Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 9. nóvember 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun háskólaráðs Háskóla Íslands, dags. 2. nóvember 2018, um að vísa frá beiðni hennar um að skipaður yrði óháður aðili til að endurmeta svokallað miðbikspróf sem hún þreytti í doktorsnámi við X-deild skólans í júní 2017. Í kvörtuninni eru jafnframt gerðar athugasemdir við ýmis atriði í tengslum við málsmeðferð háskólans í máli hennar og að skólinn hafi endurgreitt styrk Rannsóknarmiðstöðvar Íslands (RANNÍS) vegna doktorsverkefnis hennar.

Af kvörtun A verður ráðið að hún sé m.a. ósátt við að háskólaráð hafi ekki fjallað um mál hennar efnislega og úrskurðað um rétt hennar að því er varðar framangreind atriði. Hún er jafnframt ósátt við þær leiðbeiningar háskólaráðs um að hún gæti kært ákvörðun í málinu til deildarforseta öðru sinni og síðan áfram innan stjórnsýslu háskólans. Byggir kvörtun hennar að þessu leyti á því að háskólaráði beri lögum samkvæmt að úrskurða í máli hennar og að hún eigi rétt á því að skipaður sé prófdómari.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að fjalla almennt um hlutverk háskólaráðs Háskóla Íslands. Með hliðsjón af atvikum í máli A reynir þar einkum á hvort ákvörðun háskólaráðs um að vísa erindi hennar frá, á þeim grundvelli að það hafi framselt úrskurðarvald í slíkum málum til kærunefndar í málefnum nemenda við skólann, hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. nóvember 2019. 

  

II Málavextir

A hóf doktorsnám við X-deild Háskóla Íslands árið 2013. Hún þreytti svokallað miðbikspróf í júní 2017. Með tölvubréfi, dags. 30. ágúst 2017, frá verkefnisstjóra framhalds­náms á Y-sviði var henni til­kynnt um niðurstöður doktorsnámsnefndar um að hún hefði ekki staðist miðbiks­prófið og framhaldsnámsnefnd hefði fallist á þá niður­stöðu. Í bréfinu var henni jafnframt tilkynnt að með vísan til þessarar niður­stöðu væri henni gert að hætta doktorsnámi við X-­deild.

Af gögnum málsins má ráða að A hafi svarað umræddu bréfi daginn eftir þar sem hún óskaði m.a. eftir því að prófið og úrlausnin yrðu endurmetin af öðrum hlutlausum sérfræðingum sem væru ótengdir háskólanum. Verkefnastjórinn hafi svarað A með tölvubréfi, dags. 11. september 2017, þar sem fram hafi komið að hún gæti leitað til deildarforseta með erindið, sbr. 50. gr. reglna nr. 569/2009, fyrir Há­skóla Íslands.

Með erindi til forseta Y-sviðs, dags. 13. september 2017, lýsti A því yfir að hún teldi deildarforseta vanhæfan í málinu. Forseti Y-sviðs sendi A síðan bréf, dags. 13. nóvember s.á., þar sem fram kom að um hæfi deildarforseta færi eftir 3. gr. stjórnsýslulaga. Deildar­forseti teldi sig ekki vanhæfan þar sem hann hefði enga per­sónu­lega hagsmuni eða tengsl við málið. Í ljósi athugasemda hennar teldi hann hins vegar farsælla að hann kæmi ekki að meðferð og af­greiðslu málsins. Forseti sviðsins myndi ekki taka formlega afstöðu til hæfis hans í málinu en hefði fallist á að hann viki sæti, sbr. 2. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga. Þá kom fram í bréfi forseta fræðasviðsins að þar sem varadeildar­forseti hefði verið leiðbeinandi í umræddu doktors­verkefni og væri ekki hæfur til meðferðar málsins myndi hann sjálfur taka erindið til meðferðar og afgreiðslu.

Settur deildarforseti svaraði erindi A 7. desember 2017 þar sem beiðni hennar um endurmat miðbiksprófsins var hafnað. Með­fylgjandi var rökstuðningur og umsögn doktorsnámsnefndar frá 5. ágúst 2017 vegna máls hennar. Þar fylgdi jafnframt bréf frá formanni fram­halds­námsnefndar til setts deildarforseta, dags. 5. desember 2017, vegna málsins.

A bar málið í kjölfarið undir kærunefnd í málefnum nemenda við Háskóla Íslands með erindi, dags. 27. mars 2018. Með ákvörðun, dags. 3. júlí 2018, felldi kærunefndin ákvörðun setts deildarforseta, dags. 7. desember 2017, úr gildi að því er varðaði ákvörðun um námslok A í doktorsnáminu. Lagt var fyrir settan deildarforseta að taka mál hennar fyrir að nýju og afgreiða á lögmætan hátt. Kærunefndin tók ekki nánari afstöðu til þess með hvaða hætti bæri að afgreiða mál hennar. Var það niðurstaða kærunefndarinnar að brotið hefði verið gegn rétti A til að fá rökstuðning og umsögn um niðurstöðu mið­biks­prófs í doktorsnáminu sem fór fram í júní 2017 svo og gegn rétti hennar til andmæla við meðferð kærumáls hennar hjá settum deildarforseta. Jafn­framt að brotið hefði verið gegn rétti hennar til andmæla og rök­stuðnings við meðferð máls um þá ákvörðun að rifta samningi um RANNÍS-styrk til doktorsverkefnis hennar. Ákvarðanir setts deildar­forseta um önnur atriði í kvörtun hennar varðandi miðbikspróf og náms­mat voru staðfestar. Öðrum atriðum var vísað frá nefndinni, þ.e. kröfum A sem tengdust ágreiningi um ráðstöfun X-­deildar á RANNÍS-styrk. Jafnframt var vísað frá kröfum um að hún fengi að ljúka doktorsverkefni sínu, stuðning til að ljúka greinum tengdum verkefninu, að verja doktors­ritgerð um efnið, að doktorsnemastyrkur hennar frá RANNÍS yrði greiddur og að kærunefndin skipaði nefndarmann í doktorsnámsnefnd hennar. Í fylgibréfi með ákvörðuninni var A leiðbeint um að hægt væri að kæra ákvarðanir nefndarinnar til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskóla­nema.

