Fasteignaskráning og fasteignamat. Endurákvörðun fasteignamats. Málsmeðferð stjórnvalda. Skylda lægra setts stjórnvalds að hlíta niðurstöðu æðra setts stjórnvalds. Endurupptaka. Stjórnsýslukæra. Málshraði. 

(Mál nr. 9758/2018)

Hjónin A og B leituðu til umboðsmanns Alþingis með kvörtun er laut að málsmeðferð Þjóðskrár Íslands í tengslum við beiðni þeirra um endurákvörðun fasteignamats. Beindist kvörtunin nánar tiltekið að því að Þjóðskrá Íslands hefði einungis endurákvarðað fasteignamat fasteignar þeirra fjögur ár aftur í tímann, eða fyrir árin 2010-2013, þrátt fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hefði lagt fyrir þjóðskrá að taka fasteignamat eignar þeirra vegna áranna 2009-2013 til endurákvörðunar.

Við meðferð málsins hafnaði Þjóðskrá Íslands tvívegis að endurupptaka mál hjónanna og endurákvarða fasteignamat fasteignar þeirra fyrir árin 2009-2013 þar sem stofnunin taldi lagaskilyrði ekki uppfyllt þrátt fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hefði tvisvar lagt fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga um endurupptöku. Þegar hjónin leituðu í þriðja sinn til yfirfasteignamatsnefndar felldi nefndin ákvörðun þjóðskrár úr gildi og lagði fyrir stofnunina að endurákvarða fasteignamat fasteignar kærenda vegna áranna 2009-2013 í samræmi við beiðni þeirra þar um. Í kjölfarið leituðu hjónin aftur til þjóðskrár og óskuðu eftir endurupptöku málsins og var þá fasteignamatið fyrir árin 2010-2013 leiðrétt. Eftir að málið kom til meðferðar hjá umboðsmanni, og almennu verklagi hjá þjóðskrá var breytt, var fasteignamatið fyrir árið 2009 síðan leiðrétt. Framangreint mál var því til meðferðar hjá stjórnvöldum í um fimm ár áður en efnisleg niðurstaða fékkst í málið.

Umboðsmaður benti á að úrskurðir yfirfasteignamatsnefndar væru stjórnvaldsákvarðanir sem væru bindandi jafnt fyrir aðila máls og það stjórnvald sem tók hina kærðu ákvörðun. Þjóðskrá Íslands hefði því sem lægra sett stjórnvald ekki svigrúm til að leggja mál í annan farveg þvert á niðurstöðu nefndarinnar eða líta framhjá úrskurðum hennar í framkvæmd. Þá hvíldi einnig sú skylda á stofnuninni, eins og stjórnvöldum almennt, að gæta þess að þær upplýsingar og lagalegur grundvöllur sem byggt væri á væru réttar og í samræmi við gildandi framkvæmd hverju sinni. Þegar yfirfasteignamatsnefnd sem æðra sett stjórnvald hefði komist að niðurstöðu um framkvæmd og túlkun réttarheimilda væri niðurstaða þess almennt bindandi fyrir þjóðskrá sem lægra sett stjórnvald. Þrátt fyrir að lægra sett stjórnvald kynni að vera ósammála niðurstöðu eða forsendum æðra setts stjórnvalds yrði það almennt að hlíta niðurstöðunni og setja málið í þann lagalega farveg sem æðra sett stjórnvald hefði byggt niðurstöðu sína á. 

Umboðsmaður benti einnig á að þegar mál hjónanna hefði fyrst komið inn á borð þjóðskrár hefði legið fyrir bæði afstaða ráðuneytisins sem fer með yfirstjórn málaflokksins og breytt framkvæmd yfirfasteignamatsnefndar sem æðra setts stjórnvalds um að heimild stjórnsýslulaga til endurupptöku mála ætti við um fasteignamat fyrri ára og þar með það álitaefni sem var undir í málinu. Þá fékk umboðsmaður ekki séð að sá farvegur sem þjóðskrá lagði málið í eftir að yfirfasteignamatsnefnd hafði lýst þessari breyttu afstöðu sinni til heimildar þjóðskrár til að endurupptaka ákvarðanir vegna fasteignamats hefði að öllu leyti verið í samræmi við þá afstöðu. 

Umboðsmaður taldi að verulega hefði skort á að þjóðskrá hefði afgreitt málið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga. Ljóst væri að sú tregða sem birtist í afstöðu þjóðskrár til að afgreiða málið í samræmi við gildandi framkvæmd og fylgja þeirri leiðsögn sem kom fram í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar hefði komið í veg fyrir að málið hefði verið sett í réttan lagalegan og skilvirkan farveg hjá stofnuninni frá upphafi og að málið dróst eins lengi og raun bar vitni.

Þá taldi umboðsmaður einnig að atvik málsins og sá dráttur sem varð á að hjónin fengju úrlausn mála sinni endurspeglaði að þrátt fyrir það sjálfstæði sem yfirfasteignamatsnefnd byggi við í störfum sínum hefði verið tilefni til þess fyrir nefndina að upplýsa ráðuneyti þessara mála um gang og stöðu málsins. Þegar lægi fyrir að lægra sett stjórnvald tæki ekki mið af úrskurðum æðra setts stjórnvalds í störfum sínum gæti ráðuneytið haft hlutverki að gegna í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir til að tryggja að leyst væri úr málum í lögmætum farvegi eins fljótt og kostur er.

Það var álit umboðsmanns að meðferð þjóðskrár í máli hjónanna hefði ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um bindandi réttaráhrif úrskurða stjórnvalda á kærustigi. Þá var það jafnframt álit hans að framangreindur annmarki á málsmeðferð þjóðskrár hefði leitt til þess að málsmeðferðartími þess væri lengri en hann ella hefði þurft að vera. Hann mæltist til þess að þjóðskrá tæki mál þeirra einstaklinga sem kynnu að vera í sambærilegri stöðu og hjónin til endurskoðunar og leysti úr málum þeirra í samræmi við þau sjónarmið sem lýst væri í álitinu. Þá mæltist hann til þess að þjóðskrá tæki mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu í framtíðarstörfum sínum.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 29. júní 2018 leituðu hjónin A og B til mín með kvörtun er laut að málsmeðferð Þjóðskrár Ís­lands í tengslum við beiðni þeirra um endurákvörðun fasteignamats. Kvörtunin beindist að því að Þjóðskrá Íslands hefði einungis endur­ákvarðað fasteignamat fasteignar þeirra að X í Reykjavík fjögur ár aftur í tímann, eða fyrir árin 2010-2013, þrátt fyrir að yfir­fasteignamatsnefnd hefði lagt fyrir þjóðskrá að taka fast­eignamat eignar þeirra vegna áranna 2009-2013 til endurákvörðunar. Þá gera A og B ýmsar athugasemdir við málsmeðferð Reykjavíkurborgar og yfir­­fasteignamatsnefndar í tengslum við sama mál og þar með hvernig málið var afgreitt heildstætt af hálfu stjórnsýslunnar. Er í því sambandi m.a. bent á að þau hafi þrívegis þurft að leita til yfir­fasteigna­matsnefndar vegna ákvarðana þjóðskrár í málinu. Það hafi síðan ekki verið fyrr en eftir bréfaskipti umboðsmanns Alþingis við samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið í tengslum við þessa kvörtun sem stofnunin hefði endanlega leiðrétt ákvarðanir sínar í samræmi við niðurstöðu nefndar­­innar.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við það hvernig Þjóðskrá Íslands hagaði málsmeðferð og ákvörðunum sínum í máli A og B og þar með hvernig stofnunin sem lægra sett stjórnvald fylgdi  reglum stjórnsýslu­réttarins um bindandi réttaráhrif úrskurða stjórn­valds á kærustigi. Þá hefur sá tími sem það tók þjóðskrá að taka efnis­lega ákvörðun í málinu í samræmi við úrskurði yfirfasteignamats­nefndar einnig orðið mér tilefni til umfjöllunar. Þessi afmörkun mín tekur einnig mið af því að allt frá árinu 2011 hefur umboðsmaður Alþingis fjallað um kvartanir þar sem gerðar hafa verið athugasemdir við tregðu Þjóð­skrár Íslands og yfirfast­eigna­matsnefndar við að taka til greina beiðnir um endurskoðun fast­eigna­mats fyrri ára. Þetta mál er dæmi um þessa tregðu og það þrátt fyrir að það ráðuneyti sem fer með þetta mál­efnasvið hafi á árinu 2013 lýst þeirri afstöðu að ákvæði laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, kæmu ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat gæti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórn­sýsluréttarins um endur­upptöku mála.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. nóvember 2019.

