Almannatryggingar. Örorkulífeyrir. Stjórnsýslukæra. Formannmarki. Kærufrestur. Frávísun. Málsmeðferð stjórnvalda. Úrskurðarhlutverk. Rafræn meðferð stjórnsýslumáls. Eyðublað.

(Mál nr. 9989/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála. Með úrskurðinum vísaði nefndin m.a. frá kæru A um stöðvun greiðslna  og innheimtu ofgreiddra bóta á þeim forsendum að kærufrestur hafi verið liðinn. Athugun umboðsmanns laut að frávísun nefndarinnar í ljósi þess að kæra hans var talinn hafa borist utan kærufrests.

A kærði ákvörðunina fyrst með tölvupósti til úrskurðarnefndar velferðarmála og fékk það svar að til þess að kæra ákvörðunina þyrfti annaðhvort að fylla út rafræna kæru eða fylla út og undirrita kærueyðublað. Undir lok hins þriggja mánaða lögbundna kærufrests upplýsti úrskurðanefndin A um að svo lengi sem engin formleg kæra kæmi myndi hún ekki vinna í málinu. Rúmlega ári eftir tölvupóst A, þess efnis að hann kærði áðurnefnda ákvörðun, sendi hann úrskurðarnefndinni kæruna á umbeðnu rafrænu formi. Byggði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á því að kæran hefði þá fyrst borist nefndinni og þriggja mánaða kærufrestur því liðinn.

Umboðsmaður vísaði  til almennra reglna stjórnsýsluréttar, sem leiða til þess að ef  erindi af hálfu borgarans felur í sér upphaf stjórnsýslumáls, þ.e. máls þar sem taka þarf eða til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun, þá er viðkomandi stjórnvaldi skylt að ljúka málinu með formlegum hætti. Almennt er það gert með því að taka stjórnvaldsákvörðun, annað hvort um efni málsins eða með frávísun þess. Þegar um er ræða kæru sem haldin er lagalegum annmarka sem unnt er að bæta úr ber kærustjórnvaldinu að leiðbeina málsaðila um nauðsyn úrbóta, á hvern hátt það verði best gert og hverju það varði verði það ekki gert. Sinni málsaðili ekki tilmælum stjórnvalds um að bæta úr annmarkanum þrátt fyrir slíkar leiðbeiningar getur kærustjórnvaldið vísað málinu frá vegna annmarkans. Leiði ekki annað af þeim lögum sem við eiga stendur slík ákvörðun almennt ekki í vegi fyrir að málið verði tekið á ný til meðferðar þegar bætt hefur verið úr annmarkanum.

Umboðsmaður taldi að leggja yrði til grundvallar að tölvupóstur A til nefndarinnar þar sem fram kom að hann vildi kæra ákvörðun Tryggingastofnunar hafi markað upphaf stjórnsýslumáls, þ.e. kærumáls, hjá nefndinni. Þar með hafi stofnast skylda hjá henni til þess að leiða málið til lykta með formlegum hætti burtséð frá því hvort á málinu, eins og það var þá borið fram, væru einhverjir annmarkar. Úrskurður um frávísun málsins þar sem kæran hefði ekki verið borin fram í réttu formi hefði síðan getað gefið A tilefni til að bæta úr þessum formgalla og senda nefndinni kæru í áskildu formi.

Með vísan til þess að almennt væru ekki gerðar sérstakar kröfur um form kæru til stjórnvalda, taldi umboðsmaður ekki unnt að fallast á þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að taka kæru A ekki til meðferðar þegar hún barst upphaflega með tölvupósti og leiða hana til lykta af þeirri ástæðu einni að hún uppfyllti ekki formkröfur. Mat úrskurðarnefndarinnar á því hvort kæran hafi borist innan lögboðins kærufrests, og  þar með frávísun á grundvelli þess mats, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi því til úrskurðarnefndarinnar að taka málið til meðferðar að nýju ef A óskaði þess. Jafnframt að nefndin tæki önnur mál sem hún hefði afgreitt með sambærilegum hætti til skoðunar og leysti þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og hefði þau framvegis í huga í störfum sínum.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. febrúar 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 20. febrúar 2019 í máli nr. 397/2018. Úrskurðurinn laut að þremur ákvörðunum Tryggingastofnunar í málum hans, m.a. ákvörðun Trygginga­stofnunar frá 26. október 2017 um stöðvun greiðslna til hans og innheimtu ofgreiddra bóta. Með úrskurðinum var þeim hluta kærunnar vísað frá þar sem kærufrestur væri liðinn. Í kvörtun A er m.a. byggt á því að kærufrestur hafi ekki verið liðinn þegar hann fyrst kom á framfæri kæru vegna ákvörðunar Tryggingastofnunar.

