Almannatryggingar. Barnalífeyrir. Afturvirkar greiðslur. Fyrningarreglur. Leiðbeiningarskylda. Meinbugir á lögum. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir.

(Mál nr. 9790/2018)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar um upphafstíma greiðslna barnalífeyris til hennar. Niðurstaða nefndarinnar byggðist einkum á því að ekki væri lagaheimild til að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta bærust Tryggingastofnun. Laut athugun umboðsmanns einkum því hvort Tryggingastofnun hefði borið að leiðbeina A um rétt til barnalífeyris með hliðsjón af upplýsingum sem voru til staðar í máli A en einnig að því hvaða úrræði væru tiltæk fyrir bótaþega almannatrygginga innan stjórnsýslunnar ef Tryggingastofnun hefði ekki gætt að lagaskyldum sem hvíla á stofnuninni.

Í málinu hafði A byggt á því að tveggja ára tímamark sem mælt er fyrir í lögum um almannatryggingar ætti ekki við í máli hennar þar sem Tryggingastofnun hefði ekki leiðbeint henni um rétt til barnalífeyris. Benti A m.a. á að hún hafi verið metin til 75% varanlegrar örorku árið 2004 þegar hún fékk umönnunargreiðslur og meðlagsgreiðslur frá Tryggingastofnun eftir að barn hennar fæddist árið 2007. Tryggingastofnun hefði því haft upplýsingar um að hún ætti barn a.m.k. frá árinu 2008 þegar hún sótti um umönnunargreiðslur og meðlag.

Umboðsmaður taldi sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að staðfesta rétt A til bóta tvö ár aftur í tímann frá dagsetningu umsóknarinnar í samræmi við fyrningarreglu laga um almannatryggingar. Hins vegar taldi umboðsmaður það vera sjálfstætt álitaefni hvort og þá hvaða leiðir einstaklingar í sömu stöðu og A gætu farið til að rétta hlut sinn ef þeir teldu að skort hefði á leiðbeiningar og upplýsingar af hálfu Tryggingastofnunar sem hefðu leitt til þess að þeir sóttu ekki um bætur sem þeir ella hefðu átt rétt á fyrir umrætt tveggja ára tímamark. Tók umboðsmaður m.a. fram að í íslenskum rétti ættu einstaklingar í þessari stöðu almennt, að uppfylltum skilyrðum réttarfarslaga, kost á að fara með slíkan ágreining fyrir dómstóla. Dómstólaleiðin gæti þó verið hinum almenna borgara þung í skauti, m.a. vegna kostnaðar. Taldi umboðsmaður tilefni til þess að beina þeim tilmælum til félags- og barnamálaráðherra, sem fer með málefni almannatrygginga, að gildandi lög yrðu endurskoðuð þannig að þeir sem teldu að skortur á leiðbeiningum af hálfu Tryggingastofnunar hefði leitt til þess að þeir yrðu af bótagreiðslum lengra aftur í tíman en tvö ár gætu fengið skorið úr slíkum ágreiningi hjá stjórnvöldum og leiðréttingu.

Þá taldi umboðsmaður að umfjöllun úrskurðarnefndar velferðarmála um að tilefni hefði verið til leiðbeininga af hálfu Tryggingastofnunar gagnvart A, og um að engin gögn lægju fyrir um hvort slíkar leiðbeiningar hefðu verið veittar, hefði átt að gefa Tryggingastofnun tilefni til þess að taka þennan þátt í máli A til athugunar að gengnum úrskurði nefndarinnar. Var það niðurstaða umboðsmanns að sú skylda hefði hvílt á Tryggingastofnun, eigi síðar en frá árinu 2008, að leiðbeina A að eigin frumkvæði um rétt A og nauðsyn þess að sækja um barnalífeyri. Það hefði leitt til þess að hún fékk ekki greiddan barnalífeyri nema tvö ár aftur í tímann frá því umsókn var lögð fram. Í samræmi við þetta voru það tilmæli umboðsmanns til Tryggingastofnunar að stofnunin tæki þennan þátt í máli A til athugunar, og þá eftir atvikum að höfðu samráði við ráðuneytið sem lýst hefði sömu afstöðu og úrskurðarnefndin, og legði það í nauðsynlegan farveg til að rétta hlut A til samræmis við þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og ráðuneytisins að tilefni hefði verið til að leiðbeina henni af hálfu Tryggingastofnunar.

Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til félagsmálaráðuneytisins að regluleg yfirferð úrskurða frá úrskurðarnefnd velferðarmála yrði hluti af því verklagi sem ráðuneytið viðhefði vegna yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda þess.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 10. ágúst 2018 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 15. nóvember 2017 í máli nr. 193/2017. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Tryggingastofnunar frá 21. febrúar 2017 um upphafstíma greiðslna barnalífeyris til hennar. Niðurstaða nefndarinnar byggðist einkum á því að ekki væri lagaheimild til að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta bærust Tryggingastofnun.

Í kvörtun A kemur fram að hún telji að umrætt tveggja ára tímamark eigi ekki við í máli hennar þar sem Tryggingastofnun hafi ekki leiðbeint henni um rétt til barnalífeyris. Bendir hún á að hún hafi þegar verið metin til 75% varanlegrar örorku árið 2004 þegar hún fékk umönnunar­greiðslur og meðlagsgreiðslur frá Tryggingastofnun eftir að barn hennar fæddist árið 2007. Tryggingastofnun hafi því haft upplýsingar um að hún ætti barn a.m.k. frá árinu 2008 þegar hún sótti um umönnunargreiðslur og meðlag. Greiðslurnar hafi síðan verið afgreiddar hjá Tryggingastofnun í febrúar og júlí 2008. Í hvorugt skiptið hafi henni verið leiðbeint um rétt til barnalífeyris.

Athugun mín hefur lotið að því hvort málsmeðferð Trygginga­stofnunar hafi verið í samræmi við lög. Reynir þar einkum á hvort Trygginga­stofnun hafi borið, á grundvelli leiðbeiningarreglu stjórn­sýslu­laga og sérstakrar leiðbeiningarskyldu laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, að leiðbeina A um rétt hennar til barnalífeyris með hliðsjón af þeim upplýsingum sem voru til staðar hjá stofnuninni. Jafnframt reynir í þessu máli á hvaða úrræði eru tiltæk fyrir bótaþega almannatrygginga innan stjórnsýslunnar, þ.m.t. með aðkomu úrskurðarnefndar velferðarmála og ráðuneytis þessara mála, ef leiddar eru nægar líkur að því að Tryggingastofnun hafi ekki gætt að lagaskyldum sem hvíla á stofnuninni, svo sem um leiðbeiningar. Á þetta getur t.d. reynt eins og í þessu máli þegar bótaþegi telur sig hafa orðið af bótagreiðslum vegna reglu 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 um að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því umsókn barst ásamt nauðsynlegum gögnum. Þetta mál hefur jafnframt orðið mér tilefni til þess að huga að því hvernig staðið er að upplýsingagjöf frá úrskurðarnefnd velferðarmála til þess ráðuneytis sem fer með almannatryggingar og eftirliti með því að Tryggingastofnun hafi sinnt leiðbeiningar­skyldum sínum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. desember 2019. 

  

II Málsatvik

Hinn 16. febrúar 2017 sótti A um barnalífeyri hjá Tryggingastofnun eftir að hafa fengið upplýsingar um að hún ætti rétt á slíkum greiðslum frá Öryrkjabandalagi Íslands. Í umsókninni óskaði hún eftir því að fá greiddan barnalífeyri frá 16. febrúar 2015. Þá óskaði hún jafnframt eftir því að umsókn hennar myndi ná lengra aftur í tímann stæði réttur hennar til þess þar sem henni hafi ekki verið kunnugt um rétt til barnalífeyris fyrr en tæpum tíu árum eftir að barn hennar fæddist. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2017, samþykkti Tryggingastofnun umsókn A um greiðslu barnalífeyris frá 1. mars 2015.

