Opinberir starfsmenn. Áminning. Tjáningarfrelsi. Siðareglur. Flutningur í starfi. Lögmætisreglan. Réttmætisreglan. Aðgreiningarreglur. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir.

(Mál nr. 9622/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun setts rektors Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna hana og samkomulagi um flutning hennar til annars háskóla. Í áminningunni var vísað til niðurstöðu siðanefndar skólans um að A hefði brotið siðareglur skólans með tilteknum ummælum í tölvupósti til starfsmanna skólans. Í yfirlýsingu um flutning A í starfi í kjölfarið kom fram að samhliða undirritun samkomulagsins drægi landbúnaðar­háskólinn áminninguna til baka. Athugun umboðsmanns laut að framangreindum athöfnum stjórnvalda og málsmeðferð í aðdraganda þeirra.

Umboðsmaður rakti heimildir forstöðumanna til að áminna ríkisstarfsmenn, siðareglur landbúnaðarháskólans og reglur um takmarkanir á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna. Benti hann á að í lögum um opinbera starfsmenn er mælt fyrir um þau lagasjónarmið sem áminning ríkisstarfsmanns kann að byggja á. Var það álit umboðsmanns að ákvörðun setts rektors um að áminna A hefði ekki verið í samræmi við lög. Annars vegar var niðurstaðan byggð á því að ekki væri annað séð en að A hefði verið áminnt vegna niðurstöðu siðanefndar skólans, um að hún hefði brotið siðareglur skólans, án þess að settur rektor hefði reist áminninguna á sjálfstæðu mati á innihaldi og framsetningu ummælanna og þá hvort þau hafi verið í andstæðu við starfsskyldur hennar lögum samkvæmt. Hins vegar var niðurstaðan reist á því að við það mat varð jafnframt að taka tillit til þess að með áminningunni var tjáningarfrelsi A takmarkað en skólinn hefði ekki sýnt fram á að ummælin hefðu verið metin með tilliti til þess eða að ummælin hefðu verið þess eðlis að heimilt hefði verið að áminna hana fyrir þau. Þá taldi umboðsmaður skorta á að upplýsingar um þær siðareglur sem á var byggt í málinu hefðu verið samþykktar með réttum hætti.

Umboðsmaður tók jafnframt til skoðunar samkomulag sem gert var um flutning A í starfi þar sem fram kom að samhliða undirritun samkomulagsins drægi skólinn áminningu A til baka. Af gögnum málsins taldi umboðsmaður ljóst að málsmeðferð þessara athafna hefði verið samtvinnuð auk þess sem litið hafi verið svo á að leysa ætti langvarandi samskiptavanda innan skólans með flutningi A. Umboðsmaður benti á að lagagrundvöllur þessara tveggja sjálfstæðu stjórnarathafna, annars vegar áminningar og hins vegar flutnings í starfi, væri ólíkur og markmið þeirra einnig. Þótt stjórnvöld hefðu tiltekið svigrúm til að taka slíkar ákvarðanir yrðu þær að byggja á málefnalegum sjónarmiðum þar sem m.a. gæti þurft að líta til svokallaðra aðgreiningar­reglna stjórnsýsluréttar. Taldi umboðsmaður að meðferð landbúnaðarháskólans á málum A, þar sem málsmeðferð annars vegar ákvörðunar um áminningu og síðar afturköllun hennar og hins vegar gerð samkomulags um flutning í starfi, hefði ekki verið í samræmi við hina efnislegu aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttar. Þannig hefðu stjórnvöld ekki sýnt fram á að þau sjónarmið sem byggt var á í aðdraganda þess að umrætt samkomulag var gert við A hefði að öllu leyti byggst á málefnalegum sjónarmiðum og ákvörðunin því að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Þá taldi umboðsmaður tilefni til að fjalla um ákvæði um bann við að hafa uppi frekari málaferli eða önnur eftirmál sem sett var í samkomulagið um flutning A í starfi. Umboðsmaður minnti á að af þeim almennu reglum sem gilda um störf stjórnvalda leiði að það kunni að vera takmörkunum háð í hvaða farveg mál eru lögð þegar ágreiningur rís á milli stjórnvalda og borgaranna. Þá væri það hluti af réttaröryggi borgaranna að geta almennt borið ákvarðanir og athafnir stjórnvalda undir æðri stjórnvöld eða sjálfstæða aðila ríkisins sem hafa eftirlit með stjórnvöldum. Í ljósi þess lagagrundvallar sem byggt hefði verið á um flutning A í starfi var það álit umboðsmanns að umrætt ákvæði hefði verið umfram framangreindar heimildir stjórnvalda.

Að lokum fjallaði umboðsmaður um aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytisins að málinu. Benti hann á að mál A endurspeglaði með ákveðnum hætti sjónarmið og álitaefni sem reynt hefði á í tengslum við önnur mál sem honum hefðu borist að undanförnu og vörðuðu ráðuneytið. Samhliða áliti í máli A hefði hann sent frá sér álit í tveimur öðrum málum málum er vörðuðu ráðuneytið og ættu það sammerkt að þar hefði reynt á yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk þess. Í þessum málum hefði skort á að málsmeðferð ráðuneytisins hefði verið fullnægjandi og/eða að mál hefðu verið lögð í réttan lagalegan farveg. Þar sem ráðuneytið hefði haft verulega aðkomu að máli A, og með vísan til niðurstöðu álitsins, taldi hann að skort hefði á að aðkoma ráðuneytisins hefði verið í samræmi við yfirstjórnunarhlutverk þess lögum samkvæmt.

Umboðsmaður beindi því til landbúnaðarháskólans að leita leiða til að rétta hlut A. Jafnframt mæltist hann til þess að landbúnaðarháskólinn og mennta- og menningarmálaráðuneytið tæki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu. Hann kom jafnframt þeirri ábendingu á framfæri að ráðuneytið gerði viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að starfshættir þess, verklag og meðferð hliðstæðra mála yrðu framvegis betur úr garði gerð með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 1. mars 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun setts rektors Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna hana og samkomulagi um flutning hennar til annars háskóla. Í áminningunni frá 31. janúar 2018 var vísað til þeirrar niðurstöðu siðanefndar landbúnaðarháskólans frá 9. október 2017 að A hefði brotið siðareglur skólans með tilteknum ummælum. Þá kom fram í yfirlýsingu um flutning í starfi frá 6. mars 2018 að samhliða undirritun samkomulagsins dragi landbúnaðarháskólinn áminninguna til baka.

Með hliðsjón af kvörtun A og gögnum málsins hef ég ákveðið að beina athugun minni að framangreindum athöfnum stjórnvalda og málsmeðferð í aðdraganda þeirra. Í tengslum við ákvörðun setts rektors landbúnaðarháskólans um að áminna A hefur m.a. þýðingu hvaða áhrif siðareglur skólans og ákvæði um vernd tjáningar­frelsis höfðu á umræddar ákvarðanir. Hvað varðar tengsl þessara tveggja athafna, þ.e. áminningar og flutnings A í starfi, reynir enn fremur á hvort það hafi verið samrýmanlegt, eins og atvikum í þessu máli er háttað, að tengja saman málsmeðferð þessara tveggja mála með þeim hætti sem gert var. Í þessu sambandi reynir einnig á hvort tiltekið ákvæði í samkomulagi um flutning A í starfi er varðaði lok deilumála hafi verið í samræmi við lög. Þá hefur aðkoma mennta- og menningar­málaráðuneytis að máli A orðið mér tilefni til sérstakrar umfjöllunar. Með sambærilegum hætti og í tveimur öðrum málum sem ég lauk í dag með álitum, mál nr. 9896/2018 og 9944/2019, reynir þar á hvort ráðuneytið hafi starfað í samræmi við hlutverk sitt sem yfirstjórnandi á sviði menntamála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. september 2019. 

  

II Málavextir

1 Ákvörðun Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna A

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað gegndi A starfi prófessors við auðlinda- og umhverfisdeild Landbúnaðarháskóla Íslands samkvæmt samningi um ótímabundna ráðningu frá 1. janúar 2005. Í áminningu setts skólameistara skólans 31. janúar 2018 var vísað til niðurstöðu siðanefndar landbúnaðarháskólans frá 9. október 2017 um að hún hefði brotið siðareglur skólans með tilteknum ummælum sem sett voru fram í tölvupósti til starfsmanna hans.

Aðdragandi tölvupóstsins er sá að um vorið 2017 var að störfum nefnd innan landbúnaðarháskólans sem var falið að undirbúa ráðstefnu á vegum skólans fyrir almenning. Viðfangsefni ráðstefnunnar, sem var haldin 18. maí sama ár undir heitinu „Hvað getur Ísland gert?“, var landnotkun og loftslagsmál. A sendi umræddan tölvupóst á alla starfsmenn Landbúnaðarháskóla Íslands 10. maí 2017:

 

Yfirlýsing

Þann 18. maí næstkomandi verður haldin í Hörpu ráðstefna á vegum Landbúnaðarháskóla Íslands – fyrir almenning – um landnotkun og loftslagsmál.

Þar sem ráðstefnan er á vegum eins af opinberu háskólum landsins þá liggur beinast við að álykta að á ráðstefnunni verði lagt fram mat þeirra sérfræðinga sem við háskólann starfa á sviði landnotkunar og loftslagsmála, byggða á þeim rannsóknum sem þeir stunda og þeirri þekkingu sem þeir hafa á málaflokknum. Það er þó alls ekki svo. Ráðstefnan var undirbúin og keyrð fram af tilteknum hópi innan háskólans sem hefur á undanförnum árum beint sérstaklega spjótum sínum gegn bændum og beitarnýtingu þeirra á mjög óvandaðan, óvísindalegan og óvæginn hátt. Undirbúningshópurinn hafði samband við tiltekna aðila innan háskólans og þeim var boðið að fyrirlesa. Ekki var haft samband við undirritaða þó fagþekking, sérsvið og rannsóknir hennar séu beinlínis á sviði landnotkunar og loftslagsmála. Upplýsingar um mögulegt framlag hennar á ráðstefnuna, sem hún og aðrir komu á framfæri við aðila í undirbúningsnefnd, voru hunsaðar.

