Útlendingar. Synjun á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð umsækjanda á töfum máls. Lögskýring. Skyldubundið mat. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 9722/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir meðferð stjórnvalda á umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi sem Útlendingastofnun hafði hafnað og kærunefnd útlendingamála staðfest. Í kjölfar þess að A leitaði til umboðsmanns hafnaði kærunefndin jafnframt beiðni hans um endurupptöku málsins.  Ósk A eftir að réttaráhrifum úrskurðarins yrði frestað á meðan hann færi með mál sitt fyrir dómstóla sem var jafnframt hafnað.

Í lögum um útlendinga kemur fram að ef meira en 12 mánuðir hafi liðið frá því umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum, og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs, skuli taka hana til efnismeðferðar. Niðurstaða kærunefndarinnar byggðist á því að þrátt fyrir að 12 mánaða fresturinn samkvæmt lagaákvæðinu væri liðinn yrði umsóknin ekki tekin til efnismeðferðar þar sem tafir á afgreiðslu umsóknarinnar væru á ábyrgð A. Með því að framvísa fölsuðu vegabréfi við komu til landsins hefði hann hrint af stað atburðarás með þeim afleiðingum að tafir urðu á málinu sem teldust á ábyrgð hans. Athugun umboðsmanns laut að því hvort framangreind afstaða nefndarinnar og þær forsendur sem byggt var á við túlkun nefndarinnar hefði verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður benti á að af málsatvikum yrði ráðið að þegar eftir komu A til landsins 14. maí 2017 hefði legið fyrir að hann hefði framvísað fölsuðu vegabréfi sem leiddi til handtöku hans og þar með vitneskju lögreglu um mál hans. Stjórnvöld ættu að vera meðvituð um 12 mánaða tímamörkin samkvæmt lögum um útlendinga og hafa þau í huga ef þau teldu mikilvægt að flutningur færi fram fyrir þann tíma. Þá yrði að túlka lagákvæðið í ljósi þess að samkvæmt lögum og við framkvæmd þessara mála gæti skipt máli að mörg stjórnvöld, sem mynda heildstætt kerfi og annast saman um framkvæmd laganna, hefðu aðkomu að meðferð mála. Við mat á því hvort tafir væru á ábyrgð umsækjanda þyrfti að leggja heildstætt og einstaklingsbundið mat á hvert og eitt mál og gæta almennt að þeirri stöðu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd væru gjarnan í þegar kæmi að ferðaskilríkjum, þ.e. að þeir væru oft með fölsuð skilríki.

Umboðsmaður benti á að með hliðsjón af atvikum málsins, og þá einkum hvernig meðferð málsins var háttað af hálfu stjórnvalda í aðdraganda flutningsins, væri ekki fullnægjandi að fella ábyrgð á töfunum á A vegna þess að hann hefði framvísað fölsuðu vegabréfi við komu landsins. Allt frá komu hans hefði legið fyrir að hann hefði framvísað fölsuðu vegabréfi. Hann hefði ekkert forræði haft á gangi málsins og þar með framkvæmd og tímasetningu brottflutnings af landinu eftir að kærunefndin hefði í lok desember 2017 hafnað að fresta réttaráhrifum úrskurðar í máli hans og flutningi úr landi.  Umboðsmaður féllst ekki á að rannsókn kærunefndarinnar á töfum málsins hefði verið til þess fallin að upplýsa hvort og þá hvernig þeir sem áttu að framkvæma flutninginn úr landi hafi, eftir að ákæra var gefin út og hann kom fyrir dóm og játaði, gengið eftir því hvort þau yfirvöld sem fóru með sakamálið teldu enn þörf á veru hans á landinu. Þó hefði verið sérstakt tilefni til þess þar sem m.a. hafi legið fyrir í gögnum málsins afstaða lögreglustjórans á Suðurnesjum að tafir málsins hefðu ekki verið á ábyrgð A.

Niðurstaða umboðsmanns var að ekki væri hægt að fallast á að málið hefði verið fullupplýst eða að legið hafi fyrir að A hafi borið ábyrgð á töfum málsins vegna þess eins að framvísa fölsuðu vegabréfi. Var það álit hans að úrskurður kærunefndarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög þar sem nefndin byggði á lögskýringu sem hafði í för með sér að atvik málsins voru ekki metin heildstætt. Þá skorti á að rannsókn málsins hefði verið fullnægjandi. Voru það tilmæli hans til nefndarinnar að hún tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og hefðu þau jafnframt framvegis í huga.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 31. maí 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir meðferð stjórnvalda á umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi sem Útlendingastofnun hafði hafnað og kærunefnd útlendingamála staðfest. Í kjölfar þess að A leitaði til mín hafnaði kærunefnd útlendingamála svo beiðni hans um endurupptöku málsins með úrskurði nr. 266/2018 frá 7. júní 2018. Endurupptökubeiðnin var byggð á að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, væru uppfyllt. Í ákvæðinu kemur fram að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Í úrskurði kærunefndar útlendingamála var komist að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að 12 mánaða fresturinn samkvæmt lagaákvæðinu væri liðinn yrði umsóknin ekki tekin til efnismeðferðar þar sem tafir á afgreiðslu umsóknarinnar væru á ábyrgð A. Með því að framvísa fölsuðu vegabréfi við komu til landsins hefði hann hrint af stað atburðarás með þeim afleiðingum að tafir urðu á málinu sem teldust á ábyrgð hans.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við framangreinda afstöðu nefndarinnar og þá hvort úrskurður hennar frá 7. júní 2018, þar sem endurupptöku­beiðni A var hafnað, og þær forsendur sem þar var byggt á við túlkun á 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, hafi verið í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 9. desember 2019.

  

II Málavextir

A sótti um alþjóðlega vernd hér á landi 15. maí 2017. Degi áður hafði hann komið til Íslands og verið handtekinn fyrir að framvísa fölsuðu vegabréfi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í viðtölum hjá Útlendinga­­stofnun 18. og 31. sama mánaðar upplýsti A að hann hefði ekki skilríki til að sanna deili á sér og væri ófært að afla þeirra. Jafnframt kom fram af hans hálfu að hann hefði sótt um alþjóðlega vernd í Svíþjóð tveimur árum áður sem hefði verið synjað og honum gert að fara þar úr landi.