Með bréfi, dags. 21. ágúst 2018, tilkynnti settur deildarforseti A að mál hennar yrði tekið fyrir að nýju í samræmi við niðurstöður kærunefndarinnar. Þar tilkynnti hann jafnframt að hann myndi fela fram­haldsnámsnefnd X-deildar að taka nýja ákvörðun í málinu. Var A veittur frestur til að skila andmælum vegna þessa. Niðurstaða framhaldsnámsnefndar var send A 5. október s.á. Taldi fram­halds­náms­nefnd sig ekki hafa forsendur til þess að hnekkja niðurstöðu doktorsnámsnefndar hennar um fall á miðbiksprófi. Með vísan til 1. mgr. 14. gr. reglna nr. 642/2011 um doktorsnám við Y-svið tók fram­halds­námsnefnd ákvörðun um að henni yrði gert að hætta doktorsnámi sínu.

Í kjölfarið sendi A skriflega kæru til setts forseta X-deildar, dags. 22. október 2018, þar sem gerðar voru athugasemdir við niðurstöðu framhaldsnámsnefndarinnar auk þess sem hún kom frekari athugasemdum að við meðferð málsins. Í ákvörðun setts deildarforseta, dags. 6. desember 2018, kom fram að beiðni hennar um prófdómara eða annan óháðan aðila til þess að endurmeta miðbikspróf hennar væri hafnað. Vakin var athygli á að niðurstaðan væri kæranleg til kæru­nefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands.

A leitaði jafnframt til háskólaráðs Háskóla Íslands með erindi 23. október 2018. Þar var óskað eftir því að óháður aðili yrði fenginn til þess að endurmeta miðbiksprófið sem hún þreytti í júní 2017. Í svarbréfi háskólaráðs, dags. 2. nóvember 2018, kom fram að háskólaráð færi með úrskurðarvald í málefnum Háskóla Íslands skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sömu laga setti háskólaráð, að fenginni umsögn heildarsamtaka nemenda innan háskólans, reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. um málskotsrétt þeirra innan háskólans. Bent var á að háskólaráð hefði sett slíkar reglur og vísað til 50. gr. reglna nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands. Samkvæmt þeirri grein hefði kærunefnd í málefnum nemenda það hlutverk að fjalla um kvartanir og kærur stúdenta. Þá segir í bréfinu:

„Kærunefnd í málefnum nemenda við Háskóla Íslands hefur þegar, í máli þínu nr. 2018/1, fjallað um kröfu þína um að viður­kenndur verði réttur þinn til endurmats á miðbiksprófi, m.a. með vísan til 59. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands nr. 569/2009. Kærunefndin hafnaði þeirri kröfu með þeim rökstuðningi að reglur sem gilda um mat doktorsnámsnefndar á miðbiksprófi í doktorsnámi sem settar eru á grundvelli 11. tölul. 69. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands væru sérreglur sem ganga framar 59. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands að þessu leyti.

Af framangreindu má ráða að háskólaráð hefur ákveðið með reglum að mál um réttindi og skyldur nemenda eigi að fara í til­tekinn farveg innan Háskóla Íslands. Þar með hefur háskólaráð ákveðið að það heyri almennt ekki undir valdsvið þess að taka ákvarðanir í slíkum málum. Niðurstaða háskólaráðs, eftir atkvæða­greiðslu á fundi 1. nóvember 2018, var að vísa beiðni þinni frá.“ 

Í niðurlagi bréfsins var það áréttað að niðurstaða framhaldsnáms­nefndar X-deildar sem var birt 5. október 2018 væri kæranleg til deildar­forseta, sbr. 50. gr. reglna fyrir Háskóla Íslands. Niðurstaða deildar­forseta væri kæranleg til kærunefndar í málefnum nemenda skv. sömu grein. Niðurstöður kærunefndar í málefnum nemenda væru eftir atvikum kæranlegar til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema en úr­skurðir hennar væru endanlegir á stjórnsýslustigi.

   

III Samskipti við háskólaráð Háskóla Íslands

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til háskólaráðs Háskóla Íslands 28. desember 2018. Þar benti ég á að af svari há­skóla­ráðs til A, dags. 2. nóvember 2018, yrði ráðið að það teldi ekki falla innan úrskurðarhlutverks ráðsins samkvæmt lögum nr. 85/2008, um opin­bera háskóla, að endurskoða úrlausn kærunefndar í málefnum nemenda Háskóla Íslands að því er varðaði rétt A til endurmats á mið­biks­prófi hennar. Var þess m.a. óskað að háskólaráð veitti mér skýringar á því hvort og þá hvernig það teldi að frávísun á erindi A samrýmdist ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008.

