Menntamál. Framhaldsskólar. Sveinspróf. Stjórnsýslukæra. Rannsóknarreglan. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir.

(Mál nr. 9896/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins á erindi hans þar sem hann hafði lýst því að hann væri ósáttur við tiltekin atriði við framkvæmd sveinsprófs í tiltekinni iðngrein sem hann þreytti og urðu til þess að hann óskaði eftir að halda ekki áfram próftöku. Eftir að hafa leitað eftir afstöðu viðkomandi prófnefndar til erindis A tilkynnti ráðuneytið honum að þar sem fram hefði komið í kvörtun hans að hann hefði sagt sig frá próftöku yrði að teljast að próftöku væri lokið án niðurstöðu. Af þessari ástæðu teldi ráðuneytið ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu.

Umboðsmaður benti á að ráðherra hefði almenna yfirstjórn og eftirlit með framkvæmd sveinsprófa. Prófnefnd sem skipuð væri af ráðherra væri lægra sett stjórnvald og aðilar máls ættu því að geta kært ákvarðanir, og eftir atvikum framgöngu slíkra nefnda, með stjórnsýslukæru til ráðherra. Ljóst væri að ráðuneytið væri því almennt bært til að fjalla um og taka afstöðu til allra þeirra álitaefna sem kæmu upp í tengslum við framkvæmd slíkra prófa og gæti jafnframt eftir atvikum verið það skylt enda hlutverk þess að tryggja að framkvæmd slíkra prófa væri í samræmi við lög.

Umboðsmaður taldi að í málinu hefði skort á að ráðuneytið tæki skýra afstöðu til þess að hvaða marki þau atriði sem erindi A laut að væru kæranleg til ráðuneytisins með stjórnsýslukæru. Ef sú hefði verið raunin hefði þurft að leysa úr þeim hluta málsins í því formi að undangenginni nauðsynlegri rannsókn. Í ljósi skýringa ráðuneytisins um að það hefði ekki talið sér fært að leggja faglegt mat á tiltekin ágreiningsefni tók umboðsmaður fram að ylti niðurstaða máls á mati á atriðum er krefðust sérfræðiþekkingar bæri stjórnvaldi að kalla eftir sérfræðilegri aðstoð, hefði það sjálft ekki yfir að ráða nauðsynlegri þekkingu á viðkomandi sviði.

Var það niðurstaða umboðsmanns að afstaða ráðuneytisins, um að ekki hefði verið tilefni til að aðhafast frekar vegna erindis A vegna framkvæmdar sveinsprófsins þar sem hann hefði hætt próftöku, hefði ekki verið í samræmi við þær yfirstjórnunar- og eftirlitsskyldur sem á því hvíla gagnvart prófnefndinni. Þrátt fyrir að A hefði hætt próftöku vegna ágreinings við prófnefndina hefði það ekki leyst ráðuneytið undan þeim eftirlitsskyldum sem á því hvíla um að taka málið til efnislegrar skoðunar og rannsaka það með fullnægjandi hætti. Þar hefði jafnframt þurft að taka afstöðu til þess hvort um stjórnsýslukæru væri að ræða. Viðbrögð ráðuneytisins við erindum A hefðu því ekki verið fullnægjandi og sá skortur sem varð á að það brygðist efnislega við erindum hans hefði ekki verið í samræmi við lög. Þá var það niðurstaða umboðsmanns að svör ráðuneytisins til A í tilefni af erindum hans hefði ekki verið nægjanlega skýr um þann lagalega farveg sem málið hefði verið sett í.

Umboðsmaður beindi því til ráðuneytisins að það tæki erindi A til meðferðar að nýju, kæmi  fram beiðni þar um frá honum. Þá beindi hann þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það tæki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin væru í álitinu. Loks beindi hann því til ráðuneytisins að það tæki til skoðunar hvort tilefni væri til að setja reglur um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í viðkomandi iðngrein í samræmi við ákvæði reglugerðar um sveinspróf.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 15. nóvember 2018 leitaði A til mín vegna afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 21. september 2018 á erindi hans frá 5. júní sama ár. Í því erindi lýsti hann því að hann væri ósáttur við tiltekin atriði við framkvæmd sveinsprófs í X sem hann þreytti og urðu til þess að hann óskaði ekki eftir að halda áfram próftökunni og leitaði í kjölfarið til ráðuneytisins. Ráðuneytið tók málið til skoðunar og kallaði eftir afstöðu prófnefndar sem sá um prófið en taldi í kjölfarið ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu og þá án þess að fjalla frekar um þau atriði sem erindi A beindist að. Af kvörtun A verður ráðið að hann telji afgreiðslu ráðuneytisins ófullnægjandi með hliðsjón af þeim atriðum sem hann gerði athugasemdir við varðandi framkvæmd prófsins.

Af þessu tilefni er rétt að geta þess að umboðsmanni Alþingis hafa síðustu ár í auknum mæli borist kvartanir og ábendingar frá borgurunum er varða samskipti þeirra við mennta- og menningarmála­ráðuneytið. Í þessum tilvikum hafa viðkomandi einstaklingar kvartað eða beint ábendingum eða fyrirspurnum til umboðsmanns þar sem óskað hefur verið eftir að umboðsmaður taki einstök mál til skoðunar eða eftir atvikum leitað hefur verið eftir afstöðu hans til tiltekinna atriða sem hafa komið upp í samskiptum við ráðuneytið. Athugasemdir þessar hafa m.a. beinst að því að einstök mál hafi ekki verið lögð í réttan farveg og/eða að afgreiðsla mála og svör við erindum hafi ekki verið full­nægjandi. Í slíkum málum reynir gjarnan á hvort og þá hvaða skyldur felast í yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki ráðu­neytisins sem æðra stjórnvalds. Það leiðir af því málefnasviði sem ráðuneyti mennta- og menningarmála fer með að undir ráðuneytið fellur starfsemi ýmissa stofnana og þá bæði á vegum ríkis og sveitarfélaga, og að hluta á vegum einkaaðila. Þar undir falla gjarnan stofnanir og starfsemi, svo sem skólar á mismunandi skólastigum, þar sem í hlut á fjöldi nemenda og forráðamanna þeirra. Oft eru þetta viðkvæm og mikilvæg mál fyrir hlutaðeigandi og þá ekki síst þegar í hlut eiga ungir nemendur sem og þeir sem búa við fötlun eða aðrar takmarkanir. Í tilvikum nemendanna hefur líka sérstaka þýðingu að greitt sé með skýrum hætti og eins fljótt og kostur er úr álitaefnum og ágreiningi sem kemur upp í samskiptum þeirra við skólana þannig að sem minnst truflun verði á því að nemendur geti lokið viðkomandi námi og haldið áfram á þeirri braut eða nýtt nám sitt til atvinnustarfsemi.