Útlendingastofnun ákvað 11. júlí sama ár að umsókn A yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og að hann skyldi fluttur til Svíþjóðar þar sem sænsk stjórnvöld höfðu samþykkt beiðni stofnunarinnar um endurviðtöku á grundvelli reglugerðar Evrópuþingsins og –ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (Dyflinarreglugerðarinnar). Kærunefnd útlendingamála staðfesti ákvörðunina með úrskurði 24. október 2017. A óskaði eftir að réttaráhrifum úrskurðarins yrði frestað á meðan hann færi með mál sitt fyrir dómstóla en kærunefndin hafnaði þeirri beiðni með úrskurði 29. desember sama ár.

Þegar stoðdeild ríkislögreglustjóra bjó sig undir að framfylgja úrskurði kærunefndar frá 24. október 2017 og flytja A úr landi 5. janúar 2018 kom í ljós að lögreglan á Suðurnesjum hafði til meðferðar mál í tilefni af því að hann var grunaður um að hafa framvísað fölsuðu vegabréfi 14. maí 2017. Hann var svo ákærður af lögreglunni á Suðurnesjum 15. mars 2018 og játaði sök í þinghaldi Héraðsdóms Reykjaness 5. apríl sama ár þegar ákæran var tekin fyrir. Eftir að stoðdeild ríkis­lögreglustjóra fékk heimild frá lögreglunni á Suðurnesjum 16. maí 2018 til að flytja A úr landi var það gert 23. sama mánaðar.

Hins vegar hafði A áður óskað eftir að úrskurður kærunefndar útlendingamála frá 24. október 2017 yrði endurupptekinn með beiðni 15. maí 2018. Beiðnin byggði á að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, um að meira en 12 mánuðir hefðu liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd hefði fyrst borist íslenskum stjórnvöldum, væri uppfyllt. Af þeim sökum bæri að endurupptaka mál hans og taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Sama dag og endurupptökubeiðnin barst óskaði Útlendingastofnun eftir upplýsingum frá stoðdeild ríkislögreglustjóra um mál A. Þar kom fram að vegna tafa á flutningi hans hefði verið óskað eftir endurupptöku hjá kærunefndinni. Einboðið væri að hún óskaði eftir skýringum á töfum og hvort þær væru á ábyrgð umsækjanda sjálfs. Í beiðni stofnunarinnar kom jafnframt fram að í gögnum málsins væru upplýsingar í svokallaðri fylgdarskrá um að ákveðið hefði verið að bíða með framkvæmd flutningsins þar til mál A yrði tekið fyrir hjá dómstólum. Óskað væri eftir frekari skýringum á þessu.

Stoðdeild ríkislögreglustjóra svaraði 17. maí 2018 þar sem fram kom að deildin hefði fengið beiðni um framkvæmd á ákvörðun í máli A 5. janúar 2018. Við skipulagningu á flutningnum hefði komið í ljós að hann hefði átt óklárað mál í refsivörslukerfinu og „þ.a.l. [hafi þurft] að taka tillit til þess“. Lögreglustjórinn á Suðurnesjum hefði gefið út ákæru á hendur A 5. apríl 2018 og hefði hann játað sök en dómur hefði ekki verið birtur sökum anna hjá dómara. Ákærusvið lögreglustjórans hefði gefið út að það væri í lagi þeirra vegna að hann yrði fluttur. Væri á áætlun að hann færi til Svíþjóðar á grundvelli Dyflinarreglugerðarinnar 23. maí 2018. Útlendingastofnun áframsendi þessar upplýsingar til kærunefndarinnar 18. sama mánaðar.

Kærunefnd útlendingamála óskaði í kjölfarið eftir „nánari skýringum á töfum á flutningi“ með erindi til Útlendingastofnunar 31. maí 2018. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um hvers vegna hefði verið „ómögulegt eða nánast ómögulegt“ að flytja hann úr landi á tímabilinu 5. apríl 2018 og þar til 12 mánaða frestur til flutnings úr landi hefði runnið út 15. maí sama ár.

Í svari Útlendingastofnunar 1. júní 2018 kemur fram að stoðdeild hefði ekki fengið tilkynningu frá lögreglustjóranum á Suðurnesjum um „játningardóminn“ 5. apríl 2018. Það hefði ekki verið fyrr en 16. maí sama ár þegar starfsmaður stoðdeildar hefði haft samband við saksóknara hjá lögreglustjóranum á Suðurnesjum að stoðdeildin hefði fengið heimild til að flytja A úr landi.

Talsmaður A óskaði jafnframt eftir upplýsingum frá lögreglustjóranum á Suðurnesjum 30. maí 2018 um hvort ástæður þess dráttar sem varð á afgreiðslu málsins mætti á einhvern hátt rekja til A. Fékk talsmaðurinn þau viðbrögð 4. júní 2018 að „aðilinn sjálfur hafði ekkert með tafir málsins að gera – það [skrifaðist] alfarið á okkar embætti“. Var kærunefndin jafnframt upplýst um þessi samskipti samdægurs.

Eins og áður greinir hafnaði kærunefnd útlendingamála beiðni A um endurupptöku með úrskurði nr. 266/2018 frá 7. júní 2018. Í úrskurðinum er m.a. fjallað um 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, c-lið 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 og 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Í framhaldi segir að kærunefnd hafi „í fyrri úrskurðum litið svo á að fresturinn í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byrji að telja þegar kærandi sækir um alþjóðlega vernd og haldi áfram að telja þar til flutningur kæranda til viðtökuríkis hefur farið fram“.

Þá kemur m.a. fram í úrskurði kærunefndarinnar:

„Kærunefnd telur að túlka beri 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þann hátt að þó að 12 mánaða fresturinn sé liðinn fari umsókn ekki í efnismeðferð af þeim sökum ef tafir á málsmeðferð eða flutningi verði raktar til athafna eða athafnaleysis umsækjanda sem hann ber að einhverju leyti ábyrgð á, nema þær tafir hafi verið óverulegar og ljóst er að hægt hefði verið að flytja umsækjanda áður en 12 mánaða fresturinn leið.

Af [atvikum málsins] má ráða að þegar frestur til að flytja kæranda rann út hafi hann verið með ólokið mál í refsivörslukerfinu sem taka þurfti tillit [til] þegar flutningur var skipulagður. Með því að nota falsað vegabréf við komu til landsins setti kærandi af stað atburðarás sem meðal annars fól í sér tiltekin viðbrögð stjórnvalda innan refsivörslukerfisins. Afleiðingar þeirrar atburðarásar voru tafir á flutningi kæranda til viðtökuríkis. Með því að hrinda af stað þessari atburðarás ber kærandi ábyrgð á þeim töfum sem af henni leiddu, enda hefur ekki verið sýnt fram á að viðbrögð stjórnvalda við framlagningu hins falsaða vegabréfs og rannsókn málsins hafi verið óforsvaranleg í ljósi aðstæðna og athafna kæranda. Nefndin telur það ótæka túlkun á 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að kærandi geti, vegna framlagningar falsaðs vegabréfs við komu til landsins og þeirra tafa sem það leiddi til, öðlast betri rétt en hann hefði notið ef hann hefði ekki lagt fram umrætt skjal.

