Hollustuhættir og heilbrigðiseftirlit. Skilyrði þess að heilbrigðisyfirvöld megi fjarlægja númerslausar bifreiðar. Tilkynning um meðferð máls. Rannsóknarreglan. Andmælaréttur. Meðalhófsreglan. Hlutverk lægra settra stjórnvalda í kærumálum borgaranna.

(Mál nr. 10008/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefði hafnað kröfu hennar um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um að fjarlægja númerslausa bifreið í hennar eigu af einkalóð hennar. Henni hefði ekki verið kunnugt um að heilbrigðiseftirlitið hefði límt viðvörunarmiða á bifreiðina fyrr en eftir að hún var dregin í burtu og því hafi hún ekki átt kost á að njóta andmælaréttar áður en það var gert. Bifreiðin hafi staðið við húsnæði hennar á einkalóð sem væri í langtímaleigu hjá sveitarfélaginu. Athugun umboðsmanns laut einkum að því hvort sú afstaða úrskurðar­nefndarinnar, um að málsmeðferð heilbrigðis­eftirlitsins í aðdraganda þess að bifreið A var dregin burt, hefði verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður benti á að forsenda þess að aðili gæti kynnt sér upplýsingar og gögn er tengjast máli hans sem væri til meðferðar hjá stjórnvöldum og tjáð sig um það væri að hann vissi að stjórnvaldið hefði mál hans til meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga. Að virtum gögnum málsins og skýringum stjórnvalda taldi umboðsmaður ekki hægt að leggja annað til grundvallar en að heilbrigðiseftirlitinu hefði verið í lófa lagið að kanna málið, a.m.k. hjá eigendum fasteignarinnar þar sem bifreiðin var staðsett, hvort vitneskja væri um eignarhald hennar, m.a. í þeim tilgangi að geta tekið upplýsta ákvörðun um það hvort tilefni væri til að draga bifreiðina í burtu. Það var því álit umboðsmanns að heilbrigðis­eftirlitið hefði þurft að leitast við að upplýsa málið betur áður en bifreiðin var dregin í burtu í ljósi þess hvar hún var staðsett, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Umboðsmaður benti einnig á að ef heilbrigðiseftirlitið taldi að hætta stafaði af því að bifreiðin stæði áfram á umræddum stað hefði það verið í samræmi við meðalhóf, miðað við aðstæður í málinu, að gefa eiganda bifreiðarinnar kost á að koma henni annað til geymslu. Í ljósi þessa hefði A ekki haft raunhæft tækifæri til að gæta hagsmuna sinna í málinu og koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en bifreiðin var dregin í burtu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Niðurstaða umboðsmanns var því að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins, og þar með úrskurðar­nefndarinnar, í máli A hefði ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti.

Umboðsmaður fjallaði jafnframt sérstaklega um greinargerð Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja fyrir úrskurðarnefndinni sem var undirrituð af lögmanni fyrir hönd heilbrigðiseftirlitsins og á bréfsefni lögmannsstofu hans. Þar var kröfugerð lögmannsins sett fram með þeim hætti að heilbrigðiseftirlitið færi annars vegar fram á það að kröfu A yrði vísað frá nefndinni og hins vegar að kröfunni yrði hafnað. Umboðsmaður benti á að slík framsetning gæti veitt stjórnsýslumálum sem ættu að fara eftir reglum opinbers réttar villandi yfirbragð. Þá taldi hann rétt að minna á þá meginreglu stjórnsýsluréttar að borgarinn eigi að geta nýtt sér kæruleiðir til að fá efnislega niðurstöðu endurskoðaða. Markmið stjórnvalda í kærumálum væri einkum að þau yrðu leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar en ekki að koma í veg fyrir að mál fengju efnislega skoðun.  

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysa þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Þá beindi umboðsmaður því til heilbrigðiseftirlitsins að gæta framvegis betur að þeim sjónarmiðum sem rakin voru í álitinu og varða hlutverk lægra settra stjórnvalda í kærumálum borgaranna.

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 12. mars 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála frá 20. desember 2018 í máli nr. 118/2018. Með úrskurðinum var kröfu hennar um ógildingu á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 30. ágúst 2018 um að fjarlægja númerslausa bifreið í hennar eigu af einkalóð hennar í X hafnað.

Í kvörtun sinni til mín gerir A margvíslegar athugasemdir við framangreindan úrskurð nefndarinnar, m.a. að henni hafi ekki verið kunnugt um að heilbrigðiseftirlitið hafi límt viðvörunarmiða á bifreiðina fyrr en eftir að hún var dregin í burtu og því ekki átt kost á að njóta andmælaréttar áður en það var gert. Hefur hún bent á að bifreiðin hafi staðið við húsnæði hennar á einkalóð sem sé í langtíma­leigu hjá sveitarfélaginu en henni hafi samt sem áður ekki verið tilkynnt um ákvörðunina með öðrum hætti áður en bifreiðin var dregin í burtu.