Þar sem A taldi sig eiga rétt á barnalífeyri afturvirkt til lengri tíma en tveggja ára, eða frá og með 1. september 2007, kærði hún framangreinda ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála með kæru, dags. 19. maí 2017. Í kærunni kemur m.a. fram að hún hafi fengið 75% varanlegt örorkumat frá 1. júní 2004 og að barn hennar hafi fæðst þremur árum síðar, eða í ágúst 2007. Af gögnum málsins væri ljóst að Tryggingastofnun hafi haft upplýsingar um barn hennar frá árinu 2008, er hún sótti um umönnunargreiðslur og meðlag. Þær greiðslur hafi verið afgreiddar af hálfu Tryggingastofnunar í febrúar og júlí 2008 en í hvorugt skiptið hafi hún verið upplýst um rétt til barnalífeyris. Allar nauðsynlegar upplýsingar hafi því verið til staðar hjá stofnuninni til þess að unnt væri að afgreiða barnalífeyri henni til handa.

Vegna þessa taldi hún að þágildandi 2. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, (nú 4. mgr. sömu greinar) um að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn eða önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, ætti ekki við í máli hennar þar sem henni hafi ekki verið leiðbeint um rétt til barnalífeyris af hálfu Tryggingastofnunar. Stofnuninni hafi borið að kanna stöðu og réttindi hennar og sjá til þess að hún fengi ýtrasta rétt sinn. Vísaði hún í því sambandi til leiðbeiningarreglu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og sérstöku leiðbeiningarreglu 37. gr. laga nr. 100/2007. Þá taldi hún að þar sem upplýsinga- og leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar hefði ekki verið virt og réttindi hennar ekki verið skoðuð heildstætt af hálfu stofnunarinnar hefði hún farið á mis við greiðslur barnalífeyris í tæp tíu ár og væri það Tryggingastofnunar að bera hallann af því en ekki hennar. A áréttaði framangreind sjónarmið í bréfum til nefndarinnar, dags. 29. júní 2017 og 17. ágúst sama ár.

Í greinargerð Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðar­mála frá 6. júní 2017 kom m.a. fram að réttindi og skilyrði greiðslna barnalífeyris væru bundin í lög og lagatúlkun. Af 1. mgr. 52. gr. og 2. mgr. 53. gr. væri ljóst að sækja þyrfti um bætur skriflega og að ekki væri heimilt að greiða lengra aftur í tímann en tvö ár. Í 39. gr. sömu laga kæmi og fram að umsækjanda væri skylt að veita Tryggingastofnun allar nauðsynlegar upplýsingar til þess að hægt væri að taka ákvörðun um bótarétt. Sú skylda væri því lögð á bótaþega að hann leitaði eftir  rétti sínum. Þá tók stofnunin fram að samkvæmt skýru og afdráttarlausu orðalagi 53. gr. laga nr. 100/2007 skyldu bætur, aðrar en slysalífeyrir og sjúkradagpeningar, aldrei úrskurðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur gögn, sem nauðsynleg væru til að unnt væri að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, bærust stofnuninni. Tryggingastofnun hefði því komið eins langt til móts við kröfur A og leyfilegt væri lögum samkvæmt. Þá tók stofnunin fram að engar lagaheimildir væru til staðar til þess að greiða barnalífeyri lengra aftur í tímann en nú þegar hefði verið gert.

A sendi nefndinni athugasemdir sínar, dags. 17. ágúst 2017, vegna greinargerða Tryggingastofnunar. Þar tók hún m.a. fram að hún hefði ítrekað haft samband við Tryggingastofnun í gegnum tíðina vegna umsókna um aðstoð og greiðslur vegna barns síns. Sem dæmi nefndi hún fimm ákvarðanir Tryggingastofnunar á árunum 2008 og 2009 vegna umönnunar­mats barnsins, ákvörðun um fjárhagslega aðstoð við framfærendur fatlaðra og langveikra barna frá árinu 2008 og ákvörðun um milligöngu meðlags með barninu frá 2008. Þetta telur hún að hefði átt að gefa starfsfólki Tryggingastofnunar tilefni til að kynna sér til hlítar aðstæður hennar í framangreindum málum og gera henni grein fyrir ýtrasta rétti hennar.

Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 15. nóvember 2017 í máli nr. 193/2017 var ákvörðun Tryggingastofnunar um upphafstíma greiðslna barnalífeyris til A staðfest. Í niðurstöðu úrskurðarins tók nefndin fram að barnalífeyrir vegna framfærslu barna væri ekki sjálfkrafa greiddur af Tryggingastofnun heldur yrði að sækja sérstaklega um slíkar greiðslur með umsókn, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007. Þá væri ekki heimilt að ákvarða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að umsókn og önnur nauðsynleg gögn til að leggja mat á bótarétt og fjárhæð bóta bærist Tryggingastofnun, sbr. 4. mgr. 53. gr. sömu laga, og að engar heimildir væru í lögum til þess að greiða bætur lengra aftur í tímann. Vegna þeirrar athugasemdar A um að Tryggingastofnun hafi vanrækt upplýsinga- og leiðbeiningaskyldu sína gagnvart henni segir í úrskurði nefndarinnar: 

„[...] Fyrir liggur að kærandi hefur frá árinu 2007 notið milligöngu Tryggingastofnunar um meðlagsgreiðslur með barni sínu og þá hefur kærandi einnig fengið umönnunargreiðslur með barninu á sínum tíma. Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst á að framangreint hafi gefið Tryggingastofnun tilefni til að leiðbeina kæranda um rétt sinn til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sótt yrði um hann. Það liggja hins vegar ekki fyrir í málinu gögn um hvort það hafi verið gert eða ekki. Óumdeilt er að kærandi sótti ekki um barnalífeyri fyrr en í febrúar 2017. Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst því ekki á að til álita komi að breyta hinni kærðu ákvörðun á þeim grundvelli að Tryggingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, í ljósi skýrs ákvæðis 4. mgr. 53. gr. laga um almannatryggingar.“

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Tryggingastofnun, úrskurðarnefnd velferðarmála og velferðarráðuneytinu, sem fer með yfirstjórn málefna Tryggingastofnunar, bréf hinn 4. október 2018.

Í bréfi mínu til úrskurðarnefndar velferðarmála óskaði ég eftir því að nefndin skýrði hvers vegna ekki hafi verið fjallað efnislega um sérstaka leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar á grundvelli þágildandi 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, eða 37. gr. sömu laga, eftir að hún kom inn í lögin, eða tekið afstöðu til þess hvort á Tryggingastofnun hafi hvílt ríkari skylda til að kanna atvik í máli A eða ríkari leiðbeiningarskylda en 7. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um.  Þá var jafnframt óskað eftir því að nefndin tæki afstöðu til þýðingar hennar fyrir mál A. Í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin voru í bréfinu um valdheimildir þeirra sem fara með eftirlit á kærustigi innan stjórnsýslunnar óskaði ég einnig eftir því að úrskurðarnefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvernig og að hvaða marki nefndin gæti látið afstöðu eins og fram kom í úrskurðinum, um frávik frá reglum um leiðbeiningar, koma fram í úrskurðarorði. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hvort til greina hafi komið að vísa málinu aftur til meðferðar hjá Tryggingastofnun og hvað hafi ráðið því að sú leið var ekki farin. Að lokum var þess óskað að nefndin upplýsti hvort og þá hvaða úrræði hún teldi sig hafa þegar atriði kæmu fram við athugun nefndarinnar á tilteknu máli sem kynni að gefa tilefni til að beita almennum eftirlitsheimildum gagnvart lægra settu stjórnvaldi og umfram það sem nefndin birti í úrskurðarorði viðkomandi máls og hvort dæmi væru um að nefndin hafi beint slíkum erindum til ráðuneyta eða lægra settra stjórnvalda eftir að nefndin tók til starfa.