Það er mat kærunefndar í ljósi alls ofangreinds að tafir sem urðu á framkvæmd úrskurðar kærunefndar í máli kæranda séu á ábyrgð kæranda sjálfs. Af því leiðir að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga fyrir því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar eru ekki uppfyllt. Kærunefnd telur að það hafi ekki áhrif á þau álitaefni sem til skoðunar eru í þessu máli að meðferð ákærumálsins hjá lögreglu hafi tafist enda voru þær tafir ekki óforsvaranlegar að teknu tilliti til allra aðstæðna.“

Í ljósi framangreinds taldi kærunefnd hvorki skilyrði 1. eða 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga uppfyllt og var því beiðni A um endurupptöku hafnað.

Samhengisins vegna er rétt að geta þess að í gögnum málsins er auk þess máls sem var til skoðunar í tengslum við framvísun A á fölsuðu vegabréfi einnig að finna dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 11. október 2017 í máli nr. S-505/2017. Þar var A ákærður fyrir húsbrot með því að hafa farið inn á afgirt athafnasvæði fyrirtækis í Reykjavík sem er verndað hafnarsvæði. Í dóminum kemur fram að A hafi játað brotið og gefið þær skýringar að hann hafi verið að kanna leið til þess að komast um borð í skip til að komast frá landinu.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og kærunefndar útlendingamála

Ég ritaði kærunefnd útlendingamála bréf 6. júlí 2018 þar sem ég óskaði eftir tilteknum upplýsingum í tengslum við mál A. Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 27. ágúst sama ár, kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Við meðferð málsins lagði kærunefnd til grundvallar þau málsatvik að [A] hefði með dómi héraðsdóms Reykjavíkur 11. október 2017 í máli S-505/2017 verið dæmdur fyrir húsbrot, með því að hafa ruðst í heimildarleysi inn á verndað hafnarsvæði. Jafnframt lá fyrir að gefin hefði verið út ákæra á hendur [A] fyrir skjalafals, með því að hafa framvísað fölsuðum skilríkjum við komu hingað til lands, og að hann hefði játað þann verknað. Þá lá fyrir að ástæða þess að stoðdeild ríkislögreglustjóra hafði ekki framkvæmt úrskurð kærunefndarinnar um frávísun hans var ósk ákæruvaldsins sem tengdist síðarnefnda brotinu. Þegar þessar upplýsingar lágu fyrir var að mati nefndarinnar ótvírætt að kærandi uppfyllti ekki skilyrði síðari málsliðar 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sem beiðni hans um endurupptöku var byggð á. Voru því ekki fyrir hendi verulegar breyttar aðstæður í máli hans.“

Í kjölfar þess að svar kærunefndar barst mér ritaði ég nefndinni á ný bréf 12. desember 2018. Þar óskaði ég m.a. eftir upplýsingum um hvernig nefndin hefði almennt metið hvort tafir á afgreiðslu umsóknar væru ekki á ábyrgð umsækjanda samkvæmt 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 í þeim tilvikum þegar tafir yrðu vegna þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd sætir rannsókn lögreglu. Tók ég fram að ég hefði í huga hvort það hefði þýðingu við matið hvers eðlis brot væri sem rannsókn lögreglu beindist að og enn fremur hvort það hefði haft þýðingu í máli A að um hefði verið að ræða mál vegna háttsemi er hefði lotið að því að framvísa fölsuðu vegabréfi við komu til landsins. Í þessu samhengi vísaði ég til sjónarmiða að baki 32. gr. laga nr. 80/2016, þar sem kveðið er á um refsileysi vegna ólöglegrar komu eða falsaðra eða stolinna skilríkja, þótt ég hefði ekki tekið afstöðu til þess hvort ákvæðið ætti við í máli A.

Jafnframt óskaði ég eftir að kærunefndin gerði grein fyrir hvort það væri afstaða hennar að nægjanlegt væri að mál væri til rannsóknar hjá lögreglu til þess að tafir á afgreiðslu umsóknar teldust á ábyrgð umsækjanda, óháð því hvort þær tafir sem kynnu að verða á slíkri rannsókn stöfuðu af framgöngu þess sem rannsókninni sætti. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort litið væri til þess hversu langan tíma sambærileg mál tækju almennt og þá hver væri ástæða þess að vikið væri frá því. Í bréfinu var bent á að um 10 mánuðir hafi liðið frá því að A framvísaði fölsuðu vegabréfi þar til hann var ákærður fyrir það. Þá hafi ekki annað legið fyrir en að hann hefði verið samstarfsfús og játað brot sitt og að lögreglan á Suðurnesjum hefði upplýst að A hefði ekki valdið töfum á rannsókn lögreglunnar heldur hefðu þær verið á ábyrgð hennar. Af því tilefni óskaði ég eftir að kærunefndin gerði grein fyrir rannsókn hennar á málinu. Óskaði ég eftir upplýsingum um hvort hún hefði rannsakað sérstaklega hvernig staðið hefði á umræddum töfum á rannsókn málsins, umfram það að afla upplýsinga frá stoðdeild lögreglunnar og Útlendinga­stofnun varðandi brottflutninginn sjálfan, eftir atvikum með því að óska eftir skýringum frá lögreglunni. Hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvernig það samrýmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari kærunefndar 16. janúar 2019 er fyrst fjallað almennt um 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Þar segir m.a.:

„Ekkert sambærilegt ákvæði var í eldri lögum um útlendinga nr. 96/2002. Samkvæmt framansögðu er orðalag ákvæðisins og lögskýringargögn þess eðlis að nokkuð rými er til túlkunar á inntaki ákvæðisins. Útgangspunktur kærunefndar útlendingamála við túlkun ákvæðisins hefur verið að efnismeðferð vegna umrædds 12 mánaða frests sé undanþága frá almennari reglum laganna um synjun á efnismeðferð skv. 36. gr. þeirra.

