Opinberir starfsmenn. Tilkynning um meðferð máls. Rannsóknarreglan. Aðstoð einkaaðila. Trúnaðar- og þagnarskyldur. Heilbrigðisstarfsmenn. Skráning og varðveisla gagna.

(Mál nr. 9823/2018)

A leitaði til umboðsmanns vegna ákvörðunar stjórnvaldsins X um að veita honum það sem kallað var formlegt tiltal vegna brots í starfi vegna tiltekinna samskipta við undirmann sinn. A gerði athugasemdir við meðferð og niðurstöðu málsins, m.a. við aðkomu sálfræðings að því. X hafði tilkynnt A með bréfi að til greina kæmi að áminna hann eða segja honum upp störfum og vísað þar m.a. til þess að leitað hefði verið til utanaðkomandi ráðgjafa, sálfræðings, sem hefði komist að tiltekinni niðurstöðu. Í kvörtuninni var m.a. byggt á því að A hefði talið að upplýsingar sem komu fram í viðtali hans við sálfræðinginn og gögnum sem hann útbjó í kjölfar viðtalsins hefðu átt að vera í trúnaði en honum hefði ekki verið gerð grein fyrir að þær upplýsingar ættu að vera hluti af gögnum máls þar sem til greina kæmi að veita honum áminningu eða segja upp störfum. 

Í máli A reyndi á hvort málsmeðferð stjórnvaldsins X hefði verið í samræmi við lög og reglur sem um stjórnvaldsákvarðanir giltu í ljósi þess að til greina hefði komið að veita honum áminningu eða segja honum upp störfum vegna tiltekinnar háttsemi, þrátt fyrir að niðurstaðan hefði síðan orðið sú að veita honum það sem kallað var formlegt tiltal. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort málsmeðferð X hefði verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga, um tilkynningu um meðferð máls, og þá í hvaða farveg málið hefði verið lagt.  

Umboðsmaður fjallaði um tiltekin sjónarmið sem stjórnvöld þyrftu almennt að hafa í huga þegar þau fengju utanaðkomandi aðila til aðstoðar við rannsókn og meðferð stjórnsýslumáls. Ábyrgðin á því að reglum stjórnsýsluréttarins væri fylgt í slíkum málum hvíldi á stjórnvaldinu sjálfu og að það væri þess að tryggja að einkaaðilinn þekkti viðeigandi reglur sem fylgja bæri við meðferð þeirra, t.a.m. um skráningu og varðveislu gagna. Sérstök álitamál gætu komið upp í því sambandi þegar viðkomandi sérfræðingur hefði vegna þess fagsviðs sem hann starfaði á sérstakar trúnaðar- og þagnarskyldur gagnvart þeim einstaklingum sem hann fjallaði um. Stjórnvaldinu hefði borið að gæta sérstaklega að tilteknum atriðum í þeim aðstæðum sem uppi voru í málinu þar sem sálfræðingurinn tilheyrði stétt heilbrigðisstarfsmanna sem alla jafna hvíldu trúnaðarskyldur á gagnvart skjólstæðingum sínum.  

Var það álit umboðsmanns að meðferð þess stjórnsýslumáls hjá stjórnvaldinu X þar sem til greina kom að áminna A eða segja honum upp störfum hefði ekki verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga. Sú niðurstaða byggðist á því að X hefði ekki sýnt fram á að A hefði  verið tilkynnt með nægilega skýrum og ótvíræðum hætti af hálfu stjórnvaldsins, áður en hann mætti í viðtal hjá sálfræðingi, að málið hefði á þeim tíma verið lagt í farveg stjórnsýslumáls þar sem til greina kæmi að áminna hann eða segja upp störfum og að sálfræðingurinn hefði það hlutverk að rannsaka málið á þeim grundvelli. Þá taldi hann að stjórn X hefði ekki leyst með réttum hætti úr erindi A þar sem óskað var eftir endurskoðun á málinu. Umboðsmaður taldi jafnframt tilefni til að árétta sjónarmið um ábyrgð stjórnvalda á stjórnsýslumálum í tengslum við þau gögn og upplýsingar sem verða til við meðferð slíkra mála. Benti hann á að þau gögn og upplýsingar sem verða til við meðferð stjórnsýslumáls hjá einkaaðila verða almennt hluti af málinu.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til stjórnar X að leysa úr erindi A, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru  í álitinu. Þá kom umboðsmaður þeim ábendingum jafnframt á framfæri við X að það gerði viðeigandi ráðstafanir í tengslum við varðveislu og skráningu gagna við meðferð stjórnsýslumála og gætti að því að afhenda umboðsmanni afrit af öllum gögnum sem hann óskaði eftir. Hann beindi því jafnframt til X að hafa þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu eftirleiðis í huga. Umboðsmaður taldi jafnframt tilefni til að senda landlækni afrit af álitinu í ljósi þeirra álitaefna sem þar var fjallað um og vörðuðu aðkomu heilbrigðisstarfsmanna að stjórnsýslumálum.

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 6. september 2018 leitaði A til mín vegna ákvörðunar stjórn­valdsins X, dags. 3. apríl 2018, um að veita honum það sem kallað var form­legt tiltal vegna brots í starfi vegna tiltekinna samskipta við undir­mann sinn. Í kvörtun A eru gerðar margvíslegar athugasemdir við með­ferð málsins og niðurstöðu þess, m.a. við aðkomu sálfræðings að málinu sem stjórnvaldið leitaði til við meðferð þess. Í því sambandi hefur A vísað til þess að hann hafi talið að upplýsingar sem sál­fræðingurinn útbjó í kjölfar viðtals við hann hafi átt að vera í trúnaði en honum hafi ekki verið gerð grein fyrir að þær upplýsingar ættu að vera hluti af gögnum máls þar sem til greina kæmi að veita honum áminningu eða segja upp störfum. Verður jafnframt ráðið að hann telji sig ekki hafa notið andmælaréttar með fullnægjandi hætti. Þá lýtur kvörtun A að því að stjórn X hafi synjað beiðni hans um að endurskoða ákvörðun um að veita honum formlegt tiltal.

Athugun mín á máli A hefur orðið mér tilefni til að fjalla um til­tekin sjónarmið sem stjórnvöld þurfa að hafa í huga þegar þau fá utan­aðkomandi aðila til ráðgjafar í stjórnsýslumáli. Ég hef áður talið tilefni til að fjalla um sambærileg álitaefni með almennum hætti, einkum í tengslum við aðkomu einkaaðila að ráðningarmálum hjá hinu opinbera, sbr. t.d. umfjöllun í ársskýrslum umboðsmanns árin 2013, 2016 og 2018. Af þeim kvörtunum og ábendingum sem berast umboðsmanni hefur mátt merkja að stjórnvöld leiti í auknum mæli til utanaðkomandi einkaaðila við með­ferð ýmissa þátta starfsmannamála. Þetta hefur ekki verið bundið við ráðningar heldur hafa þetta verið ýmis mál sem lúta að starfsmönnum, svo sem vegna samskipta á vinnustað og kvartana um einelti. Oft virðist brenna við að hlutverk og valdmörk stjórnvaldsins sjálfs sem fer með ákvörðunarvaldið og utanað­komandi ráðgjafa verði í slíkum tilvikum óljós og að ekki sé nægilega gætt að því í öllum tilvikum að slíkir álitsgjafar fylgi viðeigandi lögum og reglum sem gilda um störf og ákvarðanir stjórn­valda, þ.m.t. réttaröryggisreglum um meðferð mála.

Þá rísa sérstök álitamál þegar viðkomandi sérfræðingur hefur vegna þess fagsviðs sem hann starfar á sérstakar trúnaðar- og þagnarskyldur gagn­vart þeim einstaklingum sem hann er að fjalla um. Þetta á t.d. við þegar sérfræðingurinn er heilbrigðis­starfsmaður eins og læknir eða sál­fræðingur. Í þeim tilvikum sem einstaklingur fer til sérfræðingsins að frumkvæði stjórnvalds skiptir máli bæði fyrir einstaklinginn og stjórn­valdið undir hvaða formerkjum að þessu leyti samskipti milli sér­fræðingsins og einstaklingsins fara fram.