Svar úrskurðarnefndar velferðarmála barst mér með bréfi, dags. 8. nóvember 2018. Þar tók nefndin m.a. fram að fallist hafi verið á að tilefni hafi verið fyrir Tryggingastofnun að leiðbeina A um rétt sinn til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sækja um hann með vísan til 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá taldi nefndin að sama niðurstaða yrði leidd af ítarlegri ákvæðum um leiðbeiningarskyldu í þágildandi 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og núgildandi 37. gr. laganna. Það væri hins vegar mat nefndarinnar að framangreind ákvæði hefðu enga þýðingu fyrir mál A í ljósi skýrs ákvæðis 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 um að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg séu svo unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta og að engar heimildir væru til þess í lögum að víkja frá því. Vegna þessa taldi nefndin enga ástæðu til að fjalla ítarlega um leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar í málinu.

Nefndin vakti jafnframt athygli á því að ekki hafi verið kveðið á um það í úrskurðinum að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu í máli A heldur hafi nefndin einungis tekið fram að tilefni hafi verið fyrir Tryggingastofnun að leiðbeina henni um rétt hennar til greiðslu barnalífeyris. Engin gögn lægju hins vegar fyrir um hvort það hafi verið gert eða ekki. Þessi þáttur málsins hafi ekki verið kannaður nánar þar sem ekki hafi komið til greina að breyta eða fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á þeim grundvelli að Tryggingastofnun hafi ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni í ljósi skýrs ákvæðis 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007. Nefndin hafi því ekki talið tilefni til að rannsaka nánar meintan skort á leiðbeiningum Tryggingastofnunar né að beina tilmælum til stofnunarinnar í úrskurðinum. Þá taldi nefndin að ekki hafi verið rétt að vísa málinu aftur til meðferðar hjá Tryggingastofnun þar sem engar vísbendingar hafi verið um að hin kærða ákvörðun hafi verið röng eða að ágalli hafi verið á málsmeðferð stofnunarinnar við töku ákvörðunarinnar. Nefndin væri sammála þeirri afstöðu Tryggingastofnunar um að stofnuninni væri ekki heimilt að greiða barnalífeyri lengra en tvö ár aftur í tímann og því hafi hin kærða ákvörðun verið staðfest.

Í svari nefndarinnar var einnig greint frá því að úrskurðir hennar væru birtir á vefsíðu stjórnarráðsins og því væru þeir ekki sendir ráðuneytinu sérstaklega nema þegar nefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að reglugerð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá tók nefndin að lokum fram að hún teldi sér heimilt að setja fram ábendingar til ráðuneytisins teldi hún tilefni til að ráðuneytið myndi beita eftirlitsheimildum sínum gagnvart lægra settu stjórnvaldi hvort sem sá annmarki myndi hafa áhrif á niðurstöðu úrskurðarins eða ekki. Nefndin taldi hins vegar að ekki væri þörf á að beina slíkum erindum til lægra settra stjórnvalda heldur væri nægjanlegt að gera athugasemdir og beina tilmælum til þeirra í úrskurðum nefndarinnar.

Í bréfi mínu til velferðarráðuneytisins óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti mig hvort framangreindur úrskurður í máli A hefði borist ráðuneytinu. Þá óskaði ég einnig eftir upplýsingum um hvort úrskurðir nefndarinnar bærust almennt til ráðuneytisins og þá hvernig væri farið yfir þá og tekin afstaða til þeirra atriða sem nefndin gerði athugasemdir við varðandi lög og reglur og starfshætti stofnana sem heyra undir ráðuneytið í rökstuðningi fyrir niðurstöðu og í úrskurðarorði. Væri ráðuneytinu kunnugt um úrskurðinn var jafnframt óskað eftir því að upplýst yrði hvort hann hefði orðið ráðuneytinu tilefni til einhverra viðbragða og þá hverra. Jafnframt óskaði ég þess að ráðuneytið myndi lýsa afstöðu sinni til þess hvort það væri sammála niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um skort á leiðbeiningum og þau áhrif sem nefndin telur að hann hefði í málinu eins og greinir í úrskurðarorði nefndarinnar, hvort ráðuneytið teldi að nefndinni hafi, í ljósi niðurstöðu sinnar um að Tryggingastofnun hefði ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni, verið heimilt og þá unnt, að haga úrskurðarorði sínu og þar með niðurstöðu gagnvart þeim sem kærði til nefndarinnar með öðrum hætti, og þá hvaða. Væri ráðuneytið sammála því hvernig nefndin leysti úr málinu með úrskurðarorði sínu var þess jafnframt óskað að í svari ráðuneytisins kæmi fram hvort og þá hvernig það teldi að úrskurðarnefndin hefði getað og/eða átt að koma á framfæri upplýsingum um umrætt frávik í leiðbeiningum til A.

Í ljósi þeirrar sérstöku leiðbeiningarskyldu sem hvílir á Tryggingastofnun í 37. gr. laga nr. 100/2007, auk hinnar almennu leiðbeiningarreglu stjórnsýslulaga, óskaði ég einnig eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig ráðuneytið hafi fylgst með því að þessum lagaskyldum hafi verið, og sé, fylgt í starfi Tryggingastofnunar. Að lokum óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort úrskurðarnefndin hefði frá því að hún tók til starfa á árinu 2015 sent ráðuneytinu sérstök bréf eða erindi þar sem vakin væri athygli ráðuneytisins á atriðum í úrskurðum nefndarinnar eða sem fram hefðu komið við athuganir hennar á málum m.t.t. almennra yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra.

Svar velferðarráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 28. nóvember 2018. Þar kemur m.a. fram að úrskurðir nefndarinnar bærust ráðuneytinu almennt ekki þar sem þeir væru birtir á vefsíðu stjórnar­ráðsins og því hefði framangreindur úrskurður í máli A ekki verið sendur ráðuneytinu sérstaklega. Þá tók ráðuneytið undir þau sjónarmið úrskurðarnefndarinnar um að tilefni hafi verið fyrir Tryggingastofnun að leiðbeina A um rétt sinn til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sótt yrði um hann en tók jafnframt fram að í úrskurðinum hafi komið fram að engin gögn hafi legið fyrir í málinu um það hvort stofnunin hafi leiðbeint kæranda um rétt til barnalífeyris samkvæmt áðurgildandi 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2017 og gildandi 37. gr. sömu laga. Samkvæmt því hafi það ekki verið niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í málinu að skort hafi á leiðbeiningar af hálfu Tryggingastofnunar.

Í svari ráðuneytisins var einnig tekið fram að samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 100/2007 ætti stjórn Tryggingastofnunar að hafa eftirlit með starfsemi stofnunarinnar og að rekstur hennar væri í samræmi við langtímastefnu og innan fjárlaga á hverjum tíma. Þá ætti formaður stjórnar reglulega að gera ráðherra grein fyrir starfsemi stofnunarinnar og einnig ef starfsemi, þjónusta eða rekstur hennar væri ekki í samræmi við lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, sbr. 3. mgr. 11. gr. sömu laga. Af hálfu ráðuneytisins færi fram reglubundið eftirlit með Tryggingastofnun á grundvelli IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, þar sem kveðið væri á um almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra. Ekki væri þó unnt að fylgjast með öllum ákvörðunum Tryggingastofnunar í einstaka málum enda væri gert ráð fyrir því að stofnunin starfaði í samræmi við lög og stefnu stjórnvalda hverju sinni. Þá segir í svari ráðuneytisins:

„Ráðuneytið heldur sérstaka samráðsfundi með forstjóra og framkvæmdastjórum Tryggingastofnunar. [...] Á síðasta samráðsfundi kom fram af hálfu stofnunarinnar að hún hafi breytt verklagi vegna afgreiðslu umsókna um barnalífeyri eftir að hún fékk ábendingar um að örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar gætu mögulega farið á mis við greiðslur sem þeir ættu hugsanlega rétt á. Í nóvember 2017 fór Tryggingastofnun kerfisbundið í að finna aðila sem ekki fengu greiddan barnalífeyri en fengu greiddan örorku-/endurhæfingarlífeyri og áttu börn yngri en 18 ára sem voru skráð með sama lögheimili og viðkomandi aðili. Var þessum aðilum sent bréf þar sem þeim var bent á að sækja um greiðslur barnalífeyris. Auk þess hefur verið útbúin viðvörun í vinnslukerfi Tryggingastofnunar sem kviknar hjá þeim sem uppfylla framangreindar forsendur en fá ekki greiddan barnalífeyri. Þá hefur umsóknareyðublað á vef stofnunarinnar verið endurhannað með það fyrir augum að leiðbeina umsækjendum betur um rétt sinn til barnalífeyris og er stefnt að því að breytt umsóknarferli hefjist í byrjun árs 2019. Með þessum aðgerðum vonast Tryggingastofnun til að ná til allra sem eiga mögulega rétt á barnalífeyri en sækja ekki um hann.“