  

II Málsatvik

Hinn 26. júní 2014 óskuðu A og B eftir endurmati til lækkunar á fasteignamati fasteignar þeirra að X í Reykja­vík. Áður höfðu þau óskað eftir því að fá sölumat á fasteigninni og kom þá í ljós að sölumat eignar­innar var töluvert lægra en fasteignamat hennar. Húsið að X er hæð og kjallari og þegar húsið var byggt var gert ráð fyrir sökkulrými í stærstum hluta kjallarans. Á árinu 2003 voru samþykktir nýir aðal­upp­drættir fyrir húsið og þá var búið að taka sökkul­rýmið í notkun. Samkvæmt teikningu var gert ráð fyrir geymslum, föndur- og tómstundaherbergjum auk áður samþykkts rýmis upp á 38 fer­metra. Hjá Þjóðskrá Íslands hafði kjallarinn alla tíð verið metinn sem íbúðar­rými í kjallara og var krafa A og B um lækkun fasteignamatsins byggð á því að hluti íbúðarýmis í kjallaranum væri metinn of hár. Eftir skoðun eignarinnar af hálfu starfs­manns þjóðskrár var þeim tilkynnt um lækkun fasteignamats árið 2014 með tölvubréfi, dags. 16. júlí 2014. Var það gert á þeim grund­velli að vegna stærðar, alls 192,3 fermetrar, og aðstæðna í kjallaranum bæri að breyta mats­for­sendum þannig að geymsluflatarmál væri 162,3 fermetrar og íbúðarrými í kjallara væri því einungis 30 fermetrar. Í kjölfarið endur­ákvarðaði ríkisskattstjóri áður álagðan auðlegðarskatt samkvæmt beiðni þeirra þar um.

Vegna heimildar ríkisskattstjóra í 2. mgr. 101. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, til að leiðrétta skattstofn sex ár aftur í tímann sendu þau fyrirspurn til þjóðskrár hinn 4. september 2014 til að kanna hvort þau gætu fengið leiðréttingu á fasteignamatinu aftur í tímann, þ.e. fyrir árin 2009-2013. Var ástæðan sú að þau töldu sig hafa greitt auðlegðarskatt af of háum skattstofni og sömuleiðis of há fast­eigna­gjöld við álagningu opinberra gjalda á árunum 2009-2013 vegna rangra skráningarupplýsinga en skattstofnar sem byggja á fasteignamati fáist ekki leiðréttir aftur í tímann nema fasteignamat viðkomandi ára sé leiðrétt.

Í svarbréfi þjóðskrár, dags. 16. september 2014, var vísað til beiðni þeirra um endurmat á fasteignamati aftur í tímann þar sem segir:

„Yfirfasteignamatsnefnd hefur í úrskurðum sínum sett skýr fordæmi um að lagaheimild skorti í lögum nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna til þess að ákvarða fasteignamat með afturvirkum hætti. Fasteignamat gildir frá 31. desember til 31. desember næsta árs og hefur það verið álit nefndarinnar að heimild eiganda til þess að krefjast endurskoðunar á fasteignamati sé bundin við skráð matsverð á þeim tíma sem krafa er sett fram. Heimildin nái ekki til endurskoðunar á fasteignamati sem fallið er úr gildi þegar krafan kom fram.“

Þá er þar vísað til 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um heimild stjórnvalda til að leiðrétta bersýnilegar villur í ákvörðun. Með vísan til ákvæðisins hefði þjóðskrá litið svo á að stofnuninni væri heimilt að leiðrétta fasteignamat afturvirkt hafi misritun eða reiknings­­skekkja af hálfu stofnunarinnar orðið þess valdandi að efnisleg ákvörðun um fasteignamat yrði röng. Krafa um leiðréttingu fasteignamats afturvirkt fyrndist á fjórum árum, sbr. 4. gr. laga nr. 29/1995, um endur­greiðslu oftekinna skatta og gjalda. Því næst er fasteigninni að X nánar lýst. Þá segir:

„Það er mat Þjóðskrár Íslands að beiðni eiganda um að fá fast­eignamat leiðrétt afturvirkt í fjögur ár uppfylli ekki þau lagaskilyrði sem nefnd eru hér framar í bréfinu og er því beiðninni hafnað.“

Með kæru, dags. 20. nóvember 2014, var synjun þjóðskrár kærð til yfir­fasteignamatsnefndar. Í úrskurði nefndarinnar frá 31. mars 2015 í máli nr. 9/2014 var fjallað um kröfu A og B um leið­réttingu fasteignamats þar sem segir:

„Hvað varðar þá kröfu kærenda um leiðréttingu fasteignamats fyrri ára þá hefur yfirfasteignamatsnefnd komist að þeirri niður­stöðu að ákvæði laga um skráningu og mat fasteigna komi ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat geti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins um endurupptöku máls, þ.m.t. 24. gr. stjórnsýslulaga, enda séu skilyrði fyrir hendi að mál geti verið endurupptekið, sbr. úrskurður yfirfasteigna­mats­nefndar í máli nr. 7/2014.“

Þá taldi nefndin að erindi hjónanna frá 4. september 2014 til þjóð­skrár „hafi í raun verið beiðni um endurupptöku máls á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga.“ Af hálfu þjóðskrár hafi ekki verið tekin af­­staða til þess hvort skilyrði til endurupptöku væru fyrir hendi heldur hafi aðeins verið tekin afstaða til þess hvort skilyrði 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslu­laga hafi verið uppfyllt. Vegna þessa felldi yfirfasteigna­matsnefnd ákvörðun þjóðskrár frá 16. september 2014 úr gildi og lagði fyrir þjóðskrá að taka málið til meðferðar að nýju „með hliðsjón af ákvæði stjórnsýslulaga um endurupptöku sem og [...] fyrirliggjandi gagna um lofthæð kjallarans.“

Þjóðskrá tók nýja ákvörðun í máli hjónanna hinn 12. ágúst 2015 og komst að þeirri niðurstöðu að ekki væru uppfyllt lagaskilyrði samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku fyrri ákvarðana þjóðskrár um fast­eignamat fasteignarinnar. Í ákvörðun þjóðskrár segir m.a.:

„Talið hefur verið að heimild eiganda til þess að krefjast endurskoðunar á fasteignamati sé bundin við skráð matsverð á þeim tíma sem krafa er sett fram, sbr. lög nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna. Heimildin nái ekki til endurskoðunar á fast­eigna­mati sem fallið er úr gildi þegar krafan kom fram, sjá t.a.m. úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í málum nr. 143/2001 og nr. 2/2012."

