökubeiðni dags. 22. júní sl. eru efnislega þær sömu og lagðar voru fram með beiðni um niðurfellingu tilboðs, dags. 13. júní sl.“

Þá taldi ráðuneytið að öðru leyti ekki að verulegir annmarkar væru á ákvörðun þess frá 19. júní 2018 að lögum þannig að til greina kæmi að endur­upptaka málið á ólögfestum grundvelli. A ehf. fékk því ekki endur­greiddar frá ráðuneytinu þær [...] kr. sem það hafði greitt fyrir­fram með tilboði sínu.

Samkvæmt upplýsingum frá lögmanni A ehf. hefur félagið ekki notað þann [...] kg tollkvóta fyrir [landbúnaðarafurð X] á tímabilinu sem það fékk úthlutað og greiddi fyrir. Í þeim efnum hefur A ehf. bent á að kostnaður félagsins vegna tilboðsins hafi í reynd verið hærri en ef það hefði flutt sömu vöru inn og greitt fulla tolla og gjöld af vörunni. Félagið hafi í kjölfarið ekki nýtt umræddan tollkvóta.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld

Í tilefni af kvörtun A ehf. sendi ég sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra bréf, dags. 7. september 2018, og óskaði eftir því að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunar­innar og afhenti mér afrit af öllum gögnum málsins.

Svarbréf ráðuneytisins barst 9. október 2018. Þar er aðdragandi málsins rakinn sem og ákvarðanir ráðuneytisins frá 19. júní og 19. júlí 2018. Þá kemur fram að ráðuneytið hafi við mat á því hvort unnt væri að fallast á beiðni A ehf., um að falla frá tilboðinu, horft til eftirfarandi sjónarmiða:

„Var í því samhengi horft til þess að stjórnsýslan er lög­bundin en hvorki í búvörulögum né tollalögum er að finna sérstakar reglur sem náð geta til tilviksins. Í 4. málsl. 3. mgr. 65. gr. bú­vöru­laga er að finna ákvæði þess efnis að endurúthluta megi toll­kvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við úthlutun kvótans. Í ljósi orðlags þess þótti það ekki ná til álitaefnisins.“

Í framhaldinu segir að það hafi verið mat ráðuneytisins að ákvörðun um úthlutun tollkvóta hafi orðið bindandi í skilningi 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga við birtingu auglýsingar um úthlutun 12. júní 2018. Því hafi gild stjórnvaldsákvörðun legið fyrir og henni yrði vart breytt án þess að tekið yrði tillit til þeirra reglna sem gilda um endur­upptöku slíkra ákvarðana. Við álagningu útboðsgjalds tollkvóta ráðist fjárhæð gjaldsins ekki af einhliða ákvörðun ríkisins heldur af vilja og áhuga greiðandans af því að njóta þeirra takmörkuðu gæða sem í tollkvótum felist. Gera yrði ráð fyrir að ákvörðun greiðandans um fjár­hæð tilboðs réðist af viðskiptalegum forsendum, þ.e. að hann sé tilbúinn að greiða það verð sem hann telur að hann fái til baka við sölu vörunnar. Þá væri ekki loku fyrir það skotið að tilboðsgjafi teldi í einhverjum til­vikum réttlætanlegt að bjóða svo hátt verð að hann væri tilneyddur til að greiða með vörunni en ábatinn kæmi fram í aukinni sölu á annarri og jafnvel ótengdri vöru. Mætti í því samhengi t.d. horfa til þeirrar megin­reglu sem kæmi fram í 7. gr. samningalaga nr. 7/1936, að afturköllun tilboðs teldist aðeins gild ef afturköllunin kæmi til gagnaðila áður en eða samtímis því að tilboðið eða svarið kom til vitundar hans. Með hlið­sjón af ákvæðum VI. kafla stjórnsýslulaga og þeirrar staðreyndar að þeim var ætlað að fela í sér lágmarksreglur hefði ráðuneytið litið svo á að tilboð teldist bindandi frá birtingu auglýsingar um úthlutun toll­kvóta.