Athugun mín á málinu hefur orðið mér tilefni til að fjalla frekar um frávísun nefndarinnar á ákvörðun Tryggingastofnunarinnar frá 26. október 2017. Í samræmi við kvörtun A hefur athugun mín á máli hans beinst að því hvaða meðferð erindi hans fékk þegar hann leitaði fyrst til nefndarinnar með kæru vegna málsins í ljósi þess að kæra hans var talin hafa borist utan kærufrests. Með hliðsjón af þeim upplýsingum sem mér bárust síðar frá A vegna samskipta við nefndina í tengslum við önnur mál er jafnframt ljóst að sú umfjöllun kann að hafa þýðingu við úrlausn sambærilegra mála hjá nefndinni, þ.m.t. öðru máli A sem fékk nr. 107/2019 í málaskrá nefndarinnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2019. 

  

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins fékk A greiddan örorkulífeyri frá Tryggingastofnun frá árinu 2008. Í kjölfar þess að lögheimili hans [var erlendis frá] 4. janúar 2017 tilkynnti stofnunin honum 19. september 2017 um fyrirhugaða stöðvun á greiðslu örorkulífeyris og gaf honum jafnframt kost á að koma á framfæri athugasemdum þar að lútandi. Að fengnum athugasemdum frá A tilkynnti Tryggingastofnun honum  26. október 2017 að allar greiðslur til hans hefðu verið stöðvaðar frá og með 1. febrúar 2017 og krafðist jafnframt endurgreiðslu þess fjár sem ofgreitt hafði verið með 15% álagi.

A sendi úrskurðarnefnd velferðarmála tölvupóst 2. nóvember 2017 með efnislínunni „Kæra vegna ákvörðunar Tryggingastofnunar varðandi [A] kt. [...]“ þar sem hann vísaði til ákvörðunar Tryggingastofnunar frá 26. október 2017 og gerði athugasemdir við hana í nokkrum töluliðum. Móttaka erindisins var staðfest þegar í stað í sjálfvirku svari með tölvupósti þar sem enn fremur sagði að því yrði svarað eins fljótt og unnt væri. Ritari úrskurðarnefndarinnar svaraði síðan erindinu samdægurs með tölvupósti og benti A m.a. á að til þess að kæra ákvörðun Tryggingastofnunar þyrfti hann annaðhvort að fylla út rafræna kæru til nefndarinnar eða fylla út og undirrita kærueyðublað. Þá var honum boðið að hringja ef eitthvað væri óljóst.

Gögn málsins bera ekki með sér að frekari samskipti hafi átt sér stað þar til 25. janúar 2018 þegar ritari úrskurðarnefndarinnar sendi A tölvupóst þar sem bent er á að enn hefði „engin kæra borist nefndinni“. A svaraði tölvupóstinum 26. janúar 2018 og kvaðst vera kominn með lögfræðing í málið. Í svarpósti samdægurs áréttaði ritari nefndarinnar að „svo lengi sem engin formleg kæra [kæmi myndi] úrskurðarnefndin ekki vinna í málinu“.

A sendi úrskurðarnefndinni á ný kæru 10. nóvember 2018 vegna þriggja ákvarðana Tryggingastofnunar, þar á meðal vegna ákvörðunarinnar frá 26. október 2017, á umbeðnu rafrænu formi. Í niðurstöðukafla úrskurðar í málinu, frá 20. febrúar 2019, er fjallað um þá ákvörðun með eftirfarandi hætti:

„Í málinu liggur fyrir ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 26. október 2017, um stöðvun greiðslna örorkulífeyris og tengdra greiðslna til kæranda frá 1. febrúar 2017 og innheimtu ofgreiddra bóta.

Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar, með síðari breytingum, sbr. 5. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála, skal kæra til úrskurðarnefndar vera skrifleg og skal hún borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 10. nóvember 2018 en þá var kærufrestur samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar löngu liðinn.“

Í framhaldinu er vísað til þess að samkvæmt 5. mgr. 7. gr. laga um úrskurðarnefnd velferðarmála fari um málsmeðferð, sem ekki er kveðið á um í þeim lögum, samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og ákvæðum laga sem málskotsréttur til nefndarinnar byggist á hverju sinni. Tiltekið er efni 28. gr. stjórnsýslulaga um kæru sem berst að loknum kærufresti og síðan segir: 

„Samkvæmt gögnum málsins leið rúmlega ár frá því að kæranda var tilkynnt um ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins þann 26. október 2017 og þar til kæra barst úrskurðarnefndinni þann 10. nóvember 2018. Þegar af þeirri ástæðu skal kæru ekki sinnt, sbr. 2. mgr. 28. gr. laga nr. 37/1993. Er þessum lið kærunnar því vísað frá úrskurðarnefnd velferðarmála þar sem kærufrestur er liðinn.“

Eftir að úrskurður nefndarinnar lá fyrir átti A í samskiptum við nefndina, m.a. í tengslum við beiðni hans um aðgang að tilteknum upplýsingum hjá Tryggingastofnun. Í bréfi nefndarinnar til hans, dags. 16. október 2019, kemur fram að nefndinni hafi borist kæra hans vegna synjunar Tryggingastofnunar um að veita honum upplýsingar, sbr. mál nr. 107/2019. Úrskurðarnefndin hafi upplýst hann um að nefndinni þyrfti að berast undirrituð kæra eða rafræn kæra sem fyllt væri út með notkun íslykils eða rafrænna skilríkja. Síðan segir:

„Þrátt fyrir að kæranda hafi verið veittar leiðbeiningar hefur kæra sem uppfyllir framangreind formskilyrði ekki borist úrskurðarnefndinni. Í ljósi þess tilkynnist hér með að málið verður ekki tekið til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.“

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála

Ég ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 4. apríl 2019 þar sem ég óskaði eftir að nefndin upplýsti og skýrði á hvaða lagagrundvelli hún byggði þá afstöðu að tölvupóstur A til nefndarinnar 2. nóvember 2017 hafi ekki falið í sér kæru á þar tilgreindri ákvörðun. Í því sambandi óskaði ég þess sérstaklega að nefndin upplýsti hvort hún telji að í kröfu um skriflega kæru felist að kæra þurfi að vera undirrituð. Þá óskaði ég þess að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvaða þýðingu það hefði að A hafi lýst skýrum vilja sínum til að kæra umrædda ákvörðun 2. nóvember 2017 þrátt fyrir að rafræna kæran hafi ekki borist fyrr en 10. nóvember 2018.

Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar sem barst mér 22. maí 2019 eru rakin áðurnefnd tölvupóstssamskipti milli A og nefndarinnar. Síðan segir:

„Eins og sjá má þá er sendanda tölvupóstsins leiðbeint af starfsmanni úrskurðarnefndarinnar um næstu skref eftir að framan­greindir tölvupóstar berast frá honum, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. [A] bregst við þeim með því að greina úrskurðarnefndinni frá því að hann sé kominn með lögfræðing í málið og bendir úrskurðarnefndinni sem sagt á það að hann njóti aðstoðar aðila sem hefur þekkingu á því hvernig ferlið gengur fyrir sig.

Á heimasíðu nefndarinnar, urvel.is, kemur skýrt fram að þegar ákvörðun stjórnvalds sé kærð til úrskurðarnefndarinnar þá sé hægt að senda inn kæru með því að fylla út rafrænt kærueyðublað og þá sé undirritun ekki nauðsynleg þar sem kærandi hafi auðkennt sig með rafrænum skilríkjum eða íslykli. Einnig er bent á að hægt sé að prenta út kærueyðublað og fylla út og senda í pósti eða koma því til úrskurðarnefndarinnar á skrifstofuna en þá þurfi að undirrita hana áður.“