Fram kemur að í ljósi úrskurðar yfirfasteignamatsnefndar í málinu væri beiðni eiganda um leiðréttingu á fasteignamati afturvirkt skoðuð út frá því hvort skilyrði endurupptöku á grundvelli 24. gr. stjórn­sýslu­laga væri fyrir hendi. Eftir að hafa rakið þá aðferðafræði sem við­höfð er við slíkt mat, með hliðsjón af upplýsingum um fasteignina að X, kom fram að það álitaefni hvort lofthæð stæðist kröfur byggingar­reglu­gerðar væri á ábyrgð annarra stjórnvalda en þjóðskrár. Hlut­verk stofnunarinnar væri eingöngu að meta verðgildi eignarinnar. Loft­hæð gæti vissulega komið til lækkunar á fasteignamati en ylli því ekki að mat­sákvörðun væri á einhvern hátt röng. Það sem vægi þyngst í þessu samhengi væri hvort og þá hvernig lofthæð hefði áhrif á gangverð en slík áhrif gætu tekið breytingum eftir kröfum markaðarins. Það sem þætti eðlilegt og viðeigandi fyrir 20 árum ætti kannski ekki við í dag. Með hliðsjón af þessu taldi þjóðskrá að fyrri ákvarðanir sem teknar hefðu verið um fasteignamat eignarinnar hefðu hvorki byggst á ófull­nægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og að engin atvik hefðu breyst verulega frá því að umræddar ákvarðanir um fasteignamat eignar­innar voru teknar. Í lok ákvörðunarinnar segir síðan:

„Þjóðskrá Íslands hafnar því að ákvörðun stofnunarinnar um að lækka fasteignamat [X) í júlí 2014 í kjölfar skoðunar eigi að gilda um ákvarðanir um fasteignamat fyrri ára.“

Með kæru, dags. 30. september 2015, var framangreind ákvörðun þjóð­skrár kærð til innanríkisráðuneytisins í samræmi við leiðbeiningar stofnunar­innar þar um. Með bréfi, dags. 16. október 2015, framsendi innanríkisráðuneytið kæruna til yfirfasteignamatsnefndar. Með úrskurði, frá 31. mars 2016 í máli nr. 16/2015, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að ekki yrði annað séð en að þær röksemdir sem færðar voru fyrir breytingu á fasteignamati fasteignarinnar á árinu 2014, eftir skoðun á eigninni, hafi í eðli sínu verið nýjar upplýsingar varðandi fasteignina sem gáfu tilefni til að breyta matsforsendum eignarinnar og lækka fast­eigna­mat hennar. Þá segir í úrskurði nefndarinnar:

„Að mati yfirfasteignamatsnefndar er um upplýsingar að ræða sem ekki er unnt að útiloka að hefðu haft þýðingu við fyrri ákvarðanir Þjóðskrár Íslands um fasteignamat eignarinnar hefðu þær legið fyrir. Með hliðsjón af framangreindu verður því að telja að fyrri ákvarðanir Þjóðskrár Íslands um fasteignamat [fasteignar [A] og [B]] hafi þannig byggst á ófullnægjandi upp­lýsingum um fast­eignina.“

Nefndin taldi að veigamiklar ástæður mæltu með því að málið yrði endur­upptekið og því bæri að fallast á erindi A og B um endurupptöku málsins með vísan til 1. tölul. 1. mgr. og 2. mgr. 24. gr. stjórn­sýslu­laga. Vegna þessa felldi nefndin ákvörðun þjóðskrár frá 12. ágúst 2015 úr gildi og lagði fyrir stofnunina „að taka erindi kærenda um frekari leiðréttingu fasteignamats [X] til efnismeðferðar.“

Í kjölfar framangreindrar niðurstöðu yfirfasteignamatsnefndar sendu A og B beiðni til þjóðskrár um endurupptöku málsins hinn 13. apríl 2016. Síðar leituðu A og B til mín með kvörtun, dags. 31. ágúst 2016, er laut annars vegar að töfum á afgreiðslu málsins hjá þjóðskrá og hins vegar að efnislegri niðurstöðu þjóðskrár í málinu sem og málsmeðferð stofnunarinnar og yfirfasteigna­mats­nefndar frá árinu 2014. Í tilefni af framangreindri kvörtun var þjóðskrá ritað bréf, dags. 27. september 2016, þar sem þess var óskað að þjóðskrá veitti upplýsingar um hvað liði meðferð og afgreiðslu málsins hjá stofnuninni.

Mér barst upphaflega svar frá þjóðskrá, dags. 10. október 2016, þar sem m.a. kom fram að við endurskoðun á tilkynntu fasteignamati 2016 hefði komið í ljós að ekki væri tilefni til matsbreytinga. Í tilefni af tölvu­pósti A hinn 13. október 2016 þar sem fram kom að hann hafi aldrei óskað eftir endurmati fyrir árið 2016, heldur aðeins vegna fyrri ára, var af minni hálfu haft samband við stjórnendur þjóðskrár og í kjölfarið var leiðréttingarkrafan vegna fasteignamats fyrri ára tekin til með­ferðar. Starfsmaður minn hafði í kjölfarið tvívegis samband við þjóð­skrá til að afla upplýsinga um framgang málsins. Mér barst loks svar þjóð­skrá með tölvupósti 20. desember 2016 þar sem fram kom að ný ákvörðun lægi nú fyrir í málinu. Í ljósi ákvæðis 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem setur athugunum umboðsmanns takmörk þegar málum er enn ólokið innan stjórnsýslunnar, taldi ég ekki unnt að taka þann þátt kvörtunarinnar er laut að efnislegri niðurstöðu í málinu eða málsmeðferð til frekari athugunar fyrr en að fenginni afstöðu yfir­fasteignamatsnefndar. Lauk ég því athugun minni á málinu að svo stöddu með bréfi, dags. 28. desember 2016, með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

Eins og fyrr segir tók þjóðskrá nýja ákvörðun í málinu hinn 20. desember 2016 þar sem stofnunin hafnaði beiðni A og B um endurmat á fasteignamati fasteignar þeirra vegna áranna 2009-2013. Í ákvörðuninni er fjallað um skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga um endur­upptöku. Fram kemur að ákvörðunin hefði byggst á samþykktum teikningum og upp­lýsingum frá Reykjavíkurborg. Ákvörðunin hefði því hvorki byggst á ófull­nægjandi né röngum upplýsingum og 1. málsl. 1. mgr. 24. gr. stjórn­sýslu­laga ætti því ekki við í málinu. Að sama skapi ætti 2. málsl. ákvæðisins heldur ekki við. Var í þeim efnum vísað til þess að endurmat tiltekinnar fasteignar sem væri gert á grundvelli skoðunar á tilteknum degi, endurspeglaði ekki gangvirði viðkomandi eignar fyrir mats­dag né heldur gangvirði hennar í framtíðinni. Eðli málsins samkvæmt breyttist  því mat viðkomandi eignar. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar segir síðan:

„Það er mat Þjóðskrár Íslands að beiðni eiganda um að fá fasteignamat leiðrétt afturvirkt uppfylli ekki þau lagaskilyrði sem nefnd eru hér að ofan. Máli sínu til stuðnings bendir Þjóðskrá Íslands á fyrri úrskurði yfirfasteignamatsnefndar um sama efni.