Athugun mín í tilefni af kvörtun A hefur beinst að þeirri afstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að málsmeðferð Heilbrigðis­­­eftirlits Suðurnesja hafi verið fullnægjandi í aðdraganda þess að bifreið hennar var dregin í burtu. Þar hefur m.a. verið byggt á að rannsókn málsins og tilkynning til A hafi verið í samræmi við 10. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Andmælaréttar hennar hafi með þessu jafnframt verið gætt, sbr. 13. gr. sömu laga og málsmeðferð heilbrigðiseftirlitsins því í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. janúar 2020.

  

II Málsatvik

Hinn 8. ágúst 2018 límdi starfsmaður Heilbrigðiseftirlits Suður-nesja miða á bifreið A þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess frestur til einnar viku. Bifreiðin var síðan fjarlægð þrítugasta sama mánaðar og var bílnum komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík. Eftir að A varð kunnugt um að bifreiðin hefði verið fjarlægð, kærði hún þá ákvörðun til úrskurðar­­nefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 26. september 2018, og óskaði eftir því að nefndin myndi ógilda ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins frá 30. ágúst 2018, um að fjarlægja bifreiðina af einkalóð hennar í X.

Í kæru A til nefndarinnar er málsatvikum lýst með þeim hætti að eiginmaður hennar hafi farið á sjúkrahús 17. ágúst 2018 og aftur 23. s.m. og hafi hann þar af leiðandi lítið fari út fyrir og eftir vistina. Sjálf hafi hún mest verið inni við og hafi hvorugt þeirra vitað af því að viðvörunarmiði hafi verið límdur á bifreiðina. Það hafi ekki verið fyrr en kunningi þeirra hafi komið í heimsókn að hann hafi tekið eftir því að bifreiðin var horfin. Í framhaldinu hafi hún haft samband við lögregluna þar sem hún taldi að bifreiðinni hefði verið stolið. Eftir að lögreglunni var gert viðvart hafi hins vegar komið í ljós að það var heilbrigðiseftirlitið sem hafði látið fjarlægja bifreiðina.

Í kærunni er sérstaklega tekið fram að bifreiðinni hafi verið lagt við húsnæði hennar á einkalóð sem væri í langtímaleigu. Bifreiðin hefði verið keypt árið 2011 og hefði hún frá þeim tíma verið tekin af og til af númerum þegar ekki væri þörf á henni til þess að spara tryggingar­kostnað. Ekkert hefði verið að bifreiðinni þegar hún var fjarlægð og hún þvegin og bónuð reglulega. Þá væri ekkert ryð á bifreiðinni fyrir utan einn lítinn blett. Bifreiðin hefði síðast verið tekin af skrá árið 2016 og hefði ekki verið á skrá síðan. Ástæðan væri sú að eiginmaður hennar hefði átt erfitt með að aka bifreiðinni og þá væri hún sjálf ekki með ökuréttindi. Bifreiðin væri einungis ekin 96 þúsund kílómetra auk þess sem hún hefði verið gangsett á tveggja til þriggja mánaða fresti. 

Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kvað upp úrskurð í málinu 20. desember 2018. Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru ákvæði 47., 49. og 60. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, rakin sem og 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002, um hollustuhætti, og 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs. Þá segir í úrskurði nefndarinnar:

„Kærandi heldur því fram að hann hafi ekki tekið eftir miðanum á bifreiðinni og ekki vitað að búið var að fjarlægja hana fyrr en kunningi lét hann vita af því. Bifreiðin stóð fyrir utan hús kæranda, inni á lóð hans, og verður að telja að heilbrigðiseftirlitið hafi verið í góðri trú um að full vitneskja væri um miðann og viðvörunina áður en bifreiðin var fjarlægð, sem gerðist ekki fyrr en 22 dögum síðar, eins og áður er komið fram. Verður því að telja að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi verið innan sinna valdheimilda þegar það lét fjarlægja bifreið kæranda. Þá var andmælaréttar kæranda gætt með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 og fékk hann ráðrúm til að fjarlægja bifreiðina sjálfur áður en gripið yrði til frekari ráðstafana með tilheyrandi kostnaði.

Kærandi kveður bifreiðina hafa verið á númerum öðru hvoru síðastliðin ár og styðja gögn málsins það. Hins vegar voru liðin tvö ár og fjórir mánuðir frá því að númerin voru síðast leyst út og hafði bifreiðin staðið fyrir utan hús kæranda allan þann tíma. Þótt hún væri þvegin og bónuð öðru hvoru og sett í gang kemur það ekki í veg fyrir hugsanlega mengun frá ökutækinu, svo sem olíuleka. Verður því ekki annað séð en að hin kærða ákvörðun hafi stefnt að markmiðum 1. gr. laga nr. 7/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 737/2003 og þannig byggst á lögmætum og málefnalegum forsendum. Var og málsmeðferð í samræmi við lög.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.“

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála bréf, dags. 16. apríl 2019. Þá var Heilbrigðis­eftirliti Suðurnesja einnig ritað bréf, dags. 27. júní 2019.

