Atvinnuréttindi og atvinnufrelsi. Endurskoðendur. Stjórnsýslunefnd. Sérstakt hæfi. Matskennda hæfisreglan.

(Mál nr. 9964/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði endurskoðendaráðs sem kveðinn var upp í tilefni af kæru hans. Í úrskurðinum hafði ráðið komist að þeirri niðurstöðu að fjórir löggiltir endurskoðendur sem kæran beindist að hefðu ekki brotið gegn lögum um endurskoðendur eða siðareglum Félags löggiltra endurskoðenda. Kæran beindist m.a. að B sem var aðalmaður í endurskoðendaráði en tók ekki þátt í meðferð málsins sökum vanhæfis vegna starfa sinna hjá endurskoðunarfyrirtækinu X, því sama og A hafði starfað hjá.

Við meðferð málsins hjá ráðinu, og í kvörtun sinni til umboðsmanns, byggði A á því að aðrir nefndarmenn endurskoðendaráðs sem tóku þátt í meðferð málsins hefðu einnig verið vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu að nefndarmaður hefði verið meðal aðila máls. Áður en úrskurður var kveðinn upp höfðu aðalmenn ráðsins fjallað um kröfu A þar sem þeir komust að þeirri niðurstöðu að ekki væri um vanhæfi þeirra að ræða í málinu. Í skýringum ráðsins til umboðsmanns kom jafnframt fram að það hefði verið mat þeirra að eðli meintra brota þess nefndarmanns sem kæran beindist að væri slíkt að ekki kæmu önnur úrræði en áminning til skoðunar. Hefði því verið talið að í málinu reyndi ekki á mikilvæga hagsmuni hans. Þá hefði ekki verið um önnur tengsl að ræða en í gegnum nefndarstörfin og að starfshlutfall þar væri óverulegt. Athugun umboðsmanns laut að því hvort mat nefndarmanna á hæfi sínu hefði, í ljósi atvika málsins og stöðu endurskoðendaráðs að lögum, verið í samræmi við þá matskenndu hæfisreglu sem mælt er fyrir um í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður benti á að nefndarmenn stjórnsýslunefndar teldust almennt ekki vanhæfir til meðferðar máls samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga af þeirri ástæðu einni að annar nefndarmaður væri vanhæfur. Ekki væri þó hægt að útiloka að nefndarmenn gætu orðið vanhæfir á þessum grundvelli þegar samnefndarmaður þeirra væri aðili máls og reyndi á mikilvæga hagsmuni hans. Slíkt kæmi helst til greina þegar þau sjónarmið sem mæltu með því að gera bæri strangari hæfiskröfur ættu við, t.d. þegar um væri að ræða stjórnsýslunefndir sem líktust dómstólum og skæru úr um þrætu tveggja eða fleiri aðila með ólíka hagsmuni. Endurskoðendaráði væri lögum samkvæmt ætlað að hafa eftirlit með endurskoðendum og fyrirtækjum þeirra. Ákvarðanir sem ráðið tæki í krafti valdheimilda sinna gagnvart endurskoðendum, þ.e. um að áminna þá eða leggja til við ráðherra sviptingu starfsréttinda, gæti haft áhrif á orðspor þeirra í faglegum efnum og um starfshætti þeirra en einnig verið liður í að starfsréttindi þeirra yrðu felld niður. Með hliðsjón af hlutverki ráðsins yrði jafnframt að ljá traustsjónarmiðum og hæfisreglum sem byggja á þeim vægi þegar lagt væri mat á hæfi þeirra sem sætu í ráðinu til að taka þátt í meðferð einstakra mála.

Umboðsmaður benti á að við þessar aðstæður hefði þurft að meta hæfi annarra nefndarmanna heildstætt og þá með tilliti til þess hvort gagnaðili hins vanhæfa nefndarmanns hefði réttmæta ástæðu til að draga hæfi samnefndarmanna hans í nefndinni í efa. Meðal þess sem gæti þurft að líta til við slíkt mat væri m.a. hversu náið mál varðaði nefndarmann sem skorti hæfi, hvort sú ákvörðun sem málið varðaði byggðist á matskenndum lagagrundvelli, hver væri staða og hlutverk nefndarinnar í stjórnsýslukerfinu, hvort fleiri en einn ættu aðild að málinu og hefðu andstæðra hagsmuna að gæta af niðurstöðu þess og hvort niðurstaða nefndarinnar gæti varðað mikilvæga hagsmuni nefndarmannsins. Samspil þessara þátta kynni að leiða til þess að auknar kröfur væru gerðar til hæfis nefndarmanna.