Í máli A reynir á hvort málsmeðferð stjórnvaldsins X hafi verið í sam­ræmi við lög og reglur sem um stjórnvaldsákvarðanir gilda í ljósi þess að til greina kom að honum yrði veitt áminning eða sagt upp störfum vegna tiltekinnar háttsemi, þrátt fyrir að niðurstaðan hafi síðan orðið sú að veita honum það sem kallað var formlegt tiltal. Hefur athugun mín í máli hans einkum beinst að því hvort málsmeðferð X hafi verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um tilkynningu um meðferð máls, og þá í hvaða farveg málið hafði verið lagt. Með hliðsjón af því sem áður er rakið tek ég fram að þótt í umfjöllun hér á eftir sé vísað til atvika í máli A getur hún endurspeglað með almennum hætti þær skyldur sem hvíla á stjórnvöldum í sambærilegum aðstæðum og þau sjónarmið sem ber að hafa í huga við meðferð starfsmanna­mála þegar stjórnvald kallar til utanaðkomandi aðila við rannsókn og meðferð stjórnsýslumáls.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. nóvember 2019.  

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins fór starfsmaður stjórnvaldsins X á fund yfirstjórnanda þess 1. september 2017 og kvartaði yfir framkomu A í sinn garð, samskiptum sem staðið hefðu yfir um nokkurt skeið og þá sérstaklega yfir tilteknu atviki frá því þá um vorið. Starfsmaðurinn sem hafði kvartað fór á fund yfirstjórnanda á ný 19. september 2017 og óskaði sá síðarnefndi eftir að hann hitti mannauðsstjóra vegna þess. Sá fundur átti sér stað 21. sama mánaðar. Í kjölfar kvörtunar starfs­mannsins yfir framkomu A kannaði stjórnvaldið málið með samtölum við báða starfs­mennina. Umræddur starfsmaður og A fóru síðan á fund mannauðsstjóra og varastjórnanda hvor í sínu lagi 24. nóvember 2017.

Stjórnvaldið leitaði í kjölfarið til utanaðkomandi einkaaðila, sál­fræðings sem er sérfræðingur í sáttamiðlun, vegna málsins. Í tengslum við það sendi mannauðsstjórinn tölvupóst til sálfræðingsins 11. desember 2017 þar sem segir svo:

„Þannig er mál með vexti að við erum búin að vinna í ákveðnu máli hér innandyra og erum komin á þann stað að við viljum gjarnan fá 3. aðila að borðinu til að meta stöðuna og ráðleggja okkur varðandi það í hvaða farveg málið fer.

Þetta er spurning um að hitta mig og [varastjórnanda] og taka í framhaldinu viðtal við tvo starfsmenn [...] og aðstoða okkur við að taka ákvörðun.“

Mannauðsstjórinn sendi jafnframt tölvupóst til A 14. desember 2017 með eftirfarandi skilaboðum:

„Við [...] höfum fengið ábendingu um sálfræðing sem tekur að sér að aðstoða við deilur innan vinnustaða. Við erum búin að setja okkur í samband við [sálfræðinginn] og [hann] er tilbúin að hitta þig á mánudaginn 18. des. kl. 9:00.

[Hann] heitir [...] og starfar hjá sálfræðiþjónustunni [...].

Vinsamlega staðfestu móttöku og að þú getir mætt til [hans] á mánudaginn.“

A og umræddur starfsmaður fóru í viðtal til sálfræðingsins hvor í sínu lagi 18. desember 2017. Sálfræðingurinn sendi A tölvupóst sama dag þar sem sagði eftirfarandi:

„Í viðhengi er minnisblaðið úr samtali okkar. Þú kíkir á það og samþykkir að rétt sé eftir þér haft. Þetta blað fær enginn annar en þú mátt segja mér hvað það er sem þú vilt ekki að [starfs­maðurinn] eða aðrir heyri.“

Sálfræðingurinn skilaði minnisblaði til stjórnvaldsins X, dags. 3. janúar 2018, undir heitinu: „Minnisblað vegna máls á vegum [X]“. Þar var samskiptum A og starfs­mannsins lýst og vitnað til lýsinga beggja á atvikum. Þar er m.a. lýsing á meintu atviki frá því vorið 2017 sem starfsmaðurinn hafði kvartað yfir til yfirstjórnanda X 1. september 2017. Í lok lýsingar á atvikum málsins segir:

„Nú skal ekki fullyrt að hér sé rétt greining á atburðarás. Til þess eru upplýsingar kannski of rýrar og einungis frá fáum aðilum og oft orð gegn orði.“

Í niðurstöðum sálfræðingsins í lok minnisblaðsins segir m.a. að framkoma A gagnvart starfsmanninum hafi verið ámælisverð. Mat sál­fræðingsins sé að það þurfi að láta hann vita af því með skýrum hætti. Ég tek fram að ekki liggja fyrir í málinu önnur gögn sem urðu til við meðferð og rannsókn sálfræðingsins á málinu eða samskipti því tengdu við A.

Með bréfi X, dags. 14. febrúar 2018, var A tilkynnt um að til greina kæmi að veita honum skriflega áminningu í starfi og/eða segja upp ráðningarsamningi hans á grundvelli ákvæðis í viðeigandi kjara­samningi. Var þar vísað til samskipta hans við starfsmanninn en einnig var þar fjallað um annað atriði í tengslum við störf A sem ekki er hluti af umfjöllun þessa álits.

Í bréfinu segir eftirfarandi:

„Vísað er til [...] samskipta milli þín og [starfsmannsins]. Viðkomandi starfsmaður hefur nú gert alvarlegar athugasemdir við þessi samskipti og til skoðunar eru [tiltekin atriði er varða þau].“

Síðar segir í bréfinu:

„Vegna ofangreinds var ákveðið að leita til utanaðkomandi ráð­gjafa, sálfræðings hjá [...], og honum falið að leggja mat á atvik málsins. Tók hann viðtal við bæði þig og [starfsmanninn] í sitt hvoru lagi og lagði fram sérfræðiálit í skýrslu til [X].“

Mati sálfræðingsins og niðurstöðu er lýst svo í bréfinu:

„Er það hans mat að þú hafir farið út fyrir hlutverk þitt sem [yfirmaður] með [umræddum samskiptum] og með því að skipta þér af [málefnum starfsmannsins]. Með því hafir þú rofið fagleg tengsl ykkar og að á því berir þú ríkari ábyrgð sem yfirmaður.“

A var gefinn frestur til að koma á framfæri athugasemdum og and­mælum. Lögmaður hans kom þeim að með bréfi, dags. 2. mars 2018. Í því segir m.a. svo:

„Þá hafnar [A] því alfarið að hafa á nokkurn hátt átt þátt í [umræddum] samskiptum við [starfsmanninn]. Á þessari stundu veit hann ekki við hvað er átt og því er honum vandi á höndum að verjast slíkum ásökunum af yðar hálfu. Þá kemur heldur ekki fram hvenær þessi samskipti hafi átt sér stað.

Í bréfi yðar kemur einnig fram að til skoðunar sé hvort umbjóðandi minn hafi [viðhaft tiltekna háttsemi]. Þessari ásökun hafnar umbjóðandi minn alfarið. Hann á líka erfitt með að verjast slíkri ásökun þar sem þau tilvik er um ræðir eru ekki rakin í bréfi yðar.“

Í bréfinu kom jafnframt fram að gerðar væru verulegar athugasemdir við að senda málið til sálfræðiþjónustunnar. Þegar mannauðsstjórinn hefði óskað eftir því við A að hann færi í viðtal til sálfræðings hefði hvorki hann né lögmaðurinn vitað að þessi sami sálfræðingur ætti að rannsaka málið fyrir hönd X. A hefði staðið í þeirri trú að með þessu væri verið að hjálpa starfs­mönnunum. Hann hefði aldrei samþykkt að nota mætti viðtalið og efni þess sem rökstuðning fyrir væntanlegri áminningu eða uppsögn. Hann hefði aldrei samþykkt að sálfræðingurinn mætti greina frá trúnaðar­viðtali sem hann hefði átt við sig um málið. Vísaði lögmaðurinn til þess að sálfræðingar væru heilbrigðisstarfsmenn og féllu sem slíkir undir lög nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn sbr. 3. gr. þeirra laga. Þeir væru bundnir trúnaði við skjólstæðinga sína sbr. III. kafla sömu laga, sbr. 17. gr. sömu laga.