Af því leiðir að beiðni um endurmat á fasteignamati fast­eignarinnar [X] aftur í tímann er hafnað.“

Í febrúar 2017 leituðu A og B í þriðja sinn til yfirfasteigna­mats­nefndar vegna málsins með kæru, dags. 17. febrúar 2017. Í úrskurði nefndarinnar frá 5. október 2017, í máli nr. 3/2017, er bent á að nefndin hafi í fyrri úrskurðum sínum komist að þeirri niðurstöðu að lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, komi ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat geti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála, þ.m.t. samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Var í þeim efnum vísað til úrskurða nefndarinnar þess efnis. Niðurstaða nefndarinnar í fyrra máli A og B nr. 16/2015 hefði verið að skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórn­sýslu­laga hefði verið uppfyllt í málinu og þau tímamörk sem kæmu fram í 2. mgr. sama ákvæðis stæðu ekki í vegi fyrir endurupptöku málsins. Í úrskurði nefndarinnar segir m.a.: 

„Með hliðsjón af framansögðu telur yfirfasteignamatsnefnd að fyrrgreindar upplýsingar um lofthæð í kjallara hússins auk þeirra sjónarmiða sem lágu til grundvallar breytingum á matsforsendum eignarinnar á árinu 2014 hafi verulega þýðingu við ákvörðun á fasteignamati fasteignar kærenda. Því er ekki hægt að útiloka að þessar upplýsingar hefðu leitt til annarrar niðurstöðu varðandi fasteignamat eignarinnar á árunum 2009-2013 ef þær hefðu þá legið fyrir. Í ljósi þess er lagt fyrir Þjóðskrá Íslands að endurákvarða fasteignamat fasteignar kærenda vegna áranna 2009-2013 í samræmi við beiðni kærenda þar um.“

Í úrskurðarorðum er ákvörðun Þjóðskrár Íslands, dags. 20. desember 2016, felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka fasteignamat eignar­­­innar vegna áranna 2009-2013 til endurákvörðunar.

Þjóðskrá Íslands tók málið fyrir að nýju að gengnum fyrrgreindum úrskurði yfirfasteignamatsnefndar nr. 3/2017. Með bréfi þjóðskrár, dags. 22. desember 2017, var A og B tilkynnt að búið væri að leiðrétta fast­eigna­matið fyrir árin 2010-2013.

Þar sem leiðréttingin náði einungis til áranna 2010-2013, en ekki 2009-2013 líkt og úrskurður yfirfasteignamatsnefndar nr. 3/2017 kvað á um, sendi A þjóðskrá fyrirspurn hinn 27. desember 2017 þar sem óskað var frekari skýringa vegna þessa. Í svari þjóðskrár frá 5. febrúar 2018 kemur í þessu sambandi fram að ákvörðun þjóðskrár hafi verið byggð á 4. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

Þegar kvörtun þessa máls barst mér í júní 2018 var staðan því sú að þrátt fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hefði lagt fyrir þjóðskrá að taka fasteignamat eignar A og B vegna ársins 2009 til endur­­ákvörðunar hafði þjóðskrá hafnað því. Í ljósi fyrri aðkomu yfir­fasteignamatsnefndar að þessu máli og skýrrar afstöðu nefndarinnar taldi ég ekki rétt að láta ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðs­mann Alþingis, um að tæma þurfi kæruleiðir áður en kvörtun verði tekin  til meðferðar hjá umboðsmanni, standa því í vegi að ég fjallaði um kvörtunina. Eins og lýst er í næsta kafla varð kvörtunin mér tilefni til bréfaskipta við yfir­fasteignamatsnefnd og samgöngu- og sveitar­stjórnar­­ráðuneytið sem fer með yfirstjórn málefna Þjóðskrár Íslands. Við þau bréfaskipti kom fram að þjóðskrá hefði breytt um afstöðu og fallist á að láta leið­réttingu fasteignamats eignar A og B taka til ársins 2009.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A og B ritaði ég Þjóðskrá Íslands bréf, dags. 20. ágúst 2018. Þar var m.a. óskað eftir því að þjóðskrá veitti nánari upplýsingar um hvort og þá með hvaða hætti ákvörðun þjóðskrár frá 22. desember 2017 um að endurmeta fasteignamat fasteignar þeirra hjóna að X fyrir árin 2010-2013 hafi sam­ræmst úrskurði yfirfasteignamatsnefndar frá 5. október 2017 í máli nr. 3/2017 sem kvað á um að endurmeta ætti fasteignamat eignarinnar fyrir árin 2009-2013.

Svar þjóðskrár barst mér með bréfi, dags. 5. september 2018. Þar segir:

„Möguleg endurgreiðsla skatta og gjalda til fasteignar­eigenda takmarkast af tilvísuðu ákvæði [4. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda] og af þeirri ástæðu taldi stofnunin rétt að takmarka ákvörðun sína hinn 22. desember 2017 um leiðrétt fasteignamat [X] við fjögur ár aftur í tímann, til viðbótar matsbreytingunni sem gerð var á grundvelli endur­matsins á árinu 2014, en ekki fimm ár aftur í tímann eins og segir í úrskurðarorði úrskurðar yfir­fast­eignamatsnefndar frá 5. október 2017 í máli nr. 3/2017.

Þjóðskrá Íslands hefur hafið endurskoðun á verklagi stofnunar­innar að því er varðar framkvæmd við leiðréttingu fast­eigna­mats aftur í tímann.“

Í kjölfarið ritaði ég bæði yfirfasteignamatsnefnd og samgöngu- og sveitar­stjórnarráðuneytinu bréf 31. október 2018. Í bréfi mínu til yfirfasteignamatsnefndar óskaði ég eftir því að nefndin veitti mér upp­lýsingar um hvort henni hafi verið kunnugt um ákvörðun þjóðskrár frá 22. desember 2017 og að hún myndi lýsa afstöðu sinni til þess hvort farið hafi verið að úrskurði hennar í máli nr. 3/2017. Væri það afstaða nefndarinnar að þjóðskrá hafi ekki farið að úrskurði hennar var einnig óskað eftir því að hún upplýsti hvort, og þá með hvaða hætti, hún hygðist bregðast við. Hygðist hún ekki bregðast sérstaklega við var jafnframt óskað eftir því að ástæður þess yrðu skýrðar.

Í bréfi mínu til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins óskaði ég eftir að ráðuneytið lýsti áliti sínu á því hvort og þá hvernig máls­meðferð Þjóðskrár Íslands í máli A og B hefði sam­rýmst reglum stjórn­sýsluréttarins um bindandi réttaráhrif úrskurða stjórn­valds á kæru­stigi. Teldi ráðuneytið rétt að bregðast við vegna framan­greinds, eða að öðru leyti vegna þeirrar meðferðar þjóðskrár á máli hjónanna, var jafnframt óskað eftir því að upplýst yrði hvort, og þá með hvaða hætti, það yrði gert.

Í bréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til mín, dags. 13. desember 2018, var upplýst að ráðuneytið hefði á grundvelli eftir­lits­hlutverks síns ritað Þjóðskrá Íslands bréf, dagsett sama dag. Í bréfinu fór ráðuneytið þess á leit við þjóðskrá að stofnunin myndi gera ráðuneytinu grein fyrir því hvernig hún teldi að málsmeðferð hennar í máli A og B gæti samrýmst reglum um bindandi réttar­áhrif úrskurða stjórnvalds á kærustigi.