Við mat á hæfi nefndarmanna endurskoðendaráðs hefði þýðingu að líta til þess að það hefði haft það hlutverk að að kveða upp bindandi úrskurð í ágreiningsmáli margra aðila sem var endanlegur á stjórnsýslustigi. Sá nefndarmaður sem kæran beindist að hefði sjálfur verið aðili málsins. Ef umfjöllun endurskoðendaráðs hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að nefndarmaðurinn hefði gerst brotlegur í störfum sínum væri í lögum mælt fyrir um að honum skyldi veitt áminning eða lagt yrði til við ráðherra að réttindi hans yrðu felld niður. Almennt yrði að miða við að slík íþyngjandi ákvörðun með tilheyrandi réttaráhrifum sem væri endanleg á stjórnsýslustigi og fæli í sér inngrip í atvinnufrelsi viðkomandi, sem verndað væri í stjórnarskránni, teldust mikilvægir hagsmunir fyrir þann aðila sem í hlut ætti. Það hefði grundvallarþýðingu í þessu sambandi að ráðsmönnum í endurskoðendaráði hefði borið í þessari stöðu fyrst að taka afstöðu til hæfis síns áður en tekin var afstaða til efnis málsins.

Var það álit umboðsmanns að þau sjónarmið sem hann rakti í álitinu í tengslum við mat á hæfi nefndarmanna samkvæmt 6. tölul. 1.mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga hefðu mælt með því að gerðar yrðu auknar kröfur um hæfi nefndarmanna til meðferðar málsins þar sem líta hafi þurft til þess hverjar gátu hlutlægt séð verið afleiðingar þess fyrir þann nefndarmann sem kæran beindist að en ekki hverjar yrðu sennilegar afleiðingar að mati nefndarmanna að yrðu lyktir málsins. Í þeim efnum yrði ekki aðeins litið til þess hvort aðrir nefndarmenn teldu hættu á að viðhorf þeirra til málsins gætu litast af tengslum þeirra við málsaðila, heldur yrðu þeir í samræmi við þau markmið sem byggju að baki sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga einnig að taka tillit til þess hvernig það horfði við út á við að þeir tækju afstöðu til kæru A.

Var það niðurstaða umboðsmanns að mat aðalmanna í endurskoðendaráði á hæfi sínu til meðferðar málsins hefði ekki verið í samræmi við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hann mæltist til þess að endurskoðendaráð tæki mál A til meðferðar að nýju kæmi fram beiðni þess efnis frá honum og leysti úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til ráðsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem þar kæmu fram.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 23. janúar 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði endurskoðendaráðs frá 9. nóvember 2018 í máli nr. 2017.001 sem var kveðinn upp í tilefni af kæru hans. Í málinu komst endurskoðendaráð að þeirri niðurstöðu að fjórir löggiltir endurskoðendur sem kæran beindist að hefðu ekki brotið gegn lögum nr. 79/2008, um endurskoðendur, eða siðareglum Félags löggiltra endurskoðenda. Meðal kærðu var B sem er aðalmaður í endurskoðendaráði en tók ekki þátt í meðferð málsins sökum vanhæfis vegna starfa sinna hjá endurskoðunar­fyrirtæki X, því sama og A hafði starfað hjá.

Við meðferð málsins hjá endurskoðendaráði og í kvörtun sinni til mín hefur A byggt á því að aðrir nefndarmenn endurskoðenda­ráðs hafi einnig verið vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu að nefndarmaður hafi verið meðal aðila málsins. Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína á málinu við þennan þátt þess og þá einkum hvort mat nefndarmanna á hæfi sínu hafi, í ljósi atvika málsins og stöðu endurskoðenda­ráðs að lögum, verið í samræmi við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég tek fram að á þessu stigi hef ég ekki tekið afstöðu til þess í hvaða mæli kæra A fellur undir lögbundið viðfangsefni endur­skoðendaráðs enda tel ég að leysa verði úr atriðum um hæfi ráðsmanna til meðferðar hlutaðeigandi máls áður en ráðið tekur að öðru leyti afstöðu til kæru sem því berst.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. nóvember 2019.

   

II Málavextir

A starfaði sem endurskoðandi hjá endurskoðunar­fyrirtækinu X þar til honum var sagt upp störfum með bréfi, dags. 13. febrúar 2017. Í uppsagnarbréfinu kemur m.a. fram að ástæða uppsagnarinnar hafi verið sú að A hafi brotið gegn ákvæðum um óhæði og hagsmunaárekstra í ráðningarsamningi hans, siðareglum endurskoðenda og ákvæðum laga nr. 79/2008, um endurskoðendur, auk þess sem stjórn X taldi jafnframt að háttsemi hans hefði farið gegn innri reglum fyrirtækisins. Þá var vísað til þess að um endurtekið brot væri að ræða. Í framhaldinu leitaði A til endurskoðendaráðs með kæru 21. júní 2017 sem beindist að fjórum endurskoðendum félagsins, þ. á m. B meðeiganda og stjórnanda hjá X sem er aðalmaður í endurskoðendaráði.