Sú kvörtun sem er tilefni þessa álits beinist að aðkomu ráðuneytisins og úrlausn þess þegar hnökrar komu upp við framkvæmd sveinsprófs í X. Í þessu tilviki reynir á hlutverk og eftirlit ráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla, og með framkvæmd starfa sérstakrar prófnefndar sem ráðherra skipar og þá hvort og hvernig ráðuneytinu beri að greiða úr máli hlutaðeigandi próftaka. Hér reynir á, eins og í fleiri málum sem umboðsmanni hafa borist á síðustu árum, hvort viðkomandi mál hafi verið lagt í réttan stjórnsýslulegan farveg af hálfu ráðuneytisins. Þótt hér á eftir sé fjallað um atvik í máli þess sem bar fram kvörtunina tekur umfjöllunin einnig mið af því að fjalla með almennum hætti um áðurnefnt hlutverk ráðuneytisins þegar kemur að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra. Það sama á einnig við um tvö önnur álit sem ég sendi frá mér í dag í tilefni af kvörtunum sem einnig beinast að mennta- og menningar­málaráðuneytinu. Þetta eru álit í málum nr. 9622/2018 og nr. 9944/2019. Eins og ég tók fram í upphafi hafa umboðsmanni á síðustu árum borist ýmsar kvartanir þar sem álitamál um yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytisins, sem og um hvort mál hefðu verið lögð í réttan stjórnsýslulegan farveg, hafa verið til umfjöllunar. Ég nefni í þessu sambandi t.d. álit frá 31. desember 2018, í máli nr. 9317/2017, frá 15. júní 2018 í máli nr. 9487/2017, frá 29. desember 2017 í máli nr. 8749/2015, frá 21. júní 2016 í máli nr. 8687/2015, frá 9. nóvember 2015 í máli nr. 8354/2015 og 30. október 2015 í máli nr. 7660/2013 en upplýsingar um niðurstöður umboðsmanns í þessum málum má finna á vef umboðsmanns.

Ég tek það fram að vegna ofangreindra mála og einnig þess að verulegar tafir höfðu orðið á því að umboðsmanni bærust svör við fyrirspurnum sem sendar höfðu verið mennta- og menningarmálaráðuneytinu átti ég viðræður við ráðherra um þessi mál til að vekja athygli á þeim vanda sem ég teldi að uppi væri að þessu leyti í störfum ráðuneytisins. Þetta gerði ég fyrst um mitt ár 2018 og síðar kom til þess að ráðherra hafði frumkvæði að því í apríl 2019 að óska eftir fundi með umboðsmanni og starfsmönnum hans og ráðuneytisins vegna þessara atriða í starfsháttum ráðuneytisins. Ég hef því áður kynnt ráðherra þau almennu sjónarmið sem á er byggt í þeim álitum sem ég sendi frá mér í dag. Af hálfu ráðherra hefur komið fram að unnið sé að úrbótum á starfsháttum ráðuneytisins um þau atriði sem athugasemdir umboðsmanns hafa lotið að, m.a. með breytingum á skipulagi og ráðningum nýrra starfsmanna. Þau þrjú álit sem ég sendi frá mér í dag eru því enn til þess að skerpa á þeim almennu athugasemdum sem ég hef komið á framfæri við ráðherra og þar sem það á við að setja fram tilmæli vegna þeirra einstaklinga sem báru fram viðkomandi kvartanir.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. september 2019. 

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins var A í samskiptum við sveinsprófs­nefnd um tímasetningu og tilhögun prófs í X frá síðari hluta ársins 2017. Þar var m.a. rætt um tímasetningu prófsins með hliðsjón af lengd þess og efnisval þar sem fyrir lá að verkefnið yrði að smíða Z.

Í tölvupósti formanns til A, dags. 19. október 2017, er honum bent á að sækja þurfi um sveinspróf til Iðunnar fræðsluseturs og skila inn viðeigandi gögnum. Þá er þar farið yfir hvaða kröfur eru gerðar til prófs í X. Þar kemur fram að próftími megi vera 24 tímar. Í framhaldi áttu sér stað samskipti þeirra á milli um hvernig ganga mætti frá [...] í slíku prófverkefni.

Formaður prófnefndar sendi A síðan tölvupóst, dags. 11. maí 2018, þar sem spurt er hvort hann sé laus í sveinspróf 25., 26. og 27. maí og mögulega að kvöldi 24. maí. A svaraði þessum skilaboðum 13. maí þar sem hann samþykkti tímann og formaður prófnefndar staðfesti það jafnframt samdægurs.

A sendi formanni prófnefndar tölvupóst, dags. 20. maí 2018, þar sem hann spurði hvort hægt væri að hafa prófið með eftirfarandi hætti: Þriðjudagur, 22. maí kl. 13-20, miðvikudagur, 23. maí kl. 13-20, fimmtudagur, 24. maí kl. 13-20, föstudagur 25. maí kl. 10-18 og laugardagur 26. maí kl. 9-12. Daginn eftir svaraði formaðurinn þar sem hann sagði: „Allt í góðu bjallaðu í mig [...]“. Meðal þeirra gagna sem ráðuneytið afhenti mér í tilefni málsins voru ekki nánari gögn um samskipti þessara aðila í aðdraganda prófsins.

Hinn 22. maí 2018 hóf A prófið að viðstöddum prófnefndar­mönnum kl. 13:00 en hætti kl. 15:10 og samkvæmt bréfi formanns prófnefndarinnar var það gert þar sem próftaki taldi það efni sem átti að nota [ekki nothæft]. Í gögnum málsins kemur ekkert fram um að prófnefndin hafi gert athugasemdir við það. A hélt áfram próftöku daginn eftir, 23. maí 2018. Af gögnum málsins verður ráðið að til ágreinings hafi komið í prófinu á öðrum degi þess varðandi tíma prófsins, efnisval og frágang. Þrátt fyrir þennan ágreining hélt A áfram próftökunni að viðstaddri prófnefnd en prófnefndarmenn segjast síðan hafa vikið sér frá til að létta andrúmsloftið og fá sé kaffi í næsta húsi. Þegar um 30 mínútur voru liðnar sendi A formanni prófnefndarinnar tölvupóst og óskaði eftir að hætta próftökunni og í frásögn formannsins af þessum tölvupósti kemur fram að A hafi sagst ætla að skýra mál sitt síðar. Formaðurinn svaraði A með tölvupósti um 10 mínútum síðar þar sem fram kom að það væri tekið til greina. A hélt hins vegar áfram vinnu við prófstykkið án viðveru eða aðkomu prófnefndar og sendi formanni prófnefndarinnar tölvupóst um nóttina ásamt myndum um að hann hefði klárað prófstykkið og skýrði mál sitt varðandi þá uppákomu og ágreining sem varð fyrr um daginn.

Formaður prófnefndarinnar sendi A tölvupóst, dags. 28. maí, þar sem fram kom að honum hefði borist tölvupóstur frá honum 23. maí þar sem hann hafi óskað eftir því að halda ekki áfram próftöku í X. Svar hafi verið sent um hæl þar sem það hafi verið tekið til greina. Iðunni fræðslusetri hafi verið greint frá ákvörðuninni símleiðis. Endurupptaka prófa færi fram samkvæmt auglýsingu Iðunnar fræðsluseturs á heimasíðu þess.

A sendi erindi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 5. júní 2018, þar sem hann gerði efnislegar athugasemdir við vinnubrögð prófnefndarinnar varðandi tímasetningu prófs, viðveru prófnefndarmanna og efnisval við úrlausn sveinsprófs­verkefnisins. Í bréfinu lýsti hann aðdraganda prófsins og samskiptum sínum við prófnefndina. Vísað var til þess að hann hefði sent nefndinni tölvupóst með uppstillingu á tímasetningu, framgöngu í prófi og hefði gengið úr skugga um að allt efnisval væri rétt hjá honum samkvæmt uppgefnum viðmiðum frá Landssambandi Y. Tímar og fjöldi daga hafi verið samþykktir af prófnefnd í svari í tölvupósti. Upp hafi verið gefnir 32 tímar þannig að skekkjumörk hafi verið átta tímar sem áttu að vera „til vara“. Próftími væri 24 tímar. Allir hafi verið sáttir við þetta en samkomulag hafi verið um að skipta þessu niður á fimm daga en ekki þrjá daga.