Með bréfi, dags. 3. apríl 2018, var A veitt formlegt tiltal vegna brots í starfi á grundvelli ákvæðis kjarasamningsins vegna tiltekinnar framkomu gagnvart starfsmanninum. Í bréfinu segir að upphaf málsins megi rekja til kvörtunar starfsmannsins um tiltekin samskipti. Vegna alvar­leika ásökunarinnar hafi X leitað til utanaðkomandi ráðgjafa, sál­fræðings sem sérhæfi sig í sáttamiðlun. Hafi hann tekið viðtöl við A og starfs­manninn og skilað niðurstöðum sínum í álitsgerð til X. Hafi álitsgerðin verið „hluti af rannsóknargögnum málsins“. Í bréfinu er jafn­framt vísað til þess sem fram hafi komið á fundi A með mannauðsstjóra og varastjórnanda vegna samskipta hans við starfsmanninn.

A leitaði til lögfræðings sem óskaði allra gagna sem ákvörðun yfir­stjórnanda X frá 3. apríl 2018 var byggð á, með bréfi til yfir­stjórnandans, dags. 17. apríl 2018. Af því tilefni sendi stjórnvaldið tölvupóst til sálfræðingsins 18. apríl þar sem segir svo:

„Nú er komin upp sú staða að annar þeirra aðila sem við vísuðum til þín seint á síðasta ári í þeim tilgangi að fá aðstoð við að leysa ákveðið ágreiningsmál hér innandyra hefur ráðið sér lögfræðing sem nú óskar eftir öllum gögnum sem höfðu vægi við úrlausn málsins, þar á meðal þinni greinargerð sem við byggðum okkar niðurstöðu á.

Er í lagi þín vegna að við sendum þessum lögfræðingi greinar­gerðina með þeim orðum að við höfum óskað eftir áliti 3. aðila, sérfræðings í sáttamiðlun, til að aðstoða okkur við að komast að niðurstöðu í málinu?“

Sálfræðingurinn svaraði erindinu með svofelldum hætti með tölvu­pósti, dags. 20. apríl 2018, með svofelldum hætti:

„Þar sem ég er búin að afhenda ykkur minnisblaðið þá hef ég í rauninni ekki meira um málið að segja. Þið ráðið hvað þið gerið við það en ég mæli með því að þið leitið ykkur lögfræðiálits þar sem þetta var unnið fyrir ykkur.“

Stjórnvaldið X sendi lögmanninum bréf 26. apríl 2018 ásamt til­teknum gögnum þar sem m.a. fylgdi afrit af minnisblaði sálfræðingsins.  

Hinn 25. maí 2018 var ákvörðunin um að veita formlegt tiltal kærð til stjórnar X og þess krafist að hún yrði felld úr gildi. Með bréfi, dags. 28. júní 2018, vísaði stjórnin málinu frá á þeim grundvelli að ekki væri um stjórnvaldsákvörðun að ræða og ákvarðanir yfirstjórnanda væru ekki kæranlegar til stjórnarinnar. Bréfið ritaði lögmaður f.h. yfir­stjórnandans og í því segir m.a.:

„Kjarasamningur gerir ráð fyrir ákveðinni málsmeðferð þegar áform eru uppi um að veita starfsmanni áminningu í starfi. Slíku er hins vegar ekki til að dreifa þegar starfsmanni er veitt tiltal, hvort sem það er formlegt eða óformlegt.“ 

Þá kom þar fram að ákvarðanir sem teknar væru af yfirstjórnanda og vörðuðu starfsmannamál sættu ekki endurskoðun stjórnar X. Í stjórn­sýslu­réttarlegum skilningi væri um eitt og sama stjórnsýslustigið að ræða þar sem yfirstjórnandi starfaði í umboði og á ábyrgð stjórnar. Af því leiddi að ákvarðanir hans væru endanlegar á stjórnsýslustigi og yrði ekki skotið til stjórnar. Þar sem málskotsheimild skorti væri óhjá­kvæmilegt að vísa erindi A frá stjórn X. Þar sem hvorki væri til staðar ný gögn eða upplýsingar, né önnur ástæða til að ógilda eða afturkalla ákvörðun sem um ræddi stæði hún óhögguð.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ég ritaði stjórnvaldinu X bréf, dags. 8. nóvember 2018, þar sem ég óskaði sérstaklega eftir afriti af verkbeiðni þess til sálfræðingsins eða eftir atvikum öðrum upplýsingum og gögnum sem vörpuðu ljósi á sam­skipti þess við sálfræðinginn, einkum varðandi hlutverk hans og aðkomu að málinu. Þá óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvernig hlutverk sálfræðingsins við rannsókn málsins hefði verið kynnt fyrir A og hvernig niðurstaða sálfræðingsins var kynnt fyrir honum.

Í svarbréfi X, dags. 29. sama mánaðar, er því lýst að stjórnvaldið hafi framan af leitast við að uppfylla rannsóknarskyldu sína sem vinnu­veitandi með samtölum við alla málsaðila en vegna eðlis málsins og þar sem fyrir lá að A og hinn starfsmaðurinn upplifðu samskiptin á gjörólíkan hátt og orð var á móti orði hafi sú ákvörðun verið tekin að leita til utanaðkomandi ráðgjafa, sálfræðings hjá einkarekinni sálfræðistofu sem sér­hæfir sig meðal annars í sáttamiðlun. Málið hafi verið unnið í sam­vinnu við fulltrúa stéttarfélags aðila. Mannauðsstjóri og varastjórnandi hafi hitt A og starfsmanninn hvorn fyrir sig og lagt til að málinu yrði vísað í þann farveg að starfsmennirnir hittu utanaðkomandi sálfræðing til að reyna að leita sátta og í þeim tilgangi að fá mat og ráðleggingar utan­aðkomandi aðila varðandi niðurstöðu í málinu. Hafi mannauðsstjóri X haft samband við sálfræðinginn 11. desember 2017 þar sem hann lýsti þeim til­vikum sem óskað var eftir að sálfræðingurinn gæfi álit sitt á. Hafi honum verið falið að leggja mat á atvik málsins í þeim tilgangi að aðstoða stofnunina við að ná niðurstöðu í málinu. Í kjölfarið hafi mannauðsstjóri haft samband við A og starfsmanninn, bæði í síma og með tölvupósti og boðað viðkomandi til sálfræðingsins. Í minnisblaði sál­fræðingsins um málið komi fram að mannauðsstjórinn hafi mætt ásamt vara­stjórnanda í viðtal til hans daginn eftir, 12. desember. Jafnframt komi fram að A og starfsmaðurinn hafi mætt hvor í sínu lagi 18. desember 2017. Til hafi staðið að hitta báða starfsmenn saman og reyna að leita sátta en hinn starfsmaðurinn hafi þvertekið fyrir það. Sálfræðingurinn hafi því hitt viðkomandi hvorn í sínu lagi í þeim tilgangi að meta stöðuna og ráðleggja stofnuninni hver ættu að vera næstu skref.