Þá er tiltekið að þegar kærendur kjósi að kæra á skriflegan hátt til úrskurðarnefndarinnar komi m.a. fram alls kyns persónulegar upplýsingar um kæranda og hans mál sem kærendur staðfesti síðan með undirritun sinni. Vanti undirritun verði ekki staðfest á nokkurn hátt hvort sá aðili sem ritaður er kærandi sé að lýsa sínum vilja til að kæra. Hluti af því að gera kröfu um undirritun sé að vernda þann sem sagður er kærandi og jafnframt að gæta að skyldum úrskurðarnefndarinnar til að gæta ýtrustu varúðar þegar upplýsingar sem njóta persónuverndar, trúnaðarupplýsingar, eru meðhöndlaðar. Með undirritun sinni staðfesti viðkomandi vilja sinn til að kæra og að þær upplýsingar sem fram koma í kæru séu réttar. Enn fremur segir:

„Þegar aðilar senda tölvupósta og lýsa vilja til að kæra hefur úrskurðarnefndin engar sannanir fyrir því að um sé að ræða þann aðila sem sendi tölvupóstinn. Úrskurðarnefndin hefur ekki upplýsingar um hverjir eða hversu margir geti sent póst úr  umræddu netfangi. Staðfesti kærandi mörgum mánuðum síðar að hann hafi sent póstinn þar sem óskað var eftir því að kæra ákveðna ákvörðun stjórnvalds, þá er litið til þess hvort viðkomandi fékk leiðbeiningar um framhald málsins þegar „kæra“ er ekki í réttu formi. Í máli þessu verður ekki annað séð en að kæranda hafi verið leiðbeint um framvindu málsins, en þrátt fyrir það brást hann ekki við í samræmi við leiðbeiningar.

     Þegar litið er til framangreinds verða sömu reglur að gilda um [A] og aðra sem kæra, það er að gild stjórnsýslukæra skuli berast úrskurðarnefndinni innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun, nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggist á, sbr. 5. gr. laga um úrskurðarnefnd velferðarmála nr. 85/2015.“

Í niðurlagi svarbréfsins er einnig tiltekið að ef ljóst hefði verið að kærandi hefði ekki fengið leiðbeiningar varðandi framvindu málsins eftir að tölvupósturinn barst 2. nóvember 2017 hefði verið ástæða til þess að skoða málið betur. Í þessu tilviki hafi það verið mat úrskurðarnefndarinnar að ekki þætti ástæða til annars en að horfa til þess að allt ferlið væri í samræmi við það sem lagt var upp með hjá úrskurðarnefndinni, það er öllum verklagsreglum hefði verið fylgt eftir.

A kom athugasemdum við skýringar úrskurðanefndarinnar á framfæri með tölvupóstum til mín 29. maí, 21. júní og 29. júlí  2019. Þá kom hann m.a. á framfæri athugasemdum og frekari gögnum með tölvupósti 21. október 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Formkröfur til kæru og hlutverk kærustjórnvalda

Ég hef í fyrri álitum bent á ákveðna þróun á sviði stjórnsýslu­réttar á síðustu árum og áratugum sem lýtur m.a. að aukinni áherslu í lögum á rétt borgaranna til að bera ákvarðanir stjórnvalda upp við æðri stjórnvöld til endurskoðunar á grundvelli stjórnsýslukæru, á inntak þeirrar endurskoðunar og svo að auknu hlutverki sjálfstæðra úrskurðar- og kærunefnda, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 31. desember 2018, í máli nr. 9937/2018. Hluti af þessari þróun tengist lögfestingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hér á landi þar sem farin var sú leið að lögfesta almennar kæruheimildir til æðra stjórnvalds í 1. mgr. 26. gr. laganna.

Með 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var lögfest áður óskráð réttarregla um að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds að því gefnu að slíku æðra stjórnvaldi sé til að dreifa. Í lögunum er hvorki vikið að formi né efni kæru en í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum er gengið út frá því að í ólögmæltum tilvikum verði ekki gerð sérstök krafa til forms kæru. Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306.)