Í svarbréfi háskólaráðs, dags. 12. febrúar 2019, kemur fram að ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, kveði á um að háskólaráð setji reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. málskotsrétt þeirra innan háskólans. Sambærilegt ákvæði sé að finna í 5. mgr. 19. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. Á grundvelli heimildar í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 85/2008, og í samræmi við tillögur úr skýrslu starfshóps háskólaráðs um samræmingu á reglum og verklagi fræða­­sviða og deilda við ákvörðunartöku um málefni nemenda og starfs­manna frá 2013, hafi háskólaráð ákveðið að setja á laggirnar sérstaka kæru­­nefnd í málefnum nemenda. Hafi það verið gert með reglum nr. 1077/2013, um breytingu á reglum nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands. Í 3. mgr. 7. gr. reglna nr. 569/2009 segi nú að við Háskóla Íslands starfi sérstök kærunefnd í málefnum nemenda sem hafi það hlutverk að fjalla um kvartanir og kærur stúdenta samkvæmt 50. gr. sömu reglna. Áður en mál komi til umfjöllunar hjá kærunefnd þurfi jafnan að liggja fyrir endanleg ákvörðun deildarforseta í málinu, sbr. 3. mgr. 50. gr. reglnanna. Þrír fulltrúar sitji í nefndinni sem séu skipaðir af há­skóla­ráði til þriggja ára og jafnmargir til vara. Formaður nefndar­innar skuli vera lögfræðingur, sbr. 7. gr. reglna nr. 569/2009.

Í bréfinu kemur fram að tilgangur breytinganna hafi verið að miðlæg kærunefnd tæki við því úrskurðarhlutverki sem áður var falið stjórnum fræðasviða, til þess að tryggja samræmi og auka gæði við með­ferð mála innan Háskóla Íslands. Fyrirkomulagið hafi einnig haft í för með sér aukna skilvirkni í málaflokknum. Með tilkomu nefndarinnar sé nemendum tryggður réttur til endurskoðunar af hálfu sérfræðinga á þeim málum sem skilgreind séu í 50. gr. reglnanna. Háskólaráð telji að þetta hafi falið í sér réttarbót fyrir nemendur. Þá segir að há­skóla­ráð telji að mál sem varði réttindi og skyldur nemenda eigi að fara í þennan skilgreinda farveg innan Háskóla Íslands og að niðurstaða kæru­nefndar sé endanleg ákvörðun innan stofnunarinnar sem verði ekki endur­skoðuð af hálfu háskólaráðs. Tekið var fram að það virtist einnig hafa vera skilningur áfrýjunar­nefndar í kærumálum háskólanema sem hefði tekið mál til umfjöllunar að lokinni meðferð kærunefndarinnar frá stofnun nefndarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla, sé áskilið að mál komi ekki fyrir áfrýjunarnefnd nema fyrir liggi endanleg ákvörðun háskóla um rétt eða skyldu nemandans, þ.e. að skilgreind kæruleið sem samþykkt hafi verið af háskólaráði við­­komandi háskóla hafi verið tæmd. Var í þeim efnum vísað til athuga­semda með frumvarpi til laganna en einnig bréfs umboðsmanns Alþingis í máli nr. 7055/2012. Bent var á að sama áskilnað sé að finna í 3. mgr. 1. gr. reglna nr. 1152/2006 um störf áfrýjunarnefndar í kæru­málum há­skólanema sem settar eru á grundvelli 5. mgr. 20. gr. laga nr. 63/2006, um háskóla. A hafi verið leiðbeint um þessa kæruleið eftir að niðurstaða kærunefndar í málefnum nemenda lá fyrir. Síðan segir:

„Háskólaráð telur að skýra verði ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008, sem kveður á um úrskurðarvald háskólaráðs í málefnum háskólans, með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 19. gr. sömu laga um málskotsrétt nemenda með þeim hætti að síðastgreint ákvæði feli í sér heimild til innra framsals úrskurðarvalds í nemendamálum, þótt fallast megi á að ákvæðið mætti kveða á um það með skýrari hætti. Einnig telur ráðið að líta verði til þess að um innra vald­­framsal innan stofnunarinnar sé að ræða sem fer ekki gegn lögum. Skýr framkvæmd liggur fyrir innan háskólans um fyrr­greindan farveg nemendamála sem byggir á skýrum og ítarlegum reglum háskólans sem eru birtar á vef skólans. Af skipan há­skóla­ráðs og hlutverki þess að öðru leyti (s.s. reglu­setningar­hlut­verk, stefnumörkun og almennt eftirlits­hlutverk) má sjá að varla getur talist raunhæft að ráðið sé vel til þess fallið að úrskurða í einstökum nemendamálum og hefur þessum málaflokki því verið markaður eðlilegri farvegur hjá kærunefndinni. Háskólaráð telur því að frávísun á erindi A hafi ekki farið gegn ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008.“

Þá kom þar fram að í tilefni af bréfi umboðsmanns hefði Háskóli Ís­lands sent mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf þar sem bent væri á að taka þurfi til endurskoðunar ákvæði laga nr. 85/2008 er varðar úrskurðarhlutverk háskólaráðs. Fyrirhugað væri að ráðuneytið skipaði starfshóp sem hefði það hlutverk að endurskoða lögin í heild sinni en þess hafi verið farið á leit við ráðuneytið með bréfi rektors til ráðuneytisins 12. maí 2017.