Að lokum tók ráðuneytið fram að frá því að nefndin tók til starfa hefði hún almennt ekki sent ráðuneytinu sérstök bréf eða erindi þar sem vakin hefði verið athygli þess á atriðum í úrskurðum nefndarinnar eða sem fram hafi komið við athuganir hennar á málum. Á árum áður hafi framkvæmdin þó verið sú að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi sent ráðuneytinu alla úrskurði nefndarinnar en að þeirri framkvæmd hafi verið breytt árið 2011 að beiðni nefndarinnar. Þá hafi ráðuneytið á árinu 2017 óskað eftir því að nefndin myndi senda ráðuneytinu úrskurði sem nefndin teldi gefa tilefni til breytinga á lögum eða reglugerðum árið 2017.

Í bréfi mínu til Tryggingastofnunar óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig stofnunin hefði brugðist við gagnvart A vegna þeirrar athugasemdar sem úrskurðarnefnd velferðarmála gerði við skort á leiðbeiningum sem henni voru veittar af hálfu stofnunarinnar. Hafi Tryggingastofnun ekki brugðist við niðurstöðu nefndarinnar var þess óskað að stofnunin upplýsti hvort hún hygðist gera það og þá með hvaða hætti. Jafnframt var þess óskað að upplýst yrði hvaða verklag væri almennt viðhaft þegar nefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð stofnunarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög. Að lokum var þess óskað að stofnunin upplýsti mig um hvaða breytingar hafi verið gerðar á starfsháttum og verklagi stofnunarinnar til að mæta þeim lagaskyldum sem fram kæmu í 37. gr. laga nr. 100/2007 eftir að ákvæðinu var breytt með lögum nr. 8/2014, auk 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðrar reglu stjórnsýsluréttarins.

Í svari Tryggingastofnunar frá 5. desember 2018. til mín kemur m.a. fram að eftir að úrskurður nefndarinnar var kveðinn upp hafi stofnunin ekki verið í sambandi við A. Stofnunin hafi ekki talið að bótaskylda hafi verið fyrir hendi og því aldrei hugleitt að leiðbeina henni um hugsanlegar leiðir til að fá stofnunina til að greiða bætur. Væri slíkt talið eiga við hefðu slíkar leiðbeiningar komið frá æðra settu stjórnvaldi. Þá tók stofnunin fram að þegar úrskurðarnefndin kæmist að þeirri niðurstöðu að málsmeðferð stofnunarinnar væri ekki í samræmi við lög væri farið yfir alla verkferla og þeir endurskoðaðir. Þar sem úrskurðarnefndin hafi talið að verklag stofnunarinnar í máli A hafi verið í samræmi við lög og staðfest ákvörðun stofnunarinnar hafi verklagsreglum ekki verið breytt við afgreiðslu mála af þessu tilefni. Stofnunin benti hins vegar á að á árinu 2017 hafi upplýsingagjöf vegna afgreiðslu á örorku- og endurhæfingarlífeyri verið endurskoðuð með það í huga að tryggja betur að upplýsingar um mögulega tengd eða afleidd réttindi skiluðu sér til umsækjanda, eins og fram kemur í tilvitnuðu svari velferðarráðuneytisins frá 28. nóvember 2018. hér að framan.

Athugasemdir og nánari upplýsingar bárust frá A með bréfi, dags. 14. janúar 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Leiðbeiningarskylda Tryggingastofnunar

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Almennt hefur verið talið að í leiðbeiningarskyldunni felist ekki einungis að svara fyrirspurnum heldur jafnframt að leiðbeina aðilum máls að eigin frumkvæði stjórnvalds um þau atriði sem stjórnvaldinu má vera ljóst að viðkomandi þurfi leiðbeiningu um, s.s.  um hvaða réttarreglur gilda (Sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. Reykjavík 2013, bls. 419-420). Þá hef ég, m.a. í álitum mínum frá 25. febrúar 2000 í máli nr. 2848/1999 og frá 7. mars 2003 í máli nr. 3432/2002, lagt til grundvallar að þegar það liggur fyrir að aðili máls kunni að eiga rétt á tiltekinni fyrirgreiðslu frá hinu opinbera eða öðrum réttindum að undangenginni umsókn þar um hvíli almennt sú skylda á stjórnvaldinu að vekja athygli hans á því (sjá til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret (2. útg.), bls. 380). Starfsmenn Tryggingastofnunar falla ekki aðeins undir stjórnsýslulög í störfum sínum þegar það á við heldur einnig lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996. Í 2. mgr. 14. gr. þeirra laga segir að starfsmanni sé skylt að veita þeim sem til hans leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín.

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, segir að Tryggingastofnun skuli kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt þeim lögum og öðrum lögum er stofnunin starfar eftir, reglugerðum settum á grundvelli laganna og starfsreglum stofnunarinnar. Við meðferð máls skuli staða og réttindi umsækjanda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt. Stofnunin skuli leiðbeina umsækjanda um réttarstöðu hans, þau gögn sem þurfa að fylgja umsókn og um framhald málsins.

Ákvæðið kom fyrst inn í lög um almannatryggingar með 11. gr. laga nr. 96/1971 og er því að stofni til eldra en ákvæði stjórnsýslulaga. Þá kvað ákvæðið á um að starfsfólk skyldi kynna sér til hlíta aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti þeirra samkvæmt lögunum, reglugerðum og starfsreglum. Þessi regla hélst síðan óbreytt í lögum um almannatryggingar nr. 117/1993 og nr. 100/2007 en hefur síðan verið breytt að því leyti að orðin „til hlítar“ og „ýtrasta“ hafa verið felld niður og bætt við ákvæðið eins og sést að framan. Þegar virt er forsaga ákvæðisins og þær breytingar sem gerðar hafa verið á því eftir gildistöku stjórnsýslulaganna tel ég að það leiði bæði af tilvist ákvæðisins og orðalagi þess að á Tryggingastofnun hvíli ríkari leiðbeiningaskylda gagnvart umsækjendum og greiðsluþegum en almennt hvílir á stjórnvöldum samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Hér hef ég þá m.a. í huga að 1. mgr. 37. gr. vísar ekki einungis til aðila máls, þ.e. umsækjanda hvers máls sem er til meðferðar, heldur einnig til greiðsluþega sem ekki er víst að eigi í reynd mál til meðferðar hjá stofnuninni. Enn fremur bendir orðalag ákvæðisins um að stofnunin þurfi að kynna sér aðstæður viðkomandi til þess að gert sé ráð fyrir ríkari leiðbeiningarskyldu að eigin frumkvæði en verður leidd af ákvæði stjórnsýslulaganna. Ég tek þó fram að inntak leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar verður ekki afmarkað nánar í eitt skipti fyrir öll heldur er hún breytileg eftir atvikum hverju sinni.

Eins og rakið er hér að framan fékk A 75% varanlegt örorkumat frá 1. júní 2004 og barn hennar fæddist þremur árum síðar. Hún fékk umönnunargreiðslur frá Tryggingastofnun frá 1. september 2007 og meðlagsgreiðslur frá 1. september sama ár. Verður því ekki annað séð en að minnsta kosti frá árinu 2008, þegar Tryggingastofnun afgreiddi umönnunar- og meðlagsgreiðslur A, hafi stofnunin átt að hafa nauðsynlegar upplýsingar um mögulegan rétt hennar til barnalífeyris og þar með um tilefni til að leiðbeina henni í samræmi við þær lagaskyldur sem hvíldu á stofnuninni þar um. Af úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála og svörum hennar til mín verður ráðið að nefndin hafi fallist á að tilefni hafi verið til, af hálfu Tryggingastofnunar, að leiðbeina A um rétt til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sótt yrði um hann.