Kæra A var sett fram í sjö töluliðum sem vörðuðu meint brot kærðu gegn lögum nr. 79/2008, siðareglum endurskoðenda og ákvæðum í ráðningarsamningi hans. Taldi hann að kærðu hefðu brotið af sér með háttsemi sinni þegar honum var sagt upp störfum og í kjölfar þess. Þrír af kæruliðunum sjö beindust að nefndarmanninum B. Byggðu þeir m.a. á að nefndarmaðurinn hefði brotið af sér með því að gæta þess hvorki að þær sakir sem voru bornar á A hefðu hlotið fullnægjandi rannsókn né að hann hefði fengið að tjá sig um þær í aðdraganda þess að honum var sagt upp störfum. Jafnframt taldi A að nefndarmaðurinn hefði brotið af sér þar sem kynning hans á meintum brotum A á fundi eigenda félagsins hefði verið einhliða og þar sem hann hefði látið að því liggja í kynningu að hann hefði lekið trúnaðargögnum viðskiptavinar.

A var tilkynnt 7. desember 2017 um að formaður endur­skoðenda­ráðs og starfsmaður þess væru vanhæf til að taka þátt í meðferð málsins. Ástæða þess var að samstarfsmaður formannsins og starfsmanns endurskoðendaráðs hafði upplýst um að samstarfsmaðurinn væri lögmaður fjögurra einstaklinga sem A hafði höfðað mál gegn, auk annarra. Af þessum sökum myndi varamaður formanns taka sæti hans í endur­skoðenda­ráði til að fjalla um kæruna. Samdægurs óskaði A eftir upplýsingum um þá sem sætu í endurskoðendaráði í máli hans. Að fengnum þeim upplýsingum kom hann þeim sjónarmiðum á framfæri að þar sem kæran beindist að einum aðalmanna endurskoðendaráðs teldi hann alla nefndarmenn vanhæfa til meðferðar málsins. Teldi hann að kalla þyrfti til óháða aðila til að fjalla um málið og úrskurða í því. Síðar áréttaði hann þessi sjónarmið sín með erindi 30. sama mánaðar og fór „formlega fram á“ að endurskoðendaráð skoðaði vel mögulegt vanhæfi í málinu vegna tengsla við B sem væri meðal kærðu og hefði setið í ráðinu á liðnum árum.

Endurskoðendaráð fundaði um kæru A 29. janúar 2018. Samkvæmt fundargerð sóttu fundinn aðalmennirnir Y, Z og Þ, auk varamannanna Æ sem tók sæti formanns og Ö sem tók sæti B. Eftir því sem bókað er í fundargerðina ræddu nefndarmenn um vanhæfisreglur stjórnsýslulaga og ákváðu að leita álits „sérfræðings í lögum, sér í lagi stjórnsýslurétti“. Í framhaldi af því að endurskoðendaráð aflaði álitsgerðar tveggja lögfræðinga 28. febrúar 2018 var aftur fjallað um vanhæfi aðalmanna á fundi ráðsins 15. mars sama ár. Í fundargerð er bókað að farið hafi verið yfir álit sérfræðinga og hafi það verið „mat aðalmanna í endurskoðendaráði að ekki væri um vanhæfi þeirra að ræða“ í málinu.

Úrskurður í málinu var kveðinn upp 9. nóvember 2018. Þar var rakið að formaður endurskoðendaráðs og B hafi verið vanhæf til meðferðar málsins og hafi því vikið sæti. Jafnframt var fjallað um valdsvið endur­skoðendaráðs og gerð grein fyrir þeirri afstöðu að fjórir af sjö kæruliðum féllu utan þess. Af þeim sökum var kæruliðunum vísað frá, en þrír þeirra voru teknir til efnislegrar umfjöllunar, þ. á m. tveir af þeim þremur kæruliðum sem beindust að B. Endurskoðendaráð komst svo að þeirri niðurstöðu að kærðu hefðu ekki gerst brotlegir við ákvæði laga nr. 79/2008 eða siðareglur Félags löggiltra endurskoðenda.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og endurskoðendaráðs

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég endurskoðendaráði bréf 22. febrúar 2019 þar sem ég óskaði m.a. eftir að upplýst yrði um málsmeðferð endurskoðendaráðs þegar tekin var afstaða til þess hvort nefndarmenn hefðu verið vanhæfir sökum þess að einn aðalmanna ráðsins, B, hefði verið aðili máls. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hvenær B og þeir fimm nefndarmenn sem tóku þátt í meðferð málsins hefðu verið skipuð í endurskoðendaráð, auk upplýsinga um önnur tengsl sem nefndarmennirnir kynnu að hafa við B. Með vísan til almennra reglna stjórn­sýslu­réttar, stöðu endurskoðendaráðs sem úrskurðaraðila og eðli þeirra ávirðinga sem hefðu komið fram í kæru A á hendur B óskaði ég enn fremur eftir, að ráðið skýrði hvort og þá hvernig það samræmdist 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að umræddir nefndarmenn hefðu komið að meðferð málsins.