Athugasemdir A við svör háskólaráðs við bréfi mínu bárust mér 25. febrúar 2019. Þá bárust frekari gögn og upplýsingar frá henni vegna málsins 8. október 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Nánari afmörkun athugunar

Eins og áður er rakið hefur athugun mín verið afmörkuð við það hvort háskólaráði Háskóla Íslands sé heimilt að framselja  úrskurðar­vald í málefnum háskólans sem það fer með samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Af afgreiðslu háskólaráðs í máli A og svari háskólaráðs til mín verður ekki annað ráðið en að það telji að það falli undir 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 að úrskurða um málefni nemenda, eins og reynir á í máli A. Háskólaráð hafi aftur á móti framselt það vald sitt til sérstakrar kærunefndar innan há­skólans, kærunefndar í málefnum nemenda, og nánar mælt fyrir um það í reglum háskólans. Með þessu hafi kærunefndinni verið falið að leysa endan­lega úr þessum málum innan Háskóla Íslands. Í málinu reynir því á hvort það fyrirkomulag að setja á laggirnar sérstaka nefnd í kæru­málum nemenda með þessum hætti, til að fara með þetta úrskurðarhlutverk há­skólaráðs, hafi verið í samræmi við lög. Með framangreint í huga reynir á hvaða heimildir standi til þess að ganga út frá því að há­skólaráð hafi ekki endanlegt úrskurðar­vald í slíkum málum.

Ég tek fram að ég taldi rétt að taka umrætt atriði til skoðunar eftir að kvörtun barst frá A þrátt fyrir að á þeim tíma lægi ekki fyrir að hún hefði freistað þess að nýta kæruheimild til áfrýjunar­nefndar í kærumálum háskólanema enda tel ég að þetta atriði geti haft almenna þýðingu þegar kemur að því að afmarka hlutverk háskólaráðs lögum samkvæmt. Ég hef þá líka í huga að úrlausn um þetta atriði getur haft þýðingu þegar kemur að því að umboðsmaður Alþingis tekur afstöðu til þess hvort skilyrði til þess að hann taki kvörtun til meðferðar séu uppfyllt, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

2 Lagagrundvöllur

Fjallað er um stjórnsýslu og stjórnskipulag opinberra háskóla í II. kafla laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla. Þar er m.a. fjallað um skipulagseiningar háskóla í 4. gr. en einnig hlutverk og ábyrgð háskólaráðs í 5. gr. og háskólarektors í 8. gr. laganna. Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 kemur fram að stjórn háskóla sé falin háskólaráði og rektor. Háskólaráð markar heildarstefnu í kennslu og rannsóknum og mótar skipulag háskóla, fer með almennt eftirlit með starfsemi há­skólans í heild, einstakra skóla og háskólastofnana og ber ábyrgð á því að háskóli starfi í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli.

Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 85/2008 kemur fram að þegar opinberir háskólar eigi í hlut þurfi að kveða á um stjórnunarhlutverk háskólaráðs með nokkuð nákvæmari hætti en ella, meðal annars vegna lögbundins hlutverks rektors háskóla sem for­stöðu­manns, sbr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og ábyrgðar háskólaráðs, sbr. 49. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins (Sjá Alþt. 2007-2008, 135. löggj.þ., þskj. 847.) Um ábyrgð háskólaráðs fer nú samkvæmt 36. gr. laga nr. 123/2015, um opinber fjármál.

Af samanburði við ákvæði laga nr. 63/2006, um háskóla, verður jafnframt ráðið að háskólar sem falla ekki undir lög nr. 85/2008 hafi nokkuð meira svigrúm til að skipuleggja stjórnsýslu sína en opinberir háskólar, sbr. 15. gr. fyrrnefndu laganna þar sem fram kemur að yfir­stjórn háskóla sé falin háskólaráði og rektor eftir því sem nánar sé kveðið á um í sérlögum, skipulagsskrá, samþykktum eða öðrum stofn­skjölum háskóla.

Ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 er síðan svohljóðandi:

„Háskólaráð fer með úrskurðarvald í málefnum háskólans, ein­stakra skóla og stofnana sem honum tengjast og heyra undir háskólaráð eða skóla.“

Í athugasemdum að baki ákvæðinu er sérstaklega tekið fram að ekki sé lagt til að efnisleg breyting verði á úrskurðarvaldi háskólaráðs, sbr. 2. mgr. Í 1. mgr. 3. gr. eldri laga nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, kom fram að háskólaráð væri æðsti ákvörðunaraðili innan há­skólans. Háskólaráð færi með úrskurðarvald í málefnum skólans og stofnana hans sem honum tengdust og færi með almennt eftirlit með starf­semi hans og rekstri samkvæmt því sem nánar væri mælt fyrir um í lögunum og reglum settum með stoð í þeim.