Með bréfi Þjóðskrár Íslands til A, dags. 21. desember 2018, var honum tilkynnt að þjóðskrá hefði leiðrétt fasteignamat fast­eignar þeirra hjóna vegna ársins 2009.

Þjóðskrá Íslands svaraði framangreindu erindi samgöngu- og sveitar­­stjórnarráðuneytisins með bréfi, dags. 17. janúar sl. Í svari þjóð­­skrár segir m.a.:

„Þjóðskrá Íslands taldi að með ákvörðun sinni um endurmat þann 22. desember 2017, hefði stofnunin farið að úrskurði yfir­fasteigna­matsnefndar í máli nr. 3/2017. Í svarbréfi sínu til fast­eignar­eigenda vísaði stofnunin til 4. gr. laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda nr. 29/1995 og var tekið fram í bréfinu að stofnunin teldi sig aðeins hafa heimild til að breyta fast­eigna­mati fjögur ár aftur í tímann, í samræmi við lögin en ekki fimm ár.

Þann 20. ágúst 2018 óskaði umboðsmaður Alþingis upplýsinga um leiðréttingu fasteignagjalda fasteignarinnar að [X] fyrir árin 2010 til ársins 2014. Erindi umboðsmanns leiddi til þess að Þjóðskrá Íslands endurskoðaði verklag stofnunarinnar varðandi fram­kvæmd við leiðréttingu fasteignamats aftur í tímann sbr. ofan­greint. Umrædd endurskoðun leiddi til þeirrar niðurstöðu að stofnun­inni væri heimilt að leiðrétta fasteignamat fasteigna lengra aftur í tímann en fjögur ár enda fælist í hlutverki Þjóð­skrár Íslands að meta fasteignir til fasteignamats sem skapar grund­völl fyrir álagningu opinberra gjalda en stofnunin leggur ekki á fasteignagjöld og því ætti vísun til 4. gr. laga um endur­greiðslu oftekinna skatta og gjalda nr. 29/1995 ekki við. Hefur verkferlum stofnunarinnar verið breytt til samræmis. Í kjölfar þessa leiðrétti Þjóðskrá Íslands fasteignamat fasteignarinnar að [X] fyrir árið 2009 og tilkynnti fasteignareigendum og við­komandi sveitarfélagi um þá leiðréttingu þann 21. desember 2018.

[...] Í úrskurði nr. 3/2017 var Þjóðskrá Íslands falið að taka fasteignamat fasteignarinnar til endurákvörðunar og að þessu sinni fylgdu tilmæli um tímabil endurákvörðunar en eins og áður greinir taldi stofnunin sig þá skorta heimildir til að endurmeta fasteignamat lengra en 4 ár aftur í tímann vegna laga um endur­greiðslu oftekinna gjalda.

Með vísan til alls ofangreinds telur Þjóðskrá Íslands að stofnunin hafi farið að ofangreindum úrskurðum yfir­fasteigna­mats­nefndar þegar fasteignamat fasteignarinnar var endurmetið. Hafi stofnunin þar með farið að reglum stjórnsýsluréttarins um bindandi réttaráhrif úrskurða stjórnvalds á kærustigi.“

Með bréfi, dags. 21. febrúar sl., tilkynnti þjóðskrá síðan ráðu­neytinu að stofnunin hefði nú breytt verklagi sínu varðandi framkvæmd við leiðréttingu fasteignamats aftur í tímann og að afturvirk breyting gæti nú náð aftur til þess tíma sem beiðni lítur að en takmarkist ekki við fjögur ár eins og áður.

Í svari yfirfasteignamatsnefndar 20. mars sl. til mín kemur m.a. fram að nefndinni hafi ekki verið kunnugt um ákvörðun þjóðskrár í kjölfar úrskurðar hennar í máli nr. 3/2017. Þá tók nefndin fram að þar sem þjóð­skrá hafi nú endurskoðað verklag sitt við leiðréttingu fasteignamats aftur í tímann og framkvæmd þar að lútandi og í kjölfarið leiðrétt fast­eignamat fasteignarinnar að X fyrir árið 2009 og tilkynnt fast­eignareigendum og viðkomandi sveitarfélagi um þá leiðréttingu væri það mat nefndarinnar „að Þjóðskrá Íslands hafi réttilega leiðrétt ákvörðun sína og með því farið að fyrrgreindum úrskurði nefndarinnar.“

Athugsemdir og nánari upplýsingar bárust frá A með tölvu­­­bréfi hinn 7. og 8. mars sl. Þar ítrekaði hann að þrátt fyrir að þau hjónin hefðu eftir aðkomu umboðsmanns að málinu fengið endanlega leið­réttingu til sam­ræmis við úrskurð yfirfasteignamatsnefndar teldi hann enn tilefni til athugasemda við starfshætti stjórnvalda í málinu.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Sá möguleiki borgaranna að geta með stjórnsýslukæru kært ákvarðanir lægra settra stjórnvalda til æðra stjórnvalds eða sjálfstæðs kærustjórnvalds til að fá ákvarðanirnar endurskoðaðar hefur fengið aukið vægi í íslenskum rétti á síðustu áratugum. Lagabreytingar í þessa veru hafa verið liður í því að auka réttaröryggi borgaranna og veita þeim kost á að leita með þessum hætti leiðréttinga innan stjórnsýslunnar á ákvörðunum lægra settra stjórnvalda sem þeir eru ekki sáttir við með einföldum og skjótum hætti og án verulegs kostnaðar. Stjórnsýslukærur eru einnig þáttur í eftirliti og samræmingu starfa stjórnvalda af hálfu æðra stjórnvalds eða sérstaks kærustjórnvalds. Forsenda þess að það réttar­úrræði sem stjórnsýslukæra er fyrir borgarana skili tilætluðum árangri er að lægra sett stjórnvöld virði þá reglu að úrskurðir kæru­stjórn­valdsins eru bindandi fyrir lægra setta stjórnvaldið sem tók hina kærðu ákvörðun (sjá dóm Hæstaréttar frá 22. september 1998 í máli nr. 297/1998 í dómasafni réttarins 1998, bls. 2821) og það að borgarinn nýti sér þetta úrræði leiði ekki til óeðlilegra tafa á endanlegum lyktum málsins. Hér er einnig ástæða til að minna á þá auknu áherslu sem lögð hefur verið á það í íslenskri stjórnsýslu á síðustu árum, sbr. t.d. lög um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011, að efla yfirstjórnar- og eftir­lits­heimildir ráðherra sem æðra stjórnvalds með þeim málefnum og stofnunum sem undir þá heyra og fylgja því eftir að þessi starfsemi sé í samræmi við lög.

Í þessu máli er Þjóðskrá Íslands lægra setta stjórnvaldið og yfir­fast­eignamatsnefnd kærustjórnvaldið. Þrátt fyrir að málið hefði þrisvar komið til kasta yfirfasteignamatsnefndar liðu fjögur og hálft ár frá því að A og B óskuðu fyrst eftir leiðréttingu á fast­eigna­mati eignar þeirra og þar til málið var endanlega til lykta leitt eftir aðkomu sam­göngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að málinu með því að leið­rétting þjóðskrár var einnig látin ná til matsins vegna ársins 2009. Þetta gefur tilefni til að varpa ljósi á hvernig þjóðskrá brást við úrskurðum yfirfasteignamatsnefndar og þá með tilliti til þess sem áður sagði um bindandi áhrif úrskurða kærustjórnvalda fyrir lægra sett stjórnvöld og þeirrar afstöðu sem ráðuneyti þessara mála hafði lýst um heimildir til endurskoðunar á umræddum ákvörðunum. Ég mun jafnframt í lokin fjalla um þann tíma sem afgreiðsla þessa máls tók hjá stjórn­völdum og farveg þess.