Þá hefur nefndin byggt á því að tilgangur og markmið 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laganna sé að þeir umsækjendur um alþjóðlega vernd sem hafa orðið fyrir töfum á meðferð mála sinna vegna málsmeðferðar umsókna sinna hjá stjórnvöldum á sviði útlendingamála eigi að njóta af því hagræði sem felst í efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Kærunefndin hefur jafnframt litið til þess að tilgangur og markmið ákvæðisins sé að þeir umsækjendur sem sjálfir tefja mál sín eigi ekki að njóta slíks hagræðis.“

Í skýringum nefndarinnar er því næst vikið nánar að hugtakinu „töfum“ og orðalaginu „á ábyrgð umsækjanda“ í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016:

„Við túlkun á því [...] hvað felst í „töfum“ í skilningi ákvæðisins hefur verið litið til allra atvika sem leiða til þess að meðferð málsins hjá yfirvöldum á sviði útlendingamála hefur ekki þann framgang sem annars hefði orðið. Þó hefur kærunefnd útlendingamála í úrskurðum sínum lagt til grundvallar að ákvæðið eigi ekki við um óverulegar tafir. Nefndin hefur lagt til grundvallar að tafir séu bundnar við meðferð málsins hjá stjórnvöldum á sviði útlendingamála enda sé með orðalaginu „afgreiðslu hennar“ vísað til málsmeðferðar umsóknar viðkomandi einstaklings um alþjóðlega vernd.

Þá hefur orðalagið „á ábyrgð umsækjanda“ verið túlkað þannig að það geti náð yfir athafnir og athafnaleysi sem umsækjandi ber ábyrgð á. Litið hefur verið til þeirra athafna eða athafnaleysis sem umsækjandi hefur á forræði sínu. Þannig hefur verið litið svo á að atvik sem leiða af aðgerðum sem umsækjendur geta einhliða gripið til og eru til þess fallnar að leiða til þess að tafir verða á meðferð málsins geta verið taldar á ábyrgð umsækjenda. Tafir geti því verið á ábyrgð aðila þótt hann hafi ekki séð fyrir að athafnir sínar myndu hafa þær afleiðingar að meðferð málsins myndi tefjast.

Sem dæmi um tafir á afgreiðslu sem verða taldar á ábyrgð umsækjanda nefnir kærunefndin í skýringum sínum að gætu verið þegar málsmeðferð drægist hjá stjórnvöldum útlendingamála vegna atvika sem eru á forræði aðilans, til að mynda þegar aðili legði fram fölsuð gögn sem leiddu af sér óþarfa rannsókn af hálfu stjórnvalda og þar með tafir á meðferð málsins eða virti ekki fresti stjórnvalda um framlagningu gagna. Annað dæmi úr framkvæmd nefndarinnar væri þegar aðili væri ósamvinnuþýður við flutning frá landinu, til að mynda með því að dvelja á ókunnum stað eftir að úrskurður hefði verið kveðinn upp í máli sem leiddi til þess að ekki væri unnt að framkvæma flutning í samræmi við venjubundið skipulag hjá stjórnvöldum. Þá hefði m.a. í framkvæmd nefndarinnar verið talið að sjálfskaðandi hegðun í þeim tilgangi að tefja framkvæmd úrskurðar og hótanir í garð lögreglu hefðu leitt af sér tafir á afgreiðslu máls sem hefðu verið á ábyrgð umsækjenda enda hefðu þeir gripið einhliða til slíkra athafna.

Í framhaldi er vikið nánar að því að framkvæmd kærunefndar, um aðstæður þegar tafir hefðu orðið vegna þess að umsækjandi sætti rannsókn lögreglu, yrði að skoða í því ljósi að einungis væri um að ræða tvö mál. Síðan segir:

„Í máli [A] lá fyrir að hann hafði játað að hafa gerst brotlegur við almenn hegningarlög nr. 19/1940. Þá lá fyrir í [hinu] málinu að rannsókn lögreglu beindist að skjali sem aðili þess máls hafði lagt fram hjá kærunefnd útlendingamála og nefndin hafði, í úrskurði í máli þess aðila frá 5. desember 2017 nr. 668/2017, byggt niðurstöðu þess máls [á] að um væri að ræða breytifalsað skjal. Þessi framkvæmd sýnir þá áherslu sem nefndin hefur lagt á að mat á því hvort tafir á meðferð máls hjá stjórnvöldum útlendingamála séu á ábyrgð umsækjanda beinist að því hvort fyrir liggi atvik sem umsækjandi ber ábyrgð á sem leiða til rannsóknar lögreglu. Málsmeðferðin er því skoðuð með hliðsjón af atvikum sem aðili hefur sjálfur forræði á. Í þessu sambandi miðar framkvæmd kærunefndar við að aðili geti ekki, með því að setja sjálfur af stað atburðarás hjá lögreglu með því að gerast brotlegur við hegningarlög eða gera það nægilega líklegt, fengið efnismeðferð umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd, enda væri slík framkvæmd ekki í samræmi við markmið 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Í framkvæmd nefndarinnar er ekki litið svo á að tafir sem verða vegna rannsóknar lögreglu á meintum brotum á tilteknum brotaflokkum verði aldrei taldar á ábyrgð umsækjanda í skilningi ákvæðisins. Aftur á móti er ekki útilokað að tafir á afgreiðslu máls hjá yfirvöldum útlendingamála vegna rannsóknar lögreglu yrðu ekki taldar á ábyrgð umsækjanda í þeim tilvikum að upplýst væri að upphaf rannsóknar lögreglu hefði ekki verið atvik sem teldust á ábyrgð hans. Þannig er ekki útilokað að tafir sem yrðu vegna atvika sem [...] aðili mátti í reynd vænta þess að myndu ekki leiða til rannsóknar lögreglu, en gerðu það engu að síður, yrðu ekki metin á ábyrgð aðila.“

Um sjónarmið að baki 32. gr. laga nr. 80/2016 segir í skýringum nefndarinnar að samkvæmt orðalagi ákvæðisins og ákvæði 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna geti ólögleg koma til landsins eingöngu leitt til refsileysis þegar einstaklingar koma beint frá landsvæði þar sem lífi, heilsu eða frelsi var ógnað. Þau sjónarmið búi að baki ákvæði flóttamannasamningsins að flóttamenn í skilningi samningsins eigi að njóta verndar þrátt fyrir að vera sjaldan í aðstöðu til að fara að reglum um löglega komu til ríkis sem geti veitt þeim vernd. Þessi sjónarmið eigi ekki með sambærilegum hætti við um einstaklinga sem hafi fengið synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og ferðast milli ríkja í Evrópu. Að mati nefndarinnar sé ekkert sem bendi til þess að sú löggjafarstefna hafi verið mörkuð hér á landi að slíkir einstaklingar njóti refsileysis vegna ólöglegrar komu til landsins eða annarra sérreglna vegna brota á ákvæðum almennra hegningarlega.