Í bréfi X sagði jafnframt að allt frá upphafi hefði verið skýrt tekið fram að stjórnvaldið hygðist leita álits sálfræðings í ljósi þeirrar stöðu sem málið var komið í, og styðjast við niðurstöðu hans í frekari ákvarðanatöku. Þetta hafi bæði A og starfsmanninum mátt vera ljóst. Lögð væri áhersla á að sálfræðingurinn hefði gert A grein fyrir því í upphafi viðtals að hann tæki minnisblað sem hann myndi síðan senda honum til yfirlestrar með áherslu á hvort rétt væri eftir honum haft og hvort það væri eitthvað sem hann vildi ekki að yrði nefnt við hinn starfs­manninn. Málsmeðferð sem sálfræðingurinn lýsti í samskiptum sínum við A væri ekki hægt að túlka öðruvísi en svo að til hafi staðið að afhenda þriðja aðila, þ.e.a.s. X, endanlega niðurstöðu. Um afstöðu sál­fræðingsins til þessa atriðis vísaði X til tölvubréfa sem hann sendi A 18. og 19. desember 2017. Eins og áður er rakið segir í tölvubréfinu frá 18. desember orðrétt:

„Í viðhengi er minnisblaðið úr samtali okkar. Þú kíkir á það og samþykkir að rétt sé eftir þér haft. Þetta blað fær enginn annar en þú mátt segja mér hvað það er sem þú vilt ekki að [starfsmaðurinn] eða aðrir heyri.“

Var tekið fram að svo sem orðalagið bæri skýrt með sér hefði A ekki átt að dyljast að fleiri kynnu að sjá álitsgerðina. Staðhæfingu hans um að um trúnaðarupplýsingar hefði verið að ræða væri mótmælt. Vísað var til þess að honum hefði verið kynnt niðurstaða sálfræðingsins í andmælabréfi til hans. Við meðferð málsins hjá umboðsmanni staðfesti stjórnvaldið að um væri að ræða bréfið frá 14. febrúar 2018 þar sem honum var tilkynnt um að til greina kæmi að veita honum áminningu eða segja upp störfum og honum gefinn kostur á að koma að andmælum.

Ég ritaði X bréf á ný, dags. 7. mars 2019, þar sem ég tók fram að ég teldi ekki fyllilega ráðið af skýringum þess til mín og fyrirliggjandi gögnum málsins hvort aðkoma sálfræðingsins hefði verið í því skyni að leita sátta með starfsmönnunum, og eftir atvikum meta hvort tilefni væri til að hefja stjórnsýslumál, eða hvort frá upphafi hefði verið lagt til grundvallar að til greina kæmi að taka stjórnvaldsákvörðun í málinu og að hlutverk hans hefði verið að upplýsa um málsatvik, sbr. rann­sóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi þess óskaði ég m.a. að X skýrði nánar í hverju aðkoma sálfræðingsins fólst og skýrði nánar hvernig það kynnti aðkomu sálfræðingsins fyrir A og niðurstöðu hans, sbr. andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Ég óskaði jafnframt eftir upplýsingum um hvort frásagnir starfsmannanna um samskipti þeirra á milli á fundum með yfirstjórn X, sem byggt hefði verið á við ákvarðanir um í hvaða farveg leggja skyldi málið og síðar niðurstöðu þess, hefðu verið skráðar, sbr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá óskaði ég eftir að mér yrðu send þau gögn í vörslu sálfræðingsins sem vörðuðu sam­skipti hans við A að því marki sem byggt hefði verið á þeim við ákvarðanatöku í málinu og minnisblaðið sem sálfræðingurinn sendi A með tölvu­pósti 18. desember 2017 og eftir atvikum svör hans við þeim tölvu­pósti.

X svaraði mér með bréfi, dags. 27. mars 2019. Þar segir að sál­fræðingurinn hafi sent frá sér yfirlýsingu þar sem hann telji sér ekki heimilt að senda umbeðin gögn í ljósi persónuverndarlaga og siðareglna sál­fræðinga nema fá skriflega heimild til þess frá A. Þá segir í bréfinu að í tilkynningu um fyrirhugaða áminningu með bréfi, dags. 14. febrúar 2018, hafi A verið kynnt niðurstaða sálfræðingsins með beinni tilvitnun í þá liði álitsgerðarinnar sem vörðuðu hann og lagðir voru til grund­vallar niðurstöðu málsins. Í því sama bréfi hafi honum verið veittur and­­mælaréttur. Sökum þess að álitsgerðin varðaði persónuleg málefni undir­­manns A og samþykki hans ekki fengist fyrir afhendingu hafi þótt óráð­­legt að afhenda skjalið í heild sinni. Áhersla hafi verið lögð á að öll efnisatriði sem vörðuðu A væru kynnt honum í andmælabréfinu og honum þannig veittur andmælaréttur.

Í bréfinu kemur jafnframt fram að fundur varastjórnanda og mann­auðs­­stjóra með A 24. nóvember 2017, þar sem hann lýsti samskiptum sínum og starfsmannsins sem kvartað hafði yfir þeim, hafi því miður ekki verið skráður en þar hafi hann viðurkennt tiltekin atriði. Stjórnvaldið geri sér ljóst að þann fund hefði átt að skrá í samræmi við 27. gr. upp­lýsinga­laga nr. 140/2012 en það hafi misfarist og komi sér nú illa fyrir alla aðila. Á þeim tímapunkti hafi verið leitað leiða til að finna lausn á málinu innanhúss og málið ekki komið í þann farveg sem nú væri orðin raunin.

Að fengnum framangreindum svörum X taldi ég enn ekki liggja skýrt fyrir hvert hlutverk sálfræðingsins, sem hafði aðkomu að starfsmanna­málinu sem kvörtunin sneri að, hefði verið og hvernig það var kynnt fyrir málsaðilum. Ég fékk því yfirstjórnanda og mannauðsstjóra X á fund minn 15. apríl 2019 til þess að fá nánari skýringar á þessu atriði. Af þeirra hálfu var því lýst að upphaflega hafi ætlunin verið að leita sátta en þegar sá aðili sem hafði kvartað yfir A hafi hafnað því að hitta A á fundi með sálfræðingnum hafi verið ákveðið að sálfræðingurinn myndi rannsaka málið til að hægt væri að taka ákvörðun um hvort veita ætti áminningu. Þetta hafi verið alveg skýrt og tilkynnt málsaðila munn­lega. Rætt hafi verið við sálfræðinginn um þetta í síma. Fulltrúar X tóku fram að þeir teldu tölvupóstsamskipti sálfræðingsins við A styðja þetta.

Athugasemdir A við bréf X frá 29. nóvember 2018 bárust mér 7. janúar 2019.

    

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Málsmeðferð stjórnsýslumála og aðkoma einkaaðila að slíkum málum

Eins og áður var minnst á hefur í auknum mæli reynt á aðstoð utan­aðkomandi aðila í starfsmannamálum sem hafa komið til athugunar umboðsmanns á undanförnum árum. Í þeirri umfjöllun hef ég m.a. lagt áherslu á að ákvarðanir í starfsmannamálum opinberra starfsmanna lúta í grunninn að sömu málsmeðferðarreglum og sjónarmiðum og almennt gilda við töku ákvarðana og meðferð valds í stjórnsýslunni. Stjórnvöld ættu því almennt sjálf að vera í stakk búin til að fjalla um og taka ákvarðanir, svo sem um ráðningar, áminningar eða uppsagnir og breytingar á verkefnum, rétt eins og önnur stjórnsýslumál sem þau fá til meðferðar. Slík ákvarðanataka er liður í stjórnun innan viðkomandi stjórnvalds og þeim stjórnunarúrræðum sem forstöðumaður þess og aðrir stjórnendur fara með. Hér á það líka við eins og endranær að þegar stjórnendur opinberra stofnana fara með slíkar valdheimildir, hvort sem það er í málum sem stofnunin fer með gagnvart þeim sem standa utan stofnunar eða starfs­mönnum hennar, að þeim er ekki frjálst að velja hvernig þeir haga meðferð mála og ákvarðanatöku. Þegar stjórnvöld leita atbeina einkaaðila við undir­búning að því að taka stjórnvaldsákvörðun eða aðra meðferð vald­heimilda og stjórnunarúrræða leysir það ekki stjórnvaldið og stjórnendur þess undan þeirri ábyrgð sem þeir bera á málsmeðferðinni og að hún fylgi þeim lögum og reglum sem um hana gilda. Þeim ber þannig m.a. að tryggja að allar þær upplýsingar, sem ætla verður að hafi verulega þýðingu fyrir úr­lausn málsins, liggi fyrir og að slíkt fyrir­komulag leiði ekki til þess að réttarstaða borgarans, þá eftir atvikum starfsmannsins, verði lakari en lög og reglur mæla almennt fyrir um.