Í bréfi mínu til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála óskaði ég m.a. eftir því að nefndin myndi upplýsa hvort hún hefði kannað hvort Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefði vitað, mátt vita eða getað kannað hver eigandi bifreiðarinnar var miðað við þær myndir sem lágu fyrir í málinu um staðsetningu bifreiðarinnar á leigulóð A við hús hennar. Hefði það verið gert óskaði ég jafnframt eftir því að nefndin upplýsti hvaða þýðingu það hefði haft fyrir mat hennar á því hvort tilkynning um meðferð málsins hefði verið fullnægjandi, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvort og þá hvernig hún teldi það samrýmast rannsóknar­reglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í svarbréfi nefndarinnar til mín, dags. 16. maí 2019, kemur m.a. fram að umráðamaður bifreiðarinnar, sem stóð á einkalóð fyrir utan íbúðar­húsnæði A, hefði verið varaður við því að bifreiðin yrði fjarlægð að liðnum tilgreindum tíma. Aðferðin sem stuðst hefði verið við af hálfu heilbrigðiseftirlitsins hefði verið að líma viðvörunarmiða á rúðu bifreiðarinnar með aðvörunarorðum samkvæmt heimild þar um í 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs. Þar sem bifreiðin var númerslaus hefði verið ljóst að erfitt yrði um vik að staðreyna hver væri skráður eigandi hennar. Síðan segir í svari nefndarinnar:

„Var og tekið fram í greinargerð heilbrigðiseftirlitsins til úrskurðarnefndarinnar að þegar skráningarmerki hefðu verið tekin af skráningarskyldu ökutæki væri ekki unnt að grafast fyrir um eignarhald þess. Því hefði heilbrigðiseftirlitið ekki haft önnur úrræði en að líma viðvörunarmiða á ökutækið.“

Nefndin benti jafnframt á að um áratuga skeið hefði tíðkast að viðvaranir væru settar á bifreiðar með álímingarmiða. Slíkt væri viðtekin venja sem almenn vitneskja væri um meðal bifreiðaeigenda og annarra þjóðfélagsþegna. Birtust t.a.m. reglulega af því fréttir í fjölmiðlum að ráðist væri í að hreinsa umhverfið, m.a. með því að fjarlægja númerslausar bifreiðar. Þá tók nefndin fram að með eignarrétti fylgdu ekki bara réttindi heldur einnig ýmsar skyldur og takmarkanir lögum samkvæmt. Ætti slíkt einkum við á sviði umhverfisréttar þar sem eigendum væri gert skylt að hirða um eigur sínar með þeim hætti að ekki gæti valdið hættu eða skaða hvort sem er á fólki, umhverfi eða annarra manna eigum. Ákvæði 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 væri t.a.m. af slíkum toga og kæmi þar skýrt fram að álímingarmiði með aðvörunarorðum teldist sem undangengin viðvörun. Síðan segir í svari nefndarinnar:

„Er ekki að sjá, að teknu tilliti til alls þess sem rakið hefur verið, að þessi tilhögun sé ósamrýmanleg 14. gr. stjórnsýslulaga, enda er þar ekki tiltekið með hvaða hætti athygli aðila skuli vakin á því að mál hans sé til meðferðar. Kannaði úrskurðarnefndin því ekki frekar hvort heilbrigðiseftirlitið hefði vitað, mátt vita eða getað kannað hver eigandi bifreiðarinnar væri, t.a.m. með því að leita nánari upplýsinga hjá íbúum [...] um hver væri umráðamaður bifreiðarinnar sem þar stóð. Hafði aðila enda verið tilkynnt um málið með þeim hætti sem áður er rakið og var málið að áliti úrskurðarnefndarinnar nægjanlega upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga [...].“

Í bréfi mínu óskaði ég jafnframt eftir því að nefndin myndi veita mér rökstudda afstöðu til þess hvort og þá hvernig hún teldi að heilbrigðis­eftirlitið hefði gætt að 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins og þá einkum með tilliti til þess hvort A hefði átt raunhæfan kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við heilbrigðis­eftirlitið áður en bifreiðin var fjarlægð.

Í svari nefndarinnar til mín kom m.a. fram að sú heimild að líma miða með aðvörunarorðum á rúðu bifreiðar, án frekari tilkynningar um yfirvofandi ákvörðun um þvingunaraðgerðir, helgaðist væntanlega af þeim kringumstæðum að jafnan væri erfitt að hafa upp á eiganda eða umráðamanni númerslausrar bifreiðar. Í athugasemdum með 14. gr. stjórnsýslulaga kæmi fram, að sú regla, að vekja athygli aðila máls á að mál hans væri til meðferðar, tryggði að hann ætti kost á að neita andmælaréttar síns. Með álímingu miðans hefði A verið gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri og því hefði verið gætt að andmælarétti hennar með þeim hætt sem 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 373/2003 gerði ráð fyrir. Þá hefði hún einnig fengið ráðrúm til að fjarlægja bifreiðina sjálf áður en gripið yrði til frekari ráðstafana með tilheyrandi kostnaði. 