Undirrituð er prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands til 25 ára og hefur stundað rannsóknir á landnotkun allan þann tíma, með sérstakri áherslu á vistfræði beitar, jafnframt því að hafa komið að vinnu við aðra landnotkun á þeim tíma, setið í stjórnum náttúruverndarsamtaka, verið sérfræðingur hjá Náttúruvernd ríkisins, setið í faghópi Rammaáætlunar og verið í forsvari fyrir fagsvið landnýtingar og beitar. Síðastliðin 3 ár hefur hún verið þátttakandi í veigamiklu norsku rannsóknaverkefni – ClimateLand – sem Norska Rannsóknarráðið veitti til nær 200 milljónir íslenskra króna. Þáttur hennar í verkefninu er m.a. að greina vægi graslendis og þátt beitar í veðurfarsbreytingum. Hefur vinnan farið fram bæði á Íslandi og í Noregi og falist í, auk beinna mælinga, umfangsmikilli öflun fyrirliggjandi gagna. Þær niðurstöður sem nú liggja fyrir sýna, svo ekki verður um villst, að þær skoðanir sem lagðar eru til grunna ofangreindar ráðstefnu Lbhí þarfnast verulegrar skoðunar. Tugi vísindagreina sem birtar hafa verið á síðustu árum, þar á meðal fjölmargar í Nature og Science, sýna hið sama – að sú sýn sem haldið hefur verið á lofti af þeim tiltekna hópi sem stendur að baki ráðstefnunni þarfnast verulegrar endurskoðunar og gagnrýnnar umræðu. Niðurstöðurnar sýna að þessi sýn sé að líkindum í mörgu beinlínis röng. Þessum upplýsingum var haldið frá ráðstefnunni sem sýnir að sá hópur sem stendur að baki ráðstefnunni hefur ekki áhuga á gagnrýnni umræðu.

Stofnun sem kallar sig háskóla ber skylda til að halda á lofti því nýjasta sem kemur fram í rannsóknum og ber að halda á lofti gagnrýnni hugsun. Síðustu ár hefur æ meira borið á því innan Lbhí að tilteknar skoðanir skuli útiloka og þeir sem þær hafa eru sniðgengnir á þann hátt að helst má líkja við einelti. Þetta hefur verið gert þrátt fyrir að æ fleiri rannsóknir sýni að hinar „réttu“ skoðanir þarfnist verulegrar endurskoðunar. Niðurstöður hins norska rannsóknaverkefnis ClimateLand, hafa vakið athygli í Noregi og hefur Norska Rannsóknaráðið boðað fund með Norsku Umhverfisstofnuninni (Miljødirektoratet/Environment Agency) og Norska Umhverfis- og loftslagsráðuneytinu (KLD/Ministry of Climate and Environment) þar sem undirrituð er beðin um [að] kynna þær niðurstöður sem nú þegar liggja fyrir. Þær niðurstöður ákvað hins vegar undirbúningshópur ráðstefnu Landbúnaðarháskóla Íslands að hafna, þó svo að þeim hafi verið fullkunnugt um að þær lægju fyrir.

Háskóli sem er rekinn fyrir opinbert fé og hefur í frammi slíka skoðanakúgun, ritskoðun og framkomu við eigin vísindamenn þarfnast verulegrar skoðunar.

[A].“

Með bréfi 19. maí 2017 sendi prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands ábendingu og kæru til siðanefndar skólans. Að undangenginni málsmeðferð komst siðanefndin m.a. að þeirri niðurstöðu 9. október 2017 að A hefði brotið í bága við siðareglur skólans með eftirfarandi ummælum sem komu fram í tilvitnuðum tölvupósti hennar:

„„Ráðstefnan var undirbúin og keyrð fram af tilteknum hópi innan háskólans sem hefur á undanförnum árum beint sérstaklega spjótum sínum gegn bændum og beitarnýtingu þeirra á mjög óvandaðan, óvísindalegan og óvæginn hátt.“

„Síðustu ár hefur æ meira borið á því innan Lbhí að tilteknar skoðanir skuli útiloka og þeir sem þær hafa eru sniðgengnir á þann hátt að helst má líkja við einelti.“

„Háskóli sem er rekinn fyrir opinbert fé og hefur í frammi slíka skoðanakúgun, ritskoðun og framkomu við eigin vísindamenn þarfnast verulegrar skoðunar.““

Í niðurstöðu siðanefndarinnar er m.a. rakið að kærandi hafi setið í undirbúningsnefnd umræddrar ráðstefnu. Hann sé m.a. sérfræðingur á sviði beitarnýtingar og hafi birt fjölda ritrýndra greina á því sviði. Lagði nefndin til grundvallar að í ljósi starfa hans fyrir skólann og sérþekkingar yrði að meta að hann hafi með réttu mátt telja að ummæli A hafi fyrst og fremst beinst að hans störfum.

Um fyrstnefndu ummæli A segir m.a. í niðurstöðu nefndarinnar að þau feli í sér alvarlega ásökun á fræðileg störf kæranda. Síðan segir:

„Enginn fræðilegur rökstuðningur er færður fram af hálfu A í yfirlýsingunni fyrir svo alvarlegri ásökun. Í andmælum A kemur fram að hún byggi þessa ásökun á skrifum kæranda, sem hafa birst bæði á ritrýndum og óritrýndum vettvangi. Hún hefur hins vegar ekki gagnrýnt skrif hans á fræðilegum vettvangi, og staðfestir hún það í viðtali við nefndina. Telja verður að svo alvarleg ásökun um óvönduð og óvísindaleg vinnubrögð verði að byggja á fræðilegum rökstuðningi, birt á fræðilegum vettvangi. Sem prófessor við skólann hefur A fulla möguleika á að koma slíkri gagnrýni á framfæri á slíkum vettvangi. Verður því að telja að hin kærðu ummæli hvað þetta varðar varði við 3. tl. og 5. tl. almenns kafla siðareglna Landbúnaðarháskólans, sem og 1. tl. kafla um kennslu, rannsóknir og nám.“

Í umfjöllun nefndarinnar um önnur ummæli A kemur eftirfarandi fram:

„Starfsfólki skólans er frjálst að gagnrýna stefnu og starfshætti skólans á málefnalegan hátt, sbr. 2. tl. siðareglna skólans. Þá skulu kennarar leggja sig fram að efla frjáls málefnaleg skoðanaskipti innan skólans, sbr. 3. tl. siðareglnanna. Einnig skal starfsfólk sýna hvert öðru virðingu í ræðu og riti, sbr. 5. tl. siðareglnanna. Siðanefnd telur að ummælin [...] séu ekki í samræmi við þessar kröfur siðareglna um málefnaleg skoðanaskipti.“

Um þriðju ummæli A segir eftirfarandi í niðurstöðu siðanefndar:

„Með vísan til upplýsinga sem reifaðar eru að ofan um fjarveru [A] frá vinnu og að það sé ósannað að hún hafi beðið um faglegt innlegg á ráðstefnunni verður að telja ummæli hennar órökstudd. Að sama skapi fela ummælin í sér alvarlega ásökun meðal annars á kæranda og teljast brot á 3. tl. og 5. tl. almenns kafla siðareglna Landbúnaðarháskólans.“

Í framhaldi af niðurstöðu siðanefndar ritaði A starfsmönnum Landbúnaðarháskóla Íslands tölvupóst 14. október 2017 þar sem hún baðst afsökunar á ummælunum og dró þau til baka.

Með bréfi setts rektors landbúnaðarháskólans 19. október sama ár var A tilkynnt „um fyrirhugaða uppsögn úr starfi“. Þar er vísað til niðurstöðu siðanefndar og tekið fram að það sé mat setts rektors að um alvarlegt brot á siðareglum skólans hafi verið að ræða.  Í samræmi við 6. tölul. þess kafla siðareglnanna sem beri heitið skipulag, viðurlög og kæruleiðir, ákveði rektor viðurlög við brotum á siðareglum. Samkvæmt 5. tölul. sama kafla geti alvarlegt brot á siðareglum varðað starfsmissi. Uppsögn án undangenginnar áminningar eigi sér einnig stoð í 43. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og styðjist við almennar grundvallarreglur vinnuréttar og opinbers starfsmannaréttar. Í niðurlagi bréfsins kemur fram að þar sem um „alvarleg brot“ á siðareglum skólans sé að ræða hafi settur rektor í hyggju að segja A upp störfum sem prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands.

Að fengnum andmælum A 10. nóvember 2017 ritaði settur rektor henni bréf 19. desember sama ár þar sem fyrri sjónarmið voru áréttuð. Þar kemur fram að hann hafi metið brot A, sem hafi verið staðfest af siðanefndinni, alvarleg og að heimild væri til brottreksturs án undangenginnar áminningar. Settur rektor væri enn þeirrar skoðunar. Í bréfinu kemur hins vegar fram að hann hafi með vísan til meðalhófsreglunnar ákveðið að falla frá fyrirhugaðri uppsögn og fara vægar í sakirnar. Í framhaldi eru ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996 og siðareglna skólans rakin og tekið fram að niðurstaða siðanefndar hafi verið skýr. Með vísan til álits siðanefndar, IV. kafla laga nr. 70/1996 og siðareglna skólans tilkynnti settur rektor að hann hygðist veita A skriflega áminningu fyrir umrædd ummæli.

Að fengnum andmælum A áminnti settur rektor hana með bréfi 31. janúar 2018 samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Í bréfinu er vísað til fyrrnefnds bréfs 19. október 2017 og álits siðanefndar skólans og meðferð málsins rakin. Síðan segir:

„Eftir að hafa farið yfir andmæli yðar frá 27. desember sl., og málið að öðru leyti er niðurstaðan sú að þér hafið brotið starfsskyldur yðar með [ummælum sem álit siðanefndar beindist að] sem þér senduð á alla starfsmenn Landbúnaðarháskólans.

Í ummælunum felst háttsemi sem ég tel ósæmilega og ósamrýmanlega starfi yðar sem prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands. Vegna þess og í samræmi við 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 er yður hér með veitt áminning.

Með áminningarbréfi þessu er yður gefinn kostur á að bæta ráð yðar með því að viðhafa ekki álíka ummæli um starfsmenn Landbúnaðarháskólans og stjórnendur hans ellegar kann yður að verða sagt upp störfum, sbr. 44. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“

Um framanrakið áminningarferli skal þess að lokum getið að í athugasemdum setts rektors frá 12. júní 2018 til mennta- og menningar­málaráðuneytis, í tilefni af tiltekinni kvörtun A til ráðuneytisins, kemur m.a. fram að hann hafi að fenginni niðurstöðu siðanefndar og með vísan til ákvæða siðareglna haft það hlutverk að leggja mat á hvort brot A hefðu verið alvarleg eða ekki. Hann hafi leitað ráða hjá lögfræðingi sem hafi metið brot hennar „mjög alvarleg“. Umrædd ákvörðun hafi bæði verið „tekin á grundvelli siðareglna Lbhí og samkvæmt lögfræðilegu áliti.“ Síðar í athugasemdunum segir: „Þegar hér var komið við sögu [þ.e. 31. janúar 2018], var ég endanlega búinn að missa vonina [um] að samningar tækjust. Ég ákvað því að veita [A] áminningu, sbr. siðareglur Lbhí [...]“.

2 Flutningur A í starfi

Áður en lengra er haldið er rétt að geta þess að af gögnum málsins og skýringum stjórnvalda til mín má ráða að ágreiningur og samskipta­örðugleikar hafi verið innan Landbúnaðarháskóla Íslands um langt skeið, þ. á m. milli starfsmanna um fagleg málefni. Þegar settur rektor áminnti A 31. janúar 2018 sem og í samskiptum í aðdraganda áminningarinnar var eins og áður er rakið aðeins vísað til þess að hún byggði á þremur tilteknum ummælum A sem komu fram í tölvupósti sem hún sendi til allra starfsmanna skólans 10. maí 2017.

