Almannatryggingar. Viðmið um launaþróun við ákvörðun fjárhæðar bóta.

(Mál nr. 9818/2018)

Öryrkjabandalag Íslands lagði fram kvörtun sem laut að ákvörðunum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um hvernig launaþróun er metin við gerð tillögu til fjárlaga um breytingar á fjárhæðum bóta. Gerði bandalagið m.a. athugasemdir við að almennt sé svokallað launaskrið dregið frá launavísitölu við útreikning og forsendur hlutfallshækkunar bóta almannatrygginga.

Samkvæmt lagaákvæðinu sem um ræðir skulu bætur almannatrygginga breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Af forsögu ákvæðisins má ráða að þegar talað er um að hækkun bóta skuli taka mið af launaþróun hafi ekki verið ætlun löggjafans að festa hækkanir við tiltekna vísitölu, líkt og launavísitölu. Því hafi ráðherra tiltekið svigrúm til að meta og taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reyni á launaþróun. Ekki verði annað séð en tillögur um hækkun bóta í fjárlagafrumvörpum 2018 og 2019 hafi í báðum tilvikum gert ráð fyrir meiri hækkun en spáð hafi verið samkvæmt vísitölu neysluverðs og því ekki verið í bága við lagaákvæðið.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu taldi umboðsmaður ástæðu til að vekja athygli viðeigandi stjórnvalda á þeim álitaefnum sem Öryrkjabandalagið benti á í kvörtun sinni og tekin voru til athugunar. Benti hann þeim á að taka afstöðu til þess hvort búa megi því fjárlagaverkefni, sem leiði af umræddu lagaákvæði um launaþróun, skýrari lagagrundvöll.

  

Bréf umboðsmanns til fjármála- og efnahagsráðherra, félags- og barnamálaráðherra og velferðarnefndar Alþingis, dags. 24. september 2019, hljóðar svo:

I

Ég hef að undanförnu haft til athugunar kvörtun frá Öryrkjabandalagi Íslands (ÖBÍ) sem laut að því að framkvæmd fjármála- og efnahags­ráðuneytisins á hækkunum bóta við fjárlagagerð samræmdist ekki 69. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Nánar tiltekið laut kvörtunin að ákvörðunum ráðuneytisins um hvernig launaþróun er metin við tillögugerð um breytingar á fjárhæðum bóta samkvæmt lagaákvæðinu. Hefur ÖBÍ einkum gert athugasemdir við að ákvörðun launaþróunar virðist taka breytingum fyrir fjárlagagerð hvers árs, að almennt sé svokallað launaskrið dregið frá launavísitölu samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands og að lokum að í fjárlaga­frumvarpi 2019 hafi launaþróun verið miðuð við ætlaðar launa­hækkanir ríkisstarfsmanna, en ekki annarra launþega, þrátt fyrir að orðalag í frumvarpinu hafi gefið annað til kynna.

Í ljósi starfssviðs umboðsmanns hefur athugun á kvörtuninni einungis lotið að því lögbundna stjórnsýsluverkefni fjármála- og efnahagsráðherra og ráðuneytis hans að semja og leggja fram í fjárlagafrumvarpi tillögu í samræmi 69. gr. laga nr. 100/2007 en ekki meðferð eða afgreiðslu frumvarpsins á Alþingi, sbr. 1. mgr. og a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Eins og fram kemur í meðfylgjandi bréfi mínu til ÖBÍ [sjá neðar á síðunni], dags. í dag, tel ég mig, í ljósi þess hversu matskennd 69. gr. laga nr. 100/2007 er að því leyti sem taka skuli „mið af launaþróun“, ekki hafa forsendur til að fullyrða að tillögur ráðherra í frumvarpi til fjárlaga 2018 og 2019 hafi ekki samrýmst lagaákvæðinu. Þrátt fyrir það hefur athugun mín á kvörtun ÖBÍ orðið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingu á framfæri við þá ráðherra sem fara með almannatryggingar og gerð fjárlagafrumvarps auk velferðar­nefndar Alþingis. Jafnframt mun ég upplýsa stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis og fjárlaganefnd Alþingis um bréf þetta.

 

II

Í 69. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, segir eftirfarandi:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í athugasemdum að baki ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 130/1997 kemur m.a. fram að eðlilegt sé að fjárhæð bótanna verði ákveðin á fjárlögum hverju sinni, enda byggist viðmiðun þeirra á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa og verðlags á fjárlagaárinu. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2102).