Mér bárust svör endurskoðendaráðs 29. mars 2019. Þar kemur m.a. fram að á fundi ráðsins 29. janúar 2018 hafi verið ákveðið að leita álits sérfræðings í stjórnsýslurétti um hvort vanhæfi B kynni að valda vanhæfi annarra aðalmanna ráðsins. Vísað var til umfjöllunar í álitsgerð tveggja lögfræðinga um meginreglur stjórnsýsluréttar og fræðiskrif. Auk þess var vikið að því hvernig endurskoðendaráð væri skipað samkvæmt 14. gr. laga nr. 79/2008. Jafnframt segði í álitsgerðinni að til þess að unnt væri að útiloka eða staðreyna vanhæfi nefndarmanna á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga þyrfti einnig að meta hvort B hefði „mikilvægra hagsmuna“ að gæta af niðurstöðu málsins. Við slíkt mat þyrfti að líta til meintra brota nefndarmannsins samkvæmt kærunni og hvaða viðurlög brot hans kynnu að varða. Yrðu nefndarmenn sjálfir að leggja mat á hagsmuni hans af niðurstöðu málsins með tilliti til laga nr. 79/2008 og siðareglna Félags löggiltra endurskoðenda.

Í skýringum endurskoðendaráðs segir í kjölfarið að á grundvelli leiðbeininga álitsgerðarinnar hafi nefndarmenn tekið afstöðu til vanhæfis síns á fundi ráðsins 15. mars 2018. Aðalmennirnir Y, Z og Þ hafi ekki vikið sæti við þá ákvörðunartöku enda hefði slíkt haft í för með sér að ráðið hefði ekki verið ályktunarhæft, þar sem þremur af fimm nefndarmönnum hefði þá borið að víkja sæti. Við slíkar aðstæður skyldu allir nefndarmenn taka ákvörðun um hæfi nefndar­manna, sbr. 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Engir aðrir en umræddir nefndarmenn hafi getað lagt mat á tengsl sín við B. Upplýst væri að enginn aðalmanna hefði önnur tengsl við nefndarmanninn en að hafa setið með honum í endurskoðendaráði. Hafi þeir talið að samstarf við hann í ráðinu væri ekki þess eðlis að það ylli vanhæfi þeirra. Er tekið fram í skýringunum að rétt sé að benda á að um sé að ræða óverulegt starfshlutfall og því hafi ekki myndast tengsl á milli nefndarmanna líkt og ef um væri að ræða fullt starf.

Þá segir að við mat á vanhæfi hafi endurskoðendaráð einnig horft til meintra brota B samkvæmt kærunni og hvaða viðurlög brot nefndar­mannsins kynnu að varða. Samkvæmt 2. mgr. 17. gr. laga nr. 79/2008 hafi ráðið heimild til að veita endurskoðanda áminningu eða leggja til við ráðherra að réttindi endurskoðandans verði felld niður vegna brota á lögunum. Hafi það verið einróma mat endurskoðendaráðs að eðli hins meinta brots væri slíkt að ekki kæmu önnur úrræði en áminning til skoðunar. Í því ljósi hafi ekki verið talið að í málinu reyndi á „mikilvæga hagsmuni“ hans. Á grundvelli framangreinds hafi það verið einróma niðurstaða ráðsins að aðalmennirnir Y, Z og Þ væru ekki vanhæfir við meðferð málsins. Enginn vafi hafi leikið á hæfi varamannanna Æ og Ö sem hafi tekið sæti formanns og B við meðferð málsins. Hæfi þeirra hafi því ekki komið til sérstakrar meðferðar.