Auk lögfestingar á hinni almennu kæruheimild 26. gr. stjórn­sýslulaga hefur þróunin síðan jafnframt orðið sú að í sérlögum er iðulega að finna ákvæði um stjórnsýslukæru. Það er þá annaðhvort sem árétting á hinni almennu kæruheimild eða að talið hefur verið tilefni til að tryggja sérstaka kæruheimild innan stjórnsýslunnar vegna tilvika sem hin almenna heimild tekur ekki til, fyrst og fremst þegar um er að ræða stjórnvaldsákvarðanir á vegum sjálfstæðra stjórnvalda. Í samræmi við það er í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, kveðið á um að úrskurðarnefnd velferðarmála kveði upp úrskurð í máli sem rís vegna ágreinings um grundvöll, skilyrði eða fjárhæð bóta eða greiðslna samkvæmt lögunum og enn fremur ef ágreiningur rís um endurkröfurétt, ofgreiðslur og innheimtu þeirra. Í 2. mgr. sömu lagagreinar segir, sbr. 5. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðarmála, að kæra til nefndarinnar skuli vera skrifleg og borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun. Þá er tekið fram í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 að hjá Trygginga­stofnun og þjónustustöðvum hennar skuli liggja frammi eyðublöð í þessu skyni og að starfsmenn skuli veita nauðsynlega aðstoð við útfyllingu þeirra.

Þrátt fyrir að almennt sé gengið út frá því að ekki séu gerðar tilteknar formkröfur til kæru þá getur stjórnvald boðið upp á rafræna meðferð stjórnsýslumála, sbr. IX. kafla stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga ákveður stjórnvald hvort það bjóði upp á þann valkost að nota rafræna miðlum upplýsinga í samskiptum vegna  stjórnsýslumáls og í 36. gr. laganna segir að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilji að gögn til aðila máls eða stjórnvalds séu skrifleg skuli gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði, enda séu þau tæknilega aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar. Samkvæmt 3. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga getur stjórnvald ákveðið hvaða kröfum gögn, sem það móttekur með rafrænum hætti, þurfa að fullnægja. Stjórnvald getur meðal annars áskilið að gögn sem það móttekur, skuli sett fram á sérstökum rafrænum eyðublöðum. Skal þá veita staðlaðar leiðbeiningar um útfyllingu eyðublaðsins og þær kröfur sem stjórnvald gerir.

Af upplýsingum úr þessu máli verður ráðið að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi í samræmi við 35. gr. stjórnsýslulaga ákveðið að bjóða upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga í samskiptum borgaranna við nefndina. Af ákvæðum laganna leiðir einnig að nefndinni er heimilt að áskilja að kæra til hennar sé borin fram á sérstöku þar til gerðu rafrænu eyðu­blaði. Í þessu máli reynir á að A sendi nefndinni rafrænt erindi 2. nóvember 2017 þar sem hann lýsti því að hann vildi kæra ákvörðun Tryggingastofnunar frá 26. október 2017. Þetta erindi A uppfyllti ekki að formi til þá kröfu að vera sent inn á því rafræna eyðublaði sem nefndin gerði kröfu um.  Nefndin brást í framhaldi af móttöku á erindi A við með því að leiðbeina honum, sbr. leiðbeiningarskyldu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og sérstaka skyldu til að leiðbeina um útfyllingu rafræns eyðublaðs skv. 3. málsl. 3. mgr. 35. gr. sömu laga. Þar benti nefndin á að hún áskildi að kærur þyrftu annað hvort að berast á sérstöku eyðublaði sem kærandi fyllir út og undirritar áður hann sendir það til nefndarinnar eða sérstöku rafrænu eyðublaði. Úrskurðarnefndin lauk hins ekki afgreiðslu sinni á því erindi sem A hafði sent nefndinni 2. nóvember 2017 að öðru leyti en senda honum umræddar leiðbeiningar. Þegar leyst er úr kvörtun A þarf því að taka afstöðu til þess hvaða þýðingu það erindi hafði með tilliti til þess hvort þar var stofnað til stjórnsýslumáls sem leiða þurfti til lykta með formlegri ákvörðun.

Í stjórnsýslurétti gilda ekki skýrar og formbundnar reglur um upphaf stjórnsýslumála. Af því leiðir að líta verður til almennra reglna stjórnsýsluréttar, skráðra og óskráðra, til að leysa úr því hvenær stjórnsýslumál telst hafið. Feli erindi af hálfu borgarans í sér upphaf stjórnsýslumáls, þ.e. máls þar sem taka þarf eða til greina kemur að taka stjórnvaldsákvörðun er stjórnvaldinu sem um ræðir skylt að ljúka málinu með formlegum hætti. Almennt er það gert með því að taka stjórnvaldsákvörðun, annað hvort um efni málsins eða með frávísun þess (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 412.) Þá er stjórnvaldi skylt að tilkynna borgaranum, aðila málsins, um að ákvörðun hafi verið tekin í máli hans, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Sé um kæru að ræða lýkur málinu með stjórnvaldsákvörðun í formi úrskurðar, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurður í kærumáli er af tvennum toga, þ.e. efnisúrskurður, svo sem um hvort ákvörðun er staðfest eða ógilt að hluta eða öllu leyti, ellegar úrskurður um frávísun máls ef ekki eru fyrir hendi forsendur til þess að kveða upp efnisúrskurð. (Sjá t.d. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit, bls. 284, og J. Garde o.fl.: Forvaltningsret. Almindelige emner, 4. útg., bls. 334.)