Að öllu framanröktu virtu er það álit mitt að á Tryggingastofnun hafi frá þessum tíma hvílt skylda, samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og 1. mgr. 37. gr. laga nr. 100/2007, til að leiðbeina A um að hún gæti átt rétt til barnalífeyris en að hún þyrfti að sækja um hann sérstaklega. Af gögnum málsins verður ekki séð að upplýst hafi verið um að A hafi á einhvern hátt verið leiðbeint í þá veru og þá hefur Tryggingastofnun heldur ekki haldið því fram. Í ljósi þess að sú skylda hvíldi á stofnuninni að eigin frumkvæði að leiðbeina A um rétt hennar til barnalífeyris og ekkert er fram komið um að það hafi verið gert er það álit mitt að málsmeðferð stofnunarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

2 Leiðir til að leysa úr ágreiningi um afleiðingar þess ef leiðbeiningarskyldu Tryggingastofnunar hefur ekki verið sinnt

2.1 Fyrningarregla laga um almannatryggingar

Það fer vissulega eftir aðstæðum í hverju máli hvaða afleiðingar það getur haft að stjórnvöld sinni ekki leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða ítarlegri reglum þar um eins og eru t.d. í 37. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Þannig kann slíkt að leiða til þess að stjórnvald beri hallann af því og þar með að dregið sé úr kröfum til aðila máls, t.d. um kærufresti ef annmarkar hafa verið á kæruleiðbeiningum. Í þessu máli er því haldið fram af hálfu A að skortur á leiðbeiningunum um mögulegan rétt hennar til barnalífeyris, sem Tryggingastofnun hafi borið að veita henni samkvæmt framansögðu, hafi orðið þess valdandi að hún sótti ekki um þau réttindi fyrr en á árinu 2017, eða um níu árum eftir að réttur hennar til þeirra greiðslna hefði stofnast. Hún gerði því kröfu um að Tryggingastofnun og síðar úrskurðar­nefnd velferðarmála úrskurðuðu henni barnalífeyrir frá 1. september 2007.

Í 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, segir eftirfarandi:

„Bætur skulu aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem nauðsynleg eru til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta.“

Eins og fram kemur í niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála taldi nefndin að framangreint ákvæði stæði því í vegi að Tryggingastofnun og úrskurðarnefndin gætu úrskurðað um barnalífeyri til handa A lengra aftur í tímann en frá og með 1. mars 2015.

Ákvæði 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007 hefur verið túlkað  þannig að um sé að ræða sérstaka fyrningarreglu vegna greiðslna samkvæmt lögunum (sjá til hliðsjónar Guðmundur Sigurðsson og Ragnhildur Helgadóttir: Almannatryggingar og félagsleg aðstoð. Reykjavík 2007, bls. 438.) Er litið svo á að samkvæmt henni hafi Tryggingastofnun ekki heimild til að greiða þær bætur sem lög um almannatryggingar fjalla um lengra aftur í tímann en tvö ár og eins og ákvæðið er orðað verður ekki séð að þar skipti máli þó að ástæður þess að umsókn barst ekki fyrr kunni að vera af völdum stjórnvalda, s.s. vegna skorts á leiðbeiningum.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur í fleiri úrskurðum en í máli A byggt á þessari afstöðu. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að því leyti sem hún byggði á þessu lagaákvæði um að staðfesta rétt A til bóta tvö ár aftur í tímann frá dagsetningu umsóknar. Það er hins vegar sjálfstætt álitaefni hvort og þá hvaða leiðir einstaklingar í sömu stöðu og A geta farið til að fá réttan hlut sinn ef þeir telja að skort hafi á leiðbeiningar og upplýsingar af hálfu Tryggingastofnunar sem aftur hafi leitt til þess að þeir sóttu ekki um bætur sem þeir hefðu átt rétt á fyrir umrætt tveggja ára tímamark.

Í íslenskum rétti eiga einstaklingar í þessari stöðu almennt að uppfylltum skilyrðum réttarfarslaga kost á að fara með slíkan ágreining fyrir dómstóla. Þegar lög girða fyrir að stjórnvald hafi heimild til að greiða lögbundnar greiðslur, eins og bætur almannatrygginga lengra aftur en í tiltekinn tíma, verður að jafnaði aðeins greitt úr kröfum um hugsanlegan rétt til greiðslna vegna fyrri tíma sem studdar eru því að stjórnvaldið hafi t.d. ekki sinnt leiðbeiningaskyldu og upplýsingagjöf, í formi skaðabótakröfu.

Í þessu sambandi er tilefni til að benda á dóm Hæstaréttar frá 10. desember 1998 í máli nr. 157/1998, bls. 4109 í dómasafni réttarins. Þar var Tryggingastofnun dæmd til að greiða einstaklingi skaðabætur sem ákveðnar voru að álitum þar sem viðkomandi hafði ekki fengið greiddar örorkubætur sem hann taldi sig eiga rétt á lengra aftur í tímann vegna áðurnefndrar tveggja ára fyrningarreglu. Í héraðsdómi þótti sannað að skort hefði á að Tryggingastofnun hefði á fyrri árum kannað réttarstöðu viðkomandi með tilliti til örorkubóta í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga en sannað þótti að viðkomandi hefði ítrekað leitað til stofnunarinnar en fengið þau svör að hann ætti ekki rétt á bótum. Þá hefði leiðbeiningarskylda samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga verið brotin þar sem einstaklingurinn fékk rangar upplýsingar um réttarstöðu sína. Í dóminum kemur fram að vegna þessa hafi orðið verulegur dráttur á að einstaklingurinn fengi greiðslu bóta í formi örorkustyrks og bæri Tryggingastofnun ábyrgð á þessum drætti.

Af lýsingu á atvikum í málinu er ljóst að þar sem Tryggingastofnun hafði í fyrstu ekki fallist á að heimilt væri að greiða bætur lengra aftur í tímann en í tvö ár þrátt fyrir kröfur umsækjanda þar um. Málið kom því til kasta tryggingaráðs sem þá starfaði samkvæmt 5. til og með 7. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Tryggingaráð var fimm manna ráð kosið af Alþingi og í 5. gr. laganna var tekið fram að ráðið hefði eftirlit með fjárhag, rekstri og starfsemi Tryggingastofnunar og skyldi gæta þess að hún starfaði í samræmi við lög og reglugerðir á hverjum tíma. Í 7. gr. laganna sagði að ef ágreiningur risi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta legði tryggingaráð úrskurð á málið. Nánar var síðan fjallað um heimildir til að skjóta málum til ráðsins. Í úrskurði tryggingaráðs í máli einstaklingsins, sem tekin er upp í héraðsdóminn, er gerð grein fyrir samskiptum af hálfu einstaklingsins við Trygginga­stofnun árin eftir að hann varð fyrir slysi árið 1982 og tekið fram að innan stofnunarinnar hefði ævinlega verið litið á málið sem slysamál en ekki mál er tilheyrði lífeyrisdeild. Svörin hefðu því verið þau að viðkomandi ætti engan rétt vegna örorku allt þar til starfsmaður Tryggingastofnunar hefði árið 1990 bent viðkomandi á að um misskilning væri að ræða. Í framhaldi af því fór viðkomandi í örorkumat og sótt var um örorkubætur 11. nóvember 1990. Í úrskurðinum segir m.a.: „Ákvæði um örorkustyrk er heimildarákvæði. Rétt þykir að falla frá venjubundnum tímamörkum við úrskurð bóta.“ Ráðið ákvað að umsækjanda skyldi greiddur örorkustyrkur frá 1. október 1983.

Í dómi Hæstaréttar er tekið fram að telja verði að í úrskurði tryggingaráðs felist viðurkenning á bótaábyrgð gagnvart umræddum einstaklingi sem Tryggingastofnun verði að vera bundinn við. Þegar þetta sé virt þyki mega staðfesta niðurstöðu héraðsdóms um bætur. Þær voru eins og áður sagði ákveðnar sem skaðabætur að álitum og bótafjárhæðin látin bera dráttarvexti frá dómsuppsögu til greiðsludags.