Í bréfinu segir jafnframt að fjárhæðir tilboða í tollkvóta hafi hingað til verið mjög mismunandi og það sé verulegum erfiðleikum háð fyrir ráðuneytið að átta sig á hvaða fjárhæðir geti talist innan eðli­legra marka. Síðan segir:

„Möguleikinn á því var tekinn til skoðunar í tilefni af um­ræddri ósk A ehf. um að falla frá tilboði. Niðurstaðan var hins vegar sú að ekki þótti mega leiða af tilboðum og fram­kvæmdinni hingað til þá niðurstöðu að fjárhæð tilboðsins væri alger­lega úr samhengi við aðrar tilboðsfjárhæðir. Að mati ráðu­neytisins var því enga fótfestu að finna fyrir því að fjárhæð til­boðs A ehf. hefði verið svo hátt eða í svo miklu ósam­ræmi við önnur tilboð að það geti talist bersýnilega reist á villu.“

Að þessu sögðu er í bréfinu vikið að 24. gr. stjórnsýslulaga um endur­upptöku máls og skilyrðum ákvæðisins. Þá segir að ráðuneytið hafi talið að ekkert hefði fram komið um að ákvörðun þess frá 19. júní 2018 hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða að  niður­staðan hafi byggst á atvikum sem breyst höfðu verulega frá því ákvörðun var tekin. Þær skýringar sem lagðar voru fram með endur­upptökubeiðni 22. júní 2018 hafi verið efnislega hinar sömu og komu fram í beiðni um niðurfellingu tilboðs 13. júní 2018. Enn fremur taldi ráðu­neytið með sömu rökum sér ekki hafa verið skylt á ólögfestum grundvelli að endurupptaka ákvörðunina frá 19. júní 2018 og var þeirri beiðni því synjað með bréfi, dags. 19. júlí 2018.

Með vísan til þessa og reglugerðar nr. 456/2018 var það mat ráðu­neytisins að ákvörðun um umrædda úthlutun væri ekki haldin ógildingar­ann­marka. Ákvörðun hafi verið byggð á bindandi tilboði A ehf. sem var að mati ráðuneytisins ekki bersýnilega reist á villu líkt og haldið er fram í kvörtuninni. Tilboðið hafi ekki verið leiðrétt fyrr en eftir að ákvörðun um úthlutun hafði verið tekin og birt opinberlega. Þá segir m.a. eftirfarandi:

„Þá verður að telja að veigamikil rök hafi mælt gegn því að endur­upptaka umrædda ákvörðun og ógilda að hluta að teknu tilliti til hagsmuna annarra tilboðsgjafa. Úthlutun WTO-tollkvóta hafði þegar farið fram og bjóðendur eru sjálfstæðir viðskiptaaðilar á sam­keppnismarkaði. Enn fremur er því hafnað að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin. Að mati ráðu­neytisins var málið nægilega upplýst áður en ákvörðun var tekin enda hafði það engar forsendur til að efast um að fjárhæð til­boðsins væri rétt. Vissulega þurfa stjórnvöld eftir atvikum að staðreyna hvort upplýsingar séu réttar til þess að tryggja að ákvörðun verði tekin á réttum grundvelli líkt og fram kemur í kvörtun. Hér er þó um að ræða tilboð í tollkvóta beint frá til­boðsgjafa og að mati ráðuneytisins hafði það engar forsendur fyrir því að telja umrætt tilboð haldið slíkum annmarka sem um ræðir. Þegar um er að ræða slíka tilboðsgjöf verður að telja það á ábyrgð tilboðsgjafa að þær fjárhæðir sem tilgreindar séu í tilboði séu réttar.“

Með vísan til þessa var það mat ráðuneytisins að ekki hafi verið fyrir hendi grundvöllur til að fallast á kröfu A ehf. um niður­fellingu tilboðs.

