Menntamál. Grunnskólar. Stjórnvaldsákvörðun. Stjórnsýslukæra. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir.

(Mál nr. 9944/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir viðbrögðum mennta- og menningarmála­ráðuneytis við erindi hennar. Þar hafði hún óskað eftir úrlausn ráðuneytisins á athugasemdum við stjórnsýslu grunnskóla sem vörðuðu skólagöngu tveggja barna hennar. Hún hafði áður komið þeim á framfæri við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar. Athugun umboðsmanns beindist að hlutverki mennta- og menningarmálaráðuneytisins við yfirstjórn og eftirlit þess með sveitarfélögum á grundvelli laga um grunnskóla. Með vísan til þess að umboðsmanni hefðu í auknum mæli borist kvartanir og ábendingar frá borgurunum er vörðuðu samskipti þeirra við ráðuneytið tók hann fram að umfjöllunin endurspeglaði einnig að hluta með almennum hætti þau álitaefni sem reyndi á þegar fjallað væri um eftirlit ráðuneytisins með málefnum og ákvarðanatöku í grunnskólum.

Umboðsmaður benti á að mennta- og menningarmálaráðherra hefði almenna yfirstjórn og eftirlit með starfsemi grunnskóla á grundvelli laga sem feli m.a. í sér að ráðuneyti hans beri að hafa eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem kveðið er á um í grunnskólalögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Ráðuneytið hafði ekki talið ástæðu til að hlutast frekar til um mál A en tók fram í bréfi um lyktir málsins að það vænti þess að hlutaðeigandi grunnskóli og skóla- og frístundasvið borgarinnar færu yfir þá „verkferla“ sem sneru að athugasemdum A með það að leiðarljósi að gera „viðeigandi úrbætur“, án frekari skýringa. 

Umboðsmaður benti á að athugasemdir A hefðu varðað fjölmörg atriði.  Í bréfi ráðuneytisins hefði ekkert verið vikið að þeim lagareglum sem gátu átt við um úrlausn og meðferð grunnskólans á þeim atriðum sem A hafði fundið að og þá um hvaða „verkferla“ væri ræða eða að hverju „viðeigandi úrbætur“ áttu sérstaklega að beinast.  Í ljósi skýringa ráðuneytisins á að kærufrestur hefði verið liðinn í umræddum málum tók umboðsmaður fram að ef það hefði verið afstaða ráðuneytisins, sem þó hefði ekki komið fram í samskiptum við A, þá hefði ráðuneytinu engu að síður borið að vísa erindinu frá með stjórnvaldsákvörðun, að því marki sem ráðuneytið taldi að um kæranlegar ákvarðanir væri að ræða. Í ljósi þess að Reykjavíkurborg hefði ekki talið ástæðu til að aðhafast vegna málsins hefði ekki síst verið mikilvægt að viðbrögð ráðuneytisins og afstaða endurspeglaði með viðhlítandi hætti hvaða athugasemdir A ættu að gefa sveitarfélaginu tilefni til þess að fara yfir verkferla sína og bæta þar úr. Taldi umboðsmaður að viðbrögð ráðuneytisins við erindi A hefðu ekki verið nægilega skýr og ákveðin gagnvart sveitarfélaginu og hefðu því, eins og þau voru sett fram, ekki verið í samræmi við lögboðið eftirlit þess á grundvelli grunnskólalaga.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að það færi á ný yfir þær athugasemdir sem A gerði við starfshætti grunnskólans og skóla- og frístundasviðs og hagaði úrlausn sinni í samræmi við þau sjónarmið sem væri lýst í álitinu og tæki framvegis mið af þeim.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 6. janúar 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir viðbrögðum mennta- og menningarmálaráðuneytis frá 19. desember 2018 í tilefni af erindi hennar frá 21. október sama ár. Með því erindi óskaði hún eftir úrlausn ráðuneytisins á athugasemdum við stjórnsýslu grunnskóla sem vörðuðu skólagöngu tveggja barna hennar. Hún hafði áður komið þeim á framfæri við skóla- og frístundasvið Reykjavíkur­borgar. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að hlutast frekar til um málið en tók fram í bréfi um lyktir málsins að það vænti þess að hlutaðeigandi grunnskóli og skóla- og frístundasvið borgarinnar færu yfir þá verkferla sem sneru að athugasemdum A með það að leiðarljósi að gera viðeigandi úrbætur. Af kvörtun A verður ráðið að hún telji þessi viðbrögð ráðuneytisins ófullnægjandi með hliðsjón af þeim atriðum sem erindi hennar laut að.

Eins og fram kemur í áliti mínu frá því í dag í máli nr. 9896/2018 hafa umboðsmanni Alþingis síðustu ár borist í auknum mæli kvartanir og ábendingar frá borgurunum er varða samskipti þeirra við mennta- og menningar­mála­ráðuneytið. Ýmis þessara mála hafa beinst að því að mál hlutaðeigandi hafi ekki verið sett í fullnægjandi farveg með tilliti til hlutverks og verkefna stjórnsýslu ráðuneytisins, og þá m.a. með tilliti til þeirra heimilda, og eftir atvikum skyldna, sem ráðherra og ráðuneyti hans fer með á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlits­hlutverks æðra stjórnvalds eða á öðrum lagagrundvelli. Sú kvörtun sem um er fjallað í þessu máli beinist að stjórnsýslu grunnskóla. Á því málefna­sviði er hin daglega framkvæmd og ákvarðanataka almennt í höndum sveitar­félaganna en ráðherra og ráðuneyti hans fer með yfirstjórn, tiltekin lögbundin verkefni og úrskurðarvald í ágreiningsmálum og hefur eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli skyldur sínar sem grunnskólalög nr. 91/2008, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveða á um.  