Eins og áður sagði fór tryggingaráð á þeim tíma sem ofangreint mál var til umfjöllunar í senn með eftirlit með starfsemi Trygginga­stofnunar, þ.m.t. um að hún væri í samræmi við lög og reglugerðir, og einnig úrskurðarvald ef ágreiningur reis um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Þetta síðast nefnda hlutverk hefur nú verið fært yfir til úrskurðarnefndar velferðarmála en ákvæðum um stjórn málefna Trygginga­stofnunar er nú skipað þannig að samkvæmt 8. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, fer ráðherra með yfirstjórn Tryggingastofnunar og samkvæmt 11. gr. laganna skal ráðherra skipa Tryggingastofnun sérstaka fimm manna stjórn. Stjórnin skal staðfesta skipulag stofnunarinnar, árlega starfsáætlun og fjárhagsáætlun og marka stofnuninni langtímastefnu. Þá skal stjórnin hafa eftirlit með starfsemi Tryggingastofnunar og að rekstur hennar sé í samræmi við stefnuna og innan ramma fjárlaga á hverjum tíma. Sérstakt ákvæði er um að formaður stjórnar skuli gera ráðherra viðvart ef starfsemi, þjónusta eða rekstur stofnunarinnar er ekki í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli.

2.2 Endurskoðun laga um almannatryggingar

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að huga að  stöðu og úrræðum þeirra einstaklinga sem, eins og A, telja að Tryggingastofnun hafi ekki gætt að þeim ríku leiðbeiningar- og rannsóknarskyldum sem hvíla á stofnuninni samkvæmt lögum. Álitamálið er þá hvort stofnunin hafi fullnægt leiðbeiningaskyldu sinni og, ef svo er ekki, hvort að það sé orsök þess að viðkomandi hefur orðið fyrir tjóni sem felst í missi bóta lengra aftur í tímann en tvö ár. Eins og ég tek fram síðar þá kann að vera ástæða til að huga að slíkum úrræðum í fleiri tilvikum þar sem Tryggingastofnun hefur ekki gætt að sérstökum frumkvæðisskyldum sínum að því marki sem þær eru til staðar og hafa áhrif þegar kemur að bótagreiðslum aftur í tímann.

Í því máli sem var til umfjöllunar í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 1998 verður að ætla að það heildstæða hlutverk sem tryggingaráð fór með á þeim tíma að því er varðaði yfirstjórn, eftirlit og úrskurðarvald í málum Tryggingastofnunar hafi leitt til þess að ráðið taldi sér heimilt að víkja í því máli frá banni við að greiða bætur lengra aftur í tímann en tvö ár. Samkvæmt núgildandi lögum hefur þessu verkefni verið skipt milli fleiri stjórnvalda. Nú er þessum verkefnum að því er varðar málefni Tryggingastofnunar og úrskurðarvald um ákvarðanir stofnunarinnar skipt á milli fleiri stjórnvalda eins og rakið var hér að framan. Miðað við afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A, og þá einnig vegna þess hvernig háttað er til um t.d. aðkomu og upplýsingaflæði til þess ráðuneytis sem fjallar um málefni almannatrygginga, verður ekki annað séð en að nú sé eina leið aðila sem telur sig hafa misst af því að sækja um bætur hjá Tryggingastofnun vegna skorts á leiðbeiningum frá stofnuninni, og þannig orðið fyrir tjóni, að fara með mál sitt fyrir dómstóla nema Tryggingastofnun fallist á að rétta hlut viðkomandi með fjárgreiðslu. Sem dæmi um mál af þessum toga sem hafa komið til umfjöllunar hjá Hæstarétti á síðustu árum má nefna dóm í máli nr. 806/2017 frá 20. september 2018.

Það er vissulega svo að hin almenna leið borgaranna til að fá skorið úr ágreiningi þeirra við stjórnvöld, ríkis og sveitarfélaga, þegar leiðir innan stjórnsýslunnar hafa verið tæmdar er að leggja mál fyrir dómstóla. Þótt að baki þeirri leið búi að tryggja borgurunum réttaröryggi og möguleika til að fá úrlausn, t.d. um bótaskyldu og fjárhæð skaðabóta, hjá sjálfstæðum og óhlutdrægum dómstól verður ekki litið fram hjá þeim raunveruleika dagsins í dag að dómstólaleiðin getur verið hinum almennu borgurum þung í skauti. Fyrst og fremst kemur þar til kostnaður við slíkan málarekstur, m.a. vegna aðkomu lögmanna að honum, og einnig kunna réttarfarsskilyrði að íþyngja að þessu leyti. Rökin að baki því að borgararnir geti fengið ákvarðanir endurskoðaðar innan stjórnsýslunnar, t.d. með endurupptöku og stjórnsýslukæru, lúta rétt eins og dómstólaleiðin að auknu réttaröryggi en að auki á þar almennt að vera um að ræða tiltölulega einfalda leið að því er varðar form og án kostnaðar fyrir borgarana. Þá er sá veigamikli munur á stjórnsýsluleiðinni og að fara með mál fyrir dómstóla að í stjórnsýslunni hvílir sú skylda á því stjórnvaldi sem fer með málið að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Fyrir dómstólum er það aðila málsins að afla og færa fram slíkar upplýsingar.

Ég tel ástæðu til að vekja athygli á því að í tilvikum eins og þeim sem um er fjallað í máli A og áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 1998 reynir á samspil tveggja réttarreglna. Annars vegar hefur löggjafinn talið ástæðu til þess að haga málum með þeim hætti að auk þeirra almennu leiðbeiningaskyldna sem hvíla á starfsmönnum Tryggingastofnunar samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins skuli sérstakar og að vissu leyti ríkari skyldur hvíla á Tryggingastofnun og starfsmönnum hennar. Í þeim skyldum felst að kynna sér aðstæður umsækjenda og greiðsluþega og gera þeim grein fyrir rétti þeirra samkvæmt almannatryggingalögum og öðrum lögum sem stofnunin starfar eftir. Tekið er fram að við meðferð máls skuli staða og réttindi umsækjenda eða greiðsluþega skoðuð heildstætt, sjá nú 37. gr. laga nr. 100/2007. Hins vegar hefur löggjafinn ákveðið að sérstök fyrningarregla skuli gilda um möguleika þeirra sem eiga rétt til bóta frá Tryggingastofnun og þá þannig að bætur skuli aldrei ákvarðaðar lengra aftur í tímann en tvö ár frá því að Tryggingastofnun berst umsókn og önnur gögn sem eru nauðsynleg til að unnt sé að taka ákvörðun um bótarétt og fjárhæð bóta, sbr. 4. mgr. 53. gr. laga nr. 100/2007. Þessu til viðbótar gildir sú regla samkvæmt upphafi 52. gr. sömu laga að sækja þarf um allar bætur og greiðslur samkvæmt almannatryggingalögum.

Að því er síðarnefnda atriðið varðar þá ber að hafa í huga að umrædd tveggja ára fyrningarregla víkur frá þeim fyrningarfrestum sem almennt gilda samkvæmt lögum um fyrningu kröfuréttinda nr. 150/2007. Almennur fyrningarfrestur kröfuréttinda er fjögur ár, sbr. 3. gr. laganna, og í 6. gr. eru sérstakar reglur m.a. um kröfur sem ákveðnar eru vegna eftirlauna, framfærslueyris, meðlags eða annarra greiðsla sem falla í gjalddaga með jöfnu millibili. Slíkar kröfur fyrnast ef skilyrði greinarinnar eru uppfyllt á tíu árum frá þeim degi sem síðasta greiðsla var innt af hendi. Þá er tekið fram að ef engar greiðslur hafi átt sér stað byrji fresturinn að líða frá þeim degi þegar kröfuhafi gat krafist þess að fá greidda fyrstu greiðsluna. Einstakar gjaldfallnar greiðslur fyrnast ennfremur eftir ákvæðum 3. gr. um fjögurra ára frestinn.