Að lokum eru veittar upplýsingar um skipunartíma B og þeirra nefndarmanna sem sátu í endurskoðendaráði við meðferð málsins. Þar segir að nefndarmaðurinn B hafi fyrst verið skipaður í ráðið 21. maí 2013 og það sama ætti við um aðalmanninn Z og varamennina Æ og Ö. Þau öll hefðu verið endurskipuð 8. maí 2017. Aðalmennirnir Y og Þ hafi hins vegar setið í ráðinu frá 1. apríl 2009. Nefndarmennirnir hafi engin tengsl við nefndarmanninn utan þess að hafa setið í endurskoðendaráði eins og hann.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Endurskoðendaráð og hæfi nefndarmanna

Um endurskoðendaráð er fjallað í V. kafla laga nr. 79/2008, um endurskoðendur, og í 1. mgr. 15. gr. þeirra laga segir að hlutverk ráðsins sé að hafa eftirlit með því að endurskoðendur og endur­skoðunarfyrirtæki ræki störf sín í samræmi við ákvæði laganna, siðareglur Félags löggiltra endurskoðenda og aðrar reglur sem taka til starfa endurskoðenda. Þá gilda um störf þess starfsreglur sem ráðið setti og ráðherra samþykkti 19. október 2012 samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laganna, sbr. auglýsingu nr. 1117/2012, um samþykki starfsreglna endurskoðenda­ráðs. Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 79/2008 er fjallað um heimild endurskoðendaráðs til að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði og í 2. mgr. er kveðið á um að hver sá sem telur á sér brotið af hálfu endurskoðanda með aðgerðum eða aðgerðaleysi hans geti skotið málinu til endurskoðendaráðs til úrskurðar. Mál skal lagt fyrir endur­skoðendaráð með skriflegu erindi svo fljótt sem verða má en eigi síðar en fjórum árum eftir að brot var framið. Í 3. mgr. sömu lagagreinar kemur fram að endurskoðendaráð úrskurði um kæru- og ágreiningsefni sem lúta að störfum endurskoðenda samkvæmt lögunum.

Í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 79/2008 kemur fram að ef endurskoðenda­ráð telur sýnt að endurskoðandi hafi í störfum sínum brotið gegn lögunum svo að ekki verði við unað skuli endurskoðendaráð í rökstuddu áliti veita viðkomandi aðila áminningu eða leggja til við ráðherra að réttindi endurskoðandans verði felld niður. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. laga nr. 79/2008 sæta ákvarðanir endurskoðendaráðs ekki stjórnsýslukæru og í 5. mgr. 16. gr. laganna kemur fram að endurskoðendaráð geti með rökstuddu áliti vísað máli til opinberrar rannsóknar. Ég vek athygli á að framangreind lög falla úr gildi 1. janúar 2020 þegar lög nr. 94/2019, um endurskoðendur og endurskoðun, öðlast gildi, sbr. 1. mgr. 55. gr. þeirra laga.

Endurskoðendaráð er stjórnsýslunefnd og úrskurðir þess eru stjórn­valds­ákvarðanir í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning, meðferð og úrlausn máls á þessum lagagrundvelli þarf því að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga, þ.m.t. ákvæða laganna um sérstakt hæfi starfsmanna og nefndarmanna. Samkvæmt framangreindu fer um sérstakt hæfi nefndarmanna ráðsins eftir II. kafla stjórnsýslulaga og ber að jafnaði að gæta að ákvæðum laganna hvort sem kæru er vísað frá endurskoðendaráði eða afstaða tekin til efnis hennar.

Í II. kafla stjórnsýslulaga kemur fram að starfsmaður eða nefndar­maður sé vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna. Eins og þetta ákvæði ber með sér er markmið sérstakra hæfisreglna stjórnsýsluréttar ekki eingöngu að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvalds­ákvarðana, heldur er þeim einnig ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285.)

Endurskoðendaráði er lögum samkvæmt ætlað að hafa eftirlit með því að endurskoðendur og fyrirtæki þeirra ræki störf sín í samræmi við lög, siðareglur og aðrar reglur sem taka til starfa endurskoðenda. Ákvarðanir sem ráðið tekur í krafti valdheimilda sinna gagnvart endurskoðendum geta haft áhrif þegar kemur t.d. að orðspori þeirra í faglegum efnum og um starfshætti og geta einnig verið liður í því að starfsréttindi þeirra til endurskoðunar verði felld niður. Alþingi hefur með lögum falið endurskoðendaráði sem stjórnsýslunefnd að rækja opinbert eftirlit með störfum endurskoðenda og veitt ráðinu heimildir til afskipta af störfum þeirra og starfsréttindum, þ.m.t. að eigin frumkvæði, sem geta ef ráðið telur tilefni til að beita þeim haft verulega þýðingu um möguleika hlutaðeigandi til að rækja starf endurskoðanda.