Af gögnum málsins verður ekki fyllilega ráðið hvenær eða að frumkvæði hvers viðræður hófust um að A yrði flutt til í starfi. Það er á hinn bóginn ljóst að um miðjan nóvember 2017 voru viðræður hafnar um flutning hennar frá Landbúnaðarháskóla Íslands til Háskólans á Hólum. Í gögnum málsins liggja fyrir umfangsmikil og ítrekuð samskipti þar að lútandi með verulegri aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytis. Án þess að ástæða sé til að rekja þau samskipti í þaula skal þess getið að í tölvupósti af hálfu eiginmanns A 10. nóvember 2017 til ráðuneytisins kemur m.a. fram að í samtali við starfsmann þess hafi hann ekki talið útilokað að finna mætti leiðir til að fá stöðu hennar flutta að öðrum ríkisháskóla. Í tölvupósti starfsmannsins sama dag kemur fram að hann hafi engin fyrirheit gefið um flutning A í starf hjá öðrum opinberum háskóla enda þekkti hann ekki nægilega til hjá skólunum til að geta haft milligöngu um slíkt. Hann hafi hins vegar þegar vakið athygli annarra starfsmanna ráðuneytisins sem til þekktu á þessum vettvangi á máli A. Þá liggur fyrir að í tölvupósti milli starfsmanna ráðuneytisins 13. sama mánaðar kemur fram að settur rektor landbúnaðarháskólans hafi óskað liðsinnis ráðuneytisins við að leysa málið með öðrum hætti en uppsögn. Í bréfi ráðuneytisins til eiginmanns A degi síðar kemur fram að það hafi engar valdheimildir að lögum til að grípa inn í það ferli sem skólinn hafi sett af stað og kynni að leiða til uppsagnar hennar úr starfi prófessors.

Fyrir liggja tölvupóstsamskipti í síðari hluta nóvember og í desember 2017 á milli setts rektors landbúnaðarháskólans og ráðuneytisins um fyrirhugaðan flutning A. Í tölvupósti af hálfu ráðuneytisins 22. desember til setts rektors segir að mikilvæg forsenda þess að hægt sé að ganga frá flutningi prófessorsstöðunnar á farsælan hátt sé að aðilar láti öll áform um áminningar og „klögumál“ niður falla þar með. Það þjóni engum tilgangi eða hagsmunum að halda áfram á þeirri braut, heldur sé flutningur stöðugildisins aðgerð sem sé til þess fallin að leysa málið í heild sinni. Í svari setts rektors samdægurs segir: „Varðandi áminningar, þá er ég s.s. alveg opinn fyrir því að skoða að sleppa áminningu EF ég fæ það 100% staðfest að prófessorsstaðan flytjist. Ég sleppi henni ekki fyrr.“

Settur rektor sendi A tölvupóst 11. janúar 2018 þar sem kemur fram að hann hafi talað við rektor Háskólans á Hólum, sem hafi tjáð honum að búið væri að kynna fyrir A stöðu mála með mögulegan flutning og hvort ekki væri kominn tími fyrir þau til að hittast og fara yfir málið. Eftir að A svaraði erindinu ritaði settur rektor ráðuneytinu tölvupósta 15. og 17. sama mánaðar og áframsendi ráðuneytinu samskiptin. Í síðari tölvupóstinum óskaði hann eftir upplýsingum um hvernig samningaviðræður við A gengu og óskaði eftir að fá svar við því hvort ráðuneytið teldi að þessi flutningur gengi eða ekki. Þá segir: „Ef það kemst ekki á hreint á næstu dögum þá sé ég mér ekkert annað fært en að tilkynna A ákvörðun mína um fyrirhugaða áminningu.“

Settur rektor landbúnaðarháskólans ritaði ráðuneytinu bréf 18. og 24. janúar 2018 um „[stöðuna] í starfsmannamálum [A]“ og þá „[alvarlegu stöðu] sem komin er upp í starfsmannamálum [A]“. Í báðum bréfum er fjallað um samskiptaörðugleika innan skólans mörg ár aftur í tímann, með áherslu á þátt A í þeim vanda. Í síðarnefnda bréfinu segir m.a. að í ljósi atburðarásar, sem þar er lýst, sjái settur rektor enga aðra lausn í stöðunni heldur en að veita A formlega áminningu og „hefja þar með uppsagnaferli hennar“ við skólann. Það myndi þýða að A hefði færi á að valda enn meiri skaða innan skólans en orðið væri „en fyrir það fengi hún þá aðra áminningu og yrði sagt upp".

Í kjölfarið urðu frekari samskipti á milli aðila við ráðuneytið um fyrirhugaðan flutning A í starfi áður en settur rektor áminnti hana 31. janúar 2018, eins og áður segir. Í tölvupósti hennar til ráðuneytisins 4. febrúar 2018 segir m.a. að ástæða þess að hún hafi samþykkt að flytjast til Háskólans á Hólum hafi verið, eins og hún hafi tekið fram á fundi, að hún sæi ekki að hún ætti nokkurs annars úrkostar til að halda vinnu sinni sem prófessor með „hina ólöglegu uppsagnarhótun vofandi yfir“ sér. Með áminningunni væri hins vegar ekki unnt að segja henni upp fyrir þær sakir sem á hana hafi verið bornar. Jafnframt kemur fram að hún myndi ekki una áminningunni og ætlaði að láta reyna á hana fyrir dómstólum. Fór hún fram á að ákvæði yrði sett í samkomulag um flutning hennar í starfi þess efnis að ef fallist yrði á málatilbúnað hennar fyrir dómstólum gæti hún snúið aftur til starfa hjá landbúnaðar­háskólanum. Í tölvupósti setts rektors til ráðuneytisins degi síðar kemur m.a. fram að hann ætti mjög erfitt með „að bakka með áminninguna.“

Enn varð framhald á viðræðum aðila, fyrir milligöngu ráðuneytisins, um fyrirhugaðan flutning A. Meðal þess sem var rætt um var ákvæði í drögum að samkomulagi um flutning hennar í starfi sem ráðuneytið sendi aðilum 9. febrúar 2018. Ákvæðið var þess efnis að með samkomulaginu lýstu aðilar yfir að ekki yrði framhald á deilumálum þeirra vegna starfsloka A við skólann og aðdraganda þeirra.

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi andmælt þessu ákvæði og að ráðuneytið hafi borið þau undir settan rektor landbúnaðar­háskólans sem hafi ekki fallist á að taka ákvæðið úr samkomulaginu eða breyta því í samræmi við athugasemdir A. Þannig liggur t.d. fyrir að 19. febrúar 2018 sendi hún ráðuneytinu uppfærð drög að samkomulagi. Samdægurs brást settur rektor við tillögum hennar með tölvupósti til ráðuneytisins þar sem segir m.a.:

„Það er í fyrsta lagi algjörlega óásættanlegt af minni hálfu að það sé búið að taka út klausuna um að [A] falli frá öllum kæru- og eftirmálum gagnvart starfsmönnum skólans. Ef hún ætlar sér að höfða mál gagnvart starfsmönnum skólans þá er enginn ávinningur af okkar hálfu að semja við hana. Því að við eigum alveg eins von á málaferlum.“

Tveimur dögum síðar, þ.e. 21. febrúar 2018, sendi settur rektor ráðuneytinu uppfærð drög að samkomulagi sem hann tók fram að væri „lokatilboð“ af hálfu skólans. Jafnframt að hann vildi leggja áherslu á að þessi samningur væri „til þess að klára málið“. Umrætt ákvæði væri „ekki [...] hægt að semja um“. Ef hún sætti sig ekki við þetta þá sæi hann enga ástæðu til að semja við hana um starfslok við skólann. Í framhaldi af frekari athugasemdum A við þetta ákvæði og ósk um skýringar á hvað í því fælist svaraði ráðuneytið 27. febrúar 2018. Kom m.a. fram að það væri skilningur þess að ákvæðið legði „friðarskyldu“ á hana og skólann um eftirmála þeirra deilna sem hefðu verið á milli aðila. Þess skal að lokum getið í samhengi við framangreint ákvæði að í athugasemdum setts rektors frá 12. júní 2018, í tilefni af kvörtun A til mennta- og menningarmálaráðuneytis, vekur hann athygli á ákvæðinu. Þá segir m.a. að markmið samningsins hafi verið að hægt yrði að ljúka öllum starfsmannamálum sem tengdust A við landbúnaðarháskólann, sem ættu sér áratuga langa sögu.

Yfirlýsing um flutning A var, sem fyrr segir, undirrituð um samþykki 6. mars 2018 af hálfu hennar og forstöðumanna beggja háskóla auk sem hún var undirrituð um staðfestingu af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytis. Þar kemur fram að með vísan til 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 hafi A boðist að sú staða prófessors sem hún gegni við Landbúnaðarháskóla Íslands verði flutt til Háskólans á Hólum. Flutningurinn taki gildi 1. mars 2018 og gildi í 10 ár. Þá segir að við flutninginn ljúki ráðningarsambandi A við landbúnaðarháskólann og við taki ráðningarsamband við Háskólann á Hólum. Í yfirlýsingunni er svo ákvæði um að samhliða undirritun samkomulagsins dragi Landbúnaðarháskóli Íslands „til baka áminningu sem var veitt A 31. janúar 2018 skv. 21. gr. laga nr. 70/1996 í kjölfar niðurstöðu siðanefndar skólans frá 9. október 2017.“ Jafnframt er í niðurlagi samkomulagsins ákvæði um að með því lýsi A og landbúnaðar­háskólinn „yfir að hvorugt mun hafa uppi frekari fjárhagslegar kröfur, málaferli eða önnur eftirmál á hendur hinu eða á hendur starfsmönnum Landbúnaðarháskólans, vegna starfsloka hennar við skólann og aðdraganda þeirra.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Samskipti við mennta- og menningarmálaráðuneyti

Ég ritaði Landbúnaðarháskóla Íslands og mennta- og menningarmála­ráðherra bréf 8. mars 2018. Í bréfi mínu til ráðherra óskaði ég eftir að ráðuneyti hans lýsti aðkomu sinni að gerð yfirlýsingarinnar um flutning A í starfi og afhenti mér öll gögn um gerð hennar. Jafnframt óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim lagagrundvelli sem yfirlýsingin væri reist á og lýsti afstöðu sinni til þess hluta kvörtunar A sem beindist að henni.

Mér bárust svör mennta- og menningarmálaráðuneytis 3. október 2018. Þar kemur m.a. fram að ráðuneytið vísi því á bug sem komi fram í kvörtun A um að áminning setts rektors landbúnaðarháskólans hafi verið liður í einhvers konar „stjórnsýslulegri nauðung“ til að knýja hana til að fallast á flutning prófessorsstöðu hennar til Háskólans á Hólum.