Í framhaldi af svari ráðuneytisins sendi ég ráðherra öðru sinni bréf, dags. 28. desember 2018, þar sem ég benti á að af fyrrnefndu bréfi þess til mín mætti ráða að það hefði leitað leiða til að verða við ósk A ehf. Ráðuneytið hefði komist að þeirri niðurstöðu að því hefði hvorki verið heimilt samkvæmt lögum né á grundvelli óskráðra reglna að verða við ósk félagsins. Í bréfinu rakti ég m.a. heimildir stjórnvalda til afturköllunar ákvörðunar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga og þá eftir atvikum með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. laganna. Ég benti í þeim efnum á að af svörum ráðuneytisins til A ehf. og skýringum þess til mín yrði ekki ráðið að það hefði fjallað sérstaklega um heimild til afturköllunar ákvörðunarinnar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi þyrfti að hafa í huga að 13. júní 2018 hefði ráðuneytið fengið þær upplýsingar að um misritun hefði verið að ræða af hálfu A ehf. og að félagið liti svo á að úthlutun á tollkvótanum til þess á umræddu verði væri íþyngjandi fyrir félagið. Þá yrði ekki séð hvort ráðuneytið hefði lagt mat á hvort afturköllun úthlutunar umrædds tollkvóta til A ehf. væri til tjóns fyrir aðra aðila málsins og eftir atvikum leitað eftir því við þann aðila sem bauð næsthæst hvort hann vildi ganga að kaupum á tollkvótanum á því verði.

Með vísan til framangreinds óskaði ég eftir upplýsingum og skýringum á hvort til greina hafi komið af hálfu ráðuneytisins að beita 25. gr. stjórnsýslulaga um afturköllun, að teknu tilliti til 12. gr. laganna um meðalhóf. Ef ráðuneytið teldi það ekki hafa verið heimilt eða af öðrum ástæðum ekki talið tilefni til að afturkalla ákvörðunina í þessu tilviki óskaði ég nánari skýringa á því. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig ákvörðun um að fella niður tilboð A ehf. hefði orðið til tjóns fyrir aðra aðila málsins. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort afstaða annarra aðila málsins til beiðni A ehf. hefði verið könnuð.

Svar ráðuneytisins við framangreindri fyrirspurn barst með bréfi 29. janúar 2019. Þar kemur m.a. fram að um úthlutanir tollkvóta gildi skýrar reglur og að telja mætti það vafasamt fordæmi ef fallist yrði á afturköllun tilboðs eftir að ákvörðun um úthlutun hefði verið tekin og birt. Síðan segir:

„Með hliðsjón af framangreindu var það mat ráðuneytisins að mikilvægt væri að viss fyrirsjáanleiki væri til staðar, þ.e. að ljóst sé að ekki verði hróflað við niðurstöðu úthlutunar eftir að ákvörðun um úthlutun hefur verið tekin og birt opinberlega. Í því máli sem um ræðir hafði úthlutun WTO-tollkvóta þegar farið fram og bjóðendur sjálfstæðir viðskiptaaðilar á samkeppnismarkaði. Í ljósi fyrrgreinds var ekki könnuð afstaða annarra tilboðsgjafa.

Ráðuneytið taldi ekki koma til greina að beita afturköllunar­heimild 25. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar tók ráðuneytið til skoðunar hvort endurupptaka bæri ákvörðunina líkt og fram kom í svari ráðuneytisins til umboðsmanns dags. 5. október 2018. Það var niðurstaða ráðuneytisins að ekkert hefði komið fram um að ákvörðun frá 19. júní 2018 hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upp­lýsingum um málsatvik eða að niðurstaðan hefði byggst á atvikum sem hefðu breyst verulega frá því að ákvörðunin var tekin og engin slíkur annmarki væri á ákvörðuninni sem kallaði á endurupptöku á ólögfestum grundvelli.“

Lögmaður A ehf. kom að athugasemdum félagsins við skýringar ráðuneytisins 29. október 2018, 5. febrúar 2019 og frekari upplýsingum 28. mars 2019.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Ákvæði laga og reglna um WTO-tollkvóta

Í ljósi þess að ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra sem um er deilt í þessu máli laut að úthlutun tollkvóta tel ég rétt að víkja fyrst að þeim lagareglum sem gilda um slíka úthlutun. Í 1. mgr. 65. gr. bú­vörulaga nr. 99/1993 segir að ráðherra úthluti tollkvótum fyrir land­búnaðarvörur samkvæmt viðaukum III A og B við tollalög, nr. 88/2005, á þeim tollum sem tilgreindir eru í 12. gr. í tollalögum. Í 2. mgr. 65. gr. búvörulaga kemur fram að úthlutun tollkvóta skuli, eftir því sem við geti átt, vera í samræmi við samninginn um málsmeðferð við veitingu inn­flutningsleyfa sem birtur er í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóða­viðskiptastofnunarinnar.