Þótt ákvæði 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitar­félaga geti með vissum hætti, eins og nánar verður fjallað um síðar, haft áhrif á hvernig ráðuneytið getur beitt eftirlits- og yfirstjórnunar­heimildum sínum þegar kemur að málefnum grunnskóla sveitar­félaganna, er viðfangsefnið engu að síður það sama á þessu málefna­sviði ráðuneytisins og öðrum sem það fer með. Í grunninn beinist eftirlit ráðuneytisins að því hvort sá borgari sem í hlut á fái þá þau réttindi og þjónustu sem hann á kröfu til samkvæmt lögum og reglum og það sé leyst úr málum hans í samræmi við réttar reglur um meðferð mála. Hér þarf líka að hafa í huga ungan aldur nemenda grunnskólanna og þær skyldur sem hvíla á forráðamönnum þeirra, öðrum sem koma að málum nemendanna og yfirvöldum um að gæta að hag barna. Í málum nemenda grunnskólanna er líka að mínu áliti brýnt vegna aldurs þeirra og oft viðkvæmrar stöðu að sem allra fyrst sé greitt úr þeim álitaefnum sem koma til úrlausnar stjórnsýslunnar, hvort sem það er innan einstaks grunnskóla, hjá stjórnendum sveitarfélags eða ráðuneytis.  

Kvörtun A er mér líka sérstakt tilefni til þess, í ljósi atvika í því máli og meðferð þess bæði hjá sveitarfélaginu og ráðuneytinu, að draga fram að með nýjum grunnskólalögum frá árinu 2008 var að ýmsu leyti skerpt á því að ákveðnar réttaröryggisreglur í þágu borgaranna, svo sem reglur stjórnsýslulaga og um stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, ættu við um tilteknar ákvarðanir sem teknar væru um málefni nemenda grunnskólanna. Þetta á t.d. við um brottvísun úr skóla (14. gr.), undanþágu frá skólaskyldu og skólasókn tímabundið (15. gr.), ágreining um fyrirkomulag skólavistar barna með sérþarfir (17. gr.) og meðferð skólastjóra á málum þar sem misbrestur verður á skólasókn barna og tilkynningar til barnaverndaryfirvalda af því tilefni (19. gr.). Þessar réttaröryggisreglur koma að hluta við sögu í því máli sem kvörtun A fjallar um og þótt nokkuð sé liðið frá því að þau atvik urðu hafa nýleg atvik sem ég hef verið upplýstur um með erindum frá borgurunum og lesa hefur mátt um í fjölmiðlum orðið mér sérstakt tilefni til þess að fjalla í áliti um þennan þátt í eftirliti mennta- og menningar­málaráðuneytisins.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið hef ég ákveðið að beina athygli minni að hlutverki mennta- og menningarmálaráðuneytisins og fjalla nánar um yfirstjórn og eftirlit þess með sveitarfélögum á grundvelli laga um grunnskóla. Þá tek ég fram að þótt í umfjöllun hér á eftir sé vísað til atvika í máli A með hliðsjón af aðstæðum í máli hennar tel ég að umfjöllunin endurspegli líka að hluta með almennum hætti þau álitaefni sem reyni á þegar fjallað er um það eftirlit sem ráðuneytinu er ætlað að hafa með málefnum og ákvarðanatöku í grunnskólum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. september 2019.

  

II Málavextir

Mál A varðar tvö börn hennar sem bæði voru nemendur í grunnskóla í Reykjavíkurborg en luku skólagöngu sinni þar árin 2015 og 2017. Með bréfi 27. janúar 2015 sendi A „formlega kvörtun“ til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar yfir stjórnsýslu skólans vegna málefna barnanna. Af erindinu og gögnum sem fylgdu því verður ráðið að hún hafi ítrekað verið í samskiptum við skólann á árinu 2014 vegna málefna þeirra. Gerði hún margvíslegar athugasemdir við stjórnsýslu skólans af þeim sökum og lýsti yfir óánægju með stjórnsýslu skólans við skóla- og frístundasvið.

Af þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni má jafnframt ráða hver hafi verið helstu atvikin í stjórnsýslu skólans sem óánægja hennar beindist að og voru tilefni þess að hún beindi kvörtun til skóla- og frístundasviðs. Athugasemdum A er nánar lýst í bréfi mennta- og menningar­málaráðuneytisins sem tekið er upp í lok þessa kafla. Þessar athugasemdir hennar bera með sér að með erindum sínum hafi A leitast við að gæta réttinda barna sinna í grunnskólastarfi. Þannig verður ráðið að hún hafi talið að skólinn hafi ekki tryggt þeim þjónustu í samræmi við lög nr. 91/2008, um grunnskóla, vegna sérþarfa eða veikinda en jafnframt að starfsmenn skólans hafi í samskiptum við börnin og hana brotið í bága við reglur laganna. Að þessu leyti gat í málum barna A reynt á ákvæði 17. og 19. gr. laganna vegna sérþarfa, veikinda og skólasóknar þeirra en jafnframt á almennari ákvæði laganna eins og t.d. um trúnaðarskyldu starfsfólks og starfshætti grunnskóla samkvæmt 12. og 24. gr. laga um grunnskóla. Í tengslum við réttindi barna A samkvæmt þessum ákvæðum gat jafnframt reynt á hvort málsmeðferðarreglum, sem þar er sérstaklega kveðið á um eins og t.d. í 17. og 19. gr., sbr. 47. gr. laganna, hafi verið fylgt af hálfu stjórnvalda, en af þessum ákvæðum leiðir t.d. að grunnskóla ber að gæta tiltekinnar málsmeðferðar við ákvarðanir um viss réttindi og þær ákvarðanir eru kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytisins og þá innan ákveðins kærufrests.