Í kvörtuninni eru einnig eins og áður sagði gerðar athugasemdir við viðbrögð af hálfu Reykjavíkurborgar þegar A leitaði eftir endur­greiðslu ofgreiddra fasteignagjalda. Ég ræð af gögnum málsins að þar kunni að hafa ráðið að Reykjavíkurborg taldi að á skorti að henni hefðu á þeim tíma borist úrskurðir um breytingu á fasteignmati eignar­innar aftur til ársins 2009 frá Þjóðskrá Íslands. Ég tel ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þetta atriði í kvörtuninni að öðru leyti en gert verður hér á eftir í tengslum við umfjöllun um annars vegar ákvarðanir Þjóðskrár Íslands um breytingar á fasteignamati fyrri ára og hins vegar uppgjör endurgreiðslukrafna af því tilefni.

2 Réttaráhrif úrskurða yfirfasteignamatsnefndar og málsmeðferð Þjóðskrár Íslands

Eins og að framan er rakið hafnaði Þjóðskrá Íslands tvívegis að endur­upptaka mál A og B og endurákvarða fasteignamat fasteignar þeirra fyrir árin 2009-2013 þar sem stofnunin taldi laga­skil­yrði ekki uppfyllt þrátt fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hefði tvisvar lagt fyrir stofnunina að taka málið til meðferðar með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga um endurupptöku. Þegar A og B leituðu í þriðja sinn til yfir­fasteignamats­nefndar felldi nefndin ákvörðun Þjóðskrár Íslands úr gildi og lagði fyrir stofnunina að „endur­ákvarða fasteignamat fasteignar kærenda vegna áranna 2009-2013 í samræmi við beiðni kærenda þar um“. Í kjölfarið leituðu hjónin aftur til þjóð­skrár og óskuðu eftir endur­upp­töku málsins og var þá fasteignamatið fyrir árin 2010-2013 leiðrétt. Eftir að málið kom til meðferðar hjá mér og almennu verklagi hjá þjóðskrá var breytt var fasteignamatið fyrir árið 2009 síðan leiðrétt.

Hér er ástæða til að rifja upp að fram til ársins 2014 hafði það verið afstaða yfirfasteignamatsnefndar að ekki væri heimilt að taka til endurskoðunar fasteignamat sem fallið væri úr gildi þegar krafa kæmi fram. Ef krafa um endurskoðun varðaði fasteignamat fyrri ára, og þar með ekki fasteignamat á því ári sem krafan væri sett fram, bæri að hafna henni. Umboðsmaður Alþingis hafði hins vegar við úrlausn máls á árinu  2011 (mál nr. 6504/2011) vakið athygli á því að í heimild laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, um endurmat á fasteignamati kæmi ekki fram hve langt aftur í tímann endurmat gæti náð. Í bréfaskiptum umboðs­manns Alþingis á árinu 2013 við innanríkisráðuneytið, sem þá fór með málefni fasteignamats og Þjóðskrá Íslands, hafði síðan komið fram sú afstaða, sbr. bréf ráðuneytisins frá 28. nóvember 2013, að ákvæði laga nr. 6/2001 kæmi ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat gæti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.m.t. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef skilyrði þess að mál yrði endur­upptekið væru fyrir hendi. Bréf þetta var sent umboðsmanni en ráðu­neytið sendi afrit af því til yfirfasteignamatsnefndar og þjóðskrár. Það varð síðan til þess að yfirfasteignamatsnefnd tók með bréfi til umboðsmanns 31. mars 2014 undir þessa afstöðu ráðuneytisins.

Með úrskurði yfirfasteignamatsnefndarinnar frá 7. ágúst 2014, í máli nr. 7/2014, varð breyting frá fyrri afstöðu nefndarinnar til endur­skoðunar á fasteignamati fyrri ára. Í því máli hafði húseigandi upp­haf­lega í desember 2011 óskað eftir endurskoðun á fasteigna­mati eigna sinna vegna áranna 2005-2008. Yfirfasteigna­matsnefnd hafði með úrskurði nr. 2/2012 staðfest synjun Þjóðskrár Íslands á beiðninni á grundvelli þess rök­stuðnings sem nefndin hafði fylgt og lýst var hér að framan.

Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 7/2014 sagði hins vegar að nefndin hefði tilkynnt umræddum húseiganda að hún hefði ákveðið að taka mál hans til meðferðar að nýju. Um það sagði nánar í úrskurðinum:

„[...] Var sú ákvörðun tekin í kjölfar kvörtunar kæranda til Umboðsmanns Alþingis en í samskiptum bæði nefndarinnar og Innan­ríkisráðuneytisins við embættið í tilefni af henni kom fram sú afstaða að ákvæði laga nr. 6/2001 komi ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat geti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins um endurupptöku máls, þ.m.t. 24. gr. stjórn­sýslulaga nr. 37/1993, enda séu skilyrði fyrir hendi að mál geti verið endurupptekið.“

Það var síðan niðurstaða yfirfasteignamatsnefndar í málinu að fella synjun þjóðskrár á endurskoðunarbeiðni húseigandans úr gildi og leggja fyrir Þjóðskrá Íslands að taka málið til meðferðar að nýju.

Þrátt fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hefði með þessum úrskurði sínum frá því í byrjun ágúst 2014 breytt fyrri afstöðu sinni og fyrir­liggjandi afstöðu ráðuneytisins synjaði Þjóðskrá Íslands 16. september 2014 upphaflegri beiðni A og B um endurskoðun fast­eigna­mats vegna áranna 2009-2013 með tilvísun til fyrri afstöðu yfir­fast­eignamatsnefndar. Þegar kæra vegna þessarar synjunar kom til um­fjöllunar hjá yfirfasteigna­mats­nefnd í máli nr. 9/2014 vísaði þjóðskrá einnig til þess að reglu 4. gr. laga nr. 29/1995 um fjögurra ára fyrningar­tíma hefði verið beitt um endurgreiðslu fasteignagjalda. Í forsendum niðurstöðu úrskurðar yfir­fast­­eigna­­matsnefndar frá 31. mars 2015 er m.a. fjallað um þá breytingu sem gerð var á mati fasteignar A og B vegna ársins 2014 á grundvelli þess að skráningu á stærstum hluta kjallarans hafði verið breytt í geymslurými og það hafi verið gert á grundvelli þess að hann uppfyllti ekki skilyrði um lofthæð. Þjóðskrá hafði hins vegar talið að breyting á matsforsendum fyrir árið 2014 hefði ekki falið í sér breytingu á skráningar­upplýsingum vegna þess að þær hefðu verið rangar heldur eingöngu verið að lækka matið. Um þetta atriði segir í úrskurði nefndar­innar: „Að mati yfirfasteignamatsnefndar má því draga í efa að fast­eignamat kjallarans hafi áður fyrr grundvallast á réttum skráningar­upp­lýsingum þegar litið er til skilyrða lofthæða í íbúðarherbergjum sam­kvæmt áðurnefndu ákvæði byggingarreglugerðar nr. 112/2012.“ Nefndin ítrekar í forsendum sínum þá breyttu afstöðu sem áður hefði komið fram í úrskurðum hennar um  leiðréttingu fasteignamats fyrri ára og felldi úr gildi ákvörðun þjóðskrár er laut að synjun á endurskoðun fast­eigna­mats fyrri ára og lagði fyrir þjóðskrá að taka málið til meðferðar að nýju með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga um endur­upp­töku „sem og þeirra fyrirliggjandi gagna um lofthæð kjallarans.“