Þegar hann hafi hafið prófið 23. maí, kl. 13:00, hafi hann farið yfir efnisvalið með tveimur prófdómurum og hafi það verið samþykkt. Prófinu hafi lokið 15:10 sama dag og allir þrír prófnefndarmennirnir verið viðstaddir alla tímatöku. Þegar hann hafi síðan mætt 24. maí, kl. 13:00, og ætlað að halda áfram, eins og tímataflan hefði gert ráð fyrir, hafi hann verið boðaður á fund með tveimur prófdómurum þar sem honum hafi verið tjáð að hann hafi átt að vera átta tíma daginn áður, það hefði ekki verið gert og hann því tapað sex tímum. Prófið ætti að standa í þrjá daga í röð í átta tíma á dag. Einnig hafi verið sett út á efnisval hans á öðrum degi prófsins en það hefði samt verið samþykkt af tveimur prófnefndarmönnum daginn áður. Rökræður hafi átt sér stað um þetta þar sem hann hafi mótmælt afstöðu prófnefndar en engu að síður hafið prófið aftur. Hann hafi síðan ákveðið að segja sig úr prófinu þegar prófnefndar­menn yfirgáfu prófstaðinn og senda formanni prófnefndar póst þar sem það hafi verið tilkynnt. Í bréfi A til ráðuneytisins kemur einnig fram að hann hafi lokið „prófinu“ klukkan fjögur um nóttina og sent formanni prófnefndar myndir af öllu ferlinu og hafi talið að þar sem prófnefnd hefði ekki farið „eftir leikreglum að þetta gæti dugað“ en fengið synjun. Þá segir:

 „Í ljósi þess sem á gekk tel ég að brotið hafi verið á mér í einu og óska eftir svörum við þeim staðhæfingum sem hér hafa komið fram.

Einnig má hér koma fram að samskipti og sá tími sem ég þurfti að bíða eftir að fá að taka prófið var ekki boðlegt [...]“.

Í niðurlagi bréfsins dregur A saman þau álitaefni sem hafi komið upp um próftíma og dagsetningar sem og efnisval. Í framhaldinu tekur A fram að hann sé ekki sáttur og óskar eftir leiðréttingu. Verður af erindi hans ráðið að hann hafi annað hvort viljað fá að endurtaka prófið, með öðrum prófdómurum, eða fá prófverkefnið sitt metið.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 13. júní 2018, kemur fram að kvörtun hans væri móttekin. Ráðuneytið myndi afla umsagnar sveinsprófsnefndar í X um málsatvik. Þegar afstaða nefndarinnar lægi fyrir myndi „ráðuneytið úrskurða í málinu.“

Í umsögn prófnefndar í X til mennta- og menningarmála­ráðuneytisins, dags. 27. júní 2018, kom fram að ekki yrði farið almennt í að svara samskiptum A og meistara hans og prófnefndar sem fóru fram á árinu 2017 og fyrstu mánuðum ársins 2018 nema þess væri sérstaklega óskað enda væri það óviðkomandi auglýstum tíma sveinsprófa sem haldin væru ár hvert. Samt teldi prófnefndin mikilvægt að ákveðin atriði kæmu fram, sbr. svar prófnefndar til A með tölvupósti 19. október 2017, sem áður er rakið. Þá hafi honum m.a. verið send verklýsing fyrir próf í X og síðan aftur í tölvupósti 27. nóvember. Formaður prófnefndar hafi boðið honum að taka prófið dagana 23.-25. maí eða þrjá daga eins og segi í próflýsingu og hafi hann samþykkt það. Þá hafi formaður kallað saman prófnefnd og skipulagt yfirsetu prófsins. Allir prófnefndarmenn hafi samþykkt þessar dagsetningar og verið tilbúnir að hefja próftökuna 23. maí. A hafi síðan sent formanni nefndarinnar tölvupóst, dags. 20. maí, og óskað eftir því að próftími yrði frá 22.-26. maí á tilteknum tíma sem voru samtals 32 tímar. Með svari formannsins hafi honum verið tjáð að prófið væri 24 tímar. Það hafi verið samþykkt af honum en ákveðið að hefja prófið degi fyrr en ætlunin hefði verið.

Þá er í svari prófnefndar nánar farið yfir yfirferð prófnefndar á efnisvali og að ágreiningur hafi komið upp í prófinu um það sem og próftímann. A hafi hætt í prófinu þegar prófnefndarmenn hafi yfirgefið prófstaðinn. A hafi síðan sent tölvupóst til formanns prófnefndar 23. maí 2018 og óskað eftir því að hætta próftöku og að hann myndi skýra mál sitt síðar. Hafi það verið samþykkt með tölvupósti samdægurs eftir að prófnefnd hafði rætt sín á milli og hafi hann fengið það svar að prófnefnd þætti það miður en það væri samþykkt. Jafnframt kemur fram að formaður prófnefndar hafi tilkynnt Iðunni fræðslusetri þetta morguninn eftir. Mat prófnefndar og aðila innan Iðunnar fræðsluseturs hafi verið að hann væri „fallinn á þessu sveinsprófi og ekkert meira um það að segja.“ Í lok bréfsins segir: „[A] féll á þessu prófi og stendur prófnefnd við þá ákvörðun“. Ráðuneytið veitti A kost á að gera athugasemdir við umsögn prófnefndar með bréfi, dags. 2. ágúst 2018.

Ráðuneytið afgreiddi mál A með bréfi, dags. 21. september 2018, þar sem segir:

„Vísað er til beiðni yðar dags. 5. júní sl. um að mennta- og menningarmálaráðuneytið tæki til skoðunar framkvæmd sveinsprófs í [X] sem þér þreyttuð í maí sl.

Í erindinu gerið þér athugasemdir við vinnubrögð sveinsprófsnefndar í [X] varðandi tímasetningu prófs, viðveru prófnefndarmanna og efnisval við úrlausn sveinsprófsverkefnis.

Ráðuneytið kallaði eftir viðbrögðum sveinsprófsnefndar í [X] með bréfi dags. 13. [júní 2018] og bárust svör nefndarinnar við umkvörtunarefninu 27. [júní 2018]. Yður voru sendar skýringar nefndarinnar og veittur kostur á að bregðast við þeim. Svar yðar við skýringum nefndarinnar barst með rafpósti hinn 12. [september] sl.

Í upphaflegri kvörtun yðar kemur fram að þér hafið sagt yður frá próftöku þegar á fyrsta próftökudegi. Við svo búið verður að teljast að próftöku sé lokið án niðurstöðu og hvað gerðist eftir þann tíma sé málinu óviðkomandi.

Af þessari ástæðu telur ráðuneytið ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu.“

Í tölvubréfi, dags. 2. október 2018, benti A á að í svari ráðuneytisins kæmi fram að það hefði óskað eftir skýringum frá báðum aðilum sem það hefði fengið. Í þeim gögnum hafi komið með skýrum hætti fram að hann hefði sagt sig úr prófinu á öðrum degi þess. Þá segir:

„Í ljósi þess þá langar mig að spyrja ykkur af hverju þessi niðurstaða kom ekki strax, og að það sem gerðist í prófinu þ.e.a.s. þar sem próftaki telur að á sér hafi verið brotið sé ekki tekið til skoðunar.“  

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 12. október 2018, segir af þessu tilefni:

„Sú kvöð hvílir á starfsfólki stjórnsýslunnar að rannsaka í þaula þau erindi sem berast og þar sem kæran var nokkuð efnismikil var það gert. Á endanum var niðurstaðan í þínu máli sú að þar eð þú sagðir þig frá próftöku samkvæmt eigin orðum og skilningi prófnefndar yrði ekki tekin afstaða til þeirra atriða sem lúta að framkvæmd prófsins sjálfs eftir úrsögn.“

Í svari ráðuneytisins er því bætt við að mikilvægt hafi verið að gefa sér tíma til þess að skoða málin vel og hrapa ekki að ótímabærum ályktunum. Því hafi dregist að veita honum svör en skiljanlegt væri að honum hafi þótt niðurstaðan „snautleg í ljósi þess tíma og vinnu sem lögð var í kæruna.“

A svaraði ráðuneytinu samdægurs þar sem bent var á að það hafi ekki svarað þeim atriðum sem hann hefði spurt um og ekki hafi verið tekið „efnislega á málinu“. Var þeirri spurningu beint að ráðuneytinu hvort það væri svo að ef nemi teldi á sér brotið í miðju prófi og kærði framkomu prófdómara þá væri framkvæmd prófsins ekki tekin til skoðunar. Hann ítrekaði erindi sitt 13. nóvember 2018.