Í máli A hefði legið fyrir að hann hefði verið í Svíþjóð í um tvö ár áður en hann kom til Íslands. Þá hefði legið fyrir það mat sænskra yfirvalda að hann teldist ekki flóttamaður í skilningi A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna enda kæmi fram í svari sænskra stjórnvalda við viðtökubeiðni Íslands, dags. 24. maí 2017, að þau hefðu synjað umsókn hans um alþjóðlega vernd. Í sama svari kæmi jafnframt fram að í Svíþjóð væri A skráður ríkisborgari Afganistans. Frá upphafi málsins hefði því verið ljóst að 32. gr. laga nr. 80/2016 ætti ekki við um hann og hefði því ekki komið til skoðunar hvort sjónarmið að baki ákvæðinu hefðu áhrif á niðurstöðu í máli hans.

Í skýringum nefndarinnar er svo fjallað nánar um rannsókn málsins. Þar kemur fram að tilgangur með mati á því hvort tafir séu á ábyrgð aðila í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 sé að leiða í ljós hvort aðili hafi sjálfur hrint af stað atburðarás sem leiðir til tafa á meðferð máls. Þá segir:

„Rannsókn á þessum þætti málsins miðaði að því að upplýsa hvort A hefði í reynd sett af stað þá atburðarrás sem leiddi til rannsóknar lögreglu á því hvort hann hefði gerst sekur um skjalafals. Þegar upplýsingar lágu fyrir um að A hefði játað að hafa framvísað fölsuðu vegabréfi hjá íslenskum stjórnvöldum taldi nefndin að málið væri að því leyti nægjanlega upplýst. Vegna tilvísunar til tölvupósts frá Lögreglustjóranum á Suðurnesjum, dags. 4. júní 2018, er vakin athygli á því að um er að ræða samskipti milli talsmanns [A] og lögreglustjórans en kærunefndin óskaði ekki eftir þessum upplýsingum frá lögreglustjóranum.

Þá beindist rannsóknin að því að upplýsa um hvaða tafir hefðu orðið á meðferð málsins hjá stjórnvöldum á sviði útlendingamála. Í því sambandi er aftur áréttuð vísun til orðalags 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem fjallað er um „tafir á afgreiðslu hennar“, þ.e.a.s. afgreiðslu umsóknar um alþjóðlega vernd. Rannsókn málsins að þessu leyti tók mið af því að upplýsa um afstöðu þeirra stjórnvalda sem bera ábyrgð á framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun, þ.e.a.s. Útlendingastofnun og lögregla, n.t.t. stoðdeild ríkislögreglustjóra, sbr. 7. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, til tafa í málinu. Þegar fyrir lá afstaða þessara stjórnvalda, þ.m.t. um samskipti milli ríkislögreglustjóra og Lögreglustjórans á Suðurnesjum, sbr. tölvupóst dags. 1. júní 2018, taldist málið að þessu leyti nægjanlega upplýst.

Að mati kærunefndar voru því öll atvik sem tengjast beitingu hins matskennda ákvæðis 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nægjanlega upplýst áður en úrskurður í málinu var kveðinn upp.“

Að lokum er áréttað í skýringum kærunefndar að ef rannsókn lögreglu á máli A hefði tekið skemmri tíma hefði það eingöngu leitt til þess að úrskurður nefndarinnar í máli hans hefði verið framkvæmdur fyrr. Það hefði aftur á móti ekki getað leitt til þess að hann fengi efnismeðferð umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd hér á landi.

Athugasemdir af hálfu A við skýringar kærunefndar útlendingamála bárust 4. febrúar 2019, auk þess sem mér bárust frekari upplýsingar frá kærunefndinni 1. júlí sama ár samkvæmt beiðni minni þar um.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Með beiðni 15. maí 2018 óskaði A m.a. eftir að úrskurður kærunefndar útlendingamála frá 24. október 2017 yrði endurupptekinn þar sem skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, væru uppfyllt. Með beiðninni, sem var studd gögnum og rökum, freistaði hann þess að mál hans yrði endurupptekið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 80/2016, og að umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði tekin til efnismeðferðar hér á landi. Eins og atvikum var háttað í máli A var synjun kærunefndar útlendingamála á beiðni hans um endurupptöku ákvörðun um réttindi og skyldur hans, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð beiðninnar bar því að fara að ákvæðum þeirra laga og almennum reglum stjórnsýsluréttar, auk laga nr. 80/2016.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 ber yfirskriftina: „Umsókn um alþjóðlega vernd tekin til efnismeðferðar.“ Þar segir að umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema tilteknar aðstæður séu uppi sem tilgreindar eru í stafliðum a-c. Þar eru tilgreind atriði er tengjast alþjóðasamstarfi sem Ísland tekur þátt í um meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og leiða til þess að umsókn aðila hefur verið eða verði tekin til efnismeðferðar í öðru ríki.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 er síðan svohljóðandi:

„Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.“

Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 skal almennt taka umsókn til efnislegrar meðferðar nema staða umsækjanda eigi undir stafliði a-c. Jafnvel þótt svo standi á sem greinir í stafliðunum nýtur umsækjandi þess réttar sem 2. málsl. 2. mgr. sömu greinar veitir til efnismeðferðar. Samkvæmt ákvæðinu skal taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar að uppfylltum tveimur skilyrðum. Annars vegar er skilyrði að 12 mánuðir hafi liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og hins vegar að tafir á afgreiðslu umsóknar séu ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs.

Tilurð núverandi 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 á sér þann aðdraganda að áður höfðu verið í lögum heimildir, þrátt fyrir hliðstæðar meginreglur og nú koma fram í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, til að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefði slík sérstök tengsl við landið að nærtækast væri að  hann fengi hér vernd eða sérstakar ástæður mæltu annars með því. Með þessum ákvæðum var stjórnvöldum eftirlátið mat og veitt heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiddi af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinar­­reglugerðarinnar. (Alþt. 2009-2010, 138. löggj.þ., þskj. 894.) Í því frumvarpi sem varð síðar að lögum 80/2016 og var samið á vegum þáverandi innanríkisráðuneytis og þverpólitískrar þingmannanefndar um málefni útlendinga, var lagt til að 2. mgr. 36. gr. hljóðaði svo:

„Ef svo stendur á sem greinir í 1. mgr. skal þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, t.d. ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 2. mgr. 25. gr., eða ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs.” (Alþt. 2015-2016, 145. löggj.þ., þskj. 1180.)