Í tengslum við þann hluta málsins sem lýtur að ákvæði um lok deilumála er í svari ráðuneytisins vísað til þess að skýrsla tveggja sálfræðinga í tilefni af kvörtun A til ráðuneytisins á árinu 2018 hafi að geyma „greinargóða lýsingu á þeim hatrömmu deilum“ sem hafi staðið yfir um árabil innan landbúnaðarháskólans. Að sögn kunnugra hafi skólinn verið „óstarfhæfur um langan tíma vegna ágreiningsmála og úrræðaleysis stjórnenda við að taka á brýnum starfsmannamálum.“ Þá segir að í umræddri skýrslu komi fram ástæður þess að settur rektor hafi talið nauðsynlegt að hafa ákvæði í samkomulaginu um lok allra deilumála. Ráðuneytið hafi komið athugasemdum A við ákvæðið á framfæri við landbúnaðarháskólann sem hafi ekki fallist á að fella það brott eða gera breytingar á því. Ráðuneytið taki fram að það hafi ekki haft ritstjórn yfir samkomulaginu og hafi ekki tekið ákvörðun um endanlegt efni hennar. Í samhengi við umfjöllun um þetta ákvæði samkomulagsins segir síðar í svari ráðuneytisins: „Umrætt ákvæði virðist ekki hafa staðið því í vegi að A leitaði réttar síns hjá umboðsmanni Alþingis og mennta- og menningarmálaráðuneyti.“

Í svari ráðuneytisins kemur jafnframt fram að það hafi leitast við að bregðast við „ákalli“ A í nóvember um að afstýra boðaðri uppsögn hennar úr starfi prófessors. Að mati ráðuneytisins hafi verið ívilnandi fyrir hana þegar skólinn hafi ákveðið að breyta boðaðri uppsögn í boðaða áminningu. Ráðuneytið hafi hins vegar eindregið hvatt rektor til að bíða með ákvörðun í málinu þar til niðurstaða fengist í yfirstandandi viðræður um flutning á prófessorsstöðu A til Háskólans á Hólum. Tillaga um flutninginn hafi fyrst komið fram af hálfu fyrrverandi rektors landbúnaðarháskólans og eiginmanns A í samtölum við ráðuneytið í byrjun nóvember 2017 í kjölfar þess að skólinn hafi tilkynnt henni um fyrirhugaða uppsögn hennar úr starfi prófessors. Þá hafi settur rektor á svipuðum tíma óskað liðsinnis ráðuneytisins til að leysa mál A með öðrum hætti en uppsögn. Gögn beri með sér að í kjölfarið hafi ráðuneytið leitast við að leiða málið til lykta með sem farsælustum hætti fyrir alla aðila. Viðræður milli aðila um frágang á texta yfirlýsingarinnar hafi verið langt komnar undir lok janúar þegar landbúnaðarháskólinn hafi ákveðið að veita A áminningu. Sú tímasetning hafi verið „óheppileg og [stefnt] frágangi [yfirlýsingarinnar] í tvísýnu.“ Ráðuneytið hafi því mælst til þess við skólann að áminningin yrði afturkölluð. Niðurstaðan hafi orðið sú að texti um afturköllun áminningarinnar hafi verið settur í yfirlýsinguna. Sú athugasemd A að áminningunni hafi verið beitt til að þvinga hana til að fallast á flutning til Háskólans á Hólum eigi því ekki við rök að styðjast.

Um lagagrundvöll yfirlýsingarinnar vísar ráðuneytið til 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. A hafi verið ráðin í umrætt starf með ótímabundnum ráðningarsamningi og þau skilyrði fyrir flutningi hafi verið uppfyllt að samþykki viðkomandi forstöðumanna og hennar hafi legið fyrir. Þá hafi mennta- og menningarmálaráðuneytið samþykkt að fjárveiting vegna prófessorsstöðu A yrði flutt milli fjárlagaliða til Háskólans á Hólum til næstu tíu ára.

2 Samskipti við Landbúnaðarháskóla Íslands

Í áðurnefndu bréfi til Landbúnaðarháskóla Íslands 8. mars 2018 óskaði ég eftir öllum gögnum málsins og að skólinn léti í ljós afstöðu sína til kvörtunar A. Jafnframt óskaði ég eftir að skólinn gerði mér grein fyrir lagagrundvelli yfirlýsingarinnar um flutning hennar í starfi og þeim skilyrðum sem fælust í yfirlýsingunni.

Svar lögmanns fyrir hönd landbúnaðarháskólans barst mér 20. nóvember 2018. Í svarinu eru atvik málsins í aðdraganda þess að A var áminnt rakin og m.a. tekið fram að málefni sem A vék að í afsökunarbeiðni sinni 14. október 2017 hafi „sætt skoðanaskiptum og orsakað hatrammar deilur innan skólans.“ Í svarinu kemur fram að áminningin hafi ekki verið liður í áformum ráðuneytisins og landbúnaðarháskólans um flutning á stöðu A til Háskólans á Hólum. Það hafi aldrei verið ætlun setts rektors að halda A í einhvers konar „gíslingu“ eða beita hana „stjórnsýslulegri nauðung“, heldur hafi verið litið á að áminningin hafi verið óumflýjanleg. Það hafi alltaf staðið til að brot A gegn siðareglum skólans skyldu hafa í för með sér afleiðingar. Hafi rektor verið búinn að koma til móts við A með því að breyta fyrirhugaðri uppsögn í áminningu. Þegar viðræður um flutning á stöðu A hafi átt sér stað hafi settur rektor fallist á að fresta áminningunni og gefa A kost á að sleppa við hana. Settur rektor hafi talið óvíst hvort tilfærsla starfsmanns yrði að veruleika og með hliðsjón af þeim töfum sem hefðu orðið á meðferð málsins hafi hann talið rétt að áminna A. Hafi settur rektor talið að með því að kveða sérstaklega á um í yfirlýsingunni að áminningin skyldi falla niður við flutning hafi verið komið til móts við A. Málefnaleg sjónarmið hafi legið að baki skilmálum yfirlýsingarinnar.

Í svarinu segir að settur rektor skólans hafi byggt áminninguna á 21. gr. laga nr. 70/1996 og niðurstöðu siðanefndar skólans. Niðurstaða um lögmæti áminningarinnar ráðist því „einungis af því hvort skilyrði 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafi verið uppfyllt með tilliti til málsatvika.“ Settur rektor hafi talið að leiðbeinandi niðurstaða siðanefndar hafi veitt „sterka vísbendingu“ um að framkoma og athafnir A „í starfi sem og utan þess“ hafi þótt „ósæmilegar, óhæfilegar og ósamrýmanlegar“ starfinu sem hún gegndi. Sé því hafnað sem kemur fram í kvörtun A um að áminningin hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Telji Landbúnaðarháskóli Íslands að „brot gegn siðareglum veiti sterka vísbendingu um að háttsemi hafi jafnframt farið í bága við“ 14. og 21. gr. laga nr. 70/1996. Áminningin hafi því verið byggð á málefnalegum forsendum og verið í samræmi við 21. gr. laganna. Tilgangur hennar hafi ekki verið að koma A úr starfi.

Um þau sjónarmið sem bjuggu að baki yfirlýsingu um flutning í starfi er í svarinu vísað til þess að hún hafi verið byggð á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Í yfirlýsingunni hafi verið kveðið á um að áminningin yrði dregin til baka og að ekki yrði framhald á deilumálum aðila. Ákvörðun um að halda þessum ákvæðum í yfirlýsingunni hafi verið í höndum fyrirsvarsmanna skólans. Ákvæði 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 veiti stjórnvöldum heimild til að ráða formi og efni yfirlýsingar svo lengi sem málefnaleg sjónarmið búi þar að baki. Hafi aðilar talið ívilnandi fyrir A að hefja starf á nýjum stað án áminningar. Hafi henni verið frjálst að ákveða hvort hún skrifaði undir yfirlýsinguna eða ekki. Hún hafi af fúsum og frjálsum vilja samþykkt flutninginn og gengist við þeim skilmálum sem kveðið væri á um í yfirlýsingunni.

Í umfjöllun um siðareglur landbúnaðarháskólans segir m.a. að siðanefnd hafi skilað niðurstöðu sem leiddi til þess að settur rektor hugðist segja A upp, en síðar áminna hana fyrir brot á siðareglum, m.a. með hliðsjón af skýru ákvæði í kafla siðareglnanna um „Skipulag, viðurlög og kæruleiðir“. Settur rektor hafi enda talið að háttsemi A hefði jafnframt farið gegn 21. gr. laga nr. 70/1996. Í umfjöllun um tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna kemur m.a. fram að settur rektor hafi fyrst og fremst byggt áminningu A á mati siðanefndar og skýru orðalagi 21. gr. laga nr. 70/1996. Hafi settur rektor metið það svo að háttsemin hafi brotið í bága við ákvæðið og hafi hann talið að hann hefði heimild samkvæmt því til að áminna A.

Athugasemdir A við skýringar mennta- og menningarmála­ráðuneytisins og Landbúnaðarháskóla Íslands bárust mér 14. nóvember og 13. desember 2018. Að minni ósk bárust mér frekari upplýsingar frá Landbúnaðarháskóla Íslands 18. og 19. júní 2019 um hvernig staðið var að afgreiðslu á siðareglum skólans en nánar verður gerð grein fyrir þeim í kafla IV.1.2.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Ákvörðun Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna A

1.1 Starfsskyldur ríkisstarfsmanna og heimildir til að áminna þá

Áminning ríkisstarfsmanns er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fer um hana eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar auk þeirra málsmeðferðarreglna sem koma fram í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Ákvörðun um að áminna starfsmann er íþyngjandi og byggist almennt á mati forstöðumanns um að starfsmaður hafi m.a. brotið gegn starfsskyldum sínum, hann hafi ekki sinnt starfinu í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru eða að athafnir hans hafi verið óviðeigandi í ljósi starfsins sem hann gegnir. Áminning felur jafnframt í sér viðvörun um að verði hegðunin sem hefur leitt til áminningar ítrekuð kunni starfsmanni að vera sagt upp störfum. Í 21. gr. laga nr. 70/1996 eru talin upp þau lagasjónarmið sem áminning ríkisstarfsmanns kann að byggja á og er ákvæðið svohljóðandi:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70/1996 kemur fram að við mat á því hvort skilyrði séu til að veita áminningu beri að hafa hliðsjón af 14. gr. frumvarpsins. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.) Í 1. mgr. 14. gr. laganna segir:

„Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur.“

Af ákvæðum þessum er ljóst að gera verður þá kröfu til ríkisstarfsmanna að þeir gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Geta slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna, sem eru misríkar og ráðast m.a. af eðli starfsins og því trausti og virðingu sem því verða að fylgja, náð jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi sem er mælt fyrir um í 21. gr. laga nr. 70/1996 skal forstöðumaður áminna hann skriflega. Ef starfsmaður bætir ekki ráð sitt er heimilt að segja honum upp störfum samkvæmt 44. gr. laganna. Eðlilegt samræmi verður að vera á milli eðlis og grófleika hegðunar starfsmanns og þeirra úrræða sem forstöðumaður grípur til, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

1.2 Siðareglur Landbúnaðarháskóla Íslands

Landbúnaðarháskóli Íslands er sjálfstæð ríkisstofnun, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. Stöðu sinnar vegna, sem sjálfstæð ríkisstofnun og háskóli, nýtur skólinn verulegs svigrúms til að ráða skipulagi starfsemi sinnar og ákveða hvernig henni er best fyrir komið, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 2. gr. laga nr. 63/2006. Í 2. mgr. 2. gr. a. sömu laga er kveðið á um að háskólar skuli setja sér siðareglur, m.a. um réttindi og skyldur starfsmanna samkvæmt 1. mgr., en þar er fjallað um fræðilegt sjálfstæði þeirra. Í reglum nr. 250/2016 fyrir Landbúnaðarháskóla Íslands, sem voru í gildi þegar atvik í máli A gerðust, var fjallað um siðanefnd í 8. gr., sbr. efnislega samhljóða ákvæði 8. gr. gildandi reglna nr. 615/2018. Í ákvæði þágildandi reglna sagði að við skólann skyldi starfrækt siðanefnd. Í nefndinni skyldu eiga sæti þrír fulltrúar, allir utan háskólans, og skyldi siðanefnd háskólans vera yfirstjórn til ráðgjafar um gerð og túlkun siðareglna. Að lokum sagði að háskólaráð setti háskólanum siðareglur, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga nr. 63/2006.

Í málinu liggja fyrir siðareglur Landbúnaðarháskóla Íslands, sem eru ódagsettar og ekki er getið um hver hafi sett þær. Þessar reglur eru birtar á vefsíðu skólans. Í kafla um skipulag, viðurlög og kæruleiðir kemur fram að brot á siðareglum varði áminningu við fyrsta brot, en geti einnig varðað brottvísun eða starfsmissi ef um ítrekað eða alvarlegt brot er að ræða samkvæmt reglugerð. Siðanefnd ákvarði ekki um viðurlög við brotum. Slíkt geri, rektor. Í niðurlagi siðareglnanna er mælt fyrir um að þær öðlist gildi með staðfestingu háskólaráðs og birtingu rektors á þeirri samþykkt.

Aðspurður um hvort og þá hvenær háskólaráð staðfesti siðareglur skólans og hvenær sú samþykkt hafi verið birt upplýsti rektor um að háskólaráð hafi samþykkt siðareglurnar á fundi 9. maí 2007 og að fundargerð þess fundar væri birt á vefsíðu skólans. Samkvæmt fundargerðinni var samþykkt háskólaráðs á siðareglum skólans „með þeim fyrirvara að tekið [yrði] tillit til athugasemda“ sem komu fram á fundinum og að nokkru marki er gerð grein fyrir í fundargerðinni. Þá var aðstoðarrektor kennslumála þar falið að safna saman athugasemdum og „vinna lokaútgáfu“.

Af samanburði þessara reglna og siðareglnanna sem liggja fyrir er óljóst hvort þær hafi verið uppfærðar að teknu tilliti til athugasemda háskólaráðs eða hvort „lokaútgáfa“ þeirra hafi verið unnin í framhaldi og samþykkt. Hér er þess einnig að gæta að í fundargerð 17. fundar háskólaráðs 21. maí 2008 kemur fram að rætt hafi verið um „nauðsyn þess að taka upp siðareglur fyrir starfsmenn skólans“. Landbúnaðarháskóli Íslands hefur hvorki upplýst mig um að háskólaráð hafi samþykkt siðareglur fyrir skólann síðar eða að háskólaráð hafi staðfest að fyrirvarar þess frá 9. maí 2007 hafi verið uppfylltir, heldur hefur skólinn aðeins vísað til fundarins frá 9. maí 2007.

Af þessum ástæðum, og vegna atriða sem varða birtingu fundar­gerðarinnar, tel ég vafa leika á hvort siðareglurnar hafi tekið gildi í samræmi við þau skilyrði sem þar er mælt fyrir um. Hvað sem því líður er þó ljóst að Landbúnaðarháskóli Íslands sem og siðanefnd skólans töldu reglurnar í gildi þegar atvik í máli A gerðust og byggðu athafnir sínar á reglunum. Án þess að það hafi þýðingu fyrir gildi reglnanna sem slíkra tel ég að atvik í máli A varpi ljósi á álitaefni um samspil siðareglna og laga nr. 70/1996 þegar til greina kemur að áminna starfsmann eða segja honum upp. Í málinu var A enda áminnt af þáverandi forstöðumanni skólans, settum rektor, á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996 í tilefni af niðurstöðu siðanefndar um að hún hafi brotið í bága við siðareglur skólans. Hvað sem líður gildi reglnanna stendur því eftir það álitaefni hvort áminning landbúnaðarháskólans hafi verið í samræmi við lög.

1.3 Tjáningarfrelsi opinberra akademískra starfsmanna

Þegar sú háttsemi opinbers starfsmanns sem kemur til greina að áminna hann fyrir varðar hagsmuni sem njóta verndar mannréttindareglna stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og mannréttindasáttmála Evrópu, sem hefur lagagildi samkvæmt lögum nr. 62/1994, ber stjórnvaldi að gæta að kröfum þeirra reglna.

Ríkisstarfsmenn, eins og aðrir opinberir starfsmenn, hafa tjáningar­frelsi sem nýtur verndar 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þessi grundvallarregla er nú áréttuð í 1. mgr. 41. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 3. gr. a. laga nr. 71/2019. Af þessu leiðir að opinberir starfsmenn eiga rétt á að láta í ljós hugsanir sínar og skoðanir, þ.m.t. þær er lúta að mati á atriðum er tengjast starfi þeirra og sem varða t.d. verklag og daglega starfsemi þeirrar stofnunar sem þeir starfa hjá, án afskipta stjórnvalda. Takmarkanir á þessum rétti má eingöngu gera að uppfylltum skilyrðum sem koma fram í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans. Þær verða því að byggja á lögum, stefna að lögmætu markmiði og mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur. Stjórnvöld eru bundin af þessum reglum í samskiptum við starfsmenn sína og geta því t.d. ekki sagt þeim upp störfum eða áminnt þá vegna tjáningar án þess að framangreindum skilyrðum sé fullnægt.

Takmarkanir á tjáningarfrelsi ríkisstarfsmanna geta leitt af ákvæðum laga nr. 70/1996, eins og t.d. 14., 21. og 44. gr. þeirra, sbr. nánar álit mitt frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998. Þá fjallaði ég í áliti mínu frá 30. desember 2016 í máli nr. 8741/2015 um að þegar almennt er metið hvort takmörkun á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna gangi lengra en nauðsyn krefur verði að líta heildstætt til efnis og tilefnis tjáningarinnar, í hvaða samhengi og á hvaða vettvangi hún fer fram auk aðstæðna að öðru leyti. Í því sambandi skipti einnig máli að horfa til þeirra hagsmuna sem búa að baki tjáningunni og hvernig hún er sett fram, hve víðtæk takmörkunin er og hversu alvarlegum viðurlögum hann er beittur í tilefni af henni. Þannig geti þurft að taka afstöðu til þess hvort starfsmaður tjái sig annars vegar fyrir hönd tiltekins stjórnvalds eða í nafni þess eða hins vegar hvort hann sé að tjá persónulegar skoðanir sínar.

Þegar metið er hvort takmörkun á tjáningarfrelsi opinberra starfsmanna gangi lengra en nauðsyn krefur verður jafnframt að gæta þess að þau almennu sjónarmið sem gilda um tjáningarfrelsi þeirra eru afstæð, eins og framangreint ber með sér, og taka m.a. mið af starfi opinbers starfsmanns. Að því leyti hafa akademískir starfsmenn þá sérstöðu að þeir starfa yfirleitt hjá sjálfstæðri menntastofnun eins og háskóla sem hefur verulegt sjálfstæði í samræmi við hlutverk sitt í samfélaginu, sbr. t.d. 2. gr. laga nr. 63/2006 og 3. gr. laga nr. 85/2008. Sérstaða akademískra starfsmanna felst jafnframt í því að lagt hefur verið til grundvallar að til að háskólar geti gegnt því hlutverki sem þeim hefur lengi verið ætlað í samfélaginu verði starfsmenn að njóta sjálfstæðis, svokallaðs akademísks frelsis, sbr. t.d. 1. mgr. 2. gr. a. laga nr. 63/2006 og yfirlýsingu um forsendur og frelsi háskóla, sem rektorar allra háskóla hér á landi undirrituðu 15. júní 2005. Í yfirlýsingunni kemur sérstaklega fram að sá sem njóti akademísks frelsis geti leitað þekkingar og tjáð sannfæringu sína án þess að eiga á hættu að það bitni á starfsöryggi hans eða öðrum mikilvægum hagsmunum. Í akademísku frelsi felist m.a. réttur háskólamanna til að gagnrýna stefnu og starfshætti stofnunar sinnar. Auk þess er áréttað að akademískt frelsi dragi ekki úr ábyrgð starfsmanns á að fara að almennum starfsreglum og siðareglum stofnunar sinnar, sbr. jafnframt framangreint ákvæði laga nr. 63/2006.

Ég bendi hér einnig á að í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að tjáningarfrelsi akademískra starfsmanna njóti sérstakrar verndar 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. t.d. dóma í málum Kharlamov gegn Rússlandi frá 8. október 2015, Mustafa Erdogan gegn Tyrklandi frá 27. maí 2014 og Sorguç gegn Tyrklandi frá 23. júní 2009. Hefur mannréttindadómstóllinn sérstaklega áréttað mikilvægi akademísks frelsis og að í því felist frelsi akademísks starfsmanns til að tjá opinskátt skoðanir sínar um þá stofnun eða kerfi sem hann starfar innan auk frelsis til að miðla þekkingu og sannleika án takmarkana, sbr. t.d. 35. mgr. í síðastnefndum dómi.

1.4 Áminning A

Samkvæmt þeim siðareglum sem liggja fyrir í málinu og birtar eru á vefsíðu Landbúnaðarháskóla Íslands er mælt fyrir um að brot á þeim varði annaðhvort áminningu eða uppsögn. Eins og ákvæðið er orðað og sett fram er þarna gert ráð fyrir að um sé að ræða fortakslaus réttaráhrif þess að starfsmaður brjóti í bága við siðareglurnar. Jafnframt er tekið af skarið um að það sé ekki siðanefnd sem ákvarði um viðurlög, heldur sé það verkefni í höndum rektors.