Í tilefni af kvörtuninni sendi ég fjármála- og efnahagsráðuneytinu bréf, dags. 18. janúar 2019, þar sem ég óskaði eftir afstöðu þess til kvörtunar ÖBÍ auk þess að spyrja sérstaklega um forsendur tillögugerðar um hækkun bóta í frumvarpi til fjárlaga 2019 og hvort framsetning í frumvarpinu á forsendum hækkananna hefði verið nægjanlega skýr í ljósi 69. gr. laga nr. 100/2007. Í bréfi ráðuneytisins, sem mér barst 3. júlí sl., segir m.a. að það hafi verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð hvernig horfur um almenna launaþróun séu metnar þar sem fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hafi verið mismunandi frá einu ári til annars. Almennt sé miðað við áætlaða meðalhækkun launataxta en í því felist að ekki sé litið til svokallaðs launaskriðs, s.s. hækkana utan kjarasamninga vegna t.d. menntunar eða starfsaldurs. Því hafi ekki tíðkast að taka mið af vísitölu launa vegna þess að bætur séu ekki laun fyrir vinnuframlag. Í fjárlagafrumvarpi 2019 hafi staðan verið sú að allir kjarasamningar myndu losna á fyrri hluta ársins. Ekki hafi því verið hægt að styðjast við forsendu meðalhækkana launa í fyrirliggjandi kjarasamningum. Í ljósi þessa og einnig þar sem farið hafi verið að hægja á í hagkerfinu hafi í frumvarpinu verið gengið út frá þeirri almennu forsendu frumvarpsins að laun myndu hækka um 0,5% umfram spá Hagstofunnar um þróun vísitölu neysluverðs, samtals 3,4%, en ekki lögð til grundvallar spá um 6% hækkun nafnlauna sem miðað hafi verið við í tekjuöflunarhluta frumvarpsins.

Eins og fram kemur í bréfi mínu til ÖBÍ mælir 69. gr. laga nr. 100/2007 annars vegar fyrir um að hækkanir bóta skuli ekki hækka minna en vísitala neysluverðs. Þetta skilyrði er nokkuð hlutlægt og setur tillögu ráðherra ákveðið lágmark. Hins vegar mælir ákvæðið fyrir um að taka skuli mið af launaþróun án þess að hugtak eða aðferðafræði við það mat sé nánar skilgreind. Þessi þáttur í ákvæðinu er mun matskenndari enda vísar orðalagið „taka mið af“ og hugtakið „launaþróun“ ekki til fastmótaðra atriða. Ég tel því að ráðherra hafi tiltekið svigrúm til að taka mið af ólíkum aðstæðum hverju sinni. Þessi framsetning lagaákvæðisins vekur hins vegar, með tilliti til þess eftirlits sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa með framkvæmd stjórnvalda á lögum, upp það álitaefni hver sé í raun vilji löggjafans með því. Meginregla lagaákvæðisins er að umræddar greiðslur breytist árlega í samræmi við fjárlög og hin endanlega niðurstaða um hvernig greiðslurnar breytast milli ára ræðst því af ákvörðun Alþingis við afgreiðslu fjárlaga. Með síðari málslið 69. gr. laga nr. 100/2007 hefur Alþingi, eins og ákvæðið er orðað, sett sér viðmið um að þessi árlega ákvörðun þess við afgreiðslu fjárlaga skuli taka mið af launaþróun en hækkunin skuli þó aldrei vera minni en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Eins og mál þetta ber með sér og sem afleiðing af orðalagi 69. gr. laga nr. 100/2007 kemur það í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggur til grundvallar tillögugerð sinni um „launaþróun“. Undirbúningur og tillögugerð í fjárlagafrumvarpi hefur þá sérstöðu umfram önnur verkefni stjórnvalda, og þar með ráðherra, að hún þarf annars vegar að vera í samræmi við gildandi lög um þau efnisatriði sem þar er fjallað um og hins vegar felur hún í sér tillögu um pólitíska stefnumörkun ráðherra og áherslur við ráðstöfun opinbers fjár. Þegar gætt er að stöðu borgaranna, og eins og í þessu tilviki, þeirra sem á hverjum tíma kunna að eiga rétt til greiðslna, sem falla undir umrætt ákvæði og eru með vissum hætti grunnur að framfærslu þeirra og útfærsla á stjórnarskrárákvæði um rétt borgaranna til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku og elli, getur reynt á hvaða kröfur um skýrleika laga eigi við. Almennt er litið svo á að þegar reynir á stjórnarskrárbundin réttindi borgaranna verði að gera ríkari kröfur en að jafnaði um útfærslu löggjafans á þeim réttindum. Hvað sem líður fjárstjórnarvaldi Alþingis hefur þingið í þessu tilviki ákveðið að setja sjálfu sér ákveðið matskennt viðmið og að auki lágmark um breytingar á fjárhæðum bóta almannatrygginga og tiltekinna annarra greiðslna.