Þarna var samkvæmt orðalagi tillögugreinarinnar miðað við að reglan um 12 mánuðina væri tengd því sem fella ætti undir sérstakar aðstæður sem mælti með því að umsókn yrði tekin til efnismeðferðar. Að tillögu þingnefndar sem fjallaði um frumvarpið var 2. mgr. 36. gr. breytt til þess horfs sem nú er í lögunum og þannig fjallað um 12 mánaða regluna í sjálfstæðum lokamálslið málsgreinarinnar. Tilefni þessarar breytingar er ekki skýrt sérstaklega í nefndaráliti eða framsögu um það. Af breyttri framsetningu málsgreinarinnar og þar með orðalagi hennar leiðir að lokamálsliðurinn er nú ekki lengur tengdur beint útfærslu á fyrri efnisatriðum málsgreinarinnar og þá um þau matskenndu atriði sem lúta að því hvort um sérstök tengsl við landið eða sérstaklega viðkvæma stöðu viðkomandi sé að ræða. Löggjafinn hefur þarna valið að setja þá sérreglu að ef sá tími sem tilgreindur er í ákvæðinu hefur liðið án þess að mál umsækjanda um alþjóðlega vernd hafi verið leitt til lykta hjá stjórnvöldum útlendingamála hér á landi, án þess að tafir á afgreiðslu umsóknar hans séu á ábyrgð umsækjanda sjálfs, „[skuli] taka umsókn til efnismeðferðar.“ Þarna er það tímaþátturinn og þá að jafnaði dvöl viðkomandi á Íslandi í þessa 12 mánuði sem fellir hann undir þessa sérreglu sem þó gengur ekki lengra að efni til en að taka skuli umsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér á landi.

Þessi sérregla verður ekki skilin á annan veg en að það hafi beinlínis verið afstaða löggjafans, og ég minni á að frumvarp um þetta efni og breytingar á því ákvæði sem hér er fjallað um urðu til með aðkomu þingmanna, að dvöl í þennan tíma leiddi til þess að komnar væru fram aðstæður sem leiddu til þess að taka bæri umsókn hans til efnismeðferðar nema undantekningin um ábyrgð hans sjálfs ætti við. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. hafi því sjálfstæða þýðingu þar sem beri annars vegar að meta hvort 12 mánaða tímafresturinn sé liðinn og hins vegar hvort umsækjandi beri ábyrgð á að málið hafi tafist fram yfir þann frest.

Stjórnvöld útlendingamála eiga líka að vera meðvituð um þessi tímamörk, sbr. einnig 4. mgr. 23. gr. laga nr. 80/2016, og hafa þau í huga ef þau telja mikilvægt með tilliti til skilvirkni og framkvæmdar þessara mála að ekki komi til þess að regla lokamálsliðar 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 verði virk í tilvikum umsækjenda sem geta fallið undir hana. Mér er ekki kunnugt um að efni þessarar sérreglu eigi sér sjálfstæða fyrirmynd í þeim fjölþjóðlegu skuldbindingum eða erlendri löggjöf sem litið var til við samningu frumvarps til laganna. Alþingi hefur því valið að setja framkvæmdarvaldshöfum þessara mála hér á landi umrædda sérreglu.

Eins og áður sagði eru skilyrði að lögum til þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd fái notið þess réttar sem 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 veitir til efnismeðferðar umsóknar tvenns konar. Fyrra atriðið hljóðar um að meira en 12 mánuðir hafi liðið frá því að „umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum“ en um lok eða rof á þessum fresti er ekki fjallað í ákvæðinu nema síðara skilyrðið, þ.e.  „tafir á afgreiðslu hennar [séu] á ábyrgð umsækjanda sjálfs“, eigi við. Fyrir liggur að kærunefndin hafði í fyrri úrskurðarframkvæmd, þ.e. áður en hún fjallaði um mál A, túlkað skilyrðið þannig að 12 mánaða fresturinn byrji að líða þegar útlendingur sækir um alþjóðlega vernd og haldi áfram þar til flutningur hans til viðtökuríkis hefur farið fram, enda sé flutningurinn á ábyrgð stjórnvalda. Ég tel að þessi afstaða nefndarinnar sé til samræmis við það að túlka verður þetta ákvæði í ljósi þess að bæði samkvæmt lögum og við framkvæmd þessara mála gagnvart þeim útlendingum sem í hlut eiga getur það skipt máli að mörg stjórnvöld, sem mynda heildstætt kerfi og annast saman um framkvæmd laganna, hafa aðkomu að meðferð mála samkvæmt lögum nr. 80/2016. Þannig segir í 1. og 2. mgr. 4. gr. laganna að ráðherra fari með yfirstjórn þeirra og að Útlendingastofnun, kærunefnd útlendingamála, lögregla, sýslumenn, Þjóðskrá Íslands og önnur stjórnvöld annist um framkvæmd þeirra. Þá segir í 7. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016 að lögregla og Útlendingastofnun annist framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Að því er varðar t.d. framkvæmd birtinga á ákvörðunum sem Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála taka um brottvísanir og frávísanir og framkvæmd þeirra ákvarðana, liggur fyrir að lögreglan annast þessi mál á grundvelli samninga sem ráðuneyti þessara mála og Útlendinga­stofnun hafa gert við ríkislögreglustjóra. Umsamið er að kostnaður við þetta verkefni greiðist af fjárlagalið vegna útlendingamála. Til marks um þessa samþættu aðkomu stjórnvalda að málum á þessu sviði má benda á að í ákvörðunarorðum Útlendingastofnunar frá 11. júlí 2017 um  að synja A um efnismeðferð umsóknar var tekið fram að hann skyldi fluttur til Svíþjóðar og lögreglan framkvæmdi flutninginn.  

Síðara skilyrði þess að umsækjandi um alþjóðlega vernd geti notið sérreglu 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 er að „tafir á afgreiðslu [umsóknar] eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs”. Eins og byggt hefur verið á í skýringum kæru­nefndarinnar til mín er orðalag þessa hluta ákvæðisins þess eðlis að nokkuð rými er til túlkunar. Þannig er ljóst að hvorki orðalag ákvæðisins né lögskýringar­gögn kveða með skýrum og ótvíræðum hætti á um hvenær tafir á meðferð umsóknar geti talist á ábyrgð umsækjanda í þessum skilningi. Þótt viðmið kunni að mótast í framkvæmd stjórnvalda um túlkun ákvæðisins, sem þeim kann að vera skylt að gæta að við úrlausn mála í þágu samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti, sbr. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, breytir það því ekki að stjórnvöld eru bundin af meginreglunni um skyldubundið mat þegar þau beita lagaákvæði eins og því sem hér er um að ræða með tilliti til atvika í máli viðkomandi einstaklings.