Í svarbréfi ráðuneytisins 15. nóvember 2018 kemur fram að „kæru“ hans hafi verið svarað með bréfi 21. september sama ár. Niðurstaðan hafi verið sú að þar sem hann hafi hætt próftöku og tilkynnt prófnefnd um þá ákvörðun þá væri ekki tilefni til þess að skoða frekar hvað gerðist eftir þann tímapunkt. Það væri sveinsprófsnefnd sem réði ferðinni í sveinsprófi og próftakar hefðu ekki sjálfdæmi um að haga próftöku eftir eigin höfði.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og mennta- og menningarmálaráðuneytis

Ég ritaði mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf, dags. 27. nóvember 2019, þar sem ég óskaði þess að ráðuneytið skýrði nánar afstöðu sína í málinu og lýsti jafnframt afstöðu sinni til þess hvort það hefði, í ljósi athugasemda A og upplýsinga um í hvaða stöðu mál hans væri með tilliti til möguleika hans á að ljúka umræddu námi, sinnt eftirlits­hlutverki sínu í samræmi við 1. gr. reglugerðar nr. 698/2009, um sveinspróf, með fullnægjandi hætti. Þar hefði ég m.a. í huga að af kvörtun A yrði ráðið að annmarkar þeir sem hann teldi hafa verið á framkvæmd prófsins hefðu leitt til þess að hann sagði sig frá próftökunni. Ég óskaði jafnframt eftir að fá afhent eintak af reglum þeim sem mennta- og menningarmálaráðherra setti um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 698/2009, en ég fékk ekki séð að þær væru birtar á vef ráðuneytisins.

Svar ráðuneytisins og gögn málsins bárust mér með bréfi, dags. 8. janúar sl. Í upphafi bréfsins kemur fram að það sé ritað umboðsmanni vegna afgreiðslu ráðuneytisins á „kæru“ A og fram kemur að með bréfi, dags. 5. júní 2018, „kærði [A] [...]sveinspróf í X er hann þreytti 22.–23. maí 2018.“  Síðar í bréfinu segir að A hafi kært framkvæmd prófsins og framkomu prófnefndar við sig í áðurnefndu bréfi frá 5. júní 2018 til ráðuneytisins. Þá er sagt að „[k]æra [A]“ hafi verið send til umsagnar hjá prófnefnd og að við skoðun ráðuneytisins á umræddri „kæru“ hafi verið höfð hliðsjón af reglugerð um sveinspróf nr. 698/2009.

Í bréfinu eru síðan rakin ákvæði 7. gr. reglugerðarinnar um að ábyrgð á framkvæmd sveinsprófs hvíli á sveinsprófsnefnd og telji ráðuneytið að próftakar verði að hlíta leiðbeiningum hennar og ákvörðunum. Gildi þetta jafnt um tímamörk, efnisval sem og annað er reyni á í prófi. Í bréfinu segir jafnframt eftirfarandi:

„Ágreiningsefni virðast hafa verið uppi í prófinu er varða efnisval og vinnulag og taldi ráðuneytið sér ekki fært að leggja faglegt mat á þau. Þar [sem] próftaki lauk ekki prófi samkvæmt forskrift sveinsprófsnefndar var heldur ekki hægt að fela prófdómara skv. 15. gr. reglugerðarinnar að fara yfir niðurstöðu prófsins og endurmeta hana, líkt og alla jafna er gert þegar niðurstöður sveinsprófa eru kærðar til ráðuneytis.

Í kærunni, svörum sveinsprófsnefndar við henni og viðbrögðum próftaka við svörum sveinsprófsnefndar stendur orð gegn orði og nokkrum vanda bundið að átta sig á rás atburða. Þó er óumdeilt að próftaki sagði sig frá próftöku hinn 23. maí og lauk ekki sveinsprófinu á þeim tíma og samkvæmt þeim skilmálum er sveinsprófsnefnd setti. Að mati ráðuneytisins kom það ekki í hlut hans að ákveða að hefja töku sveinsprófs að nýju án frekari fyrirvara. Slíkt getur aðeins sveinsprófsnefnd ákveðið.

Ráðuneytið taldi sig ekki hafa nægilega traustar forsendur til þess að finna að verklagi sveinsprófsnefndarinnar þegar prófið þróaðist yfir í fyrrgreint orðaskak.“

Í bréfinu benti ráðuneytið jafnframt á að á síðastliðnum tuttugu árum hefðu sjö einstaklingar lokið sveinsprófi í X og því færi próf að jafnaði fram á þriggja ára fresti. Ekki færi fram samfelld kennsla í iðninni í skóla og samfellu skorti einnig í sveinsprófahaldi í X. Iðngreinin væri fámenn og ekki mörgum fagmönnum til að dreifa sem gætu annast prófahald. Ráðuneytið hefði ekki sett reglur um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 698/2009. Ráðuneytið tók fram að A gæti sótt um að þreyta sveinspróf í X að nýju næst þegar fyrirhugað væri að það færi fram, en sveinspróf væru haldin að lágmarki einu sinni á ári ef þátttaka fengist. Það vakti jafnframt athygli á að A yrði í einu og öllu að fylgja fyrirmælum sveinsprófsnefndarinnar um tímamörk, efnisval og frágang prófverks svo að prófið gæti gengið eðlilega fyrir sig.

Athugasemdir A bárust mér 4. febrúar 2019.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Eftirlit mennta- og menningarmálaráðuneytis með framkvæmd sveinsprófa

Með hliðsjón af atvikum í máli A hefur athugun mín á máli hans einkum verið afmörkuð við það hvort viðbrögð og afstaða mennta- og menningar­málaráðuneytisins við erindi A hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess gagnvart sveinsprófsnefnd í X. Þar reynir á hvort mál A hafi af hálfu ráðuneytisins verið lagt í réttan farveg og þá m.a. með tilliti til þess hvort leggja átti málið í feril stjórnsýslukæru og leysa úr því á þeim grundvelli. Þær upplýsingar og sú afstaða sem hefur birst í gögnum málsins og svörum ráðuneytisins til mín er mér tilefni til að fjalla, áður en lengra er haldið, um ákvæði laga og reglna sem gilda um framkvæmd sveinsprófa.

Fjallað er um sveinspróf í lögum nr. 92/2008, um framhaldsskóla. Samkvæmt 4. mgr. 30. gr. laganna lýkur námi í löggiltum iðngreinum með sveinsprófi. Í sama ákvæði segir að ráðherra setji reglugerð um uppbyggingu og framkvæmd sveinsprófa. Heimilt sé ráðherra að skipa sérstakar sveinsprófsnefndir í löggiltum iðngreinum til að annast samræmingu, framkvæmd og mat í tengslum við prófhald. Heimilt sé ráðherra jafnframt að fela sveinsprófsnefnd mat á annarri iðnmenntun þegar við á.