A var tilkynnt með bréfi 14. febrúar 2018 að til greina kæmi að veita honum áminningu eða segja upp ráðningar­samningi hans. Ákvörðun um að áminna starfsmann vegna brota á starfsskyldum á grundvelli ákvæðis kjara­samnings eða segja honum upp störfum eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi stjórnvaldsins X til A, dags. 28. júní 2018, vakti það athygli mína að þar kom fram að fylgja þurfi ákveðinni málsmeðferð þegar áform eru uppi um að veita starfsmanni áminningu en ekki þegar starfsmanni er veitt tiltal. Af þessu tilefni tek ég fram að ef stjórnsýslumál hefst sem kann að ljúka með stjórnvaldsákvörðun ber stjórnvaldinu að fylgja stjórn­sýslulögum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við meðferð þess máls. Á það við þrátt fyrir að lyktir málsins verði aðrar. Af því leiðir að þrátt fyrir að niðurstaðan hafi verið sú að veita A það sem kallað var formlegt tiltal, sem hefur ekki sömu réttaráhrif og áminning, hóf X stjórnsýslumál þar sem til greina kom að veita honum áminningu eða segja upp störfum, sjá t.d. bréf X til A frá 14. febrúar 2018. Í slíkum málum þarf að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 30. september 2014 í máli nr. 7923/2014.

Samkvæmt lögum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvöldum við meðferð mála þar sem til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun. Hér má nefna að stjórnvöldum er skylt að upplýsa mál nægjanlega og gefa aðila máls kost á að neyta and­­mælaréttar, sbr. 10. gr. og IV. kafla stjórnsýslulaga. Þá gildir sú regla skv. 14. gr. stjórnsýslulaga að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess samkvæmt 13. gr. laganna skal stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til með­ferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Af öðrum reglum sem hér kunna að skipta máli má nefna 27. gr. upp­lýsingalaga nr. 140/2012 um skráningu upplýsinga um málsatvik og meðferð mála.

Í athugasemdum við það ákvæði sem varð að 14. gr. stjórnsýslulaga segir að þar komi fram „sú meginregla að megi ætla að aðila máls sé ókunnugt um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi skuli stjórn­valdið vekja athygli hans á því eins fljótt og kostur er“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Hér verður þó að hafa í huga að gildissvið þeirrar reglu sem kemur fram í 14. gr. er bundið við þau mál þar sem aðili á andmælarétt samkvæmt 13. gr. laganna.

Reglur 13. og 14. gr. hafa verið skýrðar svo að til þess að þær nái markmiði sínu verði í tilkynningu til aðila máls að tilgreina nægilega vel um hvaða mál sé að ræða þannig að hann geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Almennt má gera ráð fyrir því að tilkynning skuli bera með sér að hverju athugun stjórnvalds beinist og hverjar geta verið mögulegar afleiðingar þess fyrir málsaðila til þess að hann geti brugðist rétt við og gætt hagsmuna sinna, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 24. september 2001 í málum nr. 2896/1999 og 2954/2000. Af framan­greindu leiðir að skylda stjórnvalda samkvæmt 14. gr. stjórnsýslu­laga getur orðið virk þegar atvik verða í tilteknu máli sem kunna að hafa áhrif á möguleika aðilans til að gæta hagsmuna sinna í því sambandi. Þetta kann t.d. að eiga við ef farvegur máls eða atvik í því breytast frá því sem lagt var upp með í upphafi. Ganga verður út frá því að sömu sjónarmið geti átt við þrátt fyrir að borgaranum sé ljóst að einhvers konar mál er til meðferðar hjá stjórnvaldi sem hann er aðili að en hann er ekki meðvitaður um umfang eða eðli málsins, sjá til hliðsjónar Niels Fenger (red.): Forvaltningsret. 2018, bls. 590.  

Þegar reynir á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og aðkomu utanaðkomandi sérfræðings að rannsókn máls ber að hafa í huga að stjórn­vald kann að telja þörf á að fá aðstoð aðila sem er sérfróður á við­komandi sviði til að leggja mat á atriði sem stjórnvaldið telur sig sjálft ekki hafa þekkingu á. Það breytir því ekki að stjórnvald verður að leggja mál í réttan lagalegan farveg og gæta að málsmeðferðar­reglum stjórnsýslulaga komi til greina að taka stjórnvaldsákvörðun jafnvel þótt ekki sé ljóst í upphafi hver niðurstaðan verður sem og ef niðurstaðan verður sú að fallið er frá því að taka þá ákvörðun sem til greina hafði komið að taka í upphafi.

Nefna má sem dæmi að stjórnvaldi kann m.a. að vera fær sú leið að gera samning við viðkomandi aðila um aðstoðina þar sem honum er gerð grein fyrir þeim skyldum sem á stjórnvaldinu hvíla samkvæmt stjórn­sýslu­lögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina og um að viðkomandi skuld­bindi sig til að tryggja að ekkert í aðstöðu hans, t.d. verk­lags­reglur og vinnulag, hindri að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum verði virtur, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004. Slíkir starfshættir eru forsenda þess að stjórnvaldið geti t.a.m. gengið úr skugga um að málið sé nægilega rann­sakað og að hægt sé að virða upplýsingarétt og andmælarétt málsaðila lögum samkvæmt, sjá einnig Páll Hreinsson, Stjórnsýsluréttur – Máls­meðferð, bls. 508 og Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret (2.útg.), bls. 488. Þá getur það einnig verið forsenda þess að eftir­litsaðilar á borð við umboðsmann geti endurskoðað málið á grundvelli fyrir­liggjandi gagna og upplýsinga eftir að því lýkur. Hvort sem stjórn­vald felur einkaaðila að sinna tilteknum þætti við meðferð máls eða ekki þá er það alltaf á ábyrgð stjórnvaldsins sjálfs að tryggja að málið sé sett í réttan farveg og viðeigandi reglum þar um sé fylgt.  

Í ljósi atvika málsins reynir í þessu máli á hvort stjórnvaldið X hafi upplýst A með nægilega skýrum og ótvíræðum hætti um að stjórnsýslu­mál væri hafið sem gæti endað með áminningu eða uppsögn hans, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þegar fyrir lá af hálfu X að fá utan­að­komandi aðila til að rannsaka málið á þeim grundvelli. Þar reynir einkum á hvort A hafi mátt gera sér grein fyrir að samskipti hans við sál­fræðinginn, og þau gögn sem urðu til í þeim samskiptum, yrðu notuð sem hluti af stjórnsýslumáli þar sem til greina kæmi að taka ákvörðun um áminningu eða uppsögn hans.

2 Var A tilkynnt með nægilega skýrum hætti um upphaf stjórnsýslumálsins?

Fyrir liggur að stjórnvaldið X tilkynnti A með bréfi, dags. 14. febrúar 2018, um að til greina kæmi að áminna hann eða segja honum upp störfum og vísaði þar m.a. til þess að leitað hefði verið til utan­að­komandi ráðgjafa, sálfræðings, sem hefði komist að niðurstöðu um að hann hefði farið út fyrir hlutverk sitt í samskiptum við starfsmanninn sem hafði kvartað. Í bréfi X til A, dags. 3. apríl 2018, þar sem honum var veitt formlegt tiltal vegna brots í starfi var vísað til þess að minnis­blað sálfræðingsins hefði verið hluti af rannsóknargögnum málsins.