Þótt ég telji mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við það hvernig fjármála- og efnahagsráðherra hefur hagað tillögum sínum í þeim tilvikum sem á reyndi við athugun á kvörtun ÖBÍ, og þá að því gættu að ekki var farið niður fyrir það lágmark sem umrætt ákvæði setur, tel ég engu að síður tilefni til þess, og þá með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem búa að baki 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að koma þeirri ábendingu á framfæri við viðtakendur þessa bréfs að tekin verði afstaða til þess hvort búa megi því verkefni stjórnvalda við undirbúning fjárlaga­frumvarps, sem leiðir af núgildandi 69. gr. laga nr. 100/2007 að því er varðar þá „launaþróun“ sem löggjafinn kýs að tillögugerðin skuli miðast við, skýrari lagagrundvöll.

Ég tek í þessu sambandi fram að það hversu matskennt lagaákvæðið er um framangreint atriði leiðir m.a. til þess að ég tel mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að framkvæmd ráðherra og ráðuneytisins um að draga svokallað launaskrið frá hækkun launavísitölu sé í ósamræmi við 69. gr. laga nr. 100/2007. Engu að síður bendi ég á að sú framkvæmd er ekki einhlít, þ.e. að lagaákvæðið virðist veita svigrúm til þess að taka mið af launaþróun með öðrum hætti, s.s. að miða við launavísitölu.

 

III

Eins og bent er á hér að framan hefur það verkefni stjórnvalda að undirbúa og setja fram af hálfu fjármála- og efnahagsráðherra tillögu til fjárlaga að ýmsu leyti sérstöðu miðað við önnur verkefni. Almennt er gengið út frá því að stjórnvöldum beri þegar sleppir beinum fyrirmælum í lögum að viðhafa vandaða stjórnsýsluhætti í störfum sínum. Að því er varðar skýrleika og glögga framsetningu á því sem stjórnvöld senda frá sér sem lið í að rækja stjórnsýsluverkefni sín reynir á sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti að þessu leyti. Í því tilviki sem hér er fjallað um leiðir af ákvæðum laga um almannatryggingar nr. 100/2007 að það kemur í hlut fjármála- og efnahagsráðherra að setja fram tillögu í frumvarpi til fjárlaga um hvernig hann telur að framkvæma eigi hina matskenndu reglu 69. gr. laganna um að „taka mið af launaþróun“. Athugasemdir ÖBÍ lutu m.a. að því að skort hefði á skýrleika í þeim skýringum sem fylgdu með tillögum ráðherra um framkvæmd á umræddu lagaákvæði í frumvörpum til fjárlaga.

Þar var bent á að í frumvarpi til fjárlaga 2019 segir að viðmið um hækkun bóta um 3,4% sé sama forsenda og gilti um launahækkanir í frumvarpinu í samræmi við 69. gr. almannatryggingalaga. ÖBÍ tók sérstaklega fram í kvörtun sinni að þessi fullyrðing væri ekki alls kostar rétt, heldur hefði þetta verið sama forsenda og gilti um launahækkanir ríkisstarfsmanna í frumvarpinu en það hefði annars byggt almennt á þjóðhagsspá sem gerði ráð fyrir að nafnlaun hækkuðu um 6,0% frá 2018 til 2019. Ráðuneytið svaraði ekki beinlínis þeirri spurningu minni í tilefni af kvörtuninni hvort framsetning á tillögum ráðherra í frumvarpinu hefði verið nægjanlega skýr í ljósi 69. gr. en ítrekaði að ekki hefði einungis verið horft til launa opinberra starfsmanna heldur væri það almenn forsenda frumvarpsins að laun myndu hækka um 3,4%. Ég tel að hvað sem líði svörum ráðuneytisins verði ekki annað séð af samhengi umræddrar umfjöllunar í fjárlaga­frumvarpinu en að viðmið um hækkun bóta eigi sér fyrst og fremst samsvörun í því sem þar kemur fram um ætlaðar launahækkanir opinberra starfsmanna.