Samkvæmt 3. mgr. 65. gr. er heimilt að skipta tollkvótum upp í einingar. Tollkvótum skal úthlutað til ákveðins tíma, allt að einu ári í senn. Berist umsóknir um meiri innflutning en sem nemur tollkvóta vörunnar skal leita tilboða í heimildir til innflutnings samkvæmt toll­kvótum og skal andvirðið þá renna í ríkissjóð. Endurúthluta má toll­kvótum sem ekki eru nýttir innan þess frests sem tilgreindur er við út­hlutun kvótans. Í 5. mgr. 65. gr. kemur fram að ráðherra birti í reglugerð þær reglur sem gilda um úthlutun tollkvóta samkvæmt greininni þar sem m.a. komi fram úthlutunarkvóti, innflutningstímabil, tolla­taxtar, viðurlög við misnotkun og aðrir skilmálar sem um innflutninginn skulu gilda.

Á grundvelli síðastgreinds ákvæðis setti ráðherra 20. apríl 2018 reglugerð nr. 456/2018, um úthlutun á WTO tollkvótum vegna innflutnings á nauta-, svína-, kinda-, geita- og alifuglakjöti, smjöri, ostum, fugls­eggjum og afurðum þeirra og unnum kjötvörum. Í 3. gr. reglugerðarinnar segir að tollkvótum sé úthlutað samkvæmt auglýsingu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins þar sem vísað sé til skilmála reglugerðarinnar.

Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar kemur fram að berist umsóknir um meira magn innflutnings en auglýstum tollkvóta nemur hverju sinni, skuli leita tilboða í tollkvóta vegna viðkomandi vöruliðar. Tilboð skulu ráða úthlutun. Til þess að tilboð teljist gilt skuli því fylgja ábyrgðar­yfir­lýsing banka, sparisjóðs eða vátryggingafélags þar sem fram komi að viðkomandi ábyrgðarveitandi tryggi að tilboðsgjafi geti staðið við til­boð sitt. Einnig sé heimilt í stað ábyrgðaryfirlýsingar að greiða and­virði tollkvóta á reikning fjársýslunnar og láta kvittun fylgja tilboðs­gögnum.

Í 2. mgr. 4. gr. segir að tilboðsgjafi sá er hæst býður skuli leysa til sín úthlutaðan tollkvóta með greiðslu andvirðis hans innan sjö daga frá dagsetningu tilkynningar um niðurstöðu útboðs. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. er úthlutun skv. 1. og 2. mgr. ekki framseljanleg.

1.2 Gjald fyrir tollkvóta er skattur

Lagaákvæði um WTO-tollkvóta í tolla- og búvörulögum sem og reglu­gerð nr. 456/2018 eru til komin vegna aðildar íslenska ríkisins að samningi um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar frá 15. apríl 1994. Samningur þessi tók gildi 1. janúar 1995 og er sérstakur samningur um landbúnað, hluti heildarsamningsins. Landbúnaðarsamningurinn gerði ráð fyrir tollvernd, í formi tolla, í stað hafta og sérgjalda, eins og ítarlega er rakið í almennum athugasemdum með lögum nr. 87/1995, um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni. Í meginatriðum fól umrætt tollkvótafyrirkomulag í sér tiltekið hámark á tollum en jafnframt skuldbatt íslenska ríkið sig til að heimila inn­flutning á tilteknu magni af landbúnaðarvörum á lægri eða engum tollum ár hvert, svokallaða tollkvóta.