Að lokum óskaði ég eftir því að nefndin tæki nánari afstöðu til þess hvort mat heilbrigðiseftirlitsins á nauðsyn þess að fjarlægja bifreiðina við heimili A hefði verið í samræmi við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Vísaði ég í þessu sambandi til 4. mgr. 12. gr. og 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003.

Í svari nefndarinnar til mín vegna framangreinds voru ákvæði 4. mgr. 12. gr. og 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003 rakin. Með hliðsjón af orðalag fyrrnefnda reglugerðarákvæðisins yrði ekki séð að heilbrigðiseftirlitið hefði farið offari við beitingu heimildarinnar svo bryti í bága við 12. gr. stjórnsýslulaga. Þá megi ætla að mat ráðherra við setningu reglugerðarinnar „hafi byggst á því, sem alkunna verður að telja, að standi bifreið utandyra án þess að vera hreyfð megi búast við að tæring geti orðið á ýmsum búnaði bifreiðarinnar [...] með tilheyrandi mengun á umhverfinu er því getur fylgt“. Að lokum tók nefndin fram að almennt mætti ganga út frá því að þeim mun lengri tími sem liði frá því að bifreið væri hreyfð þeim mun meiri líkur væru á tæringu og því um líku. Þar með myndu líkur á þeirri umhverfismengun sem ætlunin væri að sporna við, samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 737/2003, einnig aukast. Gera yrði ráð fyrir því að heilbrigðiseftirlitið og úrskurðarnefndin bjyggju yfir þessari almennu vitneskju rétt eins og sá sem fer með reglugerðarvaldið.

Í bréfi mínu til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja óskaði ég eftir því að heilbrigðiseftirlitið myndi upplýsa um tildrög þess að umrædd bifreið var fjarlægð. Hafði ég þá einkum í huga hvort kvörtun eða ábending hefði borist vegna bifreiðarinnar. Í ljósi þess að bifreiðin var staðsett á leigulóð A við húsnæði hennar í X óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort heilbrigðiseftirlitið hefði vitað eða gert tilraun til að kanna hver væri eigandi bifreiðarinnar áður en hún var dregin í burtu. Hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu heilbrigðiseftirlitsins til þess hvort og þá hvernig heilbrigðiseftirlitið teldi það samrýmast rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.

Svar Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja barst mér með bréfi, dags. 18. júlí 2019. Þar kom m.a. fram að heilbrigðiseftirlitinu hefði ekki borist ábending eða kvörtun vegna bifreiðarinnar heldur hefði hún verið fjarlægð við reglubundið eftirlit. Í svarinu var og gerð grein fyrir 60. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, 20. og 21. gr. reglugerðar nr. 941/2002, um hollustuhætti, sem og ákvæði 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs. Tók nefndin m.a. fram að þegar aðvörunarmiðinn hefði verið límdur á bifreiðina hefði hún verið númerslaus og ekki annað að sjá en að bifreiðin stæði utan bílastæðis og teldist þannig á almannafæri samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 941/2002 en auk þess ættu ákvæði reglugerðar um meðhöndlun úrgangs nr. 737/2003 einnig við. Þá segir eftirfarandi um rannsókn málsins:

„Heilbrigðiseftirlitið vinnur á grundvelli framangreindra laga- og reglugerðaákvæða. Hvað rannsókn málsins varðar, einkum hvort heilbrigðiseftirlitið hafi reynt að grafast fyrir um hver eigandi umræddrar bifreiðar væri, einkum í ljósi þess að bifreiðin hafi staðið við fasteignina á leigulóð kvartanda skal tekið fram að þegar skráningarmerki hafa verið tekin af ökutækjum er ekki unnt að fletta þeim upp í ökutækjaskrá. Heilbrigðiseftirlitið hefur vegna ákvæða laga um persónuvernd, ekki heimild til að fletta upp í ökutækjaskrá eftir kennitölum eigenda, aðeins er heimilt að fletta upp eftir skráningarnúmeri. Þá er vert að taka fram að Heilbrigðiseftirlitið hefur ekki aðgang að lóðamarkagrunni til að sannreyna lóðamörk einstakra lóðarhafa en það væri ekki unnt að gera á annan hátt en afla þinglýstra heimilda um fasteignina, s.s. með því að afla lóðaleigusamninga hjá sýslumannsembættum. Um meðferð óskráðra ökutækja verður því að að fara með sem um hverja aðra lausamuni eða úrgang. Heilbrigðiseftirlitið hefur því ekki önnur úrræði en beina áskorun til eiganda, hver sem hann er, með álímdum miða, að bregðast við innan tilskilins frests.“

Þá var og tekið fram að óskráðum ökutækjum væri oft komið fyrir annars staðar en við lögheimili eða vinnustað raunverulegs eiganda og væri heilbrigðiseftirlitinu því gert óhægt um vik ef þess yrði krafist að send yrðu bréf í aðliggjandi hús með kröfu um að eigandi gæfi sig fram, t.d. í þeim tilvikum þegar um lóðir fjöleignarhúsa væri að ræða eða atvinnulóðir með mörgum fyrirtækjum. Þá segir jafnframt í svarinu:

„Heilbrigðiseftirlitið telur að lögum samkvæmt sé ekki gerð krafa um að heilbrigðiseftirlitið framkvæmi frekari rannsókn á eignarhaldi óskráðra bifreiða eða tilkynni á annan hátt eigendum óskráðra bifreiða eða annarra lausamuna um ákvörðun eftirlitsins um að fjarlægja bifreið. Heilbrigðiseftirlitið bendir á að það verklag sem viðhaft var í málinu er hefðbundið verklag og lítur heilbrigðiseftirlitið svo á að tilkynning í formi álímingarmiða á hliðarrúðu bifreiðarinnar hafi verið fullnægjandi og í samræmi við þau lög og reglugerðir sem um slíkt eftirlit gildir.“

Að lokum er tekið fram að heilbrigðiseftirlitið telji að framangreind ákvörðun hafi verið innan heimilda þess og að farið hafi verið að gildandi lögum og reglugerðum við framkvæmd ákvörðunarinnar. Afstaða þess væri því sú að málsmeðferð og framkvæmd ákvörðunarinnar hefði samrýmst 10. gr. stjórnsýslulaga.

Athugasemdir A vegna svara úrskurðarnefndarinnar bárust mér með bréfi, dags. 26 maí 2019, og vegna svara heilbrigðiseftirlitsins með bréfi, dags. 31. júlí 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lög og reglur um heilbrigðiseftirlit og þvingunarúrræði

Eins og rakið er hér að framan hefur bæði heilbrigðiseftirlitið og úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála byggt á því að eftirlitið hafi verið innan heimilda sinna við það verklag sem viðhaft var í málinu. Um hlutverk heilbrigðisnefnda og heilbrigðisfulltrúa er fjallað í 47. og 49. gr. laga nr. 7/1998. Samkvæmt fyrri málsl. 1. mgr. 47. gr. ber heilbrigðisnefnd að sjá um að framfylgt sé ákvæðum laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim, samþykktum sveitarfélaga og ákvæðum í sérstökum lögum eða reglum sem nefndinni er eða kann að vera falið að annast um framkvæmd á. Þá segir m.a. í 1. mgr. 49. gr. sömu laga að heilbrigðis­nefndir á hverju svæði ráði heilbrigðis­fulltrúa til að annast eftirlit sveitarfélaganna með þeim viðfangsefnum sem undir lögin falla og starfa þeir í umboði heilbrigðisnefndar.

Í XVII. kafla laga nr. 7/1998 er vikið að valdsviði og þvingunar­úrræðum. Í 1. mgr. 60. gr. laganna, eins og hún hljóðaði þegar umrædd ákvörðun var tekin, sagði að til að knýja á um framkvæmd ráðstöfunar samkvæmt lögunum, reglugerðum, samþykktum sveitarfélaga eða eigin fyrirmælum samkvæmt þessum ákvæðum gæti heilbrigðisnefnd og heilbrigðis­fulltrúi beitt þremur nánar tilgreindum aðgerðum. Í fyrsta lagi að veita áminningu, í öðru lagi að veita áminningu og tilhlýðilegan frest til úrbóta og í þriðja lagi að stöðva eða takmarka viðkomandi starfsemi eða notkun, og þar með lagt hald á vörur og fyrirskipað förgun þeirra. Þá sagði í 2. mgr. að stöðvun starfsemi og förgun á vörum skyldi því aðeins beitt að um alvarlegri tilvik eða ítrekuð brot væri að ræða eða ef aðilar sinntu ekki úrbótum innan tiltekins frests og væri heimilt að leita aðstoðar lögreglu ef með þyrfti. Væri um slík brot að ræða gæti heilbrigðisnefnd afturkallað starfsemi viðkomandi reksturs. Þá má nefna að með lögum nr. 58/2019 var þessu ákvæði breytt.

Á grundvelli framangreindra laga, auk laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, hefur ráðherra sett reglugerð nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs. Í 4. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 737/2003, með síðari breytingum, segir að bannað sé að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma úrgang á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýtum á umhverfinu. Þetta gildi jafnt um smærri sem stærri hluti. Þá segir í 5. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar, að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum.

Á grundvelli laga nr. 7/1998 hefur ráðherra einnig sett reglugerð nr. 941/2002, um hollustuhætti. Um hreinlæti á lóðum og opnum svæðum er fjallað í 20. og 21. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 20. gr. reglu­gerðarinnar segir að bannað sé að skilja eftir, flytja, dreifa eða geyma hluti, búnað eða tæki á þann hátt að valdið geti skaða, mengun eða lýti á umhverfinu. Þetta gildi jafnt um smærri sem stærri hluti. Þá segir í 21. gr. að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja lausamuni, númerslausar bifreiðar, bílflök og sambærilega hluti á almannafæri að undangenginni viðvörun, svo sem með álímingarmiða með aðvörunarorðum.