Menntamálaráðherra hefur sett reglugerð nr. 698/2009, um sveinspróf, með síðari breytingum. Ráðherra ber ábyrgð á að haldin séu sveinspróf fyrir iðnnema í löggiltum iðngreinum, hefur eftirlit með framkvæmd prófanna og veitir upplýsingar um þau, sbr. 1. gr. reglugerðarinnar. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir að ráðherra skuli jafnframt setja reglur um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X. Þær reglur skulu tryggja eftir föngum að sveinspróf í viðkomandi iðngrein endurspegli námskröfur, umfang og skipulag náms samkvæmt aðalnámskrá og að jafnræði sé milli próftaka hvar á landinu sem er. Reglurnar séu birtar á vef menntamálaráðuneytis. Þessar reglur hafa samkvæmt svörum ráðuneytisins ekki verið settar.

Í 5. gr. reglugerðarinnar segir að ráðherra skipi sveinsprófsnefnd til að sjá um framkvæmd sveinsprófa og mat á úrlausnum og í 7. gr. er fjallað um hlutverk hennar. Þar segir að sveinsprófsnefnd beri ábyrgð á samningu sveinsprófs og gangi frá þeim gögnum sem nota þurfi við prófið. Sveinsprófsnefnd leggur fyrir skrifleg og verkleg próf. Hún fylgist með vinnutíma próftaka og skráir upphaf og endi vinnutíma hjá hverjum og einum. Á sama hátt skráir prófnefndin á matsblað (atriðalista) vinnulag próftakans, metur og gefur einkunnir fyrir vinnuhraða og verklag. Ef vart verður við almenn vafaatriði hjá próftökum skal úr þeim leyst í heyranda hljóði ef aðstæður leyfa. Í 12. gr. er síðan nánar fjallað um uppbyggingu sveinsprófa og prófþætti.

Ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar ber yfirskriftina: „Upplýsingar til próftaka“. Í 1. mgr. ákvæðisins segir að þegar auglýstur umsóknar­frestur um sveinspróf sé liðinn sendi umsýsluaðili próftökum upplýsingar um prófdaga og prófstaði ásamt lýsingu á uppbyggingu og framkvæmd prófsins og aðferðum við námsmat. Próftakar skulu upplýstir um vægi einstakra prófþátta og helstu viðmiðanir um nákvæmni, áferð, útlit, frágang og annað er kemur til mats. Benda skal próftökum á rétt þeirra til skýringar og um úrlausn ágreiningsmála, sbr. 15. gr.

Í 15. gr. reglugerðarinnar er síðan fjallað um prófsýningu, ágreining og endurtökupróf. Þar segir í 1. mgr. að þegar niðurstöður sveinsprófs liggi fyrir skuli sveinsprófsnefnd gefa próftaka kost á að sjá niðurstöður úr sínu eigin prófi og einstökum þáttum þess. Sé próftaki ósáttur við niðurstöður nefndarinnar getur hann óskað eftir skýringum á þeim. Komi upp ágreiningur milli próftaka og sveinsprófsnefndar, sem ekki tekst að leysa þeirra í millum, kveður menntamálaráðherra til prófdómara til að fara yfir niðurstöðuna. Ósk próftaka um álit prófdómara skal liggja fyrir innan mánaðar frá því próftaka var kunn niðurstaða prófs. Úrskurður prófdómara skal gilda.  Þá kemur fram í 2. mgr. 15. gr. að próftaka sé heimilt að þreyta sveinspróf allt að þrisvar sinnum. Hafi hann þá ekki staðist prófið skal hann sæta endurmati og greiningu hjá skóla sem leggur á ráðin um nauðsynleg úrræði. Með umsókn um að gangast undir sveinspróf í fjórða sinn skal fylgja vottorð skóla um undirbúningsþjálfun próftaka fyrir sveinspróf.

Mennta- og menningarmálaráðherra hefur samkvæmt framangreindu almenna yfirstjórn og eftirlit með framkvæmd sveinsprófa. Prófnefnd sem skipuð er af ráðherra er í þessu tilviki lægra sett stjórnvald og aðilar mála fyrir nefndinni eiga því að geta kært ákvarðanir og eftir atvikum framgöngu slíkra nefnda með stjórnsýslukæru til ráðherra. Ljóst er að ráðuneytið er því almennt bært til að fjalla um og taka afstöðu til allra þeirra álitaefna sem koma upp í tengslum við framkvæmd slíkra prófa og getur jafnframt eftir atvikum verið það skylt enda hlutverk þess að tryggja að framkvæmd slíkra prófa sé í samræmi við lög.

2 Viðbrögð ráðuneytisins við erindi A

Í erindi A til ráðuneytisins 5. júní 2018 voru gerðar ýmsar athugasemdir við framkvæmd sveinsprófsins þar sem hann óskaði eftir leiðréttingu á sínum málum. Eins og nánar var rakið í II. kafla hér að framan lutu athugasemdir A einkum að breytingum sem gerðar hefðu verið á tímasetningu prófsins frá því sem hann taldi að hefðu verið samþykktar, viðveru prófnefndarmanna og breyttri afstöðu til efnisvals við úrlausn sveinsprófs­verkefnisins, m.a. í ljósi þeirra samskipta sem höfðu átt sér stað í aðdraganda prófsins. Af erindi A verður ekki annað ráðið en að hann hafi þar í reynd óskað eftir mati á prófverkefni sínu sem hann lauk eftir að hann tilkynnti að hann óskaði eftir að hætta próftökunni eða endurupptöku þess í ljósi þeirra athugasemda sem hann hafði við framkvæmd þess. Í gögnum málsins kemur líka fram að A gerir athugasemd við þá fullyrðingu prófnefndarinnar að hann hafi fallið á prófinu því hann hafi aðeins farið þá leið að hætta próftöku vegna aðstæðna sem hefðu komið upp í því og hann hefði skýrt.

Ráðuneytið tók erindi A til skoðunar, óskaði eftir viðbrögðum sveinsprófsnefndar og veitti honum kost á að gera athugasemdir við þau. Var A jafnframt upplýstur um að ráðuneytið myndi „úrskurða“ í málinu. Niðurstaða ráðuneytisins var síðan tilkynnt A í stuttu bréfi þar sem fram kom að ráðuneytið teldi ekki ástæðu til að aðhafast frekar þar sem hann hefði sagt sig „frá próftöku þegar á fyrsta próftökudegi“. Við svo búið yrði að telja að próftöku væri lokið án niðurstöðu og hvað gerðist eftir þann tíma væri málinu óviðkomandi. Í bréfinu var í engu vikið að þeim efnislegu athugasemdum sem A hafði komið á framfæri við ráðuneytið um framkvæmd prófsins eða tekin afstaða til erindis hans eða beiðni um leiðréttingu að öðru leyti. Eins og áður hefur komið fram er það ekki rétt að A hafi sagt sig frá próftöku á fyrsta degi þess heldur var það á öðrum degi.

Í skýringum ráðuneytisins til mín hefur komið fram að við skoðun þess á máli A hafi verið höfð hliðsjón af reglugerð nr. 698/2009 og í þeim efnum vísað sérstaklega til 7. gr. hennar um hlutverk sveinsprófs­nefndar. Ábyrgð á framkvæmd sveinsprófs hvíli á sveinsprófs­nefnd og próftakar verði að hlíta leiðbeiningum hennar og ákvörðunum. Gildi þetta jafnt um tímamörk, efnisval sem og annað sem reyni á í prófi. Ráðuneytið hafi ekki talið sér fært að leggja faglegt mat á ágreinings­efnin sem hafi verið uppi í prófinu varðandi efnisval og vinnulag. A hafi sagt sig úr prófinu og þá hafi ekki verið hægt að fela prófdómara að fara yfir niðurstöðu prófs og endurmeta hana, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 698/2009, líkt og alla jafna væri gert þegar niðurstöður sveinsprófa væru kærðar til ráðuneytis.