Þegar A leitaði með kvörtun til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar í janúar 2015 voru aðeins fáeinir mánuðir liðnir frá því að sumar ákvarðana grunnskólans höfðu verið teknar um haustið 2014. Þær vörðuðu t.d. meintan misbrest á skólasókn barns A, sem samkvæmt gögnum málsins var að glíma við veikindi og af því tilefni óskaði A fyrr um haustið eftir betra aðgengi að námsefni fyrir barnið, og tilkynningu til barnaverndaryfirvalda af þeim sökum á grundvelli 19. gr. laga um grunnskóla. Þrátt fyrir fyrirmæli 19. gr. verður ekki séð að ákvæða stjórnsýslulaga hafi verið gætt. A var ekki leiðbeint af hálfu skóla- og frístundasviðs um kæruheimild til mennta- og menningarmálaráðuneytisins vegna kvörtunar hennar, í heild eða að hluta, heldur var málið tekið til ákveðinnar skoðunar hjá sviðinu. Sú málsmeðferð varði, með einum eða öðrum hætti, í tæplega tvö og hálft ár, þ.e. frá því í janúar 2015 fram í maí 2017.

Í tilefni af kvörtun A aflaði skóla- og frístundasvið umsagnar grunnskólans um erindi hennar og tilkynnti henni með bréfi 25. júní 2015 um að sviðið gerði ekki athugasemdir við umsögnina. Þó lægi fyrir að ekki ríkti trúnaður milli hennar og skólans og af þeirri ástæðu væru starfsmenn skóla- og frístundasviðs tilbúnir að bjóða henni til að funda um stöðu málsins að loknu sumarleyfi sem lyki 9. ágúst 2015. Í framhaldi áttu A og starfsmenn skóla- og frístundasviðs í ítrekuðum samskiptum fram í janúar 2016. Þessi samskipti bera það með sér að skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar hafi ekki greint erindi A og lagt það, í heild eða einstök atriði þess, í afmarkaðan farveg og að A hafi verið óviss um hvað fælist í athugun skóla- og frístundasviðs og hvert væri markmið þeirrar athugunar. Í dæmaskyni nefni ég að í kjölfar þess að A fundaði með starfsmönnum skóla- og frístundasviðs í lok september 2015 urðu nokkur tölvupóstsamskipti um hver hefði verið tilgangur fundarins og hvert yrði framhald málsins. Þannig segir m.a. í tölvupóstsamskiptum aðila í lok október 2015 að starfsmenn skóla- og frístundasviðs væru að fara yfir gögn málsins en vegna mikilla anna hafi ekki verið kostur á því fyrr. Í tilefni af því að A óskaði eftir upplýsingum um það hvort skóla- og frístundasvið hefði ekkert við það að athuga sem kæmi fram í bréfi hennar og hvort því þætti grunnskólinn starfa í samræmi við lög kom einnig fram að skóla- og frístundasvið væri að fara yfir það og hvort kalla ætti eftir frekari skýringum af hálfu skólans vegna einhverra atriða.

Í kjölfar þess að A leitaði til mín 31. október 2016, með kvörtun yfir töfum á málsmeðferð skóla- og frístundasviðs Reykjavíkur­borgar, áttu aðilar aftur í ítrekuðum samskiptum fram í maí 2017 um kvörtun hennar frá því í janúar 2015. Það var ekki fyrr en í tölvupósti skóla- og frístundasviðs í apríl 2017 sem sviðið tilkynnti henni um að það væri mat þess að kvartanir hennar væru ekki þess eðlis að þær leiddu til sérstakra einhliða aðgerða af hálfu sviðsins gagnvart grunnskólanum. Í sama erindi var þó enn á ný áréttað að í ljósi mikils samskiptavanda á milli A og stjórnenda skólans stæði henni til boða fundur til að ræða mál hennar.

Eftir að hafa leitað til mín á ný 26. janúar 2018, með kvörtun yfir málsmeðferð grunnskólans og skóla- og frístundasviðs Reykjavíkur­borgar, beindi hún erindi til mennta- og menningarmálaráðuneytisins vegna málsins 21. október sama ár. Viðbrögð ráðuneytisins við erindi A voru að ráðuneytið sendi skóla- og frístundasviði bréf, dags. 19. desember 2018, sem var sent í afriti til A. Í bréfinu kemur eftirfarandi fram:

„Mennta- og menningarmálaráðuneyti hefur borist kvörtun [A] vegna afgreiðslu [X]-skóla og skóla- og frístundasviðs í málefnum er snerta [börn] hennar [B] og [C].

Í gögnum málsins er að finna afgreiðslu umboðsmanns Alþingis og Persónuverndar á kvörtunum er snúa að sömu málefnum. Í þeim gögnum er einnig að finna svör Reykjavíkurborgar við hluta af athugasemdunum.

Athugasemdirnar snúa að eftirfarandi þáttum:

[B] hafi ekki staðið til boða fullnægjandi sérúrræði í stærðfræði.

[B] hafi í framhaldi af því að [B] tjáði námsráðgjafa að [B] langaði til að verða listamaður verið sagt af sama aðila í viðurvist annarra nemenda að listamenn væru að jafnaði samkynhneigðir.

[C] hafi ekki verið gert kleift að nálgast námsefni þegar [C] glímdi við veikindi haustið 2014.

Kennari [C] hafi slegið [C] í höfuðið með kennslubók.

Ástundun [C] haustið 2014 hafi verið tilkynnt til barnaverndaryfirvalda og að því hvernig málsmeðferð var hagað í aðdraganda þess.

Hjúkrunarfræðingur skólans hafi brotið trúnað með því að upplýsa skólastjóra um skoðun sína á [C].

Námsráðgjafi breytti umsókn [C] um framhaldsskóla í Mentor án samráðs við foreldri.

Einnig kemur fram í gögnum málsins óánægja [A] vegna samskipta við skóla- og frístundasvið er varðar fundi og samskipti um málefni [barnanna].