Með tilliti til afstöðu kærunefndar útlendingamála er ekki ágreiningur í máli A um fyrra skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, þ.e. um 12 mánaða frestinn, og því er ekki tilefni til þess að fjalla frekar um það atriði. Hér á eftir verður hins vegar fjallað nánar um þá afstöðu kærunefndarinnar að tafir sem urðu á framkvæmd úrskurðar hennar um brottvísun A hafi verið á ábyrgð hans og þar með hafi skilyrði um að taka umsókn hans til efnismeðferðar ekki verið uppfyllt.

2 Afstaða kærunefndar útlendingamála til þess hvort tafir á afgreiðslu umsóknar hafi verið á ábyrgð A

Kærunefnd útlendingamála hefur að meginstefnu byggt á að A hafi sjálfur hrint af stað atburðarás sem hafi leitt til tafa á meðferð málsins og beri þar með ábyrgð á töfum þess í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016. Að mati nefndarinnar lá þannig „ótvírætt [fyrir] að [A] uppfyllti ekki skilyrði síðari málsliðar 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016“ þegar gefin hafði verið út ákæra á hendur honum fyrir skjalafals og hann hefði játað þann verknað sem og að stoðdeild ríkislögreglustjóra hefði ekki framkvæmt úrskurð nefndarinnar um frávísun vegna þess. Í síðari skýringum nefndarinnar til mín hefur verið vísað til þess að rannsókn kærunefndar hafi miðað að því að upplýsa hvort A hafi sett af stað þá atburðarás sem leiddi til rannsóknar lögreglu en einnig hafi rannsóknin miðað að því að upplýsa hvaða tafir hafi orðið á meðferð málsins hjá stjórnvöldum á sviði útlendingamála. Að mati nefndarinnar hafi því „öll atvik sem tengjast beitingu hins matskennda ákvæðis 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga [verið] nægjanlega upplýst áður en úrskurður í málinu var kveðinn upp.“

Meginúrlausnarefni í þessu máli er hvort það fái staðist að byggja á því, eins og kærunefndin gerði í úrskurði sínum, að með því að nota falsað vegabréf við komuna til landsins hafi A hrint af stað atburðarás sem leiddi til þess að hann bæri sjálfur ábyrgð í merkingu 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 á þeim töfum sem leiddu til þess að umsókn hans hafði ekki verið leidd til lykta hér á landi með flutningi úr landi áður en 12 mánaða fresturinn leið. Af málsatvikum verður ráðið að þegar eftir komu A til landsins lá fyrir að hann hafði framvísað fölsuðu vegabréfi sem leiddi til handtöku hans og þar með vitneskju lögreglu um mál hans.

Þótt ekki sé hægt að útiloka að framvísun á fölsuðu vegabréfi af hálfu útlendings sem til greina kemur að falli undir 12 mánaða frest 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 geti í einhverjum tilvikum leitt til þess að tafir á afgreiðslu máls hans af hálfu þeirra yfirvalda sem fara með útlendingamál teljist á ábyrgð hans, og þá sérstaklega þegar það hefur verið lagt fram í tengslum við hina eiginlegu umsókn um vernd, get ég ekki fallist á þá fortakslausu afstöðu sem á er byggt í úrskurði kærunefndarinnar um notkun á fölsuðu vegabréfi við komu til landsins. Þar kemur bæði til að við mat á því hvort tafir séu á ábyrgð umsækjanda þarf að leggja heildstætt og einstaklingsbundið mat á hvert og eitt mál að þessu leyti og þá þarf að gæta almennt að þeirri stöðu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd eru gjarnan í þegar kemur að ferðaskilríkjum.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt áherslu á það í skýringum til mín að ákvæði 32. gr. laga nr. 80/2016 um refsileysi vegna ólöglegrar komu eða falsaðra eða stolinna skilríkja eigi ekki við um mál A. Hvað sem því líður þá er raunveruleiki þeirra einstaklinga sem sækja um alþjóðlega vernd með þeim hætti að þeir eru oft með ófullnægjandi skilríki. Sjónarmið að baki 32. gr. útlendingalaga taka mið af þessari stöðu. Þótt það refsileysi sem þar er fjallað um sé samkvæmt lagatextanum bundið við tilteknar aðstæður, óháð því hvort þær áttu við í tilviki A, þá tók þetta ákvæði mið af þeirri gagnrýni sem fram hafði komið á erlendum og innlendum vettvangi um þá viðteknu framkvæmd hér á landi að dæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sem komu til landsins með ólöglegum hætti, svo sem með því að framvísa fölsuðum eða stolnum skilríkjum í fangelsi. (Alþt. 2015-2016, 145. löggj.þ, þskj. 1180.) Hér þarf líka að hafa í huga að meginefnisatriði þeirrar sérreglu sem kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. er að tiltekinn biðtími, eftir því að mál vegna umsóknar viðkomandi hafi endanlega verið leitt til lykta af þeim stjórnvöldum sem fara með útlendingamál hér á landi, á að veita viðkomandi ákveðinn rétt til efnismeðferðar umsóknar. Þegar þessa er gætt og þess raunveruleika sem gjarnan á við um ferðaskilríki þeirra sem sækja um alþjóðlega vernd, og um komuleiðir þeirra til Íslands, get ég ekki fallist á afstöðu kærunefndarinnar að telja „það ótæka túlkun á 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að kærandi geti, vegna framlagningar falsaðs vegabréfs við komu til landsins og þeirra tafa sem það leiddi til, öðlast betri rétt en hann hefði notið ef hann hefði ekki lagt fram umrætt skjal.“ Það leiðir hins vegar af umræddu ákvæði 36. gr. laga nr. 80/2016 að það þarf í hverju tilviki að meta hvort tafir á afgreiðslu umsóknar viðkomandi um alþjóðlega vernd, og þá rétt eins og kærunefndin hefur túlkað það um að málið hafi verið leitt til lykta með flutningi eða för til viðtökuríkis, séu „á ábyrgð umsækjanda sjálfs“.