Í þessu máli hagar svo til að fyrir endurskoðendaráði lá að taka afstöðu til kæru sem ráðinu barst þar sem tiltekin kæruatriði beinast að einum aðalmanni í endurskoðendaráði vegna starfa hans auk þriggja annarra endurskoðenda hjá X. Hér var aðstaðan því sú að aðrir nefndarmenn ráðsins stóðu frammi fyrir því að meta hæfi sitt til að úrskurða í máli þar sem leggja þurfti mat á kæruatriði gagnvart einstaklingi sem átti sæti með þeim í endurskoðendaráði og þar með einstaklingi sem eftir að búið var að úrskurða í málinu kæmi til með að öllu óbreyttu að taka þátt með þeim í úrlausn annarra mála hjá endurskoðendaráði. Þótt  niðurstaða endur­skoðendaráðs um kæruna gæti fyrst og fremst haft þýðingu um  endur­skoðenda­störf þess einstaklings sem átti og hafði átt sæti með þeim í endur­skoðendaráði sem aðalmaður getur við mat á hæfi ráðsmanna reynt á hvaða þýðingu beri að játa þeim traustsjónarmiðum, sem búa að baki hæfis­reglunum og lýst var hér fyrr, gagnvart almenningi og þeim sem eru aðilar að málum fyrir ráðinu. Við það mat getur einnig þurft að líta til þess hlutverks og verkefna sem stjórnvaldi eins og endurskoðendaráði eru falin með lögum við opinbert eftirlit. Við úrlausn þessa máls kom það í hlut ráðsmanna í endurskoðendaráði að taka afstöðu til þess hvort samráðsmaður þeirra hefði í störfum sínum á sama tíma og hann hafði átt sæti í ráðinu sem aðalmaður brotið gegn þeim lögum og reglum sem ráðinu er ætlað að hafa eftirlit með og þá gagnvart þeim sem bar kæruna fram. Fyrir þeim lá því að meta hvort fyrir hendi væru aðstæður sem væru fallnar til þess að draga óhlutdrægni þeirra í efa með réttu, sbr. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, og taka ákvörðun um það í samræmi við 3. og 4. málsl. 4. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga.

2 Voru aðstæður í málinu til þess fallnar að draga óhlutdrægni nefndarmanna í efa með réttu?

Í skýringum endurskoðendaráðs kemur fram að það hafi verið einróma mat þess að eðli meintra brota þess nefndarmanns sem kæran beindist að  væri slíkt að ekki kæmu önnur úrræði en áminning til skoðunar og hafi því verið talið að í málinu reyndi ekki á „mikilvæga hagsmuni“ hans. Þá hafi ekki verið um önnur tengsl nefndarmanna að ræða en í gegnum nefndarstörfin og jafnframt bent á að starfshlutfall nefndarmanna sé óverulegt og því hafi ekki myndast tengsl milli þeirra líkt og um fullt starf væri að ræða.

Nefndarmenn stjórnsýslunefndar teljast almennt ekki vanhæfir til meðferðar máls samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga af þeirri ástæðu einni að annar nefndarmaður er vanhæfur. Á það hefur hins vegar verið bent að vart sé þó hægt að útiloka að nefndarmenn geti orðið vanhæfir á þessum grundvelli þegar samnefndarmaður þeirra er aðili máls og reynir á mikilvæga hagsmuni hans. Slíkt komi helst til greina þegar þau sjónarmið sem mæla með því að gera beri strangari hæfiskröfur eigi við. Það geti t.d. átt við þegar um er að ræða stjórnsýslunefndir sem líkjast dómstólum og skera úr þrætu tveggja eða fleiri aðila með ólíka hagsmuni.(Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórn­sýslulaga. Reykjavík, 2005, bls. 757, og Stjórnsýsluréttur - Málsmeðferð. Reykjavík, 2013, bls. 360.) Ég minni líka á það sem áður sagði um hlutverk endurskoðendaráðs sem vettvang opinbers eftirlits með störfum endurskoðenda og þá einnig að eigin frumkvæði. Eins og lýst var í lögskýringargögnum við tilurð laga nr. 94/2019, sem leysa lög nr. 79/2008 af hólmi 1. janúar 2020, er í því regluverki EES sem nýju lögin byggja á lögð áhersla á aukið sjálfstæði þeirra sem koma að þessu eftirliti með störfum endurskoðenda gagnvart þeim sem eru starfandi við endurskoðun. Þótt þarna sé verið að fylgja eftir sjónarmiðum um almennt hæfi þeirra sem koma að þessum eftirlitsstörfum þá undirstrikar það jafnframt að mínu áliti það mikilvægi sem ljá verður traustsjónarmiðum og hæfisreglum sem byggja á þeim þegar kemur að því að leggja mat á hæfi þeirra sem sæti eiga í endurskoðendaráði til að taka þátt í meðferð einstakra mála.