Frávísun kærumáls getur annars vegar átt við þegar kæra uppfyllir ekki einhver lagaskilyrði sem ekki er unnt að bæta úr og hins vegar lagaskilyrði sem hægt er að bæta úr. Þegar um er ræða kæru sem haldin er lagalegum annmarka sem unnt er að bæta úr ber kærustjórnvaldinu að leiðbeina málsaðila um nauðsyn úrbóta, á hvern hátt það verði best gert og hverju það varði verði það ekki gert. Sinni málsaðili ekki tilmælum stjórnvalds um að bæta úr annmarkanum þrátt fyrir slíkar leiðbeiningar getur kærustjórnvaldið vísað málinu frá vegna annmarkans. Leiði ekki annað af þeim lögum sem við eiga stendur slík ákvörðun almennt ekki í vegi fyrir að málið verði tekið á ný til meðferðar þegar bætt hefur verið úr annmarkanum. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýslu­réttur. Málsmeðferð, bls. 416-417.)

Framangreind sjónarmið endurspeglast í athugasemdum við frumvarp til þeirra breytinga á stjórnsýslulögum sem fólu í sér tilurð ákvæða um rafræna meðferð stjórnsýslumála. Þar segir meðal annars um ákvæðið sem varð að 3. mgr. 35. gr.:

„Meðal annars geta stjórnvöld krafist þess að erindi séu sett fram á sérstökum rafrænum eyðublöðum, en með þeim er átt við rafræn gögn á stöðluðu formi sem aðili máls fyllir sjálfur út. Fullnægi erindi ekki þessum kröfum er stjórnvaldi rétt að leiðbeina málsaðila og óska eftir því að hann fylli réttilega út eyðublað, veiti að öðru leyti nauðsynlegar upplýsingar eða uppfylli önnur þau skilyrði sem stjórnvald hefur sett í samræmi við ákvæði þessa liðar. Verði málsaðili ekki við ítrekun stjórnvalds um slíkt ræðst það af þeirri lagaheimild, sem ákvörðun er byggð á, hvort stjórnvaldi væri rétt að vísa máli frá eða leysa úr því á grundvelli þeirra gagna, sem aflað hefur verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.“ (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1610-1611.)

2 Afgreiðsla úrskurðarnefndar velferðarmála á kærum

sem ekki uppfylla formskilyrði

Eins og lýst var hér í upphafi hefur úrskurðarnefnd velferðarmála byggt á því að kæra A vegna ákvörðunar Tryggingastofnunar frá 26. október 2017 hafi borist utan þriggja mánaða kærufrests til nefndarinnar. Er þar gengið út frá því að þegar rafræn kæra barst nefndinni 10. nóvember 2018 hafi kærufrestur verið liðinn. Þá er ljóst af gögnum málsins og skýringum nefndarinnar til mín að þegar A sendi kæru vegna þessarar sömu ákvörðunar með tölvupósti 2. nóvember 2017, og þá innan umrædds þriggja mánaða kærufrests, þá leit nefndin svo á að kæran hefði ekki borist þar sem hún uppfyllti ekki tiltekin formskilyrði sem nefndin setur og tók hana ekki til meðferðar. Hér reynir því á það álitaefni hvort úrskurðarnefndin geti sem æðra sett stjórnvald látið hjá líða að taka mál til meðferðar uppfylli það ekki tilteknar formkröfur, þ.e. að úrskurða ekki í slíkum málum, hvort sem tekin er efnisleg afstaða til kæruefnis eða málinu vísað frá.