Stjórnvaldið X hefur í skýringum sínum til mín haldið því fram að A hafi mátt vera ljóst að sá sál­fræðingur sem óskað var eftir að hann ræddi við vegna umrædds starfsmannamáls hefði það hlutverk að rannsaka málið. Þar hefur m.a. verið byggt á að upphaflega hafi ætlunin verið að leita sátta með A og umræddum starfsmanni en þegar sá síðarnefndi hafi hafnað því að hitta A á fundi með sálfræðingnum hafi verið ákveðið að sálfræðingurinn myndi eingöngu rannsaka málið til að hægt væri að taka ákvörðun um hvort veita ætti áminningu. Þetta hafi verið alveg skýrt og tilkynnt A munnlega. A hefur gert athugasemdir við þessa afstöðu og segist ekki hafa verið upplýstur um þetta hlutverk sálfræðingsins sem og að hann hafi talið að trúnaður ætti að ríkja um þær upplýsingar sem hann veitti í viðtalinu.

Af gögnum málsins má ráða að það hafi ekki verið fyllilega ljóst í upphafi í hvaða farveg ætti að setja málið af hálfu X þegar leitað var til sálfræðingsins vegna þess. Í skýringum X til mín hefur m.a. komið fram að sál­fræðingurinn hafi í upphafi átt að leita sátta. Í þessu sambandi má þó benda á að ekki er fullt sam­ræmi á milli lýsingar á hlutverki sálfræðingsins í tölvupósti sem X sendi annars vegar sálfræðingnum 11. desember 2017 og hins vegar A 14. desember 2017. Í þeim fyrri er óskað eftir að sálfræðingurinn komi að borðinu til að meta stöðuna og ráðleggja X varðandi það í hvaða farveg málið færi. Í skilaboðunum til A kemur aftur á móti fram að X hafi fengið ábendingu um sálfræðing sem taki að sér að aðstoða við deilur innan vinnustaða sem sé tilbúinn að hitta hann. Af gögnum málsins verður því ekki ráðið að A hafi verið tilkynnt um það af hálfu stjórnvaldsins á þessu stigi að til greina kæmi að segja honum upp störfum eða áminna vegna umræddra samskipta, og hlutverk sálfræðingsins væri að rannsaka málið með hliðsjón af því, þ.e. áður en viðtalið við sálfræðinginn fór fram 18. desember 2017.

Í skýringum X til mín hefur jafnframt verið vísað til þess að það sé skýrt af tölvupóstssamskiptum sálfræðingsins við A að sálfræðingurinn hafi átt að rannsaka málið til að hægt væri að taka ákvörðun um hvort ætti að áminna hann. Af þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu frá um­ræddum tíma bendi ég á að eftir að A mætti í viðtal hjá sálfræðingnum fékk hann tölvupóst frá sálfræðingnum þar sem hann var beðinn um að yfirfara ákveðnar upplýsingar auk þess sem fram kom að „þetta blað [fengi] enginn annar en [hann]“ en hann mætti láta vita hvað það væri sem hann vildi ekki að aðrir fengju að heyra. Með bréfi 14. febrúar 2018 var honum síðan tilkynnt að til greina kæmi að veita honum áminningu eða segja honum upp störfum með vísan til niðurstöðu sálfræðingsins.

Af gögnum málsins má vissulega ráða að A hafi haft vitneskju um að einhvers konar starfsmannamál er varðaði m.a. samskipti hans og um­rædds starfsmanns væri til athugunar hjá X. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður þó ekki séð að það hafi verið skýrt gagnvart honum hvers eðlis málið væri eða í hvaða farveg það hafði verið lagt af hálfu X þegar sálfræðingurinn var kallaður til og þá að málið hefði verið lagt í farveg stjórnsýslumáls eftir að sá starfsmaður sem kvartaði neitaði að mæta með A í viðtal við sálfræðinginn. Ég tek fram að í ljósi þess að í upphafi var rætt um að leita sátta milli aðila, og aðkoma sál­fræðingsins kynnt með þeim hætti gagnvart A, var þeim mun mikilvægara að skýrt væri gagnvart honum að málið hefði verið lagt í annan farveg af hálfu X. Þær aðstæður að álitsgjafinn var einkaaðili, sálfræðingur sem tilheyrði þar með stétt heilbrigðis­starfsmanna sem alla jafna hvíla trúnaðarskyldur á gagnvart skjólstæðingum sínum, voru því þess eðlis að X hefði þurft að gæta sérstaklega að því að upplýsa A með skýrum og ótvíræðum hætti um hlutverk og aðkomu sálfræðingsins áður en hann mætti í viðtalið og á hvaða grundvelli rannsókn hans væri.

Þar þarf að hafa í huga að sálfræðingar tilheyra stétt heilbrigðis­starfsmanna, sbr. 3. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðis­starfsmenn. Ákvæði 17. gr. laganna um trúnað og þagnarskyldu gilda því almennt um þau störf þeirra gagnvart sjúklingum sem notendum heilbrigðisþjónustu en þar kemur m.a. fram að þeir skulu gæta fyllstu þagmælsku um allt það sem þeir komast að í starfi sínu, m.a. um persónulegar upplýsingar sjúklings. Efnislega sambærilegt ákvæði var áður í 15. gr. læknalaga nr. 53/1988 sem gilti einnig um aðra heilbrigðisstarfsmenn samkvæmt til­vísun í læknalög í sérlögum um heilbrigðisstarfsmenn og lögum um starfs­réttindi heilbrigðis­stétta. Hæstiréttur hefur túlkað inntak umræddrar skyldu með þeim hætti að rík trúnaðar- og þagnarskylda hvíli á starfsmönnum heilbrigðisþjónustu, bæði vegna almennra mannréttinda­sjónar­miða og í þeim tilgangi meðal annars að samband lækna og sjúklinga geti verið náið og heilsuvernd og lækningar skilað sem mestum árangri. Vernd persónuupplýsinga, og þá ekki síst heilsu­farslegra, sé nauðsynleg til þess að menn fái notið þeirra réttinda sem varin eru með ákvæðum 71. gr. stjórnarskrárinnar, sjá t.d. dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999, í máli nr. 252/1998.

Framangreindu til stuðnings má benda á að þegar óskað var eftir frekari gögnum hjá X af minni hálfu kom m.a. fram að sálfræðingurinn hefði sent frá sér yfirlýsingu þar sem hann teldi sér ekki heimilt að afhenda gögn um samskipti sín við A nema með leyfi hans, eins og nánar er rakið í kafla IV.4 hér á eftir. Af þeirri yfirlýsingu verður ekki annað ráðið en að hann hafi talið sig vera bundinn trúnaði gagnvart A, a.m.k. um einhver atriði sem komu fram í viðtalinu, í ljósi trúnaðar- og starfsskyldna sinna og hafi því ekki verið upplýstur að öllu leyti um hvert hlutverk hans hafi átt að vera með hliðsjón af þeim skýringum sem X hefur lagt til grundvallar í málinu.

Með vísan til framangreinds tel ég að samskipti stjórnvaldsins X við A hafi ekki borið skýrlega með sér hvert hlutverk sálfræðingsins var í málinu eða að hafið væri stjórnsýslumál sem gæti endað með áminningu eða uppsögn hans áður en hann mætti í viðtal hjá sálfræðingnum. Ef X byggði á að slíkt stjórnsýslu­mál væri hafið og ljóst hvert hlutverk sálfræðingsins ætti að vera áður en A mætti í viðtal til hans, eins og byggt hefur verið á í skýringum til mín, var mikilvægt að honum væri gerð grein fyrir því með skýrum og ótvíræðum hætti þannig að hann gæti í framhaldinu gætt hagsmuna sinna í málinu, sbr. 14. gr. stjórn­sýslu­laga. Hér verður einnig að hafa í huga að ekki verður annað séð en að umrætt viðtal A við sálfræðinginn hafi haft grundvallarþýðingu í þessu tiltekna máli þar sem honum var falið að upplýsa um atvik málsins og beinlínis byggt á þeim upplýsingum sem þar komu fram í tilkynningu til A 14. febrúar 2018 um mögulega áminningu eða uppsögn. Ljóst er að mat sál­fræðingsins hafði þýðingu við þá ákvörðun og gat því haft áhrif á eða jafnvel ráðið úrslitum um niðurstöðu málsins.