Fyrsti úrskurður yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 9/2014 byggði því ekki eingöngu á að málið skyldi endurupptekið heldur skyldi við þá meðferð málsins höfð hliðsjón af tilteknum gögnum um lofthæð kjallarans. Þegar málið kom aftur til meðferðar hjá þjóðskrá ítrekaði stofnunin aftur á móti fyrri afstöðu sína um að fasteignareigandi gæti eingöngu krafist endurskoðunar á fasteignamati á skráðu matsverði á þeim tíma sem krafa væri sett fram, þ.e. sem væri í gildi á því ári, og enn á ný var vísað í eldri framkvæmd nefndarinnar. Sama var uppi á teningnum þegar málið kom í þriðja sinn til skoðunar hjá þjóðskrá og áfram byggt á að ekki væru lagaskilyrði til að taka málið til endurskoðunar. Eftir að yfirfasteignamatsnefnd úrskurðaði í þriðja sinn og lagði fyrir stofnunina að taka „fasteignamat eignarinnar vegna áranna 2009-2013 til endurákvörðunar“ tók stofnunin ákvörðun um að endurupptaka málið en taldi hins vegar rétt að takmarka ákvörðun sína um leiðrétt fasteignamat við fjögur ár aftur í tímann, til viðbótar mats­breytingunni sem gerð var á grundvelli endurmatsins á árinu 2014, en ekki fimm ár aftur í tímann eins og fyrrnefndur úrskurður yfirfasteigna­matsnefndar kvað á um, sbr. ákvörðun þjóðskrár frá 22. desember 2017. Af ákvörðun þjóðskrár má ráða að stofnunin byggði þá niðurstöðu sína á ákvæði 4. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda.

Kæruheimild 1. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fast­eigna, mælir fyrir um að hagsmunaaðilar geti kært niðurstöðu endur­mats til yfirfasteignamatsnefndar. Framangreind kæruheimild borgaranna byggist, eins og hin almenna kæruheimild, á stigskiptingu stjórnsýslu­kerfisins þar sem æðri stjórnvöld hafa yfirstjórn og eftirlit með þeim stjórnvöldum sem eru lægra sett. Í stjórnsýslurétti er almennt gengið út frá því að æðra sett stjórnvald, sem úrskurðaraðili á kærustigi, hafi heimild til að taka til endurskoðunar alla þætti kærðrar ákvörðunar. Hvað varðar endurskoðun á lagagrundvelli ákvarðana er því almennt ekki um neinar takmarkanir að ræða á endurskoðunarvaldi æðra settra stjórn­valda. Skylda úrskurðaraðila eins og yfirfasteigna­matsnefndar er því eins og stjórnvalda almennt að líta til þess hvort meðferð og niðurstaða máls standist lög, sjá einnig til hliðsjónar álit mitt frá 31. desember 2018 í máli nr. 9937/2018 og Páll Hreinsson. Stjórnsýslulögin, skýringar­rit, Reykjavík 1994, bls. 251. Með því fæst samræmi í stjórn­sýslu­framkvæmd auk þess sem slíkt kann að hafa verulegt leið­beiningar­gildi fyrir lægra sett stjórnvöld.

Úrskurðir yfirfasteigna­matsnefndar teljast stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslu­laga nr. 37/1993 sem eru bindandi jafnt fyrir aðila máls, önnur stjórnvöld og það stjórnvald sem tók hina kærðu ákvörðun. Þjóðskrá Íslands hefur því sem lægra sett stjórnvald ekki svigrúm til að leggja mál í annan lagalegan farveg þvert á niður­stöðu nefndarinnar eða líta framhjá úrskurðum hennar og framkvæmd. Á stofnuninni hvílir einnig sú skylda, eins og stjórnvöldum almennt, að gæta þess að þær upplýsingar og lagalegur grundvöllur sem byggt er á séu réttar og í samræmi við gildandi framkvæmd hverju sinni. Ég minni á að hér hafði það ráðuneyti sem fer með málefni fasteignamats og þjóðskrár á árinu 2013 lýst þeirri afstöðu að um heimildir til endurskoðunar á fasteignamati færi eftir almennum reglum um endurupptöku mála í stjórnsýslunni.

Af framangreindu leiðir að þegar yfirfasteignamatsnefnd hefur sem æðra sett stjórnvald komist að niðurstöðu um framkvæmd og túlkun réttar­heimilda bindur niðurstaða þess almennt Þjóðskrá Íslands sem lægra setts stjórnvalds. Það er meginregla stjórnsýsluréttar að lægra settu stjórn­valdi beri að hlíta niðurstöðu æðra stjórnvalds sem endurskoðað hefur ákvörðun hins lægra setta, á grundvelli kæru frá aðila sem á lögvarinna hagsmuna að gæta, í samræmi við eftirlits- og stjórnunarheimildir sínar, þ.m.t. á grundvelli stjórnsýslukæru. Þrátt fyrir að lægra sett stjórn­vald kunni að vera ósammála niðurstöðu eða forsendum æðra setts stjórn­valds verður það almennt að hlíta niður­stöðunni og setja málið í þann lagalega farveg sem æðra sett stjórnvald hefur byggt niðurstöðu sína á. Þegar lægra sett stjórnvald er ekki sammála úrskurði æðra setts stjórn­valds standa því ekki lög til þess að lægra setta stjórnvaldið geti litið framhjá úrskurðinum og sett málið í annan lagalegan farveg.