3 Var erindi A stjórnsýslukæra?

Í erindi A til ráðuneytisins 5. júní 2018 var ekki tekið fram að það væri sett fram sem stjórnsýslukæra á þeim ákvörðunum og athöfnum prófnefndarinnar sem hann gerði athugasemdir við. Af svarbréfi ráðuneytisins til A, dags. 21. september 2018, er ljóst að málið var ekki tekið til meðferðar eða leyst úr því á þeim grundvelli þrátt fyrir að ráðuneytið hefði áður upplýst A um í bréfi frá 13. júní 2018 að ráðuneytið myndi „úrskurða í málinu“ að fenginni umsögn prófnefndarinnar. Þá vekur það athygli að þrátt fyrir að í skýringum ráðuneytisins til mín sé ítrekað talað um „kæru“ A er í engu vikið þar að því hvers vegna ekki var leyst úr málinu í formi stjórnsýslukæru.

Erindi A til ráðuneytisins laut að athugasemdum sem hann gerði við störf og ákvarðanir sveinsprófsnefndarinnar við próftöku hans sem leiddu til þess að hann sagði sig úr prófinu. Athugasemdir og lýsingar A á atvikum bera með sér að hann telur að breytingar á afstöðu prófnefndarinnar frá því sem áður hafði verið ákveðið um tímasetningar á prófinu og efni í prófstykkið hafi leitt til þess að hann hafi þurft að tilkynna nefndinni að hann væri hættur í prófinu. Með erindi hans til ráðuneytisins var hann að óska eftir að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort þessar athafnir, og þar með að hans áliti ákvarðanir prófnefndarinnar um að breyta frá því sem áður hafði verið ákveðið um fyrirkomulag prófsins, hefðu verið heimilar. Eins og hann setti fram erindi sitt taldi hann að þessi atriði ættu að hafa áhrif á möguleika hans til þess að fá annað hvort hið verklega prófverkefni sem hann lauk metið eða hann fengi að endurtaka prófið undir stjórn og mati prófnefndarmanna sem uppfylltu hæfi til þess, m.a. í ljósi þess sem hafði gerst í aðdraganda og á meðan á prófinu stóð í maí 2018. Þá gat einnig reynt á þá afstöðu prófnefndarinnar að A hefði fallið á prófinu þegar hann sjálfur hafði farið þá leið að tilkynna að hann óskaði eftir að hætta próftöku.

Þess var áður getið að ráðuneytið er æðra stjórnvald gagnvart sveinsprófsnefndinni og aðilar mála fyrir nefndinni eiga því að geta kært ákvarðanir og eftir atvikum framgöngu nefndarinnar sem hefur áhrif á rétt þeirra og skyldur til ráðuneytisins. Hér þarf líka að gæta að því að almennt eru ekki í íslenskum rétti gerðar sérstakar kröfur um form eða efni stjórnsýslukæru til þess að kærustjórnvaldi sé skylt að taka mál til meðferðar á þeim grundvelli og úrskurða í því. Ef stjórnvald er í vafa um vilja aðila að þessu leyti þá ber því í samræmi við leiðbeiningarskyldu sína að leita skýringa hjá aðilanum.

Það er álit mitt að í þessu máli hafi skort á að mennta- og menningarmálaráðuneytið tæki skýra afstöðu til þess að hvaða marki þau atriði sem erindi A laut að væru kæranleg til ráðuneytisins með stjórnsýslukæru og ef svo væri leysti úr þeim hluta málsins í því formi að undangenginni nauðsynlegri rannsókn, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ég bendi á að veigamestu atriðin sem erindi A laut að vörðuðu það sem hann taldi hafa verið breytta afstöðu og ákvarðanir prófnefndarinnar áður en til þess kom að hann óskaði eftir að hætta próftöku. Niðurstaða um þau atriði gat haft áhrif á stöðu A vegna framhalds próftökunnar og hvort ráðuneytið þyrfti að gera ráðstafanir til að láta endurtaka prófið eða meta prófverkefnið. Ef það höfðu verið gallar á framgöngu og ákvarðanatöku sveinsprófnefndarinnar áður en A sendi prófnefndinni ósk um að hætta próftökunni gat það skipt máli í þessu sambandi. Ég vek athygli á því að ágreiningur A við prófnefndina laut ekki síst að tímasetningu próftökunnar og því hvort heimilt væri að gera ráð fyrir að próftakan gæti farið fram innan tiltekins 32 tíma tímabils en þó yrðu ekki meira en 24 tímar nýttir til próftökunnar. Tengt þessu atriði var sú ákvörðun prófnefndarinnar á öðrum degi prófsins að þar sem hann hefði ekki notað fulla átta tíma á fyrsta prófdeginum hefði hann misst af möguleikanum til að nota sex tíma af 24 til próftökunnar. Það hefur vakið athygli mína að í gögnum málsins af hálfu sveinsprófsnefndarinnar eða ráðuneytisins hefur ekkert verið fjallað um eftirfarandi ákvæði í því efni sem birt er og kynnt á vefsíðu Iðunnar fræðsluseturs, sem hefur umsjón með sveinsprófum, um sveinspróf í X og eða Y-viðgerðum:

„Próftaki hefur 24 klukkutíma til að skila full frágengnu verki og fær þá fullnaðareinkun fyrir hraða ef próftaki verður lengur en 24 klukkustundir getur það þá lækkað einkun samkvæmt útreikningi prófsins. Ef tímalengd fer verulega fram úr gefnum tíma mun prófnefnd meta hvort nemi nái að klára verkið til að fá einkun að lágmarki 5.0.“

Eins og nánar verður rakið síðar hefur ráðuneytið að eigin sögn ekki sett þær reglur um framkvæmd sveinsprófs í X sem gert er ráð fyrir í reglugerð og mér er því ekki kunnugt um á hvaða grundvelli ofangreint hefur verið birt. Hins vegar er ljóst að þetta kemur fram í kynningarefni um sveinsprófið og verður ekki annað séð en þar sé gert ráð fyrir að til þess geti komið að próftaki sé lengur en 24 klukkustundir að ljúka prófverkefninu en það geti þá haft áhrif við mat til einkunnar.

Á sama stað á vefsíðunni er einnig að finna lýsingu á því hvaða aðferð skuli beitt við smíði á prófstykkinu og um samskipti sveinsprófs­nefndar og próftaka, t.d. um tilhögun prófsins, tímaáætlun og aðkomu prófdómara. Í ljósi þess ágreinings sem reis á meðan á prófinu stóð verður ekki annað séð en það hafi m.a. verið verkefni ráðuneytisins eftir að erindi A barst því að taka afstöðu til þess hvort prófnefndin hafði gætt nægjanlega að ofangreindu áður en hún breytti að áliti A um afstöðu og frá fyrri ákvörðunum.

Í bréfi ráðuneytisins til A frá 21. september 2018 um lyktir athugunar þess á málinu segir að í kvörtun A hafi komið fram að hann hafi sagt sig frá próftöku „þegar á fyrsta próftökudegi“, var reyndar á öðrum degi, og síðan segir: „Við svo búið verður að teljast að próftöku sé lokið án niðurstöðu og hvað gerðist eftir þann tíma sé málinu óviðkomandi.“ Bréfinu lýkur svo með þeim orðum að af þessari ástæðu telji ráðuneytið ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu.