Í ljósi atvika þessa máls árétta ég að meðferð og stjórn stjórn­sýslumáls þar sem til greina kemur að áminna starfsmann eða segja honum upp störfum er í höndum stjórnvaldsins sjálfs hverju sinni. Slík ákvörðun er íþyngjandi fyrir starfsmanninn og því mikilvægt að gætt sé að því að mál séu frá upphafi lögð í réttan farveg og leyst sé úr þeim á grundvelli viðeigandi málsmeðferðarreglna. Aðkoma einkaaðila að slíku máli leysir því stjórnvaldið ekki undan því að virða málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaganna í málum sem þessum.

Að öllu framangreindu virtu er það álit mitt að meðferð þess stjórn­sýslumáls þar sem til greina kom að áminna A eða segja honum upp störfum hafi ekki verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þannig hefur X ekki sýnt fram á að A hafi verið tilkynnt með nægilega skýrum og ótvíræðum hætti, áður en hann mætti í viðtal hjá sál­fræðingnum, þegar lá fyrir af hálfu stjórnvaldsins að sálfræðingurinn ætti að rannsaka málið sem hugsanlegt áminningar- eða uppsagnarmál, að málið hefði verið lagt í farveg slíks stjórnsýslumáls og að sál­fræðingurinn hefði það hlutverk að rannsaka málið á þeim grundvelli. Þegar meðferð málsins er virt heildstætt er ljóst að það sem fram kom í viðtalinu gat haft áhrif á með hvaða hætti hann kysi að tjá sig í ljósi þeirra hagsmuna sem voru undir í málinu. Ég tel því að málið hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

3 Hlutverk heilbrigðisstarfsmanna sem álitsgjafa í stjórnsýslumálum

Athugun mín á þessu máli hefur fyrst og fremst beinst að því hvort A hafi með fullnægjandi hætti verið upplýstur um það hvernig X taldi að aðkoma sálfræðingsins að málinu ætti að vera. Ég tek hins vegar fram að ég tel ekki tilefni til að fjalla hér nánar um þá aðstöðu að heil­brigðis­starfsmaður eins og sálfræðingur tekur að sér að aðstoða stjórnvald við undirbúning að ákvörðun um hvernig beri að leysa úr stjórnsýslumáli. Ég hef þá í huga hvernig hlutaðeigandi sérfræðingur greinir á milli þátta í starfi hans í þágu stjórnvaldsins og þess trúnaðar sem á honum hvílir lögum samkvæmt um málefni þeirra sem hann fjallar um sem sjúklinga. Í því sambandi skiptir líka máli að heil­brigðis­starfsmaður sem tekur að sér verkefni af þessum toga fyrir stjórn­völd geri þeim einstaklingum sem vinna hans beinist að skýra grein fyrir hvert eigi að vera verkefni hans og hvernig það horfir við þeim almennu trúnaðar- og þagnarskyldum sem á honum hvíla sem heilbrigðis­starfsmanni.

Í ljósi þess eftirlits sem landlækni er ætlað að hafa með störfum heilbrigðisstarfsmanna, sbr. lög nr. 41/2007, um landlækni og lýðheilsu, hef ég ákveðið að senda honum afrit af þessu áliti með það í huga að gætt verði að framangreindum atriðum við það eftirlit og þá eftir atvikum með leiðbeiningum til heilbrigðisstarfsmanna hvernig rétt sé að greina á milli aðkomu þeirra að verkefnum þar sem sjúklingar eiga í hlut og annarra verkefna sem þeir rækja vegna sérfræðiþekkingar sinnar. Þar kann m.a. að reyna á hvernig staðið skuli að skráningu og varðveislu gagna.

4 Skráning og varðveisla upplýsinga

Í tengslum við athugun mína á máli A kallaði ég í upphafi eftir gögnum málsins frá stjórnvaldinu X. Eins og nánar var rakið í III. kafla þurfti ég síðar að óska eftir frekari gögnum þar sem ekki varð séð að mér hefðu verið afhent öll gögn málsins. Þar á meðal óskaði ég eftir gögnum í vörslum sálfræðingsins er vörðuðu samskipti hans við A að því marki sem byggt hefði verið á þeim við ákvarðanatöku í málinu og minnis­blað og svör hans í tölvupósti. Í svörum X við þeirri beiðni kom m.a. fram að sálfræðingurinn hefði sent frá sér yfirlýsingu, sem var með­fylgjandi bréfi X. Þar kom fram að hann teldi sér ekki heimilt að senda umbeðin gögn í ljósi persónuverndarlaga og siðareglna sálfræðinga nema fá skriflega heimild til þess frá A.

Af gögnum málsins og skýringum X til mín liggur jafnframt fyrir að ekki voru skráðar frásagnir starfsmannanna tveggja af fundum með mann­auðsstjóra og varastjórnanda 24. nóvember 2017 vegna málsins. Í skýringum til mín frá 27. mars 2019 tók stjórnvaldið fram að það gerði sér ljóst að þann fund hefði átt að skrá í samræmi við ákvæði 27. gr. upp­lýsingalaga nr. 140/2012 en það hafi misfarist og komi sér nú illa fyrir alla aðila. Niðurstaða X frá 3. apríl 2018, um að A hefði brotið starfs­skyldur sínar þar sem honum var veitt formlegt tiltal, virðist þó að einhverju leyti hafa verið byggð á þeim frásögnum.

Ákvörðun um að áminna eða segja upp starfsmanni er eins og áður er rakið stjórnvaldsákvörðun og við undirbúning slíkrar ákvörðunar ber stjórnvöldum að fylgja þeim reglum sem gilda um skráningu og meðferð upplýsinga, sbr. m.a. 26. og 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í fyrrnefnda ákvæðinu segir að um skráningu mála, skjalaskrár og aðra vistun gagna og upplýsinga fari að ákvæðum laga um opinber skjalasöfn. Í síðarnefnda ákvæðinu segir síðan að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvöldum, og öðrum sem lögin taka til, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar séu munnlega eða viðkomandi fái vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og eru ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama eigi við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Ég minni í þessu sambandi jafnframt á að samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt til aðgangs að gögnum þess og gildir sá réttur einnig eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Varðveisla gagna er meðal annars forsenda þess að upplýsingaréttur aðila máls geti orðið raunhæfur og virkur. Þá er skráning slíkra upplýsinga forsenda þess að eftirlitsaðili á borð við umboðsmann Alþingis geti endurskoðað mál.

Ég tel af þessu tilefni ástæðu til að árétta þau sjónarmið sem áður hafa verið rakin um ábyrgð stjórnvalda á stjórnsýslumálum þegar þau kalla til aðstoðar utanaðkomandi aðila við meðferð stjórnsýslumáls. Þrátt fyrir að slíkur einkaaðili annist ákveðna þætti í rannsókn málsins þá verða þau gögn og upplýsingar sem verða til við meðferð málsins hjá honum almennt hluti af stjórnsýslumálinu, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 18. febrúar 2014, í máli nr. 7241/2012. Af 10. og 15. gr. stjórn­sýslu­laga leiðir m.a. að ef gögn verða til og/eða aflað er gagna af hálfu einkaaðilans þarf að sjá til þess að sá aðili hagi störfum sínum, vörslu og skilum gagna með fullnægjandi hætti. Ef umrædd gögn hafa þýðingu um framgang og úrlausn málsins og/eða falla undir andmælarétt aðila málsins þarf stjórnvald að gæta þess að uppfylla þær skráðu og óskráðu málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins sem reynt getur á bæði við undirbúning að því að ákvörðun er tekin og síðar, t.d. þegar óskað er eftir aðgangi að gögnum. Varðveisla gagna í samræmi við 26. gr. upp­lýsingalaga nr. 140/2012 er m.a. forsenda þess að upplýsinga- og andmælaréttur aðila máls og annarra geti orðið virkur.