Að því er varðar þann samanburð við dómstóla sem vísað var til hér að framan hefur almennt verið litið svo á að það eitt að dómari við dómstól þar sem fleiri dómarar starfa, en hver þeirra er sjálfstæður í starfi, hafi vanhæfi eins ekki áhrif á hæfi annarra dómara til að fjalla um viðkomandi mál. Af vettvangi Hæstaréttar má þó finna dæmi um að allir fastir dómarar réttarins hafi vikið sæti í málum þar sem einn úr þeirra hópi hefur verið aðili dómsmálsins eða aðili máls hefur áður verið samstarfs­maður þeirra sem dómari við dómstólinn, sjá t.d. dóma Hæstaréttar í málum nr. 622/2011 frá 3. maí 2012 og nr. 103/2014 frá 25. september 2014. Tekið skal fram að ekki er fjallað um ástæður þess að hinir föstu dómarar Hæstaréttar viku í þessum málum í dómunum eða öðrum birtum úrlausnum en ætla verður að þar hafi ráðið hliðstæð regla og er í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sjá nú g-lið 5. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.  

Þegar þær aðstæður sem hér er vísað til eru fyrir hendi og nefndarmann skortir hæfi til meðferðar máls verður að meta hæfi annarra nefndar­manna heildstætt og þá með tilliti til þess hvort gagnaðili hins vanhæfa nefndarmanns hafi réttmæta ástæðu til að draga hæfi samnefndar­manna hans í nefndinni í efa. Þá verður að líta til þeirra sjónarmiða sem búa að baki hinum sérstöku hæfisreglum og aðstæðna sem eru uppi í viðkomandi máli. Samspil þessara þátta kann að leiða til þess að auknar kröfur verði að gera til hæfis nefndarmanna. Meðal þess sem getur þurft að líta til er hversu náið mál varðar nefndarmann sem skortir hæfi, hvort sú ákvörðun sem málið varðar byggist á matskenndum lagagrundvelli og þá hversu matskenndum, hver sé staða og hlutverk nefndarinnar í stjórn­sýslukerfinu, hvort fleiri en einn eigi aðild að málinu og hafi andstæðra hagsmuna að gæta af niðurstöðu þess og hvort niðurstaða nefndarinnar geti varðað mikilvæga hagsmuni nefndarmannsins.

Af framangreindum sjónarmiðum leiðir að við mat á hæfi nefndar­manna hefur þýðingu að líta til þess að endurskoðendaráð hafði það hlutverk í þessu máli að kveða upp bindandi úrskurð í ágreiningsmáli margra aðila sem var endanlegur á stjórnsýslustigi. Þessir aðilar áttu ólíkra hagsmuna að gæta af niðurstöðu málsins og mat ráðsins gat ráðið miklu um hana. Sá nefndarmaður endurskoðendaráðs sem kæra A beindist að var ekki vanhæfur til meðferðar málsins vegna tengsla sinna við annan mann eða lögaðila, heldur var nefndarmaðurinn sjálfur aðili máls og því vanhæfur samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hann hafði því beina og persónulega hagsmuni af málinu.

Í kærunni og síðari samskiptum við endurskoðendaráð gerði A margvíslegar athugasemdir við framgöngu nefndarmannsins gagnvart sér og sakaði hann um að hafa brotið gegn lögum nr. 79/2008 og ákvæðum siðareglna Félags löggiltra endurskoðenda. Við úrlausn málsins reyndi líka á að hvaða marki þau kæruefni sem borin voru fram áttu undir endur­skoðendaráð en þar gat að minnsta kosti að hluta verið um að ræða stefnu­markandi afstöðu um eftirlitshlutverk ráðsins. Ljóst er að fyrir endur­skoðendaráði lá ekki að meta hvort umræddur nefndarmaður uppfyllti eða hefði brotið fastmótuð skilyrði laga og reglna sem um störf hans gilda heldur að meta hvort um brot gæti verið að ræða á lagagrundvelli sem veitir töluvert svigrúm til mats. Ef umfjöllun endurskoðendaráðs leiddi til þeirri niðurstöðu að nefndarmaðurinn hefði gerst brotlegur í störfum sínum er í lögum mælt fyrir um að honum skuli veitt áminning eða að lagt verði til við ráðherra að réttindi hans verði felld niður, sbr. 2. mgr. 17. gr. laga nr. 79/2008. Almennt verður að miða við að slík íþyngjandi ákvörðun með tilheyrandi réttaráhrifum sem er endanleg á stjórnsýslustigi og felur í sér inngrip í atvinnufrelsi viðkomandi, sem verndað er í 75. gr. stjórnarskrárinnar, teljist mikilvægir hagsmunir fyrir þann aðila sem í hlut á. Þótt vissulega sé stigsmunur á þeim úrræðum sem endurskoðendaráð getur beitt þá tel ég óvarlegt að draga þá ályktun fyrirfram að áminning endurskoðendaráðs muni ekki varða mikilvæga hagsmuni þess sem fær áminninguna. Það kann m.a. að fara eftir efni áminningarinnar og viðbrögðum þess endurskoðunarfyrirtækis sem viðkomandi starfar hjá, og er eftir atvikum eigandi að, sem og viðskipta­skiptavina hans.  