Umræddir tollkvótar fela þannig í sér undanþágu eða lækkun á hefð­bundnum verðtollum sem lagðir eru á þær vörur sem tollkvótar taka til. Eins og rakið er að framan geta bjóðendur fengið WTO-tollkvóta úthlutað án greiðslu, ef ekki er meiri eftirspurn en sá kvóti sem í boði er. Sé eftir­spurnin meiri fer fram nokkurs konar lokað útboð þar sem bjóðendur vita ekki hvað aðrir hyggjast bjóða og hæstu boð ráða úthlutun. Slíkt útboð átti sér stað í máli þessu fyrir tollkvóta í [landbúnaðarafurð X]. Úthlutun tollkvóta er almennt ívilnandi ákvörðun fyrir þá bjóðendur sem hana hljóta að því leyti að þeir greiða þá lægri toll af vörunni en þeir þyrftu annars að gera lögum samkvæmt. Þetta á þó einungis við ef við­komandi býður lægra verð fyrir tollkvótann en hann þyrfti annars að greiða og má almennt ætla að tilboð taki mið af því. Það er þó ekki úti­lokað að einhverjir innflytjendur sjái sér hag í því að bjóða sama eða lítillega hærra verð fyrir tollkvótann. Tilboð innflytjenda ræður þannig alfarið úthlutun og þar með því gjaldi sem þeir greiða fyrir toll­kvótann, sem svo rennur í ríkissjóð. Sá tilgangur umræddra reglna um tollkvótana að greiða fyrir innflutningi á tilteknu magni með lægri tollum kann þó að hafa þýðingu þegar kemur að túlkun þeirra lagareglna og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins sem reynir á við framkvæmd stjórnvalda á þessum málum.

Af dómi Hæstaréttar Íslands frá 21. janúar 2016 í máli nr. 318/2015, einkum forsendum í hinum áfrýjaða dómi sem að þessu leyti var stað­festur með vísan til forsendna, verður ráðið að útboðsgjald á toll­kvótum, sem hér er til umfjöllunar, sé lagt á við aðstæður sem jafna megi við gjald samkvæmt einhliða ákvörðun ríkisvaldsins án þess að sér­stakt endurgjald komi til. Gjaldið sé því skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í þeim dómi var jafnframt komist að þeirri niður­stöðu að það kerfi sem þá var í gildi, og veitti ráðherra val um það hvort farið yrði í útboðsferli eða hlutkesti réði úthlutun þegar eftir­spurn væri meiri en sem næmi þeim kvóta sem í boði væri, samræmdist ekki 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þessu fyrirkomulagi hefur verið breytt og á því ekki við í því máli sem hér er til umfjöllunar. Um það hvort sú gjaldtaka sem leiðir af útboðsaðferðinni sjálfri feli í sér ólögmætt framsal skattlagningarvalds til ráðherra til að ákveða grunn­forsendur útboðsgjaldsins var einnig fjallað um í hinum áfrýjaða dómi Héraðsdóms Reykjavíkur í málinu en þar segir eftirfarandi: 

„Í tilvitnuðum lagaákvæðum er ekki að finna reglur um ákvörðun fjárhæðar gjaldsins eða hámark þess en fyrir liggur að tilboð aðila ræður úthlutun. Í þessu felst sérstaða gjaldsins þar sem þeir sem bjóða í tollkvóta hafa um það að segja hve hátt það verður að lokum. Gjaldið er þó skýrt að því leyti að bjóðandi veit hvað hann býður og á sama hátt er engum vafa undirorpið hver gjaldandinn er. Þá felur útboðið að auki í sér að gætt er vissrar jafnræðisreglu.“

2 Birting ákvörðunar um úthlutun tollkvóta

A ehf. hefur í kvörtun sinni til mín m.a. haldið því fram að félagið hafi komið að leiðréttingu á tilboði sínu áður en ákvörðun um úthlutun var birt félaginu enda hafi það ekki verið formlega gert fyrr en með bréfi ráðneytisins, dags. 19. júní 2018, til A ehf.

Í 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun skuli hún tilkynnt aðila máls nema það sé aug­ljós­lega óþarft. Ákvörðun sé bindandi eftir að hún er komin til aðila. Af þessu tilefni tek ég fram að 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga gerir ekki ráð fyrir tilteknum birtingarhætti heldur ræðst hann af eðli og efni máls hverju sinni nema annað sé ákveðið í lögum eða reglum sem gilda um viðkomandi ákvörðun. Þó hefur verið gengið út frá þeirri grundvallar­reglu í stjórnsýslurétti að skriflegum erindum beri stjórnvöldum almennt að svara skriflega.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 456/2018 segir orðrétt: „Tollkvótum er út­hlutað samkvæmt auglýsingu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins þar sem vísað er til skilmála reglugerðar þessarar.“ Þar sem í ákvæðinu er kveðið á um að úthlutunin fari fram með auglýsingu ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að ákvörðun um úthlutun tollkvóta skuli birt með þessum hætti. Jafnvel þótt ég telji að það kunni að vera í betra sam­ræmi við framangreint ákvæði stjórnsýslulaga að senda hverjum og einum bjóðanda skriflegt svar við tilboði líkt og A ehf. fékk 19. júní, breytir það ekki því að úthlutun tollkvóta var bindandi fyrir alla aðila málsins, sem og ráðuneytið, þegar umrædd auglýsing hafði verið birt á vefsíðu þess 12. júní 2018.