Hér er líka ástæða til að minna á að ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, er ætlað að fela í sér nánari útfærslu löggjafans á þeim stjórnarskrárvörðu réttindum sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum, sem þess þurfa, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Ég læt vera að rekja hér hvernig hnykkt hefur verið á þessum réttindum í ýmsum fjölþjóðlegum sáttmálum og samningum sem Ísland hefur gerst aðili að og einnig hvernig umrætt stjórnarskrárákvæði hefur verið túlkað af dómstólum.  

Framangreind atriði hafa orðið mér tilefni til þess, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til félags- og barnamálaráðherra, sem fer með málefni almannatrygginga, að gildandi lög verði endurskoðuð þannig að þeir sem telja að skortur á leiðbeiningum af hálfu Tryggingastofnunar hafi leitt til þess að þeir urðu af bótagreiðslum lengra aftur í tímann en tvö ár geti fengið skorið úr slíkum ágreiningi hjá stjórnvöldum og leiðréttingu. Ég tel að í því sambandi þurfi bæði að taka afstöðu til þess að hvaða marki eigi að heimila að vikið sé frá umræddri tveggja ára fyrningarreglu og hvaða aðili innan stjórnsýslunnar eigi að leysa úr þessum málum. Þá kann að vera tilefni til þess að heimila að víkja frá umræddu tímamarki í fleiri tilvikum þegar stofnunin hefur ekki sinnt lagaskyldu sinni gagnvart umsækjendum og greiðsluþegum án þess að tekin sé afstaða til þess í hvaða tilvikum það geti átt við.

Þegar horft er til eðlis þeirra greiðslna sem hér eiga í hlut, og þá m.a. með tilliti til þýðingar þeirra fyrir framfærslu hlutaðeigandi, kann að vera eðlilegra, ef talið er nægjanlega upplýst að í viðkomandi tilviki hafi skort á hinar lögbundnu leiðbeiningar Tryggingastofnunar, að heimila að greiðslur séu inntar af hendi lengra aftur í tímann en í umrædd tvö ár frá því að formleg umsókn er lögð fram. Umfjöllun stjórnvalda beindist þá fyrst og fremst að því að sannreyna hvenær tilefni til leiðbeininga af hálfu Tryggingastofnunar hefði verið komið fram. Vissulega getur einnig komið til greina að heimilað verði í slíkum tilvikum að greiða skaðabætur á þeim grundvelli að skilyrði hinnar svonefndu sakarreglu skaðabótaréttarins séu uppfyllt. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla af minni hálfu um hvort og að hvaða marki kunni að vera ástæða til frávika frá almennum reglum um vexti og fyrningu krafna. Ég minni þó á að almennt hefur verið litið svo á að það hvort skuldari ber fyrir sig hinar almennu reglur um fyrningu og tómlæti sé á forræði hans, t.d. þegar kemur að dómsmálum.

Þegar hugað er að því hvernig rétt sé að stjórnsýsla almannatrygginga taki afstöðu til álitamála sem rísa um framangreint atriði reynir á að almennt er stjórnsýslunni hagað svo að unnt sé að skjóta ákvörðun lægra setts stjórnvalds til æðra stjórnvalds eða sérstaks kærustjórnvalds til endurskoðunar. Ef þessi leið væri farin í þessu tilviki kæmi það í fyrstu í hlut Tryggingastofnunar að taka afstöðu til krafna á umræddum grundvelli. Það er svo sjálfstætt álitaefni hvort gera eigi ráð fyrir mögulegri aðkomu stjórnar Tryggingastofnunar eða ráðuneyti málaflokksins að slíkum ákvörðunum, og þá sérstaklega ef mál af þessu tagi yrðu lögð í farveg skaðabóta. Eins og um aðrar ákvarðanir um bætur og greiðslur samkvæmt lögum um almannatryggingar gæti sá sem ekki er sáttur við afgreiðslu Tryggingastofnunar á beiðni hans kært málið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Með þessu fyrirkomulagi gætu þeir sem telja sig ekki hafa notið lögbundinna leiðbeininga af hálfu Tryggingastofnunar með þeim afleiðingum að þeir hafi misst af bótum lengra aftur í tímann en í tvö ár leitað leiðréttinga innan stjórnsýslunnar. Í samræmi við almennar reglur ætti viðkomandi síðan kost á að leita til dómstóla eða eftir atvikum umboðsmanns Alþingis ef hann unir ekki úrlausn stjórnsýslunnar á málinu. 

3 Tilefni til leiðbeininga í tilviki A

Hér að framan lýsti ég þeirri afstöðu að ég teldi mig ekki hafa forsendur til þess, miðað við gildandi lög, að gera athugasemd við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að hafna kröfu A um að henni yrðu úrskurðaðar bætur lengra aftur í tímann en í tvö ár frá því að umsókn hennar um barnalífeyri kom fram. Ég minni hins vegar á að úrskurðarnefnd velferðarmála taldi í máli A að aðkoma Tryggingastofnunar að öðrum greiðslum til hennar, tengdum barni hennar, hefði gefið stofnuninni tilefni til að leiðbeina henni um rétt til greiðslu barnalífeyris og nauðsyn þess að sótt yrði um hann. Nefndin tók síðan fram að í málinu lægju ekki fyrir gögn um hvort það hefði verið gert eða ekki. Þetta varð mér m.a. tilefni til að óska eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort til greina hefði komið að vísa málinu aftur til meðferðar hjá Tryggingastofnun.

Í svari sínu vakti nefndin athygli á því að hún hefði ekki kveðið á um það í úrskurðinum að brotið hefði verið gegn leiðbeiningarskyldu í máli A heldur einungis að tilefni hefði verið til að leiðbeina henni. Að því er varðaði það að engin gögn hefðu legið fyrir hvort það hefði verið gert eða ekki sagði nefndin að þessi þáttur hefði ekki verið kannaður nánar þar sem ekki hefði komið til greina að breyta eða fella hina kærðu ákvörðun úr gildi á grundvelli þess að Tryggingastofnun hefði ekki sinnt leiðbeiningarskyldu sinni í ljósi hinnar skýru tveggja ára reglu. Nefndin hafi því ekki talið tilefni til að rannsaka nánar meintan skort á leiðbeiningum Tryggingastofnunar. Þá tók nefndin fram að ekki hefði verið tilefni til að vísa málinu aftur til meðferðar hjá Tryggingastofnun þar sem engar vísbendingar hefðu verið um að hin kærða ákvörðun hefði verið röng eða að ágalli hefði verið á málsmeðferð stofnunarinnar við töku ákvörðunarinnar.

Þessi afstaða úrskurðarnefndar velferðarmála varpar m.a. ljósi á þá stöðu þegar sá hluti yfirstjórnar og eftirlits með ákveðnu málefni sem fellst í úrlausn stjórnsýslukæra hefur verið fluttur frá ráðuneyti málaflokksins til sjálfstæðrar úrskurðarnefndar. Það málefni var m.a. til umfjöllunar í áliti mínu frá 31. desember 2018 í máli nr. 9937/2018. Samhliða því að ráðuneyti fjalli um mál á grundvelli stjórnsýslukæru og leysi þannig úr hinum lagalega þætti málsins hefur það einnig möguleika til þess á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda ráðherra að beita sér fyrir því að bætt sé úr öðrum annmörkum sem það verður áskynja um að komið hafi upp við meðferð undirstofnunar þess á málinu, t.d. atriðum sem gætu varðar ríkið bótaskyldu. Verkefni hinna sjálfstæðu kæru- og úrskurðanefnda eru almennt afmörkuð við að taka afstöðu til hins lagalega grundvallar hinnar kærðu ákvörðunar. Við þetta bætist gjarnan, eins og fram kom við upplýsingaöflun mína í þessu máli, að á skortir að úrlausnir slíkra nefnda berist með reglubundnum hætti til viðkomandi ráðuneyta. Þá virðist skorta á að nefndirnar telji sérstaka ástæðu til að vekja athygli viðkomandi ráðuneytis á atriðum sem komið hafa fram við meðferð þeirra á einstökum stjórnsýslukærum sem veita vísbendingar um að huga þurfi að, og eftir atvikum að bæta úr, tilteknum atriðum í málsmeðferð þess lægra setta stjórnvalds sem í hlut á en getur ekki komið til úrlausnar hjá nefndinni vegna þeirrar lagalegu umgjarðar sem henni er sett.