Almennt verður því að ganga út frá því að þau gögn sem urðu til við rannsókn sálfræðingsins í þessu máli eins og stjórnvaldið X taldi sig hafa lagt fyrir hann hafi átt að tilheyra, a.m.k. að því marki sem þau höfðu þýðingu fyrir niðurstöðu málsins, því stjórnsýslumáli sem var til skoðunar og gat endað með áminningu eða uppsögn A. Stjórnvaldinu bar því að kalla eftir þeim gögnum frá sálfræðingnum og tryggja að viðhlítandi upplýsingar lægju fyrir um rannsókn málsins, og á hvaða grunni niðurstaða hans byggði, sem og að sálfræðingurinn væri meðvitaður um hvaða skyldur hvíldu á honum í þessu sambandi og hvaða reglur gilda um meðferð slíkra mála. Ég árétta jafnframt að sú staða að fenginn var heilbrigðisstarfsmaður til að rannsaka málið sem tilheyrði stétt heil­brigðis­starfsmanna, sem alla jafna hvíla trúnaðarskyldur á gagnvart skjólstæðingum, kallaði enn frekar á að X gætti að framangreindum atriðum. Í slíkum tilvikum þarf að tryggja að bæði umræddur álitsgjafi og þeir aðilar sem eiga í hlut séu meðvitaðir og upplýstir um í hvaða farveg stjórnvaldið hefur sett málið.

Ég bendi á að í svari sálfræðingsins í tilefni af gagnabeiðni X kemur fram að hann teldi leyfilegt að áframsenda umboðsmanni tiltekna pósta á milli hans og mannauðsstjóra X en hann vildi ekki gera það sjálfur vegna persónuverndarlaga. Pósta á milli sín og A myndi hann ekki áframsenda. Það sem efnislega kæmi fram í afritum sálfræðingsins af póstum milli hans og A vörðuðu málið ekki efnislega. Póst sem innihéldi minnisblaði úr viðtali hans við A myndi hann ekki afhenda enda væri það „trúnaðargagn“ milli hans og A. Hann hefði notað það sem hann hefði haft leyfi frá A til að nota en annað yrði ekki afhent. Þá benti sál­fræðingurinn á að honum væri óheimilt samkvæmt siðareglum Sál­fræðinga­félagsins að afhenda þetta minnisblað nema hætta steðjaði að, sem ætti ekki við í þessu tilviki. Til þess þyrfti skriflega yfirlýsingu A. Síðan segir:

„Samtal mitt við [A] var trúnaður upp að því marki sem ég nefndi við hann, að ég myndi senda honum minnisblaðið úr viðtalinu og hann átti að taka fram hvað það væri sem ekki mætti minnast á við „[starfsmanninn sem kvartaði] og aðra“. Honum var ljóst að niðurstaðan kæmi frá mér og sendi ég honum póst um hvenær mætti vænta hennar.“

Af gögnum málsins og svari sálfræðingsins er því ljóst að hann taldi ástæðu til að halda einhverjum upplýsingum frá stjórnvaldinu vegna trúnaðar við A, eins og ýjað hafði verið að í tölvupósti til hans eftir viðtalið. Ég tek fram að með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvaða gögn í fórum sálfræðingsins hafi haft þýðingu fyrir stjórnsýslu­málið eða með hvaða hætti hafi átt að standa að rannsókn málsins að öðru leyti.

Ég legg jafnframt áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld afhendi umboðsmanni Alþingis afrit af öllum gögnum sem hann óskar eftir. Þar ber að hafa í huga að Alþingi hefur með lögum veitt borgurunum heimild til að leita með mál sín til umboðsmanns. Til að hann geti rækt lögbundið hlutverk sitt hefur hann víðtækar heimildir til gagna- og upplýsinga­öflunar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Full­nægjandi upplýsingagjöf stjórnvalda er forsenda þess að hann geti rækt það eftirlitshlutverk sem honum er ætlað, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

Ég tel rétt að vekja sérstaka athygli X á framan­greindu og kem þeirri ábendingu á framfæri að X geri viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að framvegis verði betur gætt að þessum atriðum.

5 Úrlausn stjórnar X á ósk A um endurskoðun

Lögmaður A sendi stjórn X 25. maí 2018 erindi sem hann sagði vera stjórnsýslukæru og gerði kröfu um að formlegt tiltal sem A var veitt yrði fellt úr gildi og hann beðinn afsökunar. Í bréfinu eru atvik máls rakin og m.a. vísað til þess að A hefði verið vandi á höndum að verjast ásökunum í málinu og hefði þar af leiðandi ekki fengið raunhæft tækifæri til að notfæra sér lögmæltan andmælarétt sinn. Þá eru þar gerðar athuga­semdir við þá ákvörðun X að senda málið til sálfræðingsins. Erindinu var svarað af hálfu lögmanns fyrir hönd yfirstjórnanda X og vísað frá stjórninni með þeim orðum að ekki hafi verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða og ákvarðanir yfirstjórnanda X væru ekki kæranlegar til stjórnarinnar.

Ég tel rétt af þessu tilefni að taka fram að sem stjórnvald starfar X á einu stjórnsýslustigi og því ekki um að ræða að stjórn X fari með eftirlit með starfi og ákvörðunum yfirstjórnanda X á grundvelli stjórn­sýslu­kæra. Þrátt fyrir að starfsmannamál séu almennt í höndum yfir­stjórnanda X þá breytir það því ekki að stjórnin hefur eftirlit með starf­semi X og þar á meðal að lögum og reglum sem og réttum starfsháttum sé fylgt í starfi X. Þótt lögmaður A hafi kosið að setja erindi sitt fram í formi stjórnsýslukæru þá var það í eðli sínu beiðni um endurskoðun og endurupptöku á þeirri ákvörðun yfirstjórnanda X um að veita A það sem nefnt var formlegt tiltal. Það fór síðan eftir mati á því hvort þessi ákvörðun teldist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslulaga eða ekki hvort leysa bæri úr erindinu á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða ólögfestra reglna um endur­upptöku mála í stjórnsýslunni.

Ég tel að stjórn X hafi því ekki leyst úr umræddu erindi um endur­skoðun á því formlega tiltali sem A fékk með réttum hætti. Að því marki sem erindi A kann að koma aftur til skoðunar hjá stjórn X tek ég fram að þar getur jafnframt reynt á önnur atriði en hafa sérstaklega verið umfjöllunarefni þessa álits og A hefur haldið fram við meðferð málsins, t.a.m. í tengslum við andmælarétt hans við meðferð þess.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að meðferð þess stjórnsýslumáls hjá stjórnvaldinu X þar sem til greina kom að áminna A eða segja honum upp störfum hafi ekki verið í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú niður­staða byggir á því að X hefur ekki sýnt fram á að A hafi verið tilkynnt með nægilega skýrum og ótvíræðum hætti, áður en hann mætti í viðtal hjá sálfræðingi, að málið hefði á þeim tíma verið lagt í farveg stjórnsýslumáls þar sem til greina kæmi að áminna hann eða segja upp störfum og að sálfræðingurinn hefði það hlutverk að rannsaka málið á þeim grundvelli. Þá tel ég að stjórn X hafi ekki leyst með réttum hætti úr erindi A, dags. 25. maí 2018, þar sem óskað var eftir endurskoðun á málinu. Ég kem þeim ábendingum jafnframt á framfæri við X að það geri við­eigandi ráðstafanir í tengslum við varðveislu og skráningu gagna við með­ferð stjórnsýslumála og gæti að því að afhenda umboðsmanni afrit af öllum gögnum sem hann óskar eftir.

Þá eru það tilmæli mín til stjórnar X að leysa úr erindi A, dags. 25. maí 2018, þar sem óskað var eftir endurskoðun á málinu, komi fram beiðni þess efnis frá honum og í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Ég beini því jafnframt til X að hafa þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu eftirleiðis í huga.

Ég hef jafnframt ákveðið að senda landlækni afrit af áliti þessu í ljósi þeirra álitaefna sem hér hefur verið fjallað um og varða aðkomu heilbrigðisstarfsmanna að stjórnsýslumálum.