Í ljósi þess að [börnin] eru í dag [hætt] í grunnskóla og málin hafa verið til afgreiðslu hjá umboðsmanni Alþingis og Persónuvernd telur ráðuneytið ekki ástæðu til að hlutast frekar til um málið en væntir þess að [X]-skóli og Skóla- og frístundasvið fari yfir þá verkferla sem snúa að ofangreindum málum með það að leiðarljósi að gera viðeigandi úrbætur.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og mennta- og menningarmálaráðuneytis

Ég ritaði mennta- og menningarmálaráðuneyti bréf 24. janúar 2019 og óskaði eftir því að ráðuneytið afhenti mér afrit af gögnum málsins og upplýsti um þá málsmeðferð sem það hefði viðhaft í tilefni af erindi A til þess. Jafnframt benti ég á að ég hefði rakið í bréfi til A frá 29. maí 2018 að sumar athugasemdir hennar virtust falla undir ákvæði laga nr. 91/2008, um grunnskóla, þar sem væri mælt fyrir um að grunnskóli skyldi gæta reglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við málsmeðferð og að taka skyldi ákvörðun sem væri kæranleg til ráðuneytisins á grundvelli sérstakrar kæruheimildar. Í þessu samhengi og þar sem ekki yrði ráðið að ráðuneytið hefði lagt erindi A, í heild eða að hluta, í farveg stjórnsýslukæru óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti í ljós afstöðu til þess hvort og þá hvaða kvörtunarefni hennar hefðu verið kæranleg til ráðuneytisins og hvernig afgreiðsla þess frá 19. desember 2018 hefði verið í samræmi við 47. gr. laga nr. 91/2008. Enn fremur óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði hvort og þá hvernig afstaða þess frá 19. desember 2018 hefði samrýmst yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess samkvæmt II. kafla laga nr. 91/2008 og IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

Mér bárust gögn málsins og svör mennta- og menningarmálaráðuneytis 19. mars 2019. Þar er m.a. vikið að því að það hafi verið afstaða ráðuneytisins að kærufrestur í máli A samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga hafi verið liðinn þegar erindi hennar sem sneri að ákvörðunum sem hafi mögulega verið andstæðar 17. gr. grunnskólalaga barst ráðuneytinu. Hafi því borið að vísa málinu frá á grundvelli 28. gr. stjórnsýslulaga, en hvorki 1. né 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins hafi átt við. Af þeim sökum hafi mál A ekki verið lagt í farveg stjórnsýslukæru í samræmi við 47. gr. grunnskólalaga. Sú staðreynd að börn A virtust hafa lokið grunnskólagöngu sinni hafi engin áhrif haft á þá niðurstöðu.

Í bréfi ráðuneytisins er svo m.a. rakið að legið hafi fyrir að mál A hafi borist að liðnum kærufresti og málið því ekki tækt til meðferðar á grundvelli 47. gr. laga um grunnskóla. Málið hafi verið tekið til meðferðar á grundvelli 4. gr. sömu laga sem fjalli um yfirstjórn og eftirlit ráðherra. Í kjölfarið hafi skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar verið sent bréf þar sem athugasemdir A hafi verið útlistaðar og þeim tilmælum beint til grunnskólans og skóla- og frístundasviðs að fara yfir þau atriði sem væru útlistuð í bréfinu með það að leiðarljósi að gerðar yrðu viðeigandi úrbætur á verkferlum. Ljóst sé að mál A hafi verið tekið til meðferðar á grundvelli 4. gr. laga um grunnskóla og tilmælum beint til grunnskóla og sveitarfélags í ljósi þeirra atriða sem kæmu fram í gögnum málsins í samræmi við 2. mgr. 12. gr. laga um Stjórnarráð Íslands.

Í framhaldi segir að því miður hafi farist fyrir að óskað væri eftir umsögn Reykjavíkurborgar um málefnið og slík umsögn væri í kjölfarið kynnt málshefjanda. Við nánari skoðun hafi ráðuneytinu borið að setja mál A í formlegt ferli og óska eftir umsögn Reykjavíkurborgar í málinu. Í kjölfarið hafi átt að gefa A kost á því að kynna sér þá umsögn og koma að athugasemdum. Eftir að gagnaöflun væri lokið hafi átt að taka málið til meðferðar í viðeigandi teymi, meta öll gögn heildstætt og taka ákvörðun um viðbrögð ráðuneytisins í framhaldinu. Ráðuneytið muni gæta að því framvegis að afla umsagna frá viðeigandi sveitarfélagi og öðrum aðilum máls í tilvikum sem þessum.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Hlutverk mennta- og menningarmálaráðuneytis samkvæmt lögum um grunnskóla

Með hliðsjón af atvikum í máli A hefur athugun mín á máli hennar einkum verið afmörkuð við það hvort viðbrögð og afstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins hafi verið fullnægjandi með hliðsjón af yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverki þess með sveitar­félögum að því er varðar starfsemi grunnskóla. Sú afstaða sem hefur birst í svörum og viðbrögðum ráðuneytisins til A og skýringum til mín er mér tilefni til að fjalla, áður en lengra er haldið, um helstu ákvæði laga og reglna sem gilda um hlutverk ráðuneytisins lögum samkvæmt.

Hafa ber í huga að sveitarfélög njóta sjálfstjórnar og sjálfstæðis í stjórnkerfinu, eins og þeim er tryggt í 1. mgr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands og áréttað er í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Af þessu leiðir að almennt lúta sveitarfélög hvorki yfirstjórn né eftirliti stjórnvalda ríkis, nema það hafi verið ákveðið með lögum og þá aðeins að því marki sem þar er kveðið á um.

Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 91/2008 er rekstur almennra grunn­skóla á ábyrgð og kostnað sveitarfélaga. Við rækslu þessa verkefnis, sem er á meðal lögmæltra, skyldubundinna verkefna sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga, njóta þau nokkurs svigrúms til að skipuleggja grunnskólastarfið innan marka laga. Jafnframt hefur forstöðumaður hvers grunnskóla ákveðið svigrúm til að móta starf grunnskólans sem hann stjórnar, sbr. 7. gr. grunnskólalaga.

Í 4. gr. laga nr. 91/2008 er þó mælt fyrir um að mennta- og menningarmála­ráðherra fari með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til. Í ákvæðinu segir m.a. að ráðherra hafi úrskurðarvald í ágreiningsmálum eftir því sem lögin kveði á um og að ráðuneyti hans hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur settar samkvæmt þeim og aðalnámskrá grunnskóla kveða á um. Í 1. mgr. 47. gr. laga nr. 91/2008, sbr. 9. gr. laga nr. 76/2016, um breytingu á lögum um grunnskóla, kemur fram að ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laganna séu kæranlegar til ráðherra. Kæruheimildin nái einnig til sambærilegra ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda á vegum sjálfstætt rekinna skóla. Í 2. mgr. 47. gr. segir að ákvarðanir um námsmat sæti ekki kæru.

Mennta- og menningarmálaráðherra hefur samkvæmt framangreindu sérstaka yfirstjórn og eftirlit gagnvart sveitarfélögum, auk þess sem honum er falið að leysa úr kærum á ákvörðunum sveitarfélaga um réttindi og skyldur nemenda sem eru teknar á grundvelli grunnskólalaga. Hlutverk og eftirlit ráðherrans felur í sér að hann er almennt bær til að fjalla um og taka afstöðu til verkefna sveitarfélaga sem þau sinna samkvæmt grunnskólalögum. Beinar valdheimildir ráðherra og beiting þeirra ráðast hins vegar af nánari fyrirmælum laga hverju sinni og þá að teknu tilliti til sjálfstjórnar sveitarfélaga.

Ráðherra sem kærustjórnvald hefur þannig almennt þær beinu valdheimildir að geta fellt ákvörðun sveitarfélags úr gildi ef hún er í ósamræmi við lög, en það ræðst að öðru leyti af eðli ákvörðunar og lagagrundvelli hennar hvort og þá hvaða heimildir ráðherra hefur í þessum efnum. Á grundvelli eftirlits­hlutverks ráðherra hefur hann hins vegar almennt engar beinar valdheimildir gagnvart sveitarfélögum. Ef ráðherra telur tilefni til er honum heimilt og eftir atvikum skylt að bregðast við annmarka í stjórnsýslu sveitarfélags í grunnskólastarfi, t.d. með því að láta í ljós óbindandi álit þar að lútandi, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Eins og segir í ákvæðinu getur óbindandi álit ráðherra haft þýðingu til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnasviði hans, þ.m.t. gagnvart sveitarfélögum og grunnskólum. Jafnframt getur slíkt úrræði verið mikilvægt fyrir ráðherra til að samræma stjórnsýslu sveitarfélaga í grunnskólastarfi. Ráðuneyti sveitar­stjórnarmála bæri líka almennt að bregðast við slíku áliti mennta- og menningarmálaráðherra, sem fagráðherra, og kanna hvort tilefni væri fyrir það að nýta þau valdbeitingarúrræði sem það hefur samkvæmt XI. kafla sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. (Sjá til hliðsjónar Alþt. 2015-2016, 145. löggj.þ., þskj. 1103 og Trausti Fannar Valsson: Sveitarstjórnarréttur. Reykjavík, 2014, bls. 302-303.)

Í lögum nr. 91/2008, um grunnskóla, og stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra er ítarlega kveðið á um réttindi og skyldur nemenda sem og annarra sem tengjast grunnskólastarfi, svo sem foreldra. Eins og gefur að skilja, í samræmi við umfang og mikilvægi grunnskólastarfs í íslensku samfélagi, geta komið upp margvísleg álitaefni og ágreiningur um útfærslu þjónustunnar og í samskiptum þeirra sem þiggja hana og veita. Ákvarðanir þar að lútandi í grunnskólastarfi falla almennt undir þjónustustarfsemi á vegum hins opinbera og teljast því ekki ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda sem eru kæranlegar til ráðherra. Hér verður þó eftir sem áður að meta hvert tilvik fyrir sig og líta t.d. til þess hvort ákvörðun lúti fyrst og fremst að framkvæmd þjónustunnar eða hvort hún sé fremur lagalegs eðlis.

Löggjafinn hefur sérstaklega tekið af skarið um að tilteknar ákvarðanir samkvæmt grunnskólalögum séu ákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna. Ýmist er áréttað að við slíkar ákvarðanir skuli fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og/eða að þær séu kæranlegar til ráðherra, sbr. t.d. 5., 14., 15., 17., 19., 23., 26., 31.-33. a., 40. og 46. gr. grunnskólalaga. Gera verður ráð fyrir að sjónarmiðin að baki þessum löggjafarháttum séu að mikilvægt hafi verið talið að útrýma hugsanlegum vafa um að ákvarðanir samkvæmt þessum ákvæðum væru kæranlegar og að nemendur eða foreldrar þeirra gætu fengið úrlausn um þær á tveimur stjórnsýslustigum.

Eins og orðalagi 47. gr. grunnskólalaga er háttað geta aðrar ákvarðanir en samkvæmt áðurnefndum ákvæðum þó eftir sem áður verið þess eðlis að teljast ákvarðanir um réttindi og skyldur nemenda og þar með kæranlegar til ráðherra. Þá geta aðrar athafnir og samskipti í grunnskólastarfi sem varða réttindi og skyldur nemenda verið uppspretta ágreinings. Slíkan ágreining getur að sama skapi verið mikilvægt að fella í skýran og afmarkaðan farveg með það að leiðarljósi að úr honum verði leyst þannig að lögmælt réttindi nemenda í grunnskólastarfi verði tryggð, bæði þá og til frambúðar. Verði misbrestur á því kann það að vera sveitarfélagi tilefni til að bregðast við gagnvart grunnskóla þess en jafnframt fyrir ráðherra til að beita eftirlitsúrræðum gagnvart sveitarfélagi og grunnskólum þess.