Í þessu máli liggur fyrir að ekki síðar en eftir að kærunefndin hafði hafnað beiðni A um frestun réttaráhrifa úrskurðar nefndarinnar frá 24. október 2017, hófst stoðdeild ríkislögreglustjóra handa við að flytja A úr landi. Í II. kafla hér að framan er því lýst að 5. janúar 2018 fékk stoðdeildin upplýsingar um að lögreglan á Suðurnesjum hefði til meðferðar mál vegna framvísunar A á fölsuðu vegabréfi við komuna til landsins 14. maí 2017. Það virðist hafa leitt til þess að stoðdeildin aðhafðist ekkert frekar um tíma við að flytja A úr landi. Þá virðist stoðdeildin heldur ekki hafa gengið frekar eftir því að fá niðurstöðu um hvort breyting yrði á stöðu umrædds máls á næstunni eða að hvaða marki það stæði í raun í vegi fyrir því að hægt væri að framkvæma flutninginn til Svíþjóðar. Ákæra í máli A var síðan gefin út 15. mars 2018 og í dómi 5. apríl sama ár játaði hann sök í málinu. Dómur í málinu hafði hins vegar ekki verið birtur vegna, að því er sagt, anna dómara þegar stoðdeildin fékk heimild frá lögreglunni á Suðurnesjum 16. maí 2018 til að flytja A úr landi sem var gert 23. sama mánaðar.

Til að leggja mat á hvort skilyrði ákvæðisins um ábyrgð umsækjanda á töfum málsins eigi við þurfti kærunefndin að rannsaka málið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin telur í skýringum sínum til mín að málið hafi verið nægjanlega upplýst þegar hún afgreiddi beiðni A um endurupptökuna. Reyndar lýsir nefndin því í skýringum sínum til mín að hún telji að þegar upplýsingar lágu fyrir um að A hefði játað að hafa framvísað fölsuðu vegabréfi hjá íslenskum stjórnvöldum hafi málið verið að því leyti nægjanlega upplýst. Ég ítreka þá afstöðu mína að ég tel að það eitt geti ekki, að minnsta kosti eins og atvikum var háttað í þessu máli, talist fullnægjandi um að fella ábyrgð á töfunum á A. Hann hafði ekkert forræði á gangi málsins, og þar með framkvæmd og tímasetningu brottflutnings af landinu, eftir að kærunefndin hafði 29. desember 2017 hafnað að fresta réttaráhrifum fyrirliggjandi úrskurðar um synjunina og flutning úr landi.

Allt frá komu A til landsins hafði legið fyrir að hann hafði framvísað fölsuðu vegabréfi og fyrir liggur sú afstaða lögreglunnar á Suðurnesjum að hann hafi ekkert haft með tafir málsins að gera heldur skrifuðust þær alfarið á embættið, eins og það er orðað í svari við upplýsingabeiðni talsmanns A 4. júní 2018. Þótt stoðdeild ríkislögreglustjóra hefði ákveðið í janúar 2018 að bíða með flutninginn þar til mál A yrði tekið fyrir hjá dómstólunum breytti það ekki því að ef stjórnvöld útlendingamála töldu mikilvægt að framkvæma flutninginn það tímanlega að 12 mánaða frestur 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 yrði ekki virkur þurftu þau að fylgja málinu eftir með það í huga. Ég minni á að samkvæmt 7. mgr. 104. gr. þessara sömu laga segir að lögreglan og Útlendingastofnun annist framkvæmd ákvarðana um frávísun og brottvísun. Að því er varðar lögregluna hefur verið sérstaklega samið um þátt stoðdeildar ríkislögreglu­stjóra í þessu verkefni. Liður í þessu verkefni stjórnvalda var að fylgjast með framgangi málsins hjá lögreglunni og viðkomandi dómstól og þá líka að ganga eftir afstöðu viðkomandi lögregluembættis og ákæranda um hvort einhver breyting yrði á sem leiddi til þeirrar afstöðu að umrætt sakamál stæði því ekki í vegi að A yrði fluttur úr landi.

Af gögnum málsins fæ ég ekki séð að rannsókn kærunefndarinnar á töfum málsins hafi verið til þess fallin að upplýsa hvort og þá hvernig þeir sem áttu að framkvæma flutninginn úr landi hafi, eftir að ákæra var gefin út 15. mars 2018 eða A kom fyrir dóm og játaði 5. apríl sama ár, gengið eftir því hvort þau yfirvöld sem fóru með sakamálið teldu enn þörf á veru A á Íslandi vegna málsins. Þegar eftir því var leitað þegar endurupptökubeiðni A var komin fram lýsti ákærusvið þess lögreglustjóra sem fór með sakamálið því að það væri í lagi að flytja hann úr landi og það þá án þess að dómur hefði gengið í máli hans. Ég fæ þannig ekki séð að kærunefndin hafi rannsakað þetta atriði málsins sem þó var líka sérstakt tilefni til eftir að umrætt lögreglu­stjóra­embætti hafði í svari til talsmanns A, sem kom því á framfæri við kæruefndina, lýst afstöðu sinni til þess að tafir málsins hefðu ekkert með A að gera. Það eitt að þessar upplýsingar kæmu fram í svari til talsmannsins gátu ekki leyst kærunefndina undan því að bregðast við þessum upplýsingum ef tilefni var til. Ekki er hægt að fallast á að málið hafi verið fullupplýst eða að „ótvírætt“ hafi verið að A uppfyllti ekki skilyrði lagaákvæðisins þegar upplýsingar lágu fyrir um að hann hefði framvísað fölsuðum skilríkjum við komuna til landsins. Ég tel því að þær upplýsingar sem nefndin byggði á að þessu leyti hafi ekki verið fullnægjandi til að leggja mat á hvort þær tafir sem urðu á meðferð málsins hafi verið á ábyrgð A. Málið hafi að þessu leyti ekki verið nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eða að fram hafi farið það mat á aðstæðum A sem 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 gerir ráð fyrir.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að kærunefnd útlendingamála hafi ekki sýnt fram á að viðhlítandi grundvöllur hafi verið lagður að ákvörðun hennar í máli A. Af því leiðir að ég tel að nefndin hafi ekki sýnt fram á að tafir á meðferð umsóknar hans hafi verið á ábyrgð hans í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016.

    

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður kærunefndar útlendingamála nr. 266/2018 frá 7. júní 2018 hafi ekki verið í samræmi við 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016, um útlendinga, þar sem málsmeðferð nefndarinnar byggði á lögskýringu sem hafði í för með sér að atvik í málinu voru ekki metin heildstætt. Þá skorti á að málið hafi verið rannsakað í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú afstaða nefndarinnar að A hafi borið ábyrgð á töfum á afgreiðslu umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd var því ekki byggð á fullnægjandi grundvelli.

Það eru tilmæli mín til kærunefndar útlendingamála að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.