Þó að ég telji ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um hvort framsetning í fjárlagafrumvarpi 2019 hafi verið nægjanlega skýr bendi ég á þetta sem dæmi og tel að það kunni að fara betur á því gera frekari grein fyrir því í frumvarpi til fjárlaga ef hækkun bóta tekur t.d. ekki mið af nafnlaunahækkunum sem notaðar eru annars staðar í frumvarpinu. Það er að minnsta kosti í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að þau efnisatriði sem tillögugerðin byggist á varðandi hina tilgreindu mælikvarða í lagaákvæðinu komi fram í skýringunum og þá einnig ef þar er vikið frá því sem að öðru leyti má ráða af öðrum skýringum með lagafrumvarpinu. Ég ítreka að hér á að vissu marki annað við en um ýmsar aðrar forsendur sem ákveðið er að byggja á við tillögugerð í fjárlaga­frumvarpi og byggjast alfarið á pólitískri stefnumörkun. Við tillögugerð um þetta atriði er ráðherra og ráðuneyti hans að vinna úr þeim lagafyrirmælum sem Alþingi hefur sett um þetta atriði.

Hér er líka rétt að nefna að eins og erindi ÖBÍ til mín ber vott um þá getur framsetning og skýringar með tillögu um breytingar á greiðslum samkvæmt 69. gr. almannatryggingalaga haft verulega þýðingu fyrir þá sem þurfa við framfærslu sína að styðjast við þessar greiðslur. Bæði fyrir þá og samtök þeirra er því mikilvægt að geta við framlagningu fjárlaga­frumvarps áttað sig á því hvernig þeim mælikvörðum sem fram koma í 69. gr. hefur verið beitt við tillögugerðina og geta þá eftir atvikum komið á framfæri við Alþingi athugasemdum sínum. Slíkt er einnig liður í því starfi stjórnvalda að auðvelda borgurunum að taka þátt í þjóðfélagsumræðunni og um málefni sem Alþingi fjallar um á grundvelli betri upplýsinga.

Í samræmi við það sem ég hef rakið hér er þeirri ábendingu komið á framfæri við fjármála- og efnahagsráðherra, og ráðuneyti hans, að þessi sjónarmið verði framvegis höfð í huga þegar gerð verður grein fyrir tillögum sem settar eru fram á grundvelli 69. gr. laga nr. 100/2007 í fjárlagafrumvarpi.

 

IV

Ástæða þess að ég geri viðtakendum þessa bréfs grein fyrir framan­greindum atriðum er sú að athugun mín á erindi ÖBÍ hefur leitt í ljós að ákvæði 69. gr. laga nr. 100/2007 er varðar viðmið um launaþróun er svo opið og matskennt að ég tel tilefni til að koma þeirri ábendingu á framfæri að hugað verði betur að því hvaða tilgangi ákvæðinu er ætlað að þjóna. Frá sjónarhóli eftirlits umboðsmanns Alþingis hef ég þá fyrst og fremst í huga hvort gera megi ákvæðið skýrara um það verkefni sem fellur í hlut stjórnvalda að framkvæma á grundvelli þess við undirbúning og framsetningu fjárlaga­frumvarps. Þessu til viðbótar koma síðan þau sjónarmið sem ég hef lýst um stöðu þeirra sem eiga að njóta þessara greiðslna eftir að Alþingi hefur tekið afstöðu til tillögu ráðherra. Ég tek að síðustu fram að ég mun fylgjast með viðbrögðum stjórnvalda og eftir atvikum Alþingis við þessari ábendingu og þá m.a. til þess að leggja síðar mat á hvort tilefni er til frekari umfjöllunar af hálfu umboðsmanns Alþingis um þau lagatriði sem hér reynir á, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

  


  

Bréf umboðsmanns til Öryrkjabandalags Íslands, dags. 24. september 2019, hljóðar svo:

I

Ég vísa til erindis Öryrkjabandalags Íslands, dags. 31. ágúst 2018, sem lýtur að framkvæmd fjármálaráðuneytisins við fjárlagagerð á hækkun bóta almannatrygginga. Af erindinu fæ ég ráðið að bandalagið telji að þeir útreikningar og forsendur fyrir hlutfallshækkun bótanna sem birtast í tillögum fjármálaráðherra í fjárlaga­frumvarpi hvers árs séu ekki í samræmi við lög. Í kvörtuninni eru einkum gerðar athugasemdir við að ákvörðun launaþróunar virðist taka breytingum fyrir fjárlagagerð hvers árs, að almennt sé svokallað launaskrið dregið frá launavísitölu samkvæmt þjóðhagsspá Hagstofu Íslands og að lokum að í fjárlagafrumvarpi 2019 hafi launaþróun verið miðuð við ætlaðar launahækkanir ríkisstarfsmanna, en ekki annarra launþega, þrátt fyrir að orðalag í frumvarpinu hafi gefið annað til kynna.

Af þeim gögnum sem fylgdu kvörtuninni má ráða að bandalagið hafi um árabil verið í samskiptum við fjármála- og efnahagsráðuneytið um þær forsendur og útreikninga sem ráðuneytið beitir við mat á launaþróun þegar það gerir tillögu að hlutfallshækkun bóta almannatrygginga fyrir fjárlaga­frumvarp hvers árs í samræmi við framangreint ákvæði.

Í ljósi 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefur athugun mín á kvörtun ÖBÍ einkum beinst að tillögugerð fjármála- og efnahagsráðherra og ráðuneytis hans vegna fjárlaga 2018 og 2019. Þá hefur athugun mín á kvörtuninni einungis lotið að því lögbundna stjórnsýsluverkefni ráðherra með aðkomu ráðuneytis hans að semja og leggja fram í fjárlagafrumvarpi tillögu í samræmi við 69. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, en ekki meðferð eða afgreiðslu tillögunnar á Alþingi, sbr. 1. mgr. og a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.

 

II

Í tilefni af kvörtun ÖBÍ sendi ég fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 18. janúar sl., þar sem ég óskaði upplýsinga og skýringa á nánar tilgreindum atriðum. Svör ráðuneytisins bárust mér 3. júlí sl. og athugasemdir ÖBÍ við svörin bárust 22. ágúst sl. Ég tel ekki tilefni til að rekja efni þessara bréfaskipta frekar en að því marki sem nauðsynlegt er samhengisins vegna.

Af svörum ráðuneytisins til ÖBÍ og skýringum þess til mín fæ ég ráðið að það hafi verið ákvörðunaratriði hverju sinni í fjárlagagerð hvernig horfur um almenna launaþróun eru metnar þar sem uppbygging og fjölbreytni kjarasamninga á almennum vinnumarkaði hefur verið mismunandi frá einu ári til annars. Þá hafi verið miðað við að bæturnar hækki a.m.k. í samræmi við spár um vísitölu neysluverðs. Varðandi mat á launaþróun þá hafi það verið vaninn að miða við meðalhækkanir í kjarasamningsbundnum launahækkunum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær þær taka gildi á árinu. Ekki hafi tíðkast að taka mið af vísitölu launa eða öðrum vísitölum varðandi launaþróun, enda feli launavísitala í sér launaskrið, t.d. vegna innbyggðra aldurshækkana eða framleiðni- og hagvaxtaraukningar. Þetta virðist í megindráttum til samræmis við svar fjármála- og efnahagsráðherra á Alþingi 31. maí 2018 í tilefni af fyrirspurn þingmanns um hækkun bóta almannatrygginga. (Sjá þskj. 1053 á 148. löggjafarþingi 2017-2018)

Meðal þeirra atriða sem ÖBÍ gerði athugasemdir við í kvörtun sinni var sú fullyrðing í fjárlagafrumvarpi 2019 að tillaga um 3,4% hækkun bóta væri sama forsenda og gilti um launahækkanir í frumvarpinu að frátöldum ólíkum gildistíma á árinu. Benti ÖBÍ á að þetta væri sama forsenda og gilti um launahækkanir ríkisstarfsmanna í frumvarpinu en það byggðist almennt á þjóðhagsspá sem gerði ráð fyrir 6,0% hækkun nafnlauna. Af skýringum ráðuneytisins varðandi þetta atriði fæ ég ráðið að það telji að í fjárlagafrumvarpi 2019 hafi það verið almenn forsenda frumvarpsins að laun myndu hækka um 0,5% umfram spáða verðbólgu, eða 3,4%. Það ætti því ekki aðeins við um ætlaðar launahækkanir ríkisstarfsmanna. Áætlun um hækkun nafnlauna beri með sér áðurnefnt launaskrið sem ráðuneytið leggi ekki til grundvallar við tillögu um hækkun bóta.  