Mennta- og menningarmálaráðherra hefur samkvæmt framangreindu almenna yfirstjórn og eftirlit með starfsemi grunnskóla sem felur m.a. í sér að ráðuneyti hans ber að hafa eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem kveðið er á um í lögunum og stjórnvalds­fyrirmælum. Af því leiðir að því getur verið skylt að bregðast við fái það vitneskju um að sveitarfélag starfi ekki í samræmi við skyldur sínar enda ber því að tryggja að starfsemi grunnskóla sé í samræmi við lög. Þar undir fellur m.a. að þess sé gætt að grunnskólar hagi ákvarðanatöku sinni og meðferð mála í samræmi við þær kröfur sem koma fram í lögum.

Ég tek í þessu sambandi fram að ráðherra hefur þó tiltekið svigrúm við mat um það hvernig hann telur rétt að bregðast við upplýsingum um annmarka á stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli eftirlitsheimilda sinna. Við mat á því hversu brýnt er að gripið sé til eftirlitsúrræða getur t.d. skipt máli hvort fyrir liggi kerfislægur vandi í stjórnsýslu sveitarfélags eða að ítrekuð erindi hafi borist vegna hennar, þrátt fyrir að hvorugt þessara atriða sé skilyrði fyrir því að til þess geti komið að ráðherra grípi til eftirlitsúrræða. Þannig getur skylda ráðuneytisins til að bregðast við einnig komið til þegar um er að ræða einstök atriði í starfi sveitarfélags eða framkomið erindi til ráðuneytis fjallar um afmarkaða starfshætti þess. Hvort tilefni er fyrir ráðherra að beita heimildum sínum og þá með hvaða hætti ræðst af mati á því hvort og þá hversu alvarleg frávik er um að ræða frá lögum og reglum eða kröfum sem almennt verður að gera til starfshátta og stjórnsýslu sveitarfélaga í grunnskólastarfi. Við þetta eftirlit ráðuneytisins getur líka skipt máli, hvað sem líður efnislegri niðurstöðu í málum vegna einstakra kæra eða kvartana, að nota þau atvik sem þar hafa verið til skoðunar til að koma á framfæri almennum leiðbeiningum og ábendingum til rekstraraðila grunnskóla um atriði sem huga þurfi að í starfi þeirra.

2 Viðbrögð mennta- og menningarmálaráðuneytisins við erindi A

A leitaði eins og áður segir til mennta- og menningarmála­ráðuneytis og óskaði eftir úrlausn þess á athugasemdum við stjórnsýslu grunnskóla sem vörðuðu skólagöngu tveggja barna hennar. Hún hafði áður komið þeim á framfæri við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar með kvörtun. Laut kvörtunin m.a. að því að börnin hafi ekki fengið viðeigandi úrræði til að mæta veikindum og sérþörfum en einnig að samskiptum við starfsmenn skólans.

Af svari mennta- og menningarmála­ráðuneytisins til A leiðir að það taldi ástæðu til að aðhafast vegna erindis hennar með tilmælum í samræmi við 12. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, eins og ráðuneytið hefur áréttað í skýringum til mín. Viðbrögð ráðuneytisins voru nánar tiltekið þau að það sendi skóla- og frístundasviði Reykjavíkurborgar bréf með þeim tilmælum að það vænti þess að grunnskólinn og skóla- og frístundasvið færu yfir verkferla með það að leiðarljósi að gera viðeigandi úrbætur. Í bréfinu kemur hins vegar fram að ráðuneytið teldi ekki ástæðu til að hlutast frekar til um málið. Í bréfinu er þannig ekkert vikið að þeim lagareglum sem þar gátu átt við um úrlausn og málsmeðferð grunnskólans á þeim einstöku atriðum sem A hafði fundið að eða að hverju hinar „viðeigandi úrbætur“ áttu sérstaklega að beinast, en hér minni ég á að athugasemdir A vörðuðu fjölmörg atriði.

Í skýringum ráðuneytisins til mín kom síðar fram að málið hefði ekki verið tækt til meðferðar sem stjórnsýslukæra á grundvelli 47. gr. grunnskólalaga þar sem það hefði borist að liðnum kærufresti. Málið hefði hins vegar verið tekið til skoðunar á grundvelli 4. gr. sömu laga og framangreindum tilmælum beint til grunnskólans og skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar. Ég minni á að í íslenskum rétti er gengið út frá því að ef ekki kemur annað fram í lögum verði ekki gerðar sérstakar kröfur til forms stjórnsýslukæru. Almennt sé nægjanlegt að aðili tjái kærustjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Ef kærustjórnvaldið telur vafa á að vilji þess sem leitar til þess sé að kæra ber stjórnvaldinu að leita eftir skýringum viðkomandi og leiðbeina honum.

Í ljósi þeirra skýringa ráðuneytisins að kærufrestur hafi verið liðinn í þeim málum sem voru undir bendi ég á að ef það var afstaða ráðuneytisins, sem þó kom ekki fram í viðbrögðum þess við erindi A heldur aðeins síðar í skýringum til mín, þá bar ráðuneytinu eigi að síður að vísa erindi hennar frá með stjórnvaldsákvörðun að því marki sem ráðuneytið taldi að það lyti að ákvörðunum grunnskólans sem væru kæranlegar. Við þá úrlausn þurfti ráðuneytið einnig að undangenginni nauðsynlegri rannsókn að taka afstöðu til þess hvort reglur 28. gr. stjórnsýslulaga þ.m.t. um heimild til að taka kæru til meðferðar að liðnum kærufresti áttu við. Í skýringum ráðuneytisins til mín segir aðeins að hvorki 1. né 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við.