Í athugasemdunum við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 kemur jafn­framt fram að í samræmi við framangreint gæti háskólaráð tekið til endur­­skoðunar flestar ákvarðanir sem teknar hefðu verið innan há­skólans. Endurskoðun gæti leitt til þess að ákvörðun væri staðfest, henni breytt eða ný ákvörðun tekin í máli. Undanskildar væru þó ákvarðanir í faglegum efnum sem væru á forræði einstakra háskóla­kennara, deilda eða skóla. Þannig endurmæti háskólaráð ekki prófúr­lausnir eða faglega niðurstöðu kennara, prófdómara eða dómnefnda. Ráðið gæti hins vegar þurft að skera úr um það hvort meðferð skóla eða deildar á skriflegu erindi nemanda hafi verið í samræmi við lög, reglur háskólans og góða stjórnsýsluhætti.(Alþt. 2007-2008, 135. löggj.þ., þskj. 847.)

Með hliðsjón af þeim athugasemdum sem áður voru raktar um stöðu og hlutverk háskólaráðs er rétt að nefna að í 6. gr. laga nr. 85/2008 er fjallað um fulltrúa í háskólaráði. Í athugasemdum við ákvæði frum­varps þess er varð að 6. gr. laganna er hnykkt á þeim sjónarmiðum sem hér hafa verið rakin. Þar kemur fram að fyrirliggjandi frumvarp byggist á þeirri forsendu að skipun yfirstjórnar opinberra stofnanna skuli ákveðin með lögum. Nefnd sú sem samdi frumvarpið hefði komist að þeirri niður­stöðu að fjögur sjónarmið hefðu áberandi mest vægi þegar mótuð væri löggjafarstefna fyrir opinbera háskóla á Íslandi. Eitt þeirra væri að ráðið gæti sinnt endurskoðunar- og úrskurðarhlutverki sínu. Nánar tiltekið er þar tekið fram að þáverandi skipan háskólaráða í Há­skóla Íslands, Háskólanum á Akureyri og Kennaraháskóla Íslands gengi út frá því að fulltrúar í ráðinu kæmu að meirihluta til úr hópi starfs­manna og nemenda við skólann. Augljóst væri að flest þau erindi, sem háskólaráð fengi til endurskoðunar eða úrskurðar, vörðuðu ein­hverja grunneiningu skólans að verulegu leyti, auk þess sem mál gæti einnig varðað stöðu hópa starfsmanna eða nemenda með afgerandi hætti. Þessi skipan væri ekki til þess fallin að styðja við endurskoðunar- og úrskurðarhlutverk ráðsins og væri óheppileg.

Háskólaráð hefur í svörum til mín einkum vísað til þess að skýra verði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 með hliðsjón af 1. mgr. 19. gr. sömu laga þegar lagt er mat á hlutverk ráðsins. Samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu setur háskólaráð, að fenginni umsögn heildarsamtaka nemenda innan háskólans, reglur um réttindi og skyldur nemenda, þ.m.t. um mál­­skotsrétt þeirra innan háskólans, sbr. 1. mgr. 19. gr. sömu laga.

Háskólaráð hefur sett reglur nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands. Í 3. mgr. 7. gr. reglnanna, eins og þeim var breytt með reglum nr. 1077/2013, segir:

„Við Háskóla Íslands starfar sérstök kærunefnd í málefnum nemenda sem hefur það hlutverk að fjalla um kvartanir og kærur stúdenta samkvæmt 50. gr. reglna þessara. Samkvæmt tilnefningu rektors skipar háskólaráð þrjá fulltrúa í nefndina til þriggja ára og jafnmarga til vara. Formaður nefndarinnar skal vera lög­fræðingur.“

3 Lögbundið hlutverk háskólaráðs og valdframsal á úrskurðarhlutverki þess

Í skýringum háskólaráðs til mín frá 12. febrúar sl. kemur m.a. fram að ráðið telji að skýra verði ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 sem kveður á um úrskurðarvald háskólaráðs í málefnum háskólans með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 19. gr. sömu laga um málskotsrétt nemenda með þeim hætti að síðargreinda ákvæðið feli í sér heimild til innra framsals úrskurðarvalds í nemendamálum þótt fallast megi á að ákvæðið mætti kveða á um það með skýrari hætti. Athugun mín hefur eins og áður sagði einkum beinst að þessari afstöðu háskólaráðs.

Af þessu tilefni hefur við úrlausn málsins í fyrsta lagi þýðingu að líta til þeirra almennu reglna stjórnsýsluréttar sem gilda um vald­fram­­sal stjórnvalda, og þá sérstaklega reglna um innra vald­framsal. Valdið til að ákveða verkaskiptingu milli stjórnvalda eða innan stjórn­valda nefnist verkskiptingarvald eða verkskipulagsvald. For­stöðu­menn hafa almennt ríka heimild til þess að fela starfsmönnum til­tekin verkefni, sem grundvallast þá á almennum stjórnunarrétti þeirra og þarf ekki að byggjast á sérstakri laga­heimild. Þegar verka­skipting innan stjórnvalds er aftur á móti ákveðin með almennum lögum er stjórnvaldið bundið af því að framkvæma verkefni sín með þeim hætti sem löggjafinn hefur mælt fyrir um. Ákvörðun um að færa verkefni til innan stjórnvalds með innra valdframsali í slíkum tilvikum, s.s. milli skipu­lagseininga eða starfsmanna stjórnvalds sem starfar á einu stjórn­sýslustigi, og þar með heimild stjórnvalds til að skipuleggja, útfæra og móta eigin stjórnsýslu og stjórnkerfi, þarf þannig að rúmast innan lögbundinna heimilda þess og vera tekin af þar til bærum aðila í innra stjórnkerfi stjórnvaldsins. Þegar sérstaklega er mælt fyrir um hlutverk, ábyrgð og valdmörk tiltekinna skipulagseininga, stofnana eða starfsmanna innan stjórnvaldsins í lögum verður þess vegna að meta hvort það hefur þá aftur áhrif til takmörkunar á heimildir og svigrúm til að framselja það vald sem löggjafinn hefur fengið þessum aðilum.