Af þessu svari ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en það að A tilkynnti prófnefndinni að hann segði sig „frá próftöku“, eins og það er orðað í bréfi ráðuneytisins, í framhaldi af þeim ágreiningi sem kom upp um framkvæmd prófsins hafi eitt og sér leitt til þess að ráðuneytið taldi hvorki tilefni til þess að fjalla sérstaklega um eða taka afstöðu til þess sem gerðist við próftökuna fram að því eða eftir að A sendi prófnefndinni tölvupóst þar sem hann óskaði eftir að hætta próftökunni. Í þessu máli var ljóst að það skipti A máli að fá skýra afstöðu til þess hver væri réttarstaða hans og þá m.a. með tilliti til möguleika á síðari próftöku en samkvæmt reglugerð er próftaka t.d. almennt heimilt að þreyta sveinspróf allt að þrisvar sinnum. Af því sem kemur fram í gögnum málsins er orðalag um hvað gerðist að þessu leyti lýst með þrennum hætti.

Í lýsingu formanns prófnefndarinnar í tölvupósti til A 28. maí 2018 er tölvupósti A frá því kl. 13:37 23. maí lýst svo að próftaki hafi óskað „eftir því að halda ekki áfram próftöku í [X].“ Tekið skal fram að afrit af þessum tölvupósti frá A til prófnefndarinnar er ekki að finna í gögnum málsins. Í umsögn prófnefndarinnar til ráðuneytisins vegna erindis A sagði m.a.: „[A] féll á þessu prófi og stendur prófnefnd við þá ákvörðun.“ Orðalagið í lokabréfi ráðuneytisins vegna málsins er síðan að próftöku hafi „lokið án niðurstöðu.“ Af þessu mismunandi orðalagi er ekki fyllilega ljóst t.d. í hvaða stöðu A er um réttaráhrif þess að óska eftir að próftökunni væri hætt þegar kemur að framhaldi á töku sveinsprófs í X hjá honum. Ég minni á að það er afstaða prófnefndarinnar að hún hafi tekið ákvörðun um að A hafi fallið á prófinu. Í kæru til ráðuneytisins þar sem reynir á slíkt atriði kemur það í hlut ráðuneytisins að taka afstöðu til þess hvort það sé raunin og þá hvort rétt hafi verið staðið að þeirri ákvörðun sem og í hvaða stöðu próftakinn er um framhaldið. Þar getur t.d. reynt á hvort skilyrði eru til að skipa prófdómara samkvæmt reglum þar um.

Eins og ég lýsti hér fyrr er það niðurstaða mín að skort hafi á að mennta- og menningarmálaráðuneytið tæki skýra afstöðu til máls A á grundvelli þeirra reglna sem gilda um stjórnsýslukærur og þá einnig að undangenginni nauðsynlegri rannsókn á atvikum málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel ekki rétt á þessu stigi að fjalla frekar um þennan farveg málsins, enda kann það að ráðast af viðbrögðum A og/eða ráðuneytisins í framhaldi af þessu áliti hvort reynir á úrlausn málsins á þessum grundvelli. Ég minni á að álit mitt í þessu máli er birt samhliða öðrum álitum þar sem ég fjalla m.a. um framkvæmd ráðuneytisins á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum þess þegar því berast erindi sem kunna að gefa tilefni til slíkra eftirlitsathafna. Ég mun því hér á eftir víkja að atriðum sem þetta mál gefur tilefni til vegna stjórnsýslueftirlits ráðuneytisins almennt en þau eiga við óháð því hvort slík mál fara í þann farveg að leysa úr máli á grundvelli stjórnsýslukæru.

4 Rannsókn máls og sönnun um atvik

Hvort sem eftirlitsathafnir ráðuneytisins beinast að því að leysa úr erindi á grundvelli stjórnsýslukæru eða bregðast með öðrum hætti við í tilefni af erindum og upplýsingum sem ráðuneytið fær reynir á að ráðuneytið upplýsi málið með fullnægjandi hætti áður en það er leitt til lykta. Lagagrundvöllur þess að rannsaka málið kann hins vegar að vera mismunandi eftir því hvort málið er leitt til lykta með stjórnvalds­ákvörðun eða ekki. Þá gildir 10. gr. stjórnsýslulaganna en í öðrum  getur hin óskráða rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins sem hefur rýmra gildissvið átt við. Rannsókn máls miðar að því að upplýsa um málsatvik og leggja þannig fullnægjandi grundvöll að afgreiðslu stjórnvalds á máli og þar með hvort tilefni er til eftirlitsathafna.

Í skýringum ráðuneytisins til mín vegna þessa máls kom fram að ágreiningsefni virtust hafa verið uppi í prófinu er vörðuðu efnisval og vinnulag og taldi ráðuneytið sér ekki fært að leggja faglegt mat á þau. Af rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins leiðir að velti niðurstaða máls á mati á atriðum er krefjast sérfræðiþekkingar ber stjórnvaldi að kalla eftir sérfræðilegri aðstoð, hafi það sjálft ekki yfir að ráða nauðsynlegri þekkingu á viðkomandi sviði. Í því máli sem hér er um ræðir virðist það hafa verið mat ráðuneytisins að athugasemdir A væru þess eðlis að leggja hafi þurft faglegt mat á tiltekin atriði sem deilt var um við framkvæmd prófsins. Ef ráðuneytið og/eða þeir starfsmenn sem áttu að leysa úr málinu töldu sig ekki hafa nægilega þekkingu á þeim atriðum bar þeim að kalla sér til aðstoðar einhvern sem hafði slíka þekkingu, sbr. t.a.m. álit mín frá 28. maí 1999, í máli nr. 2442/1998 og frá 31. desember 2003, í máli nr. 3854/2003. Sú afstaða ráðuneytisins að taka málið ekki til skoðunar af þessari ástæðu var því ekki í samræmi við rannsóknarskyldur sem á því hvíla. Af þessu tilefni tek ég einnig fram að af þeim gögnum sem ráðuneytið sendi mér í tilefni málsins verður ekki séð að öll gögn málsins, m.a. frá prófnefnd, hafi legið fyrir hjá ráðuneytinu áður en það tók þá ákvörðun að taka mál A ekki til frekari skoðunar.

Að þessu sögðu bendi ég jafnframt á að ef ráðuneytið taldi sig heldur ekki hafa „nægilega traustar forsendur“ til þess að finna að verklagi sveinsprófs­nefndar „þegar prófið þróaðist yfir í [...] orðaskak“, eins og byggt var á í skýringum til mín, bar því engu að síður, og í samræmi við það sem áður er rakið, að taka afstöðu til þeirra atriða sem erindi A beindist að í afgreiðslu sinni á erindinu og komast að niðurstöðu í málinu. Þótt rannsóknarskylda hvíli á stjórn­völdum er þar með ekki sagt að alltaf sé mögulegt að upplýsa öll atriði máls og þá með þeim hætti að komin sé fram sönnun um allar staðreyndir þess til að hægt sé að taka ákvörðun. Það leysir stjórnvaldið hins vegar ekki undan þeim skyldum sem á því hvíla að taka ákvörðun í málinu. Þá getur stjórnvald ekki vísað máli frá vegna þess að það telur ekki tiltekin atriði sönnuð eða telur ekki hægt að rannsaka þau nánar heldur verða þau að beita þeim sönnunarreglum sem gilda í stjórnsýslurétti til að leysa úr þeim ágreiningsatriðum sem reynir á í málinu. (Sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur – málsmeðferð, 2013, bls. 515-516.)