Ég bendi á að með því að taka afstöðu til erindis A á  grundvelli stjórnsýslukæru hefði jafnframt getað falist afstaða um að stjórnsýsla sveitarfélagsins hafi verið á skjön við ákvæði grunnskólalaga að því leyti að mál A hafði ekki verið fellt í lögmæltan farveg af hálfu grunnskólans, þ.e. hvað af þeim atriðum sem athugasemdir hennar beindust að hefðu fallið undir kæruheimildir til ráðuneytisins, hvort ákvarðanir hefðu verið teknar með réttum hætti og í réttu formi, hvort þær hefðu verið tilkynntar henni í samræmi við lög og hvort gætt hefði verið að leiðbeiningum um kæruleiðir af hálfu skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar.

     Vegna framangreinds tel ég ástæðu til að benda á að samkvæmt gögnum málsins verður ekki séð að grunnskólinn hafi lagt mál sem komu upp í starfi skólans, og erindi A fjölluðu um, að öllu leyti í lögmæltan farveg samkvæmt grunnskólalögum. Þannig bera gögn t.d. með sér að þess hafi ekki verið gætt að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar tekin var ákvörðun um skólasókn barns A og meintur misbrestur á henni tilkynntur barnaverndaryfirvöldum, þrátt fyrir fyrirmæli 1. mgr. 19. gr. grunnskólalaga. Enn fremur fæ ég ekki annað ráðið en að hluta af ágreiningi A við grunnskólann um úrræði fyrir börn sín hafi borið að ljúka með ákvörðun sem væri kæranleg til ráðherra, sbr. 17. gr. sömu laga, eins og ráðuneytið tekur fram í skýringum til mín að hafi verið hugsanlegt.

Ég bendi jafnframt á að þegar A leitaði til skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar með „formlega kvörtun“ 27. janúar 2015 voru aðeins fáeinir mánuðir liðnir frá því að hluti af þeim atvikum höfðu gerst sem athugasemdir A beindust að, svo sem framangreind ákvörðun skólastjóra á grundvelli 1. mgr. 19. gr. grunnskólalaga. Þrátt fyrir það leiðbeindi skóla- og frístundasvið A ekki um að hún gæti freistað þess að leita til mennta- og menningarmála­ráðherra með ákvörðunina og eftir atvikum aðrar athafnir grunnskólans. Þvert á móti skorti verulega á að skóla- og frístundasvið greindi erindi A og legði mál hennar í fullnægjandi farveg eða leiðbeindi henni um að hluti málsins gæti verið kæranlegur til ráðherra. Ég tel framangreint lýsandi fyrir það hversu lengi málið var til meðferðar hjá sveitarfélaginu þar sem erindi A frá því í janúar 2015 var til meðferðar hjá skóla- og frístundasviði í tæplega tvö og hálft ár.

Ég tel að úr því að ráðuneytið taldi ekki grundvöll til að fjalla um erindi A sem stjórnsýslukæru, þar sem það hefði borist því utan kærufrests, eða taka að öðru leyti afstöðu til þess atriðis sem þá um leið hefði gefið ákveðnar leiðbeiningar til sveitarfélaga um hvernig og í hvaða formi ætti að leysa úr hliðstæðum málum innan grunnskólanna, reyni á hvort athugun ráðuneytisins og niðurstaða á grundvelli eftirlits­heimilda þess með sveitarfélögum samkvæmt 4. gr. grunnskólalaga hafi verið fullnægjandi. Viðbrögð ráðuneytisins voru, sem fyrr segir, að beina því til grunnskólans og skóla- og frístundasviðs „að [fara] yfir þá verkferla [sem sneru að málum A] með það að leiðarljósi að gera viðeigandi úrbætur“.

Í lögum eru ekki kröfur um form eða efni þeirra úrræða sem ráðherra getur beitt á grundvelli sérstakra eftirlitsheimilda sinna, ólíkt því sem gildir t.d. um úrskurði í kærumálum og samkvæmt VIII. kafla grunnskólalaga. Þá hefur áður komið fram að ráðherra hefur nokkuð val um það í hvaða mæli og hvernig hann beitir hinum almennu eftirlitsheimildum sínum. Hvað sem þessum atriðum líður er það álit mitt að viðbrögð ráðherra á grundvelli umræddra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þurfi að lágmarki að fela í sér að viðbrögð sem miða að því að þau stjórnvöld sem eftirlitið beinist að hagi og komi, eftir atvikum, lagaframkvæmd sinni í rétt horf. Í þeim efnum dugar ekki að lýsa því að ráðuneytið vænti þess að farið sé yfir verkferla með það að leiðarljósi að gera viðeigandi úrbætur. Í tilviki grunnskólalaganna fer ráðuneyti mennta- og menningarmála með það lögbundna hlutverk að hafa eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin kveða á um. Eftirlit ráðuneytisins og viðbrögð þess þurfa því að bera með sér að hvaða marki það telur að ekki hafi verið fylgt lögum og úr hverju beri að bæta. Þá verða óbindandi álit, tilmæli eða önnur viðbrögð ráðherra að vera ákveðin og skýr, eins og aðrar stjórnvaldsathafnir. Aðeins þannig er raunhæft að eftirlit ráðherra samkvæmt 4. gr. grunnskólalaga beri tilskyldan árangur um að leiðbeina sveitarfélögum og samræma stjórnsýslu þeirra í grunnskólastarfi. Með því móti geta viðbrögðin jafnframt haft þýðingu fyrir önnur sveitarfélög til að samræma grunnskólastarf, sem er hluti af eftirlitshlutverki ráðuneytisins.