Í tilkynningu setts rektors landbúnaðarháskólans til A um fyrirhugaða áminningu var vísað til álits siðanefndar og siðareglna skólans sem tilefni hennar. Með bréfi setts rektors, dags. 31. janúar 2018, veitti hann A áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996. Þar var vísað til álits siðanefndar skólans og fram kom að niðurstaða hans væri að hún hafi brotið starfsskyldur sínar með umræddum ummælum í tölvupósti til starfsmanna skólans. Í þeim hafi falist háttsemi sem hann telji ósæmilega og ósamrýmanlega starfi hennar. Í athugasemdum setts rektors til mennta- og menningarmálaráðuneytisins, dags. 12. júní 2018, var jafnframt vísað til þess að ákvörðun um áminningu hafi verið verið tekin á grundvelli siðareglna skólans og lögfræði­áliti sem hafi byggt á að brot hennar á siðareglunum hefðu verið mjög alvarleg.

Í skýringum lögmanns fyrir hönd landbúnaðarháskólans til mín er byggt á því að settur rektor hafi reist áminninguna á mati á því að skilyrði 21. gr. laga nr. 70/1996 hafi verið uppfyllt og að „leiðbeinandi“ niðurstaða siðanefndar hafi veitt „sterka vísbendingu“ um það. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að þessar skýringar lögmannsins eigi sér fyllilega stoð í gögnum málsins. Af þeim verður þvert á móti ráðið að settur rektor byggði niðurstöðu sína um áminninguna eingöngu á áliti siðanefndar um tiltekin ummæli A. Var þar vísað til þess að í ljósi ákvæða siðareglnanna hafi hann talið heimilt að áminna eða segja A upp vegna niðurstöðu siðanefndar um að hún hafi brotið siðareglurnar. Þannig segir t.d. í bréfi setts rektors frá 12. júní 2018 að hann hafi fengið „það hlutverk að leggja mat á hvort brot [A] hafi verið alvarleg eða ekki.“ Þessi setning kemur í beinu framhaldi af umfjöllun hans um þá niðurstöðu siðanefndar að A hafi brotið siðareglur skólans og að viðurlög við brotum á þeim væru „mjög skýr“, þ.e. að þau vörðuðu áminningu en gætu einnig varðað brottvísun eða starfsmissi ef um ítrekuð eða alvarleg brot væri að ræða og að það væri ekki hlutverk siðanefndar að ákvarða viðurlög heldur rektors.

Með hliðsjón af gögnum málsins verður því ekki annað lagt til grundvallar en að settur rektor landbúnaðarháskólans hafi upphaflega ætlað að segja A upp störfum og byggja á að það hafi verið vegna niðurstöðu siðanefndar um að hún hafi brotið siðareglur skólans en síðar ákveðið að áminna hana í stað þess að segja henni upp. Það verður því ekki annað séð en að hann hafi lagt þá niðurstöðu siða­nefndarinnar að ummæli A hafi verið í andstöðu við siðareglurnar til grundvallar áminningunni án sjálfstæðs mats á innihaldi og framsetningu ummælanna. Jafnframt er ljóst að hún var ekki áminnt fyrir önnur mál eða samskipti við starfsmenn skólans en þau þrenn ummæli sem komu fram í tölvupósti hennar frá 10. maí 2017 og siðanefnd hafði talið í andstöðu við siðareglur skólans.

Hvað sem líður gildi umræddra siðareglna tel ég ástæðu til að árétta að tilgangur siðareglna er almennt sá að efla traust á t.d. stjórnsýslunni eða tiltekinni starfsstétt, auk þess að vera leiðbeinandi um háttsemi sem hæfir starfi og að aðstoða við að ráða fram úr málum sem kunna að koma upp í daglegri starfsemi. Með þetta í huga verður almennt að gera ráð fyrir að brot ríkisstarfsmanns á siðareglum hafi ekki aðrar lögfylgjur en að vera leiðbeinandi fyrir hann og þá aðra sem falla undir viðkomandi siðareglur um hliðstæð atvik, nema gert sé ráð fyrir öðru í þeim lögum sem siðareglur sækja stoð sína í. Á það sérstaklega við ef til greina kemur að taka ákvörðun sem er íþyngjandi fyrir starfsmanninn og felur í sér að mannréttindi hans eru takmörkuð. Það er svo annað mál að sama háttsemi starfsmanns og er talin í andstöðu við siðareglur getur verið andstæð starfsskyldum hans samkvæmt lögum nr. 70/1996. Ef sú er raunin verður forstöðumaður stofnunar eigi að síður að meta það sjálfstætt með tilliti til þeirra lagasjónarmiða sem koma fram í 21. gr. laganna, þrátt fyrir að siðareglur og eftir atvikum niðurstaða siðanefndar um brot á þeim geti verið einn þáttur af mörgum sem forstöðumaður byggir mat sitt á.

Í lögum er engin heimild fyrir Landbúnaðarháskóla Íslands til að ákveða að brot starfsmanns á siðareglum skólans varði áminningu eða uppsögn, eins og gert er ráð fyrir í þeim siðareglum sem hér liggja fyrir sem jafnframt er ekki ljóst hvort hafi tekið gildi þegar atvik í máli A gerðust. Þar sem sú háttsemi sem til greina kom að áminna A fyrir var tjáning sem nýtur verndar tjáningarfrelsis varð áminning hennar, a.m.k. með lögfylgjum sem gátu haft áhrif á varanleika hennar í starfi, aðeins reist á heimild í lögum, sbr. 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Við mat á því hvort heimilt var að takmarka tjáningarfrelsi hennar með áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70/1996 urðu ummæli hennar ekki metin án samhengis við annað sem kom fram í tölvupósti hennar frá 10. maí 2017, sem er birtur í heild í II. kafla. Þar verður m.a. að hafa í huga að ummælin vörðuðu eins og fram kom í tölvupóstinum atriði sem höfundur lýsir sem faglegum ágreiningi sem hafði verið um viðkomandi mál innan landbúnaðarháskólans um nokkurt skeið. Jafnframt þurfti að líta til þess að þrátt fyrir að ummælin, sem komu fram í innanhúss­tölvupósti, hafi verið gagnrýnin setti A þau fram sem persónulegar skoðanir akademísks starfsmanns um fagleg málefni sem hafa samfélagslega þýðingu, þ.e. starfsemi og skoðanafrelsi innan háskóla og í tengslum við skipulagningu fundar fyrir almenning á vegum skólans um þýðingarmikið málefni sem tengist hennar sérsviði. Þá verður ekki litið fram hjá því að ummælin, sem beindust að háskólanum og ónafngreindum hópi starfsmanna hans, voru studd rökum og tilvísunum í fræðilegar rannsóknir og greinar. Hér hef ég m.a. í huga að ekki verða gerðar sömu kröfur um rökstuðning og tilgreiningu heimilda í innanhússtölvupósti til samstarfsmanna samanborið við t.d. ef gagnrýni er sett fram í fræðigrein eða á öðrum opinberum vettvangi.

Að teknu tilliti til framangreinds tel ég að Landbúnaðarháskóla Íslands hafi ekki verið heimilt að lögum að áminna A vegna niðurstöðu siðanefndar, um að hún hafi brotið siðareglur skólans, án þess að þáverandi forstöðumaður hans hafi reist áminninguna á sjálfstæðu mati á því hvort ummæli A hafi verið í andstöðu við starfsskyldur hennar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Við það mat varð jafnframt að taka tillit til þess að með áminningunni var tjáningar­frelsi hennar takmarkað, en landbúnaðarháskólinn hefur ekki sýnt fram á að ummælin hafi verið metin með tilliti til þess eða að ummæli hennar hafi verið þess eðlis að heimilt hafi verið að áminna hana fyrir þau. Af þessum sökum tel ég að áminningin, sem Landbúnaðarháskóli Íslands veitti A 31. janúar 2018, hafi ekki verið í samræmi við lög.

2 Flutningur A til annars háskóla

2.1 Flutningur starfsmanns milli stjórnvalda

Af gögnum málsins er ljóst að samhliða því að til skoðunar var að segja A upp störfum við Landbúnaðarháskóla Íslands eða veita henni áminningu sem síðan varð niðurstaðan í janúar 2018 var jafnframt til skoðunar að flytja hana til í starfi. Ákvörðun þess efnis var tekin í kjölfarið og samkomulag gert um flutninginn 6. mars 2018. Í skýringum stjórnvalda til mín hefur verið vísað til þess að umrædd ákvörðun hafi byggst á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna.

Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, sbr. b-lið 10. gr. laga nr. 82/2015, um breytingu á lögum um Stjórnarráð Íslands, nr. 115/2011, með síðari breytingum, er heimilt, án þess að starf sé auglýst til umsóknar, að ákveða að starfsmaður sem er ráðinn ótímabundið til starfa flytjist um afmarkaðan tíma eða varanlega milli stjórnvalda enda liggi fyrir samþykki viðkomandi forstöðumanns fyrir flutningnum og starfsmannsins sjálfs. Flutningur á milli starfa, á þessum grundvelli, getur komið til að frumkvæði starfsmanns eða stjórnvalds. Ef um hið síðarnefnda er að ræða er grundvallaratriði að það er starfsmaður sem hefur lokaorðið um hvort af slíkum flutningi verði. Leiðir þetta af ákvæðinu og er áréttað í athugasemdum við b-lið 10. gr. frumvarps sem varð að lögum nr. 82/2015. Er það í því skyni að réttarstaða starfsmanns við ákvarðanatöku af þessu tagi sé tryggð. (Alþt. 2014-2015, 144. löggj.þ., þskj. 666.) Samkomulag á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 verður eins og aðrar athafnir stjórnvalda að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.

Ljóst er að í starfsmannamálum geta komið upp aðstæður sem þarf að finna lausn á, sem eru t.d. komnar til vegna samskiptaörðugleika innan stjórnvalds og nauðsynlegt er að leysa úr til að koma á starfsfriði, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 21. júní 1996 í máli nr. 1448/1995 (SUA 1996:357). Þær ákvarðanir sem stjórnvöld taka til að bregðast við slíkum málum verða að byggja á málefnalegum sjónarmiðum og vera að öðru leyti í samræmi við lög og reglur sem um störf þeirra gilda.

2.2 Samkomulag um flutning A og samspil þess við afturköllun áminningar hennar

Í samkomulagi frá 6. mars 2018 um flutning á stöðu A frá Landbúnaðarháskóla Íslands til Háskólans á Hólum er svofellt ákvæði: „Samhliða undirritun samkomulags þessa dregur Landbúnaðarháskóli Íslands til baka áminningu sem var veitt A 31. janúar 2018 skv. 21. gr. laga nr. 70/1996 í kjölfar niðurstöðu siðanefndar skólans frá 9. október 2017.“ Í kvörtun A er byggt á að tilgangur áminningarinnar hafi verið að koma henni úr starfi auk þess sem henni hafi í kjölfar áminningarinnar verið settir þeir afarkostir að fallast á flutninginn ella héldi áminningin gildi sínu.

Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að málsmeðferð þessara athafna var að verulegu leyti samtvinnuð enda með berum orðum tekið fram í yfirlýsingunni að áminning A yrði dregin til baka við flutninginn. Þá er ljóst af þeim samskiptum sem áttu sér stað á milli landbúnaðar­háskólans og mennta- og menningarmálaráðuneytisins í aðdraganda þess að umrætt samkomulag var gert að litið var svo á að þessi mál tengdust og með þessum hætti væri verið að leysa úr því sem stjórnendur skólans sögðu langvarandi samskiptavanda innan skólans. Þannig óskaði ráðuneytið eftir því við settan rektor skólans að öll áform um áminningu og „klögumál“ yrðu látin niður falla. Flutningurinn væri til þess fallin að leysa málið í heild sinni.

Hér er hins vegar til þess að líta að lagagrundvöllur þessara tveggja sjálfstæðu stjórnarathafna er ólíkur og markmið þeirra einnig. Samkomulag um að ríkisstarfsmaður sem er ráðinn ótímabundið til starfa flytjist milli stjórnvalda byggir á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 en ákvörðun um að áminna ríkisstarfsmann sækir stoð sína í 21. gr. sömu laga. Að baki fyrrnefnda ákvæðinu búa einkum sjónarmið um að mannauður ríkisins verði betur nýttur og að kleift verði að bregðast við tímabundnu álagi í starfsemi stofnana og ráðuneyta með árangursríkari hætti. Auk þess stuðlar heimildin að því að starfsmenn hafi fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingaröflunar og framþróunar í starfi og aukinni samvinnu ríkisaðila. (Alþt. 2014-2015, 144. löggj.þ., þskj. 666.) Tilgangur þess að veita ríkisstarfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 er hins vegar að forstöðumaður upplýsi starfsmann um að háttsemi hans hafi ekki verið í samræmi við starfsskyldur hans og að vara hann við að verði hegðunin ítrekuð kunni starfsmanni að vera sagt upp störfum. Með því gefst starfsmanninum jafnframt færi á bæta ráð sitt.

Þrátt fyrir að ekki sé útilokað að ástæða málsmeðferðar í aðdraganda áminningar og samkomulags um flutning starfsmanns eigi rætur að rekja til sömu atvika, eins og t.d. langvarandi samskiptavanda, verður að taka tillit til þess að markmið þessara stjórnarathafna er samkvæmt framangreindu ólíkt. Hér verður að hafa í huga að þótt stjórnvald hafi tiltekið svigrúm þegar teknar eru matskenndar ákvarðanir verða slíkar ákvarðanir eins og endranær að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Stjórnvald verður þannig að beita opinberu valdi sínu með þau markmið að leiðarljósi sem því ber að vinna að lögum samkvæmt. Við mat á því hvort ákvörðun stjórnvalda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum getur þurft að líta til svokallaðra aðgreiningarreglna. Samkvæmt hinni efnislegu aðgreiningarreglu ber stjórnvaldi að skilja á milli þeirra heimilda og markmiða sem starf þess miðar að þannig að það beiti ekki sjónarmiðum sem leiða af einni lagaheimild til þess að taka ákvarðanir á grundvelli annarrar óskyldrar lagaheimildar. (Sjá m.a. Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga. Reykjavík, 2005, bls. 364.)

Með hliðsjón af atvikum málsins tel ég að í þessum efnum verði að líta til þess að við lögfestingu 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, sbr. b-lið 10. gr. laga nr. 82/2015, var stefnt að því að réttaröryggi starfsmanns yrði tryggt með því að lokaákvörðun um hvort af flutningi yrði væri hans. Áminning er á hinn bóginn íþyngjandi fyrir starfsmann og stöðu hans innan viðkomandi stjórnvalds. Af þeim sökum kann það að hafa veruleg áhrif á þá stöðu sem starfsmaður er settur í og þar með vega að réttaröryggi starfsmanns í viðræðum hans við þá stofnun sem hann starfar hjá, um mögulegan flutning hans til annars stjórnvalds, ef honum er samhliða viðræðunum gerð grein fyrir af hálfu forstöðumanns, eða að slíkt megi ráða af samskiptum við stjórnvaldið, að hann verði áminntur og eigi jafnvel í kjölfarið yfir höfði sér uppsögn fallist hann ekki á flutninginn eða að áminning verði aðeins afturkölluð samþykki hann að flytjast til annars stjórnvalds. Í þessu efni eru skyldur stjórnvaldsins þær sömu þótt starfsmaðurinn kunni að hafa hreyft hugmyndinni um flutning á starfi hans. Framganga stjórnvalds með þessum hætti ber vott um ákveðna þvingun auk þess sem stjórnvaldið þarf að gæta þess að fara ekki yfir þau mörk sem reglan um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls setur, sbr. dóm Hæstaréttar frá 8. desember 2005 í máli nr. 175/2005. Ef landbúnaðarháskólinn taldi skilyrði til að afturkalla áminningu A hefði sú ákvörðun þurft að byggja á sjálfstæðu mati á því hvort skilyrði afturköllunar væru uppfyllt óháð þeim samningaviðræðum sem áttu sér stað á svipuðum tíma um flutning hennar í starfi.

Ljóst er að málsmeðferð þessara tveggja mála sem vörðuðu stöðu og störf A var að verulegu leyti samtvinnuð. Þannig er skýrt af gögnum málsins að settur rektor landbúnaðarháskólans ætlaði sér að bíða með að áminna hana þar til séð yrði hvort hún myndi fallast á að flytjast frá skólanum til annars stjórnvalds og að hann ætlaði sér ekki að afturkalla áminninguna, eftir að hún hafði verið veitt, nema hún féllist á flutninginn. Eins og samskipti setts rektors við A og mennta- og menningarmálaráðuneytið voru samkvæmt gögnum málsins er ljóst að ákvarðanataka setts rektors um áminninguna, fyrst hvort hana skyldi veita og síðar hvort hún yrði afturkölluð, var efnislega tengd niðurstöðu í viðræðum aðila um hvort A féllist á að gera samkomulag um flutning í starfi. Að þessu leyti tel ég að í ljósi gagna málsins hafi A með réttu mátt halda að hún yrði áminnt tæki hún ekki þátt í viðræðum um samkomulag um flutning í starfi og síðar að áminningin yrði ekki afturkölluð nema hún féllist á gerð þess. Þar sem ástæður áminningarinnar voru ummæli A, þar sem hún lýsti persónulegum skoðunum sínum um fagleg atriði sem vörðuðu starf hennar sem akademískur starfsmaður og starfshætti af hálfu landbúnaðar­háskólans, höfðu samskiptin jafnframt það yfirbragð að með samkomulaginu um flutning A væri af hálfu skólans verið að bregðast við þessum skoðunum hennar með því að hún yrði flutt frá skólanum. Í þessu samhengi árétta ég að þrátt fyrir að í gögnum málsins komi ítrekað fram af hálfu stjórnenda skólans að langvarandi samskiptavandi hafi verið innan landbúnaðarháskólans þá var fyrirhuguð uppsögn og síðar áminning A ekki byggð á honum, heldur aðeins tilteknum ummælum hennar í tölvupósti 10. maí 2017.

Með vísan til þess hvernig þetta mál er vaxið tel ég að meðferð Landbúnaðarháskóla Íslands á málum A, þar sem málsmeðferð annars vegar ákvörðunar um áminningu og síðar afturköllun hennar og hins vegar gerð samkomulags um flutning í starfi, hafi ekki verið í samræmi við hina efnislegu aðgreiningarreglu stjórnsýslu­réttar í ljósi þeirra sjónarmiða sem búa að baki 2. mgr. 7. gr. og 21. gr. laga nr. 70/1996. Þannig hafa stjórnvöld ekki sýnt mér fram á að þau sjónarmið sem byggt var á í aðdraganda þess að umrætt samkomulag var gert við hana hafi að öllu leyti byggst á málefnalegum sjónarmiðum og ákvörðunin því að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

3 Ákvæði um lok deilumála í samkomulagi um flutning A

Í samkomulaginu frá 6. mars 2018 um flutning A frá Landbúnaðar­háskóla Íslands til Háskólans á Hólum er eins og áður sagði svohljóðandi ákvæði: „Með samkomulagi þessu lýsa A og Landbúnaðarháskóli Íslands því yfir að hvorugt mun hafa uppi frekari fjárhagslegar, kröfur, málaferli eða önnur eftirmál á hendur hinu eða á hendur starfsmönnum Landbúnaðarháskólans, vegna starfsloka hennar við skólann og aðdraganda þeirra.“ A gerir í kvörtun sinni athugasemdir við efni þessa ákvæðis og telur hún vafa á að heimilt hafi verið að taka af henni með þessum hætti t.d. réttinn til þess meðal annars að kvarta til umboðsmanns Alþingis.

Samkvæmt gögnum málsins er ljóst að frumkvæði þessa ákvæðis kom frá landbúnaðarháskólanum og jafnframt að A fór fram á að það yrði fellt úr samkomulaginu eða því breytt. Eins og samkomulagið ber með sér og ráðuneytið hefur upplýst um féllst settur rektor skólans ekki á athugasemdir A að þessu leyti. Í gögnum málsins liggur jafnframt fyrir hver var tilgangur setts rektors landbúnaðarháskólans með því að hafa ákvæðið í samkomulaginu. Þannig segir t.d. að hann telji „óásættanlegt“ að ákvæðið, um að A falli frá öllum kæru- og eftirmálum gagnvart starfsmönnum skólans, verði fellt úr samkomulaginu. Ætli hún sér að höfða mál gagnvart starfsmönnum skólans þá sé enginn ávinningur af því að semja við hana þar sem starfsmenn ættu „alveg eins von á málaferlum.“ Jafnframt kemur fram að settur rektor líti á að samkomulagið sé „til þess að klára málið.“ Því verði framangreint ákvæði að vera í samkomulaginu. Vilji A „ekki sætta sig við þetta, þá [sæi hann] enga ástæðu til að semja við [hana] um starfslok“ við landbúnaðarháskólann. Af þessu sem og því sem kemur fram í athugasemdum setts rektors frá 12. júní 2018 er ljóst að hann taldi „markmið“ samkomulagsins, þ. á m. þessa ákvæðis, vera „að ljúka öllum starfsmanna­málum sem tengdust A við landbúnaðarháskólann“.