Ljóst er að tölvupóstur A til úrskurðar­nefndarinnar 2. nóvember 2017 bar skýrlega með sér vilja hans til að kæra tilgreinda ákvörðun Tryggingastofnunar frá 26. október 2017. Miðað við þær formkröfur sem úrskurðarnefndin gerir til kæra sem berast nefndinni voru tilteknir annmarkar á kæru A. Verður ekki annað séð en að úrskurðarnefndin hafi í svarpóstinum 2. nóvember 2017 leiðbeint A um hvernig hann gæti ráðið bót á þeim annmarka, þ.e. hann þyrfti annað hvort að fylla út rafræna kæru til nefndarinnar eða fylla út og undirrita kærueyðublað. Orðalag nefndarinnar, „Til að kæra ákvörðun Trygginga­stofnunar þarft þú...“, gefur þó öðrum þræði til kynna að hún hafi ekki litið á erindi A sem gilda kæru og það viðhorf birtist aftur í tölvupóstum hennar til A 25. og 26. janúar 2018 þar sem segir að „engin kæra“ hafi verið fram komin. Í tölvupósti nefndarinnar til A frá 26. janúar 2018 var og tilkynnt að úrskurðarnefndin myndi „ekki vinna í málinu“ á meðan ekki hefði verið lögð fram kæra í hinu áskilda formi. Í skýringum nefndarinnar til mín kemur fram að hún hafi ekki litið á tölvupóst A 2. nóvember 2017 sem gilda stjórnsýslu­kæru. Sá annmarki sem hér um ræðir er að kröfur sem úrskurðar­nefndin gerir, þegar borgarnir nota rafræna miðlun í samskiptum við nefndina vegna kæra og þar með til rafrænnar auðkenningar kæranda, voru ekki uppfylltar, þ.e. hann notaðist við tölvupóst í stað þar til gerðs rafræns eyðublaðs. Þrátt fyrir tilkynningu úrskurðarnefndarinnar til A 26. janúar 2018 um að hún myndi að óbreyttu ekki vinna í málinu lauk því ekki gagnvart A með formlegum hætti með úrskurði nefndarinnar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur tilteknar heimildir til að setja formkröfur til kæra sem berast nefndinni rafrænt. Þrátt fyrir það verður ekki séð að ákvæði 3. mgr. 35. gr. stjórnsýslulaga eða önnur ákvæði laga, t.d. 5. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðarmála, leiði til þess að nefndin geti farið þá leið að láta sitja við að veita leiðbeiningar og mál séu ekki tekin til meðferðar af hálfu nefndarinnar og þeim lokið með úrskurði. Með hliðsjón af þeim lagasjónarmiðum sem rakin voru í kafla IV.1 hér að framan verður því að leggja til grundvallar að tölvupóstur A til nefndarinnar 2. nóvember 2017 hafi markað upphaf stjórnsýslumáls, þ.e. kærumáls, hjá nefndinni. Þar með hafi stofnast skylda hjá úrskurðarnefndinni til þess að leiða málið til lykta með formlegum hætti burtséð frá því hvort á málinu, eins og það var fram borið í upphafi, væru einhverjir annmarkar. Úrskurður um frávísun málsins þar sem kæran hefði ekki verið borin fram í réttu formi gat síðan gefið kæranda tilefni til að bæta úr þessum formgalla og senda nefndinni kæru í áskildu formi. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla um hvort og þá hvaða áhrif kærufrestir og heimildir til að taka kæru til meðferðar sem berst að liðnum kærufresti geta haft í slíkum málum. Þar getur m.a. reynt á þær leiðbeiningar sem gefnar hafa verið t.d. af lægra settu stjórnvaldi. Í þessu sambandi minni ég einnig á að ég hef í samskiptum mínum við kærustjórnvöld lagt áherslu á að þau taki sem allra fyrst eftir að kæra hefur borist afstöðu til þess hvort kæra uppfylli skilyrði til þess að kærustjórnvaldið geti fjallað um hana. Gefi kæra tilefni til frávísunar, sérstaklega vegna atriða sem kærandi getur bætt úr eða beint til annarra kærustjórnvalda, er mikilvægt að leyst sé úr slíkum kærum sem fyrst þannig að sá sem kært hefur geti brugðist við og bætt úr tilefni frávísunarinnar, ef hann telur tilefni til. Að því er þetta mál varðar verður einnig að líta til þess að í þeim gögnum sem fyrir liggja í því verður ekki séð að úrskurðarnefndin hafi sett A tiltekinn frest til þess að koma kærunni í rétt form eða að hann hafi verið upplýstur um hverju það varðaði ef hann brygðist ekki við. Þrátt fyrir það virðist nefndin hafa lagt til grundvallar að erindið hefði borist og auk þess lagt mat á hvort formskilyrði væru uppfyllt og þar með tekið það til skoðunar en upplýst A að „ekki [yrði unnið] í málinu“ á meðan ekki yrði bætt úr umræddum formkröfum. Með vísan til þess að almennt eru ekki gerðar sérstakar kröfur um form kæru til stjórnvalda, heldur gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun, er ekki unnt að fallast á þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að taka kæru A ekki til meðferðar þegar hún barst 2. nóvember 2017 og leiða hana til lykta af þeirri ástæðu einni að hún uppfyllti ekki formkröfur.