2 Var fullnægjandi að líma miða á bifreið A í ljósi þess hvar hún var staðsett?

Í máli A reynir einkum á hvort sú afstaða úrskurðar­nefndar umhverfis- og auðlindamála, um að málsmeðferð Heilbrigðis­eftirlits Suðurnesja í aðdraganda þess að bifreið hennar var dregin í burtu hafi verið í samræmi við lög. Ákvörðun um að fjarlægja númerslausar bifreiðar, að undangenginni viðvörun, er stjórnvalds­ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja verður að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðra grundvallarreglna stjórnsýslu­réttar þegar slík ákvörðun er tekin.

Forsenda þess að aðili geti kynnt sér upplýsingar og gögn er tengjast máli hans sem er til meðferðar hjá stjórnvaldi og tjáð sig um það er að hann viti að stjórnvaldið hafi mál hans til meðferðar. Sú meginregla gildir samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess samkvæmt 13. gr. laganna skal stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrirfram. Í athugasemdum við það ákvæði sem varð að 14. gr. stjórnsýslulaga segir að þar komi fram „sú meginregla að megi ætla að aðila máls sé ókunnugt um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi skuli stjórn­valdið vekja athygli hans á því eins fljótt og kostur er“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Þá þarf að hafa í huga að andmælareglu stjórnsýsluréttar er ekki einungis ætlað að tryggja hagsmuni aðila máls heldur er tilgangur reglunnar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Af þessu má ráða að það ræðst af atvikum máls hverju sinni og efni þeirra lagareglna sem þar reynir á hvort stjórnvald hafi með fullnægjandi hætti tilkynnt aðila máls um að mál sé til meðferðar, sjá til hliðjónar álit mitt frá 24. september 2001 í málum nr. 2896/1999 og 2954/2000.

Fyrir liggur að Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja tilkynnti A um upphaf málsins með því að líma miða á bifreið hennar 8. ágúst 2018 þar sem fram kom að fjarlægja bæri bifreiðina hið fyrsta og var gefinn til þess frestur til einnar viku. Bifreiðin var síðan fjarlægð þrítugasta sama mánaðar og henni komið fyrir í geymsluporti Vöku í Reykjavík án hennar vitneskju.

Heilbrigðiseftirlitið hefur í skýringum sínum til mín haldið því fram að A hafi verið tilkynnt um málið með fullnægjandi hætti þar sem aðvörunarmiði hafi verið límdur á bifreið hennar í samræmi við 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs. Þá hafi ekki verið annað séð en að bifreiðin hafi staðið „utan bílastæðis“ og teldist þannig á almannafæri. Hvað rannsókn málsins varðar, einkum hvort heilbrigðiseftirlitið hafi „reynt að grafast fyrir um hver eigandi umræddrar bifreiðar væri“ í ljósi þess að hún stóð við fasteignina á leigulóð A er sérstaklega tekið fram að þegar búið er að taka skráningarmerki af bifreiðum sé­ ekki hægt að fletta upp eiganda bifreiðarinnar í ökutækja­skrá. Þá væri auk þess óhægt um vik ef þess yrði krafist að send yrðu bréf í aðliggjandi hús með kröfum um að eigandi gæfi sig fram, t.d. í þeim tilvikum þegar um lóðir fjöleignarhúsa væri að ræða eða atvinnulóðir með mörgum fyrirtækjum.

Úrskurðarnefndin hefur tekið undir þessar skýringar nefndarinnar og m.a. vísað til þess að sú tilhögun sem viðhöfð var í málinu hafi ekki verið ósamrýmanleg 10., 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Nefndin hafi því ekki kannað nánar hvort heilbrigðiseftirlitið hefði vitað, mátt vita eða getað kannað hver eigandi bifreiðarinnar væri, t.a.m. með því að leita nánari upplýsinga hjá íbúum hússins um hver væri umráðamaður bifreiðarinnar sem þar stóð.

Af skýringum stjórnvalda í þessu máli fæ ég ekki annað ráðið en byggt sé á að aðstæður hafi verið með þeim hætti í máli A að ómögulegt hafi verið að kanna málið nánar nema með mikilli fyrirhöfn áður en bifreiðin var dregin í burtu. Þar hafa verið nefnd dæmi um erfiðleika sem heilbrigðiseftirlitið hafi staðið frammi fyrir að kanna nánar hver gæti átt bifreiðina. Ég tek fram að ekki verður séð að þær skýringar sem byggt er á í málinu, um að bifreiðin hafi staðið utan bílastæðis á almannafæri og óhægt hafi verið um vik að finna eiganda hennar, eigi við í máli A. Óumdeilt er að bifreið A stóð á bílastæði, inn á einkalóð fyrir framan hús hennar sem er tvíbýli. Hér var því ekki um að ræða að bifreið hefði verið skilin eftir á víðavangi eða þar sem óhægt er um vik að hafa uppi á eiganda hennar, t.d. á iðnaðarsvæði eða við atvinnuhúsnæði eða stórt fjölbýlishús, eins og byggt er á í skýringum heilbrigðisnefndar. Vissulega getur staðan verið sú að ekki sé alltaf auðvelt að hafa uppi á eigendum bifreiða sem eru númerslausar, t.d. við slíkar aðstæður. Þau sjónarmið eiga þó ekki við þegar bifreið er lagt inni á einkalóð við íbúðarhúsnæði, hvað þá við tvíbýlishús. Þegar svo háttar er augljóst að auðveldara er að kanna í viðkomandi húsi hvort vitneskja sé um eignarhald bifreiðar. Má ætla að eigandi fasteignarinnar geti almennt upplýst um bifreið sem stendur við hús hans á bílastæði á einkalóð, þ.e. ef hann hefur ekki tilkynnt um óþekkta bifreið á lóðinni.