 

III

Samkvæmt 69. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, skulu bætur almannatrygginga , svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Eins og bandalagið rekur í kvörtuninni kemur m.a. fram í athugasemdum að baki ákvæðinu í frumvarpi því er varð að lögum nr. 130/1997 að eðlilegt sé að fjárhæð bótanna verði ákveðin á fjárlögum hverju sinni, enda byggist viðmiðun þeirra á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa og verðlags á fjárlagaárinu. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2102).

Að virtum texta lagaákvæðisins tel ég að skilja verði ákvæðið svo að síðari hluti 2. málsl., þ.e. að bætur hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs, feli í sér skilyrði sem sé að mestu leyti hlutlægt. Þannig vísi það til tiltekinnar vísitölu sem gefin er opinberlega út auk þess sem lagðar eru fram opinberar spár um framtíðarþróun hennar. Með nokkurri vissu er því unnt að staðfesta hvort tillaga í fjárlögum um hækkun bóta brjóti í bága við þetta skilyrði 69. gr. laga nr. 100/2007. Enn fremur er ljóst af orðalagi ákvæðisins að þetta skilyrði er nokkurs konar gólf og felur í sér þann vilja löggjafans að bætur hækki ekki minna en þessi vísitala. Hins vegar skuli bætur einnig taka mið af öðrum þætti, svo fremi sem hann leiði til meiri hækkana en sá fyrrnefndi. Þau fyrirmæli 69. gr. eru aftur á móti mun matskenndari en þar segir að að hækkun bóta skuli „taka mið af launaþróun“. Eins og ráðuneytið hefur bent á í skýringum sínum vísar orðalag ákvæðisins að þessu leyti ekki til tiltekinnar vísitölu, líkt og launavísitölu, og af forsögu ákvæðisins má ráða að ekki hafi verið ætlun löggjafans, þegar því var breytt í núverandi horf, að festa hækkanir við slíkan mælikvarða.

Í ljósi þessa tel ég að ráðherra hafi eins og umrætt lagaákvæði er sett fram tiltekið svigrúm til mats hverju sinni til að taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reynir á launaþróun. Eins og atvikum er háttað hef ég því ekki forsendur til að gera athugasemdir við að launaþróun komandi árs taki mið af breytileika gildandi kjarasamninga og hvernig þeir ákveði hækkun á því ári. Þá tel ég að þar sem ákvæðið vísar til launaþróunar að þessu leyti og þar sem að eldra ákvæði var miðað við tilteknar taxtahækkanir launa hafi ég ekki forsendur til að fullyrða að sú framkvæmd við tillögugerðina að draga svokallað launaskrið frá hækkun launavísitölu samræmist ekki 69. gr. laga nr. 100/2007. Ég tel þó rétt að taka fram að ég fæ heldur ekki séð að sú framkvæmd sé einhlít, þ.e. að lagaákvæðið virðist veita svigrúm til þess að taka mið af launaþróun með öðrum hætti, s.s. launavísitölu, þótt ég telji ekki fært að fullyrða að það sé skylt. Þar sem ekki verður annað séð en að tillögur um hækkun bóta í fjárlagafrumvörpum 2018 og 2019 hafi í báðum tilvikum gert ráð fyrir meiri hækkun en spáð var samkvæmt vísitölu neysluverðs verður ekki séð að tillögurnar sem slíkar hafi brotið í bága við 69. gr. laga nr. 100/2007.

Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu mína hefur kvörtun ÖBÍ orðið mér tilefni til að vekja athygli þeirra ráðherra sem fara með framkvæmd laga um almannatryggingar og fjárlaga auk velferðarnefndar Alþingis, með meðfylgjandi bréfi, dags. í dag, á þeim álitaefnum sem bandalagið bendir á í kvörtun sinni og ég hef haft til athugunar. Hef ég þá einkum í huga hversu matskennd regla 69. gr., um að hækkun bóta taki mið af launaþróun, er og að gæta þurfi að framsetningu tillagna um hækkun í fjárlagafrumvarpi. Ég mun jafnframt upplýsa stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis og fjárlaganefnd Alþingis um bréfið.

 

IV

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er athugun minni á kvörtun Öryrkjabandalags Íslands lokið.