Af framangreindu leiðir að þegar kæra á ákvörðun Trygginga­stofnunar frá 26. október 2017 barst úrskurðarnefnd velferðar­mála á rafrænu eyðublaði 10. nóvember 2018 bar í ljósi fyrri atvika málsins að líta til hennar í samhengi við kæruna sem þegar var fram komin með tölvupóstinum 2. nóvember 2017 og ekki hafði verið til lykta leidd lögum samkvæmt. Í erindi A til úrskurðarnefndarinnar 10. nóvember 2018 fólst m.a. kæra á áðurnefndri ákvörðun Tryggingastofnunar frá 26. október 2017, og þá á því formi sem nefndin hafði áður gefið leiðbeiningar um. Samkvæmt úrskurðinum er ljóst að farið var með þessa kæru af hálfu nefndarinnar eins og hún hefði fyrst borist henni þá, þ.e. 10. nóvember 2018. Í ljósi þess að ekki verður séð að nokkur samskipti hafi átt sér stað milli úrskurðarnefndarinnar og A á tímabilinu milli 26. janúar 2018 og 10. nóvember 2018 er því óhjákvæmilegt að líta svo á að með erindi sínu til úrskurðarnefndarinnar 10. nóvember 2018 hafi A bætt úr þeim formannmarka sem upphafleg kæra á ákvörðun Tryggingastofnunar frá 26. október 2017 var haldin. Með vísan til þessa tel ég að mat úrskurðarnefndarinnar á því hvort kæra fyrrnefndrar ákvörðunar til hennar hafi borist innan lögboðins þriggja mánaða kærufrests hafi ekki verið í samræmi við lög. Ég minni líka á að hér var ekki um það að ræða að kærustjórnvaldið væri að skera úr ágreiningi milli einkaaðila heldur um lagaleg réttindi einstaklings sem stjórnvöld fara með.

Ég tek fram að þau sjónarmið sem hér hefur verið gerð grein fyrir eiga eftir atvikum einnig við um aðrar kærur sem berast nefndinni og hún telur að uppfylli ekki þær kröfur sem hún hefur áskilið um form þeirra. Ég bendi í því sambandi á kæru er A sendi úrskurðarnefnd velferðamála með tölvupósti 13. mars 2019 og fékk máls­númerið 107/2019. Eins og áður er rakið hafnaði nefndin þar með sama hætti að taka mál hans til meðferðar með vísan til þess að það uppfyllti ekki formkröfur. Með vísan til niðurstöðu minnar hér að framan tel ég að nefndinni beri að leysa úr málum þar sem hún hefur látið við það sitja að veita leiðbeiningar um að kæra hafi ekki borist í réttu formi án þess að bætt hafi verið úr annmarkanum með að úrskurða í þeim málum. Þetta á t.d. við um áðurnefnt mál A nr. 107/2019 og þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar, sem hún tilkynnti A 16. október 2019.

   

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að frávísun úrskurðarnefndar velferðarmála á kæru A á ákvörðun Tryggingastofnunar 26. október 2017 um stöðvun greiðslna til hans og innheimtu ofgreiddra bóta á þeim grundvelli að kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst hafi ekki verið í samræmi við lög. Beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar velferðarmála að hún taki málið til meðferðar að nýju komi fram beiðni þess efnis frá A.

Þá beini ég því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál þeirra einstaklinga sem hún hefur afgreitt með sambærilegum hætti og mál A til skoðunar og leysi þá úr þeim í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu og hafi þau framvegis í huga í störfum sínum.