Af virtum gögnum málsins tel ég ekki hægt að leggja annað til grundvallar en að heilbrigðiseftirlitinu hafi verið í lófa lagið að kanna málið a.m.k. hjá eigendum fasteignarinnar þar sem bifreiðin var staðsett hvort vitneskja væri um eignarhald hennar, m.a. í þeim tilgangi að geta tekið upplýsta ákvörðun um það hvort tilefni væri að draga bifreiðina í burtu. Að mínu áliti hefði heilbrigðis­eftirlitið því þurft að leitast við að upplýsa málið betur áður en bifreiðin var dregin í burtu í ljósi þess hvar hún var staðsett. Ég get því ekki fallist á afstöðu úrskurðarnefndarinnar að málsmeðferð eftirlitsins hafi verið fullnægjandi að þessu leyti.

Hér kom einnig til að í framhaldi af þeirri viðvörun sem límd hafði verið á bifreið A gat komið til þess að heilbrigðis­eftirlitið tæki ákvörðun þar sem gæta þurfti að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Sú regla hljóðar um að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Hnykkt er á því að þess skuli gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Heilbrigðis­eftirlitinu mátti vera ljóst að það að fjarlægja bifreiðina frá heimili A í X og flytja hana til Reykjavíkur með tilheyrandi kostnaði og fyrirhöfn við að fá hana afhenta og flutta heim til hennar að nýju var verulega íþyngjandi fyrir hana. Ég minni á að upplýst er að bifreiðin stóð við hús A sem er tvíbýli og á stað þar sem gera mátti ráð fyrir að íbúar hússins legðu bifreiðum sínum. Ef heilbrigðiseftirlitið taldi að hætta stafaði af því að bifreiðin stæði áfram á umræddum stað þá hefði það verið í samræmi við meðalhóf miðað við aðstæður í þessu máli að gefa eiganda bifreiðarinnar kost á að koma henni annað til geymslu.

Að lokum tel ég rétt að minna á að markmið framangreindra reglna stjórnsýslulaga er m.a. að upplýsa mál með fullnægjandi hætti til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í viðkomandi máli. Þar sem um íþyngjandi ákvörðun var að ræða, og þeir hagsmunir sem voru undir þess eðlis, þurfti að gæta að framangreindum atriðum til að hægt væri að taka rétta ákvörðun í framhaldinu, m.a. með hliðsjón af meðalhófssjónarmiðum. Þó svo að í 5. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 737/2003, um meðhöndlun úrgangs, komi fram að heilbrigðisnefnd sé heimilt að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangengninni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum, þá geta slík ákvæði í reglugerð ekki breytt þeim málsmeðferðarkröfum sem stjórnsýslulögin gera til stjórnvalda við meðferð stjórnsýslumáls og taka þurfi mið af atvikum máls hverju sinni. Þó svo að bifreiðin sem hér um ræðir hafi verið númerslaus og viðvörunarmiði límdur á rúðu bifreiðarinnar leysti það því ekki stjórnvaldið undan því að virða framangreindar máls­meðferðar­­reglur stjórnsýslulaga og taka mið af þeim aðstæðum sem voru uppi í málinu til að leggja efnislega réttan grunn að ákvörðun í málinu.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að sú afstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að málsmeðferð Heilbrigðis­eftirlits Suðurnesja hafi verið í samræmi við 10. og 14. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 hafi ekki byggst á fullnægjandi grundvelli. Ég tel að heilbrigðis­eftirlitið hafi ekki sýnt fram á að leitað hafi verið leiða til að upplýsa málið með fullnægjandi hætti áður en bifreiðin var fjarlægð af bílastæði við hús hennar. Þegar málsmeðferð heilbrigðis­eftirlitsins er metin heildstætt verður auk þess að telja, í ljósi þeirra hagsmuna sem voru í húfi fyrir A, að hún hafi ekki haft raunhæft tækifæri til að gæta hagsmuna sinna í málinu og koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en bifreiðin var dregin í burtu. Málsmeðferð eftirlitsins var því að þessu leyti auk þess ekki í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun Heilbrigðis­nefndar Suðurnesja og þar með úrskurður úrskurðar­nefndarinnar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