Með vísan til framangreinds verður að meta hvort sú tilhögun sem háskólaráð hefur komið á, að framselja það vald að ráða endanlega til lykta innan stjórnsýslu Háskóla Íslands málum nemenda til nefndar innan háskólans, leiði í ljósi almennra reglna og sjónarmiða um vald­fram­sal og valdmörk, sem og að virtum öðrum ákvæðum laga nr. 85/2008 sem mæla fyrir um verkaskiptingu innan opinberra háskóla, til tak­markana á verkskipulagsvaldi háskólaráðs að þessu leyti.

Þar ber einkum að líta til þess að mælt er fyrir um skipan há­skólaráðs í lögum. Þar hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess hvernig háskólaráð skuli skipað og hvaða fulltrúar eigi þar sæti. Há­skólaráði Háskóla Íslands er sérstaklega falið úrskurðarvald í málefnum háskólans, einstakra skóla og stofnana sem honum tengjast og heyra undir háskólaráð eða skóla með lögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008. Í stað þess að úrskurðarvald samkvæmt þessu lagaákvæði, og ábyrgð sem leiðir af því, sé í höndum opinbers háskóla án þess að tilgreint sé hvaða aðili innan hans fari með viðkomandi valdheimildir eða að þær séu faldar tilteknum starfsmanni fara meðlimir háskólaráðs sam­eiginlega með það verkefni. Rektor á sæti í háskólaráði og er jafnframt formaður þess en auk hans sitja í ráðinu fulltrúar tilnefndir af háskólafundi, heildarsamtökum nemenda við háskólann, ráðherra og þeim fulltrúum sem fyrir eru í háskólaráði.

Eins og áður er rakið var í athugasemdum að baki 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 sérstaklega tekið fram að ráðið gæti þurft að skera úr um það hvort meðferð skóla eða deildar á skriflegu erindi nemanda hafi verið í samræmi við lög, reglur háskólans og góða stjórnsýslu­hætti. Þar var jafnframt vísað til þess að við tillögugerð um þá skipan háskólaráðs sem lögð væri til í frumvarpinu hefði m.a. verið litið til þess sjónarmiðs að styðja við endurskoðunar- og úrskurðarhlutverk ráðsins og þá með því að tryggja aðkomu utanaðkomandi fulltrúa að ráðinu. Sérstök áhersla væri lögð á að skipan sem gangi út frá því að full­trúar kæmu að meiri hluta til úr hópi starfsmanna og nemenda við skólann væri óheppileg þar sem flest erindi sem háskólaráð fengi til endurskoðunar eða úrskurðar vörðuðu einhverja grunneiningu skólans að verulegu leyti auk þess sem mál gæti varðað stöðu hópa starfsmanna eða nemenda með afgerandi hætti.

Af framangreindu leiðir að löggjafinn hefur tekið afstöðu til þess að háskólaráði sé falið endurskoðunar- og úrskurðarhlutverk í mál­efnum háskólans. Af því leiðir að það er hlutverk háskólaráðs að hafa endanlegt úrskurðarvald í þeim málum sem þar falla undir. Í ljósi orðalags 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 og lögskýringargagna mæla jafn­framt rök gegn því að háskólaráði sé heimilt að framselja þetta úrskurðarvald sitt til annars aðila innan stjórnsýslu háskólans enda verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi sérstaklega tekið afstöðu til þess og metið það sem svo að það vald skuli vera í höndum háskólaráðs þar sem lögð er áhersla á að úrskurðarvaldið sé sam­eigin­lega í höndum hóps fólks sem hefur aðkomu að ráðinu á ólíkum forsendum þrátt fyrir að öllum beri þeim að vinna að heildarhagsmunum háskólans.

Hér ber jafnframt að hafa í huga að kærunefnd í málefnum nemenda við Háskóla Íslands starfar í núverandi framkvæmd á grundvelli 7. gr. reglna nr. 569/2009, fyrir Háskóla Íslands, og hefur það hlutverk að fjalla um kvartanir og kærur stúdenta samkvæmt 50. gr. reglnanna. Ljóst er að nefndinni er ekki eingöngu falið að undirbúa kvörtunar- og kærumál til afgreiðslu háskólaráðs heldur hefur hún farið með endan­legt ákvörðunarvald Háskóla Íslands í þeim málum sem vísað er til hennar. Þá er nefndin ekki eiginleg undirnefnd háskólaráðs, skipuð full­trúum þess, heldur skipar háskólaráð þrjá fulltrúa í nefndina samkvæmt tilnefningu rektors. Samkvæmt upplýsingum á vefsíðu Háskóla Íslands eru allir núverandi fulltrúar í nefndinni starfsmenn há­skólans. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem að framan eru rakin verður ekki séð að þetta fyrirkomulag við skipun nefndarinnar tryggi að sjónar­mið allra þeirra hópa sem löggjafinn hefur lagt áherslu á og ákveðið að skuli sitja í háskólaráði komist að í störfum nefndarinnar eða að það samrýmist vel þeim sjónarmiðum sem hreyft var í lög­skýringar­gögnum um að aðkoma utanaðkomandi fulltrúa að háskólaráði styðji við endurskoðunar- og úrskurðarhlutverk ráðsins.