Framangreindar skýringar mennta- og menningarmála­ráðuneytisins geta því að mínu áliti ekki breytt því að ráðuneytið hefur eftirlit með framkvæmd sveinsprófa. Í samræmi við þær skyldur bar því að taka afstöðu til þeirra atriða sem athugasemdir A um framkvæmd sveinsprófsins lutu að og rannsaka þau með fullnægjandi hætti. Ljóst er að próftakar hafa verulega hagsmuni af því að fá skorið úr um það hvort ráðuneytið telji að framkvæmd tiltekinna prófa og störf sveinsprófsnefndar í tengslum við það sé almennt í samræmi við lög og reglur sem um sveinspróf gilda. Ég bendi í því sambandi á að almenna reglan er sú að aðeins megi þreyta sveinspróf þrisvar sinnum, sbr. 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 698/2009, og er það aðeins haldið einu sinni á ári. Fáir stunda X hér á landi og fáir sem koma til greina til að sinna störfum sveinsprófsnefndar. Af því leiðir að mikilvægt er að ráðuneytið felli ágreining sem kemur upp í tengslum við framkvæmd sveinsprófa í skýran farveg og taki afstöðu til þeirra kæra og kvartana sem því berast þannig að réttindi próftaka verði tryggð og þeir fái úr því skorið hvort staðið hafi verið að málum þeirra með réttum hætti. Slíkt getur bæði haft þýðingu fyrir próftaka í tilteknum málum og einnig með almennari hætti hvernig staðið skuli að slíkum málum til framtíðar.

5 Mikilvægi þess að svör stjórnvalda til borgaranna séu skýr

Afgreiðsla mennta- og menningarmálaráðuneytisins á erindi A, með bréfi frá 21. september 2018, er mér tilefni til að minna á að afgreiðsla ráðuneyta á erindum sem beint er til þeirra vegna starfshátta og ákvarðana stjórnvalda og málefna sem undir þau heyra þarf að vera skýr. Í afgreiðslu ráðuneytisins á erindi A tók ráðuneytið enga afstöðu til efnislegra athugasemda hans um framkvæmd prófsins eða til þess hvort og þá hvernig ráðuneytið gæti mætt kröfum hans um að fá prófverkefnið metið sem hann hafði lokið eða taka prófið aftur. Ráðuneytið tók ekki að öðru leyti afstöðu til þess hvort störf sveinsprófsnefndar hefðu almennt verið í samræmi við lög og reglur sem um slík próf gilda. Eðli og framsetning erindis A var þó með þeim hætti að fullt tilefni var til slíkra viðbragða. Þrátt fyrir að A hafi ekki lokið prófinu á þeim tíma sem prófnefnd gerði ráð fyrir gat það ekki leyst ráðuneytið undan þeim almennu eftirlitsskyldum sem á því hvíla að taka málið til skoðunar og rannsaka það með fullnægjandi hætti, eftir atvikum með aðstoð sérfræðinga sem höfðu þekkingu á ágreinings­efninu. Ég tel því að viðbrögð ráðuneytisins við erindum A hafi ekki verið fullnægjandi og að sá skortur sem varð á því að það brygðist efnislega við erindum hans hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég ítreka að þessi niðurstaða á einnig við ef afgreiðsla ráðuneytisins á erindi A var byggð á því að erindið fæli ekki í sér stjórnsýslukæru eða félli undir þær reglur. Það eitt að A hafði tilkynnt prófnefndinni að hann óskað ekki eftir að halda áfram prófinu breytti því heldur ekki að ráðuneytið þurfti að bregðast með skýrari hætti við athugasemdum A en raunin var í bréfinu frá 21. september 2018 um þann lagalega farveg sem málið var sett í. Og þá jafnframt þannig að staða A með tilliti til framhalds málsins og möguleika hans til að fá niðurstöðu um hvernig hann gæti lokið sveinsprófi væri skýrð. Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli ráðuneytisins á þessu og kem þeirri ábendingu á framfæri að það geri viðeigandi ráðstafanir til að svör þess og skýringar verði framvegis betur úr garði gerð að þessu leyti ef það telur ekki skilyrði til að leggja umkvörtunarefni af því tagi sem hér er fjallað um í feril stjórnsýslukæru.

6 Reglur um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X

Eins og að framan er rakið óskaði ég eftir að fá afhent eintak af reglum þeim sem mennta- og menningarmálaráðherra á að setja um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 698/2009, en ég fékk ekki séð að þær væru birtar á vef ráðuneytisins. Í svari þess, dags. 8. janúar 2019, kom fram að það hefði ekki sett slíkar reglur.

Í ljósi þess að ráðherra hefur talið tilefni til að setja slíkt ákvæði í reglugerð á sínum tíma tel ég rétt að beina því til ráðuneytisins að huga að því hvort tilefni sé til að setja slíkar reglur til að kveða með skýrari hætti á um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X. Í samræmi við 2. gr. reglugerðarinnar tel ég að þau álitaefni sem endurspeglast í þessu tiltekna máli séu m.a. til marks um nauðsyn þess að reglur um sveinspróf í X séu skýrari. Ekki verður annað ráðið en samskipti í aðdraganda þess að A þreytti prófið hafi verið með nokkuð óformlegum hætti, m.a. um framkvæmd prófsins, efnisval og tímasetningar, sem síðan kom upp ágreiningur um þegar prófið var hafið. Í þessum efnum verður einnig að hafa í huga að framkvæmd slíkra prófa getur haft veruleg áhrif á niðurstöðu mála og þar með hagsmuni þeirra einstaklinga sem í hlut eiga. Í skýringum ráðuneytisins til mín var vísað til þess að slík próf séu ekki oft haldin og stéttin fámenn. Ég bendi á að við ákvörðun um hvort tilefni sé til að setja slíkar reglur geta slík sjónarmið ekki eingöngu ráðið för. Slík staða getur einmitt verið til þess fallin að setja slíkum málum skýran og formlegan farveg til að framkvæmd og málsmeðferð í tengslum við próftöku sé í samræmi við lög og reglur sem um slík mál gilda. Ákveðin rök hníga því til þess að æskilegra sé að slíkar reglur séu settar af hálfu ráðuneytisins. Þá verður að telja að slíkar reglur myndu samræma og skýra framkvæmd á þessu sviði af hálfu ráðuneytisins og þar með styrkja grundvöll ákvarðana þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í 2. gr. reglugerðarinnar.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að afstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að ekki hafi verið tilefni til að aðhafast frekar vegna erindis A vegna framkvæmdar sveinsprófs í X, þar sem hann hafi hætt próftöku, hafi ekki verið í samræmi við þær yfirstjórnunar- og eftirlits­skyldur sem á því hvíla gagnvart prófnefnd í X. Þrátt fyrir að A hafi hætt próftöku vegna ágreinings sem þar kom upp við prófnefnd gat það ekki leyst ráðuneytið undan þeim eftirlitsskyldum sem á því hvíla um að taka málið til efnislegrar skoðunar og rannsaka það með fullnægjandi hætti. Þar þurfti að taka afstöðu til þess hvort um stjórnsýslukæru væri að ræða. Ég tel því að viðbrögð ráðuneytisins við erindum A hafi ekki verið fullnægjandi og að sá skortur sem varð á að það brygðist efnislega við erindum hans hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá er það niðurstaða mín að svör ráðuneytisins til A í tilefni af erindum hans hafi ekki verið nægjanlega skýr um þann lagalega farveg sem málið hafði verið sett í.

Ég beini þeim tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að það taki erindi A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þar um frá honum. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu.

Loks tel ég tilefni til að beina því til ráðuneytisins að taka til skoðunar hvort tilefni sé til að setja reglur um uppbyggingu, inntak og tilhögun sveinsprófa í X í samræmi við 2. gr. reglugerðar nr. 698/2009, um sveinspróf.