Ég tel því að eins og atvikum í máli þessu var háttað hafi ákvörðun um úthlutun tollkvóta þegar verið birt og komin til vitundar aðila með þeim réttaráhrifum sem leiða af síðari málslið 1. mgr. 20. gr. stjórn­sýslu­laga þegar félagið kom að leiðréttingu sinni á tilboðinu með tölvu­bréfi 13. júní 2018.

3 Afstaða ráðuneytisins til beiðni A ehf.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki annað lagt til grundvallar en að úthlutun tollkvóta sé stjórnvaldsákvörðun um álagningu skatts í tilviki hvers bjóðanda fyrir sig. Af því leiðir að ráðu­neytinu bar að bregðast við beiðni A ehf. 13. júní 2018, um niðurfellingu tilboðs fyrirtækisins, og leysa úr erindinu á grundvelli þeirra lagaheimilda sem giltu um málið.

Í bréfi ráðuneytisins, dags. 19. júní 2018, var kröfu félagsins um niðurfellingu tilboðs hafnað. Var þar vísað til þess að fyrirtækið hefði fengið tiltekna tollkvóta á grundvelli laga og reglna sem um slíka úthlutun gilda og þannig öðlast rétt til að flytja inn tiltekna vöru á auglýstum magntolli sem aðrir hefðu ekki kost á. Sú túlkun og niðurstaða væri í samræmi við umrædda auglýsingu og byggt á að um bindandi tilboð væri að ræða. Þegar A ehf. leitaði aftur til ráðuneytisins og óskaði eftir endurupptöku málsins var þeirri beiðni jafnframt synjað með bréfi, dags. 19. júlí 2018, með vísan til þess að skilyrði endur­upptöku væru ekki uppfyllt.

Af bréfi ráðuneytisins til A, dags. 19. júlí 2018, má ráða að það telji skilyrði endurupptöku ekki uppfyllt. Engar reglur gætu náð til tilviksins þannig að heimilt væri að verða við beiðni félagsins. Af skýringum ráðuneytisins til mín má jafnframt ráða að það hafi leitað leiða til að verða við ósk A ehf. Ráðuneytið hafi komist að þeirri niðurstöðu að því hafi hvorki verið heimilt samkvæmt lögum eða á grund­velli óskráðra reglna að verða við ósk A ehf.

Í ljósi þessarar afstöðu ráðuneytisins þá minni ég á að það leiðir af gildissviði stjórnsýslulaga og eðli þeirra sem lágmarksreglna um réttar­öryggi borgaranna að þegar stjórnvald, sem tekið hefur stjórn­valds­ákvörðun í máli, fær beiðni frá aðila þess um að endurskoða ákvörðunina þá er almennt ekki nægjanlegt að líta til hinna sérstöku reglna sem gilda um tiltekna ákvörðun og synja um endurskoðun á þeim grund­velli að þar sé ekki að finna ákvæði sem kveði á um hvernig leysa beri úr slíkri beiðni. Þess í stað verður stjórnvaldið að líta til allra þeirra heimilda sem það hefur til að endurskoða stjórnvaldsákvörðun, þ.m.t. samkvæmt VI. kafla stjórnsýslulaga, og leggja mat á hvort heimilt sé, eða eftir atvikum skylt, að endurupptaka málið eða afturkalla ákvörðunina. Eftir að stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin og birt aðila máls kann stjórnvaldinu að vera heimilt að fella ákvörðunina úr gildi eða breyta henni. Er það gert annaðhvort að undangenginni endur­upp­töku málsins að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga, eða á grund­velli annarra og eftir atvikum ólögmæltra reglna, eða með því að afturkalla ákvörðunina samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga eða öðrum reglum.