Ég minni á að úrskurðarnefnd velferðarmála taldi að atvik í máli A hafi gefið Tryggingastofnun tilefni til að leiðbeina henni um rétt hennar til greiðslu barnalífeyris og um nauðsyn þess að sótt yrði um hann en nefndin tók hins vegar fram að engin gögn lægju fyrir í málinu um hvort það hefði verið gert eða ekki. Velferðar­ráðuneytið tók undir sjónarmið nefndarinnar um að tilefni hefði verið til þess að Tryggingastofnun leiðbeindi A um rétt hennar.  Þrátt fyrir að upplýst hafi verið um að Tryggingastofnun hefði í árslok 2017 endurskoðað almennt verklag sitt til að leiðbeina þeim sem hugsanlega ættu rétt á barnalífeyri samhliða öðrum bótagreiðslum og sett sig í samband við einstaklinga, sem voru að þessu leyti í tiltekinni stöðu, liggur fyrir að Tryggingastofnun setti sig ekki í samband við A eftir að úrskurðarnefnd velferðarmála fjallaði um mál hennar. Í svari Tryggingastofnunar til mín er tekið fram að stofnunin hafi ekki talið að bótaskylda væri fyrir hendi og því hafi henni ekki verið leiðbeint um hugsanlegar leiðir til að fá stofnunina til að greiða bætur.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að umfjöllun úrskurðarnefndar velferðarmála um að tilefni hafi verið til leiðbeininga af hálfu Tryggingastofnunar gagnvart A og um að engin gögn lægju fyrir um hvort slíkar leiðbeiningar hefðu verið veittar, hafi átt að gefa Tryggingastofnun tilefni til þess að taka þennan þátt í máli A til athugunar að gengum úrskurði nefndarinnar. Við þá athugun var rétt að kanna nánar hver hefðu í raun verið atvik málsins með tilliti til þess að umræddar leiðbeiningar væru veittar þegar Tryggingastofnun fjallaði um önnur mál A, sérstaklega sem tengdust barni hennar, og leggja mat á hugsanlega bótaskyldu Tryggingastofnunar af því tilefni með tilliti til þess eftir atvikum að bjóða fram bætur eða leiðbeina A um hvaða leiðir hún gæti farið til að láta reyna á slíkan bótarétt. Í samræmi við þetta eru það tilmæli mín til Tryggingastofnunar að stofnunin taki þennan þátt í máli A til athugunar, og þá eftir atvikum að höfðu samráði við ráðuneytið, sem lýst hefur sömu afstöðu og úrskurðarnefndin, og leggi hann í nauðsynlegan farveg til að rétta hlut hennar til samræmis við þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og ráðuneytisins að tilefni hafi verið til að leiðbeina henni.

4 Eftirlit ráðuneytisins í tilefni af úrskurðum úrskurðarnefndar velferðarmála

Það almenna fyrirkomulag við uppbyggingu stjórnsýslukerfisins að ráðuneyti viðkomandi málaflokks fari með og leysi úr stjórnsýslukærum vegna ákvarðana þeirra stofnana sem undir það heyra veitir ráðuneytinu ákveðna yfirsýn yfir það hvernig til hefur tekist með framkvæmd laga og reglugerða á málefnasviði þess. Meðferð stjórnsýslukæra er þá liður í yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki ráðuneytisins. Þegar úrlausn stjórnsýslukæra er á hendi sjálfstæðrar kæru- eða úrskurðarnefndar færist þessi þáttur eftirlitsins frá ráðuneytinu og þar með ákveðin innsýn inn í framkvæmd viðkomandi stjórnarmálefnis. Í þeim málaflokki sem fjallað er um í þessu áliti leysir úrskurðarnefnd velferðarmála úr stjórnsýslukærum vegna ákvarðana Tryggingastofnunar.

Þessi aðstaða varð mér tilefni til að óska eftir upplýsingum frá ráðuneyti málaflokksins, þá velferðarráðuneytinu, m.a. um hvort úrskurðir úrskurðarnefndarinnar bærust almennt til ráðuneytisins og um yfirferð þeirra. Fyrirspurn minni og svörum ráðuneytisins er lýst í III. kafla hér að framan. Í ljósi þess sem þar kemur fram tel ég tilefni til þess að beina því til félagsmálaráðuneytisins sem nú fer með málefni almannatrygginga að regluleg yfirferð úrskurða frá úrskurðarnefnd velferðarmála verði hluti af því verklagi sem ráðuneytið viðhefur vegna yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda þess, sbr. IV. kafla laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Auk þess að veita áðurnefnda innsýn í framkvæmd laga og reglna á því málefnasviði sem nefndin fjallar um og þar með upplýsingar um hugsanlega þörf á breytingum kann slíkt eftirlit að gefa tilefni til þess að ráðuneytið hugi að starfsháttum og málsmeðferð hjá viðkomandi ríkisstofnun, t.d. um að leiðbeiningarskyldum sé sinnt.

   

V Niðurstaða

Þegar réttur A til barnalífeyris kom til árið 2007 hvíldi sú skylda á Tryggingastofnun, eigi síðar en frá árinu 2008, að leiðbeina henni að eigin frumkvæði um þann rétt og nauðsyn á að sækja um hann. Ekkert hefur komið fram um hvers vegna það var ekki gert og þar með að umsókn hennar kom ekki fram fyrr en á árinu 2017. Það leiddi síðan til þess að samkvæmt sérstakri fyrningarreglu laga um almannatryggingar fékk hún ekki greiddan barnalífeyri nema tvö ár aftur í tímann frá því að umsókn var lögð fram. Það er því álit mitt að málsmeðferð stofnunarinnar um skort á leiðbeiningum hafi ekki verið í samræmi við lög. Í samræmi við þetta eru það tilmæli mín til Tryggingastofnunar að stofnunin taki þennan þátt í máli A til athugunar, og þá eftir atvikum að höfðu samráði við ráðuneytið sem lýst hefur sömu afstöðu og úrskurðarnefndin, og leggi hann í nauðsynlegan farveg til að rétta hlut hennar til samræmis við þá afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála og ráðuneytisins að tilefni hafi verið til að leiðbeina henni.

Atvik í máli A hafa jafnframt orðið mér tilefni til þess, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina þeim tilmælum til félags- og barnamálaráðherra, sem fer með málefni almannatrygginga, að gildandi lög verði endurskoðuð þannig að þeir sem telja að skortur á leiðbeiningum af hálfu Tryggingastofnunar hafi leitt til þess að þeir urðu af bótagreiðslum lengra aftur í tímann en tvö ár geti fengið skorið úr slíkum ágreiningi hjá stjórnvöldum og leiðréttingu. Ég tel að í því sambandi þurfi bæði að taka afstöðu til þess að hvaða marki eigi að heimila að vikið sé frá umræddri tveggja ára fyrningarreglu og hvaða aðili innan stjórnsýslunnar eigi að leysa úr þessum málum. Þá kann að vera tilefni til þess að heimila að víkja frá umræddu tímamarki í fleiri tilvikum þegar Tryggingastofnun hefur ekki sinnt lagaskyldu sinni gagnvart umsækjendum og greiðsluþegum með þeim afleiðingum að umrædd tveggja ára regla girðir fyrir greiðslu bóta og annarra greiðslna sem falla undir regluna án þess að tekin sé afstaða til þess í hvaða tilvikum það geti átt við.

Þá tel ég tilefni til þess að beina því til félagsmálaráðuneytisins sem nú fer með málefni almannatrygginga að regluleg yfirferð úrskurða frá úrskurðarnefnd velferðarmála verði hluti af því verklagi sem ráðuneytið viðhefur vegna yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda þess.