Í málinu liggur fyrir að Reykjavíkurborg hafði áður lýst þeirri afstöðu að ekki væri tilefni til að bregðast við athugasemdum A. Í ljósi þessa var ekki síst mikilvægt að viðbrögð ráðu­neytisins og afstaða endurspeglaði með viðhlítandi hætti hvaða athugasemdir A ráðuneytið teldi að gæfu sveitarfélaginu tilefni til að fara yfir verkferla sína og úr hverju þyrfti að bæta til þess að sú starfsemi viðkomandi grunnskóla, og eftir atvikum skóla- og frístundasviðs Reykjavíkurborgar sem athugasemdir A höfðu beinst að, væri í samræmi við lög, þ.m.t. um málsmeðferð og form ákvarðana. Hér hef ég ekki aðeins í huga þá hagsmuni borgaranna að fá notið þeirra réttinda sem er mælt fyrir um í lögum, heldur tel ég jafnframt að sveitarfélög sem og skólastjórnendur hafi þeirra hagsmuna að gæta að fá ákveðna og skýra afstöðu frá ráðuneytinu til að geta vegið og metið hvort og þá hvaða breytingar þurfi að gera í grunnskólastarfi í tilefni af viðbrögðum ráðherra.

Með vísan til framangreinds, og að teknu tilliti til mikilvægis þess að mál séu felld í fullnægjandi og eftir atvikum lögmæltan farveg, tel ég að viðbrögð ráðuneytisins við erindi A hafi ekki verið nægilega skýr og ákveðin gagnvart sveitarfélaginu. Hér hef ég einkum í huga að viðbrögð ráðuneytisins, eins og þau voru sett fram í afstöðu þess frá 19. desember 2018, voru ekki til þess fallin að leiðbeina grunnskólanum og sveitarfélaginu um hvort og þá að hvaða leyti málsmeðferð þess hafi ekki verið í samræmi við grunnskólalög. Afstaða ráðuneytisins, þar sem eingöngu kom fram að fara ætti yfir „verkferla“ og gera „úrbætur“, gat því eins og atvikum í þessu máli var háttað tæplega orðið grundvöllur skilvirkra viðbragða af hálfu Reykjavíkurborgar og grunnskólans þannig að þessi stjórnvöld gætu eftir atvikum gert breytingar á grunnskólastarfinu til frambúðar, eftir því sem tilefni væri til. Af tilmælum ráðuneytisins verður í engu ráðið hverjar af fjölmörgum athugasemdum A voru tilefni þeirra viðbragða og þar með hvaða þætti í stjórnsýslu sveitarfélagsins ráðuneytið taldi að sveitarfélagið ætti að fara yfir og bæta. Ég tel því að viðbrögð ráðuneytisins frá 19. desember 2018 við erindi A hafi, eins og þau voru sett fram, ekki verið í samræmi við lögboðið eftirlit þess á grundvelli laga nr. 91/2008, um grunnskóla.

Ég tek að lokum fram að það hefur ekki verið hluti af athugun minni hvort athugasemdir A fyrir hönd barna hennar hafi verið á rökum reistar, heldur aðeins hvort stjórnvöld hafi brugðist við þeim með því að beina þeim í fullnægjandi og eftir atvikum lögmæltan farveg málsmeðferðar til að unnt væri að skera úr um það og eftir atvikum bregðast við. Eins og atvik málsins, sem eru rakin í II. kafla, bera með sér þá var málið til skoðunar hjá Reykjavíkurborg með einum eða öðrum hætti í tæplega tvö og hálft ár. Án þess að ég telji tilefni til að rekja aftur þá málavexti tel ég ljóst að þegar málið er skoðað heildstætt hafi verulega skort á að mál A hafi verið afgreitt í samræmi við málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Þá leiddi skortur á að erindi hennar væri sett í lögbundinn og réttan farveg til þess að ekki var gætt að því að leiðbeina henni um kæruheimildir innan stjórnsýslunnar, eins og áður er rakið.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að viðbrögð mennta- og menningarmálaráðuneytis frá 19. desember 2018 við erindi A hafi, eins og þau voru sett fram, ekki verið í samræmi við lögbundið eftirlit þess á grundvelli laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Með erindinu óskaði hún eftir úrlausn ráðuneytisins á athugasemdum við stjórnsýslu grunnskóla sem vörðuðu skólagöngu tveggja barna hennar og hún hafði áður komið á framfæri við skóla- og frístundasvið Reykjavíkurborgar með kvörtun. Athugasemdir A beindust m.a. að ákvörðunum og athöfnum grunnskólans gagnvart börnum hennar sem lög kveða á um að séu teknar með kæranlegum stjórnvaldsákvörðunum en sú hafði ekki verið raunin. Afstaða ráðuneytisins var að það taldi ekki ástæðu til að hlutast frekar til um málið en tók fram að það vænti þess að grunnskólinn og skóla- og frístundasvið færu yfir þá „verkferla“ sem sneru að athugasemdum hennar með það að leiðarljósi að gera viðeigandi „úrbætur“. Að teknu tilliti til atvika málsins og eftirlits ráðuneytisins samkvæmt lögum nr. 91/2008, um grunnskóla, tel ég að afstaða þess og sá farvegur sem málið var lagt í hafi ekki verið nægilega skýr, í ljósi þess leiðbeiningar- og samræmingarhlutverks sem ráðuneytið gegnir gagnvart almennu grunnskólastarfi sveitarfélaga, til að umrædd stjórnvöld gætu brugðist við með tilteknum hætti.

Ég beini þeim tilmælum til mennta- og menningarmálaráðuneytisins að það fari á ný yfir þær athugasemdir sem A gerði við starfshætti grunnskólans og skóla- og frístundasviðs og hagi úrlausn sinni í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að ráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.