Eins og áður er rakið lá fyrir að yfirfasteignamatsnefnd hafði gengið út frá því frá árinu 2014 að ákvæði laga nr. 6/2001 kæmu ekki í veg fyrir að ákvörðun um fasteignamat gæti komið til endurskoðunar eftir almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Sú framkvæmd var m.a. tilkomin eftir að innan­ríkis­ráðuneytið hafði lýst afstöðu sinni til málsins. Þegar mál A og B kom fyrst inn á borð þjóðskrár lá því fyrir bæði afstaða ráðuneytisins sem fer með yfirstjórn málaflokksins og framkvæmd yfir­fasteigna­matsnefndar sem æðra setts stjórnvalds sem tók á því álitaefni sem var undir í máli þeirra. Ég fæ hins vegar ekki séð að sá farvegur sem þjóðskrá lagði mál þeirra í eftir að yfir­fast­eigna­matsnefnd hafði lýst breyttri afstöðu sinni til heimildar þjóðskrár til að endurupptaka ákvarðanir vegna fasteignamats hafi að öllu leyti verið í samræmi við þá afstöðu. Ég nefni sem dæmi að þegar þjóðskrá leysti úr beiðni þeirra um leiðréttingu á fasteignamati með bréfi 16. september 2014 var sú afgreiðsla enn byggð á fyrri afstöðu nefndarinnar um að heimildin til endurskoðunar á fasteignamati tæki eingöngu til skráðs matsverðs á þeim tíma sem krafan væri sett fram, þ.e. innan ársins. Þrátt fyrir að ráðu­neytið og yfirfasteignamatsnefnd hefðu vísað til þess að beiðnir um endurskoðun á fasteignamati gætu komið til úr­lausnar á grundvelli reglna stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála, m.a. 24. gr. stjórnsýslulaga, var í bréfi þjóðskrár vísað til 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga, reglunnar um leiðréttingu á bersýnilegum villum í birtri ákvörðun, og beiðninni hafnað þar sem þau lagaskilyrði væru ekki uppfyllt. Þótt úrskurðir yfirfasteignamatsnefndar í máli þeirra hjóna fjölluðu fyrst og fremst um hvort formskilyrði til endurupptöku á fyrra fasteignamati eignar þeirra á liðnum árum væru uppfyllt þá lýsti nefndin engu að síður þeirri afstöðu sinni að draga mætti í efa að fasteignamat þess kjallara sem um var fjallað hefði áður grundvallast á réttum skráningarupplýsingum þegar litið væri til skilyrða um lofthæð í íbúðaherbergjum. Ég minni líka á að það var og er verkefni Þjóðskrár Íslands við framkvæmd á fasteignamati að meta fasteignir til verðs. Þær ákvarðanir geta síðan verið t.d. grundvöllur að skattlagningu og annarri gjaldtöku opinberra aðila. Ég fæ því ekki séð að það hafi samrýmst hlut­verki þjóðskrár að draga hugsanlega framkvæmd laga nr. 29/1995, um endur­greiðslu oftekinna skatta og gjalda, og fyrningartíma samkvæmt þeim inn í afstöðu til kröfu um endurmat á fasteignamati fyrri ára.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan er það því álit mitt að ákvarðanir Þjóðskrár Íslands, sem lægra setts stjórnvalds, í máli A og B hafi ekki tekið mið af og verið í samræmi við úrskurði yfirfasteigna­matsnefndar sem æðra stjórnvalds í málinu. Af því leiðir að það er álit mitt að málsmeðferð þjóðskrár í máli A og B hafi, þegar hún er virt heildstætt, ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýslu­réttarins um bindandi réttaráhrif úrskurða stjórn­valda á kærustigi. Þar skorti á að úrlausn málsins tæki mið af breyttri afstöðu yfirfasteigna­matsnefndar, og reyndar einnig ráðuneytis mála­flokksins, um eftir hvaða reglum ætti að fara um endurupptöku á fast­eigna­mati fyrri ára.

3 Málsmeðferðartími

Eins og nánar er rakið í II. og III. kafla var mál A og B til meðferðar hjá stjórnvöldum í um fimm ár áður en efnisleg niðurstaða fékkst í málið. Frá því að A og B óskuðu upphaflega eftir leiðréttingu á fasteignamati aftur í tímann, þ.e. fyrir árin 2009-2013, og þar til Þjóðskrá Íslands leiðrétti matið fyrir árin 2010-2013 liðu rúmlega fjögur ár. Þá leið rúmlega ár til viðbótar þar til þjóðskrá leiðrétti matið fyrir árið 2009 líkt og úrskurður yfir­fast­eignamats­nefndar frá 5. október 2017 kvað á um. Á þessum tíma þurftu hjónin að kæra ákvarðanir Þjóðskrár Íslands þrisvar sinnum til yfirfast­eigna­­matsnefndar auk þess að leita til mín vegna tafa á afgreiðslu málsins og skorts á að stofnunin færi að úrskurðum nefndarinnar.

Þegar mál A og B er virt heildstætt tel ég að verulega hafi skort á að Þjóðskrá Íslands hafi afgreitt það í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ljóst er að sú tregða sem birtist í afstöðu þjóðskrár til að afgreiða málið í samræmi við gildandi framkvæmd og fylgja þeirri leiðsögn sem kom fram í úrskurðum yfirfasteigna­matsnefndar kom í veg fyrir að mál þeirra væri sett í réttan lagalegan og skilvirkan farveg hjá stofnuninni frá upphafi og að málið dróst eins lengi og raun bar vitni.

Í lýsingu á atburðarás og málavöxtum þessa máls kemur fram að málið hafi komið þrisvar inn á borð yfirfasteignamatsnefndar og til mín áður en þjóðskrá ákvað að endurskoða ákvörðun sína. Af þessu tilefni minni ég á að ég hef áður bent á að sjálfstæðar úrskurðarnefndir, eins og yfirfasteignamatsnefnd í þessu máli, hafa takmörkuð úrræði til að bregðast við þegar lægra sett stjórnvald fer ekki að úrskurðum þeirra. Þannig hefur nefndin ekki sömu úrræði og ráðherra hefur almennt til að bregðast við hafi hann slíkt úrskurðarhlutverk samhliða almennu eftir­liti á málefnasviðinu á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, sbr. álit mitt í máli nr. 9937/2018 frá 31. desember 2018, sjá einnig t.d. álit mitt í máli nr. 9606/2018 frá 16. apríl 2019. Yfir­fast­eignamatsnefnd hefur einungis úrskurðarvald í slíkum málum og getur tekið afstöðu í úrskurðarorði hvernig fari um framhald hinnar kærðu ákvörðunar og réttaráhrif gagnvart kæranda. Þá vek ég athygli á því sem áður var lýst um þá afstöðu sem ráðuneyti málefna fasteignamats og Þjóð­skrár Íslands hafði látið uppi til þess álitaefnis sem síðan kom til úrlausnar hjá þjóðskrá.

Ég tel að atvik þessa máls og sá dráttur sem varð á að A og B fengju úrlausn mála sinna endurspegli að þrátt fyrir það sjálfstæði sem yfirfasteignamatsnefnd býr við í störfum sínum hafi verið tilefni til þess fyrir nefndina að upplýsa ráðuneyti þessara mála um gang og stöðu málsins. Efni málsins laut þannig að skýringum á lagareglum á málefna­sviði ráðuneytisins, sem það hafði áður haft afskipti af og lýst afstöðu sinni til, sem höfðu því ekki einungis þýðingu í máli A og B heldur almennt og ljóst var að þjóðskrá hafði uppi gagnstæða afstöðu til málsins gagnvart því á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið hafði áður lýst að leysa ætti úr slíkum málum. Þegar liggur fyrir að lægra sett stjórnvald tekur ekki mið af úrskurðum æðra setts stjórn­valds í störfum sínum getur ráðuneytið haft hlutverki að gegna í samræmi við yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir til að tryggja að leyst sé úr málum í lögmætum farvegi og eins fljótt og kostur er.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að meðferð Þjóðskrár Íslands í máli A og B hafi ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um bindandi réttar­áhrif úrskurða stjórnvalda á kærustigi. Þá er það jafnframt álit mitt að framangreindur annmarki á málsmeðferð Þjóðskrár Íslands hafi leitt til þess að málsmeðferðartími þess var lengri en hann ella hefði þurft að vera.

Ég mælist til þess að Þjóðskrá Íslands taki mál þeirra einstaklinga sem kunna að vera í sambærilegri stöðu og A og B til endur­skoðunar og leysi úr málum þeirra í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í áliti þessu. Jafnframt mælist ég til þess að þjóðskrá taki mið af þeim sjónar­miðum sem koma fram í álitinu í framtíðarstörfum sínum. Þá vek ég athygli yfirfasteignamatsnefndar á þeim sjónarmiðum sem lýst er í álitinu um upplýsingagjöf til viðeigandi ráðuneytis.