Samkvæmt 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur stjórn­vald afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila. Þannig hafa stjórnvöld almennt rúma heimild til afturköllunar ákvörðunar sem er íþyngjandi fyrir einn aðila máls ef það skaðar ekki aðra aðila þess. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.) Þessi heimild er óháð því hvort sérstakar heimildir til afturköllunar úthlutunar eða niðurfellingar samþykkts tilboðs er að finna í búvörulögum eða reglugerð nr. 456/2018, enda ekkert sem bendir til að ákvæðum þeirra laga eða reglugerðarinnar sé ætlað að fela í sér frávik að þessu leyti frá þeim almennu lág­marks­reglum sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 3. júlí 2018 í máli nr. 9440/2017.

Þá getur meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga mælt með að slík ákvörðun sé afturkölluð ef t.d. ekki hafa verið nægjanlega ríkar ástæður til að taka hina íþyngjandi ákvörðun eða ef aðstæður hafa breyst frá því ákvörðun var tekin. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305. Páll Hreins­son. Reykjavík 1994. Stjórnsýslulögin. Skýringarrit, bls. 247-248. Sjá til hliðsjónar einnig Revsbech o.fl. Forvaltningsret – Almindelige emner, 6. útg. 2016, bls. 527 og 531.) Ég tek fram að það ræðst ætíð af heildarmati á atvikum máls hvort heimilt sé að afturkalla ákvörðun og þá jafnframt á þeim lagagrundvelli sem á við hverju sinni.

Hér hefur því þýðingu að líta til þess að ákvörðun um úthlutun tollkvóta byggir á skattlagningarheimild sem ráðuneytið fer með. Laga­ákvæði um WTO-tollkvóta fela m.a. í sér að heimilt er að flytja inn tiltekið magn af landbúnaðarvörum á lægri eða engum tollum ár hvert. Markmið umræddra réttarreglna um tollkvóta er því ekki tekjuöflun ríkisins heldur þvert á móti að tryggja innflutning tiltekinna land­búnaðar­vara upp að ákveðnu magni án þess að greiddur sé af þeim verð­tollur eða hann sé lægri en almennt gerist. Slík ákvörðun er því almennt ívilnandi fyrir umsækjanda.

Hvað sem líður framangreindum svörum ráðuneytisins til A ehf. og skýringum þess til mín fæ ég ekki ráðið að það hafi fjallað sér­staklega um heimild til afturköllunar ákvörðunarinnar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi þarf að hafa í huga að 13. júní 2018 fékk ráðuneytið þær upplýsingar að um misritun hefði verið að ræða af hálfu A ehf. og félagið liti svo á að úthlutun á tollkvótanum til þess á umræddu verði hefði verið íþyngjandi fyrir félagið. Hefur félagið m.a. upplýst að það hafi ekki nýtt umrædda tollkvóta í framhaldi af úthlutuninni sem virðist að einhverju marki hafa verið vegna þess kostnaðar sem þegar var fallinn til vegna umræddra mistaka við til­boðs­gerðina. Ég bendi á að fjárhæð umdeildrar skattlagningar, útboðs­gjaldsins, ræðst af greiðsluvilja bjóðenda. Ákvörðun ráðu­neytisins um að úthluta A ehf. tollkvóta byggðist á tilboði félagsins sem bar með sér að greiðsluvilji þess væri [...] kr./kg. Þegar ráðuneytinu bárust upp­lýsingar um að um misritun tilboðs hefði verið að ræða er ljóst að þá lágu fyrir nýjar upplýsingar sem bentu til þess að greiðsluvilji félagsins hefði ekki verið í samræmi við tilboðið heldur hefðu þær upplýsingar sem ráðuneytið byggði ákvörðun sína á ekki verið réttar að þessu leyti, jafnvel þótt það hefði verið vegna mistaka félagsins. Ég fæ því ekki séð að sú afstaða í svörum ráðuneytisins um að ekki hafi verið komnar fram upplýsingar eða atvik sem gátu fallið undir endur­upp­töku­reglu 24. gr. stjórnsýslulaga hafi verið rétt. Hér þarf hins vegar að hafa í huga að ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga hljóða um að mál verði tekið til meðferðar á ný en ekki um hina efnislegu niðurstöðu máls sem er endurupptekið. Ákvæði 25. gr. sömu laga um afturköllun fjalla um heimild stjórnvalds til breytingar á efni fyrri ákvörðunar.