Ég tel jafnframt tilefni til að benda á að háskólaráði getur vissulega, eins og stjórnvöldum almennt, verið heimilt að leita sér að­stoðar og ráðgjafar við úrlausn einstakra mála eða álitaefna. Háskóla­ráð kann þannig að fara þá leið að setja upp sérstaka nefnd eða fela tilteknum aðila innan háskólans að fjalla um ákveðin málefni, svo sem athugasemdir og beiðnir nemenda um endurupptöku mála vegna þeirra sem einstakar deildir eða forsetar þeirra og sviða hafa fjallað um. Þetta getur t.d. verið liður í að samræma meðferð og úrlausnir mála og kann eftir atvikum að leiða til þess að málum sé vísað aftur til þess aðila innan stjórnsýslu háskólans sem þegar hefur fjallað um það eða viðkomandi nemandi telur að fenginni umfjöllun þessa sérstaka aðila innan skólans ekki tilefni til að láta reyna frekar á athuga­semdir hans innan stjórnkerfis skólans. Það breytir því ekki að há­skóla­ráð fer samkvæmt framangreindu með úrskurðarvaldið í málefnum háskólans og ber þar með ábyrgð á meðferð slíkra mála, hvort sem það velur að koma upp slíkum aðila til að fjalla með samræmdum hætti um ákveðin málefni innan skólans eða ekki. Tilvist slíks aðila innan stjórnsýslu háskólans getur líka verið liður í að þau mál sem fara til endanlegs úrskurðar hjá háskólaráði séu betur undirbúin. Jafnframt getur það gefið háskólaráði að jafnaði betra tækifæri til að leysa úr einstökum málum, svo sem vegna málskots nemenda, með stefnumarkandi hætti og þá t.d. til að skýra nánar efni þeirra reglna sem háskólaráð hefur sett. Hér þarf líka að hafa í huga að í grunninn fer starfsemi Háskóla Íslands fram á einu stjórnsýslustigi og stjórn háskólans er falin háskólaráði og rektor, þótt lög geri ráð fyrir mismunandi hlutverkum og starfsskyldum einstakra skipulagseininga innan skólans. Málskotsleiðir innan háskólans eru því ekki í ferli hefðbundinna stjórn­sýslukæra milli lægra og æðra setts stjórnvalds heldur er þar verið að endurupptaka mál innan sama stjórnvalds. Úrskurðarvald há­skóla­ráðs samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 er því liður í því að háskólaráð geti beitt stjórnunarheimildum sínum vegna þess hlut­verks sem því er falið með lögum.

Í ljósi skýringa háskólaráðs um að heimild til innra valdframsals til nefndarinnar felist í ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 85/2008, þar sem mælt er fyrir um að háskólaráð setji reglur m.a. um málskotsrétt nemenda innan háskólans, tek ég fram að þegar mælt er fyrir um heimildir stjórnvalda til útfærslu á tilteknum atriðum, t.d. með reglum eða reglugerðum, þá verða ákvarðanir á þeim grundvelli að rúmast innan laga hverju sinni. Með vísan til þess sem áður er rakið verður því ekki fallist á að sú almenna heimild sem þarna er byggt á breyti þeim forsendum sem hér hafa verið raktar um að takmörk séu á því að háskólaráð geti framselt endanlegt úrskurðarvald sitt í málefnum háskólans með hliðsjón af hlutverki og skipan nefndarinnar.

Að öllu framangreindu virtu tel ég að það geti ekki samrýmst þeim almennu reglum sem gilda um valdframsal stjórnvalda að háskólaráði sé heimilt að framselja úrskurðarvald sitt samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 til annarra aðila innan háskólans með hliðsjón af nú­gildandi lagagrundvelli. Ég tel því að háskólaráð hafi ekki heimild að lögum til að framselja úrskurðarvald sitt samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 með innra valdframsali til kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands. Það er því niðurstaða mín að sú ákvörðun háskólaráðs, dags. 2. nóvember 2018, að vísa frá erindi A sem fól í sér beiðni um að háskólaráð ákvæði að óháður aðili væri fenginn til að endurmeta miðbikspróf sem hún þreytti í X-deild í júní 2017, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tek að lokum fram að ég hef í engu tekið efnislega afstöðu til þeirra ákvarðana sem A kvartaði yfir í tengslum við þetta mál, m.a. um hvort skipa hafi átt óháðan aðila til að endurmeta miðbikspróf hennar í doktorsnáminu eða annarra tengdra atriða, og þar með hvort réttur lagagrundvöllur að efni til hafi verið til þeirra ákvarðana sem teknar hafa verið um mál hennar.

4 Endurskoðun laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla

Við athugun mína á þessu máli vakti athygli mína sú afstaða háskólaráðs að vísa til skýrrar framkvæmdar innan háskólans um farveg nemendamála þegar óskað var eftir afstöðu þess til hlutverks há­skóla­ráðs skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008. Fram kom að „varla [gæti] talist raunhæft að ráðið [væri] vel til þess fallið að úrskurða í ein­stökum nemendamálum og [hefði] þessum málaflokki því verið markaður eðlilegri farvegur hjá kærunefndinni“. Þá kom þar fram að háskólaráð hefði sent mennta- og menningarmálaráðuneytinu bréf þar sem það teldi að taka þyrfti til endurskoðunar ákvæði laga nr. 85/2008 er varðar úr­skurðarhlutverk háskólaráðs.