Í þessu sambandi hefur grundvallarþýðingu að ráðsmönnum í endur­skoðendaráði bar í þessari stöðu fyrst að taka afstöðu til hæfis síns áður en tekin var afstaða til viðkomandi máls, hvort sem er forms eða efnis þess. Þó hefði verið heimilt að gera þær ráðstafanir sem töldust nauðsynlegar til að halda máli í réttu horfi á meðan staðgengill var ekki til staðar, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum sökum gat mat á því hvort málið varðaði mikilvæga hagsmuni nefndar­mannsins, í því skyni að taka afstöðu til hæfis annarra nefndar­manna, ekki verið annað en hlutlægt. Ber þá að líta til þess hverjar afleiðingar af niðurstöðu máls geta verið fyrir viðkomandi samkvæmt gildandi réttarreglum en ekki hverjar séu sennilegar afleiðingar að mati nefndar­manna að verði lyktir málsins á einn eða annan veg, enda er þá hætt við að afstaða nefndarmanna til hæfis síns byggi á efnislegri afstöðu þeirra til málsins.

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það álit mitt að þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin hafi mælt með því að gerðar yrðu auknar kröfur um hæfi nefndarmanna til meðferðar málsins þar sem líta þurfti til þess hverjar gátu hlutlægt séð verið afleiðingar þess fyrir þann nefndarmann sem kæran beindist að. Í þeim efnum verður ekki aðeins litið til þess hvort aðrir nefndarmenn teldu hættu á að viðhorf þeirra til málsins gætu litast af tengslum þeirra við málsaðila, heldur urðu þeir í samræmi við þau markmið sem búa að baki sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga einnig að taka tillit til þess hvernig það horfði við út á við að þeir tækju afstöðu til kæru A. Þar sem nefndar­mönnum var falið að skera úr þrætu nefndarmannsins og utanaðkomandi aðila þar sem gat reynt á mikilsverða hagsmuni hins fyrrnefnda verður að líta til þess hvernig það horfði við að þeir einstaklingar, sem setið höfðu með þeim sem kæran beindist að sem aðalmenn í endurskoðendaráði við úrlausn fyrri mála og ættu meðan ekki yrði breyting á skipun þeirra í ráðið að sitja áfram með viðkomandi, tækju afstöðu til þess hvort kæruefnin ættu undir ráðið. Ef sú yrði niðurstaðan varð að meta hvort og þá í hvaða mæli væri tilefni til að beita valdheimildum ráðsins í tilefni af starfi samráðsmanns þeirra sem endurskoðanda. Valdheimildum sem gátu, ef gripið yrði til þeirra, haft veruleg áhrif á starf viðkomandi á sviði endurskoðunar til framtíðar.

Með vísan til alls framangreinds tel ég að mat aðalmanna í endur­skoðendaráði á hæfi sínu til meðferðar máls nr. 2017.001 hafi ekki verið í samræmi við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að því er varðar hæfi þeirra varamanna í endurskoðendaráði sem komu að málinu þarf að hafa í huga að þeim er að lögum ætlað að taka sæti þeirra aðalmanna sem þurfa að víkja sæti í einstökum málum. Almennt verður því að gera ráð fyrir að þau sjónarmið um samstarf aðalmanna á vettvangi endur­skoðendaráðs sem lýst hefur verið hér að framan eigi ekki við um vara­mennina nema þá ef þeir hafa sem slíkir tekið þátt í störfum ráðsins í þeim mæli að jafna megi við starf aðalmanna, svo sem vegna lengri fjarvista aðalmanns. Slíkt verður þá að meta í tilviki þeirra varamanna sem taka sæti í hlutaðeigandi máli. Ég hef ekki upplýsingar um þau atriði sem gæti reynt á við mat á hæfi varamanna til að fjalla um þá kæru sem hér er fjallað um. Ég árétta að með framangreindu hef ég enga afstöðu tekið til niðurstöðu endurskoðendaráðs um valdsvið þess gagnvart kæru A. Ef hann kýs að leita með mál sitt að nýju til endur­skoðendaráðs verður það að vera hlutverk ráðsins að taka afstöðu til þess hvort málið eigi undir valdsvið þess að undangenginni m.a. ákvörðun um hæfi ráðsmanna til meðferðar málsins. 

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að mat á hæfi aðalmanna í endurskoðendaráði til meðferðar máls nr. 2017.001 hafi ekki verið í samræmi við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég mælist til þess að endur­skoðendaráð taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu.

Jafnframt beini ég því til ráðsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.