Af því sem fram hefur komið við athugun mína á málinu verður ekki séð að ráðuneytið hafi sýnt fram á að það hafi lagt mat á hvort aftur­köllun úthlutunar umrædds tollkvóta til A ehf. væri til tjóns fyrir aðra aðila málsins. Með vísan til skýringa ráðuneytisins um að ekki hafi komið til greina að afturkalla ákvörðunina út frá hagsmunum annarra bjóðenda bendi ég á að ráðuneytið hefur ekki rökstutt það sér­stak­lega hvernig hagsmunir annarra aðila málsins hafi verið andstæðir hags­munum A ehf. af því að fá tilboð sitt fellt niður. Þegar ég óskaði skýringa ráðuneytisins á því hvort leitað hefði verið eftir afstöðu annarra bjóðenda til þess úrræðis sem A ehf. lagði til bárust þau svör að það hefði ekki verið gert. Þá hefur ráðuneytið heldur ekki fært rök fyrir því að ekki hefði mátt ná markmiðum laganna með því að fara aðra leið í málinu. Almenn tilvísun til hagsmuna annarra bjóðenda getur ekki vikið til hliðar þeirri skyldu sem hvílir á ráðuneytinu að leggja heildarmat á atvik í einstökum málum. Í ljósi skýringa ráðu­neytisins til mín tek ég þó fram að ég geri ekki athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að mikilvægt sé að viss fyrirsjáanleiki sé til staðar í slíku útboðsferli, m.a. út af viðskiptalegum hagsmunum bjóðenda á samkeppnismarkaði. Það breytir því þó ekki að leysa verður með full­nægjandi hætti úr beiðnum um afturköllun eða endurupptöku slíkra ákvarðana í ljósi þess að um stjórnvaldsákvörðun er að ræða og þá í sam­ræmi við lög.

Þegar litið er til atvika þessa máls, skýringa A ehf. og þeirra hagsmuna sem vísað hefur verið til af hálfu félagsins, sem og hlutverks og markmiðs þeirra reglna sem gilda um úthlutun tollkvóta, tel ég að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafi ekki leyst með full­nægjandi hætti úr erindi félagsins þar sem óskað var eftir niður­fellingu tilboðs þess. Ekki verður séð að ráðuneytið hafi fjallað sér­stak­lega um heimild þess til afturköllunar ákvörðunarinnar á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga enda getur komið til afturköllunar á þeim grund­velli hvort sem stjórnvaldið telur þörf á að undanfari þess sé endur­upptaka málsins eða ekki. Að fenginni beiðni félagsins bar ráðuneytinu að minnsta kosti að leggja efnislegt mat á þær ástæður sem þar komu fram og þá hvort þær upplýsingar hefðu getað haft þýðingu fyrir úrlausn á máli félagsins. Erindi félagins gaf ráðuneytinu því sérstakt tilefni til að teknar yrðu til skoðunar heimildir þess til að afturkalla ákvörðun þess samkvæmt VI. kafla stjórnsýslulaga, að teknu tilliti til meðal­hófs­reglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreinds er það því álit mitt að svar atvinnu­vega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 19. júní 2018, við beiðni A ehf., dags. 13. júní 2018, um niðurfellingu tilboðs þess í tollkvóta hafi ekki verið í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að með svari atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðu­neytisins frá 19. júní 2018 við beiðni A ehf. um niðurfellingu út­hlutunar WTO-tollkvóta hafi ekki verið leyst með fullnægjandi hætti úr erindi félagsins. Ekki verður séð að ráðuneytið hafi við meðferð málsins tekið afstöðu til þess hvort því bæri að afturkalla ákvörðun um úthlutun á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að teknu til­liti til meðalhófsreglu 12. gr. laganna. Synjun ráðuneytisins á beiðni A ehf. var því að mínu áliti ekki í samræmi við lög.

 Í samræmi við framangreint eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að mál A ehf. verði tekið aftur til meðferðar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og þá leyst úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu.

Ég beini því jafnframt til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að taka framvegis og við úrlausn sambærilegra mála mið af þeim sjónar­miðum sem koma fram í álitinu.