Í ljósi framangreindra skýringa tek ég fram að þessi afstaða há­skólaráðs um að „eðlilegri farvegur“ þessara mála sé hjá kæru­nefndinni og að háskólaráð sé ekki vel til þess fallið að úrskurða í einstökum nemendamálum getur ekki breytt því hlutverki sem ráðinu er falið lögum samkvæmt hverju sinni og nánar hefur verið fjallað um í þessu áliti. Telji háskólaráð aftur á móti að breytinga sé þörf og það fyrir­komulag sem viðhaft er með tilkomu sérstakrar kærunefndar í málefnum nemenda sem ráði þeim málum endanlega til lykta innan skólans sé heppilegra, og hvað sem líður hlutverki háskólaráðs við yfirstjórn Háskóla Íslands, ber að fjalla um þau mál á vettvangi þeirra sem koma að lagasetningu um þessi mál. Þegar liggur fyrir að háskólaráð hefur komið þessu atriði á framfæri við mennta- og menningarmálaráðherra. Það verður síðan að vera ákvörðun Alþingis hvort tilefni sé til breytinga, og þá hverra, þannig að löggjafinn fái möguleika til að taka sjálfur skýra afstöðu til skipanar mála að þessu leyti áður en þeim er breytt í framkvæmd af hálfu háskólans.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ekki verði fallist á skýringar háskólaráðs Háskóla Íslands um að skýra beri ákvæði laga nr. 85/2008, um opinbera háskóla, með þeim hætti að í þeim felist heimild til handa háskólaráði til að framselja vald sitt til að úrskurða í kvörtunar- og kærumálum  sem berast ráðinu með innra valdframsali til sérstakrar nefndar innan háskólans. Skýrist sú niðurstaða einkum af samspili orðalags 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 við þau sjónarmið sem rakin eru í lögskýringar­gögnum við ákvæðið um skipan og hlutverk ráðsins. Ég tel því að takmörk séu á því að háskóla­ráð geti með hliðsjón af núgildandi lagaumhverfi framselt endanlegt úrskurðarvald sitt samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 með innra valdframsali til kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að sú ákvörðun háskólaráðs, dags. 2. nóvember 2018, að vísa frá erindi A sem fól í sér beiðni um að háskólaráð fengi óháðan aðila til að endurmeta mið­bikspróf sem hún þreytti í X-deild í júní 2017, hafi ekki verið í sam­ræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til háskólaráðs að taka erindi A til endurskoðunar, berist beiðni frá henni þess efnis, og það leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í áliti þessu. Þá mælist ég til þess að háskólaráð geri nauðsynlegar ráð­stafanir til að færa starfshætti þess, og innan Háskóla Íslands, að því er varðar meðferð á úrskurðarvaldi þess samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 85/2008 til samræmis við þau sjónarmið sem koma fram í þessu áliti og hafi þau framvegis í huga í störfum sínum.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í svari frá háskólaráði kemur fram að A hafi í nóvember 2019 farið þess á leit að prófdómari yrði skipaður til þess að endurmeta miðbiksprófið. Háskólaráð hafi tekið málið til skoðunar og þá hvort ákvörðun deildarforseta, sem staðfest hafi verið með niðurstöðu kærunefndarinnar, um að synja beiðni A um að skipaður yrði prófdómari samræmdist 3. mgr. 21. gr. laga nr. 85/2008. Beiðni A hafi verið synjað og niðurstaða kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands því staðfest. A hafi verið leiðbeint um að hægt væri að kæra ákvörðunina til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema, sbr. 20. gr. laga nr. 63/2006 um háskóla. A hafi kært ákvörðun háskólaráðs til áfrýjunarnefndarinnar í byrjun febrúar 2002 en niðurstaða áfrýjunarnefndarinnar liggi ekki fyrir.

Þá hafi rektor sent formanni kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands bréf í janúar 2020 í því skyni að koma tafarlaust til móts við tilmæli umboðsmanns og þau sjónarmið sem rakin hafi verið í álitinu. Því hafi verið beint til kærunefndarinnar að leiðbeina framvegis þeim sem til hennar leiti um þann möguleika að bera mál undir háskólaráð Háskóla Íslands samhliða leiðbeiningum um kæruleið til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema.

Til framtíðar verði litið svo á að háskólaráð taki mál kærunefndar í málefnum nemenda við Háskóla Íslands til endurskoðunar, óski málsaðili eftir því. Kærunefndin hafi verið upplýst um það. Af því leiði að ef háskólaráði berist slíkt erindi þá verði það tekið til skoðunar. Fyrirhugað sé að fara heildstætt yfir regluverk háskólans, m.a. það er snúi að málskotsrétti nemenda innan háskólans. Verði þá tekin afstaða til þess með hvaða hætti rétt sé að skipa slíkum málum til frambúðar. Við þá reglusmíð verði höfð sjónarmið í áliti umboðsmanns höfð til hliðsjónar og tryggt að endurskoðunarheimildir samræmist lögum.