Í ljósi framangreinds ákvæðis samkomulagsins um lok deilumála og þeirra atvika sem hér hafa verið rakin tel ég tilefni til að minna á að þegar ágreiningur rís milli stjórnvalda og borgaranna um úrlausn einstakra mála eða meðferð valdheimilda stjórnvalds, svo sem í starfsmannamálum, kunna þær almennu reglur sem gilda um starfshætti stjórnvalda að leiða til þess að það er takmörkunum háð í hvaða farveg mál eru lögð og með hvaða hætti stjórnvöld beita sér í slíkum málum. Stjórnvöld eru þannig í annarri stöðu við gerð slíkra samninga heldur en einkaaðilar. Samningsfrelsi stjórnvalda sætir ekki aðeins takmörkunum samkvæmt lögum og öðrum réttarheimildum sem gilda um bæði einkaaðila og stjórnvöld, heldur sætir samningsfrelsi stjórnvalda jafnframt tak­mörkunum samkvæmt þeim reglum sem stjórnvöld þurfa almennt að starfa eftir, svo sem óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar. Meðal þeirra reglna sem setja samningsfrelsi stjórnvalda skorður og skipta hér máli eru lögmætis- og réttmætisreglan. Af lögmætisreglunni leiðir að athafnir stjórnvalda verða að styðjast við lagaheimildir. Þegar upp kemur ágreiningur í starfsmannamáli hjá stjórnvaldi verður því að gæta þess að við úrlausn slíks ágreinings verði slík mál leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar. Af réttmætisreglunni leiðir enn fremur að allar athafnir stjórnvalds til að leysa úr ágreiningi verða að byggja á málefnalegum sjónarmiðum.

Þá þurfa stjórnvöld í framgöngu sinni gagnvart borgurunum að gæta þess að það er hluti af réttaröryggi manna hér á landi að geta almennt borið ákvarðanir og eftir atvikum aðrar athafnir stjórnvalda í málum þeirra undir æðri stjórnvöld eða sjálfstæða aðila ríkisins sem hafa eftirlit með stjórnvöldum, eins og dómstóla og umboðsmann Alþingis. Að því er varðar dómstólana minni ég á 1. mgr. 70. gr., sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiðir að stjórnvald verður almennt að stíga varlega til jarðar og meta hvort því sé heimilt að setja fram kröfu um að borgari samþykki samningsákvæði um að hann muni ekki láta reyna á lögmæti tiltekinna athafna stjórnvaldsins. Í því sambandi þarf þó að líta til atvika hvers máls og þess lagagrundvallar sem byggt er á hverju sinni.

Samkomulag um flutning A var gert á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 og yfirlýsing til staðfestingar á því sem inniheldur ofangreint ákvæði hefur einnig að geyma ákvæði um staðfestingu og uppgjör áunninna starfs- og launaréttinda. Ég tek fram að þegar stjórnvald og starfsmaður þess komast að tiltekinni niðurstöðu um slíkt uppgjör í tilefni af flutningi starfa milli stofnana eða í öðru fjárhagslegu uppgjöri milli aðila er ekki tilefni til athugasemda við að stjórnvaldið áskilji í samkomulagi eða yfirlýsingu um lyktir máls að fram komi að hvorugur aðili eigi frekari fjárhagslegar kröfur vegna þeirra atriða sem um er fjallað. Slíkt felur þá í sér staðfestingu á hinu fjárhagslega uppgjöri og hefur þá þýðingu ef aðilar kjósa síðar að fara með ágreining vegna þess sem var tilefni uppgjörsins fyrir eftirlitsaðila eða dómstóla.

Í ljósi þess lagagrundvallar sem á var byggt um flutning á starfi A milli stjórnvalda er það álit mitt að ákvæði um að „hvorugt [þ.m.t. A] mun hafa uppi frekari [...] málaferli eða önnur eftirmál á hendur hinu eða á hendur starfsmönnum Landbúnaðarháskólans, vegna starfsloka hennar við skólann og aðdraganda þeirra“, sem sett var inn í yfirlýsinguna að kröfu landbúnaðarháskólans og ekki fallist á að taka það út, hafi verið umfram þær heimildir stjórnvalda sem lýst var að framan. Eins og A vísar til í kvörtun sinni verður ekki annað séð en með þessu ákvæði í yfirlýsingunni hafi m.a. verið ætlunin að hún skuldbindi sig til þess að leita ekki með kvörtun vegna aðdraganda starfsloka hennar við landbúnaðarháskólann til umboðsmanns Alþingis, hvað þá að fara með málið til dómstóla og þá einnig ef hún teldi að starfsmenn skólans hefðu með einhverjum hætti brotið á rétti hennar.

4 Yfirstjórn mennta- og menningarmálaráðuneytis

Af gögnum málsins er ljóst að aðkoma mennta- og menningarmála­ráðuneytisins að málinu fólst einkum í því að hafa milligöngu við gerð samkomulags um flutning A í starfi, m.a. að ósk setts rektors landbúnaðar­háskólans. Ég læt vera að rekja aftur atburðarás í þessu máli og meðferð og aðkomu ráðuneytisins að því en athugun mín á málinu og niðurstaða mín hér að framan er mér tilefni til þess að fjalla um aðkomu ráðuneytisins að máli A. Hef ég þar einkum í huga að þrátt fyrir að í málinu hafi reynt á álitaefni í tengslum við starfsmannamál stjórnvalds, sem æðra stjórnvald hefur almennt ekki heimildir að lögum til að hafa bein afskipti af samkvæmt lögum nr. 70/1996, hafði ráðuneytið þó verulega aðkomu að málinu.

Í þessu sambandi bendi ég á að Landbúnaðarháskóli Íslands er sjálfstæð ríkisstofnun sem lýtur yfirstjórn mennta- og menningarmála­ráðherra, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2008 og 3. gr. laga nr. 63/2006, sbr. d-lið 2. tölul. 7. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Af þessu og stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds í stigskiptri stjórnsýslu leiðir m.a. að hann getur hlutast til um málefni landbúnaðar­háskólans, að gættum þeim takmörkun sem eru á þeirri heimild og leiða af lögum, eðli máls eða eftir atvikum öðrum viðhlítandi heimildum. Af stöðu þessara stjórnvalda leiðir jafnframt að þrátt fyrir að ráðherra geti ekki gefið landbúnaðar­háskólanum almenn eða sérstök fyrirmæli um einstök mál eða haft önnur bein afskipti af málum skólans er ráðherra heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geta haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á þessu sviði, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

Ástæða þess að ég nefni þetta er að ég tel að mál A endurspegli með ákveðnum hætti sjónarmið og álitaefni sem reynt hefur á í tengslum við önnur mál sem mér hafa borist að undanförnu og varða mennta- og menningarmála­ráðuneytið. Eins og ég nefndi í upphafi þessa álits hef ég samhliða því sent frá mér álit í tveimur öðrum málum er varða ráðuneytið og eiga það sammerkt að þar hefur reynt á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir þess. Í þessum málum hefur skort á að málsmeðferð ráðuneytisins hafi verið fullnægjandi og/eða að mál hafi verið lögð í réttan lagalegan farveg af þess hálfu. Hvað varðar mál A er ljóst að ráðuneytið gat beitt almennum heimildum sínum sem æðra stjórnvald og leiðbeint landbúnaðarháskólanum í tengslum við þau álitaefni sem voru uppi í málinu þegar til þess var leitað og þá til að leitast við að leyst yrði úr þeim í samræmi við þau lög og reglur sem um slík mál gilda. Af gögnum málsins er ljóst að ráðuneytið hafði ítarlegar upplýsingar um málið og hefði t.a.m. getað leiðbeint settum rektor um málsmeðferð skólans og flutning A í starfi í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið í áliti þessu. Þar sem ráðuneytið hafði verulega aðkomu að málinu, og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan um að athafnir landbúnaðarháskólans gagnvart A hafi ekki verið í samræmi við lög, tel ég að skort hafi á að aðkoma mennta- og menningarmálaráðuneytisins hafi verið í samræmi við yfirstjórnunarhlutverk þess lögum samkvæmt. Þar skorti á að ráðuneytið greindi þá lagalegu stöðu sem uppi var í málinu og þá um grundvöll þeirrar áminningar og athafna skólans sem voru undanfari aðkomu ráðuneytisins að flutningi á starfi A og gerð yfirlýsingar þar um. Ég ítreka að þótt Landbúnaðarháskóli Íslands sé sjálfstæð ríkisstofnun og takmarkanir geti verið á aðkomu ráðuneytisins að ákvörðunum í einstökum málum hefur það almennt eftirlit með starfrækslu slíkra stofnana og ber að gæta að því að starfsemi þeirra sé almennt í samræmi við lög, og þá sérstaklega í þeim tilvikum þegar ráðuneytið hefur atbeina að úrlausn einstakra mála.

Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli ráðuneytisins á þessu og kem jafnframt þeirri ábendingu á framfæri að það geri viðeigandi ráðstafanir til að starfshættir þess, verklag og meðferð mála verði framvegis betur úr garði gerð að þessu leyti.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun setts rektors Landbúnaðarháskóla Íslands 31. janúar 2018 um að áminna A hafi ekki verið í samræmi við lög. Annars vegar er niðurstaða mín að þessu leyti byggð á að ég fæ ekki annað séð en að A hafi verið áminnt vegna niðurstöðu siðanefndar, um að hún hafi brotið siðareglur skólans, án þess að settur rektor hafi reist áminninguna á sjálfstæðu mati á því hvort ummæli A hafi verið í andstöðu við starfsskyldur hennar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Hins vegar er niðurstaða mín reist á að við það mat varð jafnframt að taka tillit til þess að með áminningunni var tjáningarfrelsi A takmarkað, en skólinn hefur ekki sýnt fram á að ummælin hafi verið metin með tilliti til þess eða að ummæli hennar hafi verið þess eðlis að heimilt hafi verið að áminna hana fyrir þau. Þá tel ég skorta á upplýsingar um að þær siðareglur sem á var byggt í málinu hafi verið samþykktar með réttum hætti.

Jafnframt er það álit mitt, í ljósi þess hvernig mál A er vaxið, að meðferð landbúnaðarháskólans á málum hennar, þar sem hún var annars vegar áminnt og hins vegar þar sem samkomulag var gert við hana um flutning á starfi hennar, hafi ekki verið í samræmi við hina efnislegu aðgreiningarreglu stjórnsýsluréttar í ljósi þeirra sjónarmiða sem búa að baki 2. mgr. 7. gr. og 21. gr. laga nr. 70/1996. Þau sjónarmið sem byggt var á í aðdraganda þess að A var flutt til í starfi hafi því ekki byggst á málefnalegum sjónarmiðum og að því leyti ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég að ákvæði samkomulagsins um lok deilumála milli aðila hafi í ljósi atvika þessa máls ekki að öllu leyti verið í samræmi við lög. Enn fremur er það niðurstaða mín að skort hafi á að aðkoma mennta- og menningarmála­ráðuneytisins að máli A hafi verið í samræmi við yfirstjórnunarhlutverk þess.

Ég beini því til landbúnaðarháskólans að leita leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra annmarka á meðferð stjórnvalda á málum hennar, ef hún kýs að fara með málið þá leið. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls. Jafnframt mælist ég til að landbúnaðar­háskólinn og mennta- og menningarmálaráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.