3 Hlutverk lægra settra stjórnvalda í kærumálum borgaranna

Við athugun mína á málinu vakti það athygli mína að greinargerð Heilbrigðis­eftirlits Suðurnesja til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. október 2018, í tilefni af kæru A til nefndarinnar, var undirrituð af lögmanni fyrir hönd heilbrigðis­eftirlitsins og á bréfsefni lögmannsstofu hans. Ástæða þess að ég nefni þetta atriði er að ég hef áður fjallað um aðkomu lögmanna að stjórnsýslu­málum, sbr. m.a. ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2012, bls. 17-18. Þar á meðal hef ég bent á álitaefni sem hafa komið upp þegar stjórnvöld ráða sér lögmenn til aðstoðar og þeir svara erindum sem er beint til stjórnvaldsins fyrir þess hönd. Slík bréf eru í sumum tilvikum undirrituð af viðkomandi lögmanni á bréfsefni lögmannsstofu, eins og í þessu máli, og þá ekki vegna samskipta í tengslum við fyrirhuguð málaferli, heldur samskipti vegna eiginlegra stjórnsýslu­mála.

Í þessu sambandi hef ég sérstaklega bent á að almennt er byggt á því að við meðferð mála af hálfu stjórnsýslunnar skuli þess gætt að hún sé skilvirk, eins einföld og kostur er, ákvarðanir séu teknar svo fljótt sem unnt er og að meðferð mála verði ekki úr hófi kostnaðarsöm eða íþyngjandi fyrir þá borgara sem í hlut eiga. Þessar aðstæður eru jafnframt til þess fallnar að veita máli, sem er rekið í stjórnsýslunni á ábyrgð hins opinbera og á að fara samkvæmt reglum opinbers réttar, villandi yfirbragð. Slíkt getur gert borgurunum erfiðara um vik að átta sig á því hvort starfshættir eða framganga viðkomandi stjórnvalds sé eðlileg en hafa verður í huga að það er ætíð á ábyrgð stjórnvaldsins sjálfs að gæta þess að farið sé að lögum og reglum stjórnsýsluréttarins við meðferð mála.

Ég nefni þetta sérstaklega í tengslum við mál A í ljósi  þess hvernig kröfugerð lögmannsins fyrir hönd heilbrigðiseftirlitsins var úr garði gerð. Í greinargerð lögmannsins setti hann kröfur fram með þeim hætti að heilbrigðiseftirlitið færi annars vegar fram á það að kröfu A yrði vísað frá nefndinni og hins vegar að kröfunni yrði hafnað. Var tekið fram að samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, um úrskurðar­­nefnd umhverfis- og auðlindamála, væri kærufrestur til nefndar­innar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt um eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Með álímingu miðans hinn 8. ágúst 2018 hafi A verið tilkynnt ákvörðunin og því hafi kærufresturinn verið liðinn þegar ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins var kærð til nefndarinnar hinn 26. september 2018. Auk þessa var tekið fram að samkvæmt gögnum málsins hafi A verið heima þegar viðvörunarmiðinn var límdur á bifreiðina og einnig vikurnar fram að því að bifreiðin var dregin í burtu.

Ég tel af þessu tilefni rétt að minna á þá meginreglu stjórnsýslu­réttarins að borgarinn geti nýtt sér kæruleiðir til að fá efnislega niðurstöðu endurskoðaða. Markmið stjórnvalda í kærumálum er einkum að þau verði leidd til lykta í samræmi við lög og réttar upplýsingar en ekki að koma í veg fyrir að málið fái efnislega skoðun. Þá verður jafnframt að hafa í huga að almennt telst aðili máls á lægra stjórn­sýslustigi eiga aðild að kærumáli vegna sama máls. Þegar um stjórn­sýslu­kæru er að ræða telst lægra setta stjórnvaldið sem tók hina kærðu ákvörðun hins vegar almennt ekki aðili að kærumálinu. Sjónarmið um hverjir teljast aðilar að stjórnsýslumálum eru leidd af grundvallar­reglum stjórnsýsluréttarins um samskipti borgaranna við hið opinbera sem hafa það að markmiði að tryggja réttaröryggi þeirra gagnvart stjórnvöldum. Þar bendi ég jafnframt á að opinberir aðilar hafa sjaldnast þá hagsmuni að þeim sé þörf á að njóta þeirra réttinda sem aðilum máls eru veitt samkvæmt stjórnsýslulögum, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 17. desember 2003, í máli nr. 3852/2003.

Stjórnvöld hafa vissulega ákveðið svigrúm við mótun og fram­setningu á kröfum og málsástæðum sem þau telja að hafi þýðingu fyrir úrlausn kærumála en þau verða þrátt fyrir það að gæta þess að haga slíkum málatilbúnaði í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins sem kunna að setja stjórnvöldum skorður í þessum efnum. Ég hef bent á að áhersla stjórnvalda, og þeirra sem gæta hagsmuna þeirra, á ekki að vera á að bera sigur úr býtum í rimmu við borgarann ef það er á kostnað þess að niðurstaða máls byggist á réttum atvikum og samræmist lögum, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 19. desember 2018 í máli nr. 9513/2017 og umfjöllun í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2012, bls. 18-19.

Þrátt fyrir að Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja séu falin tiltekin verkefni lögum samkvæmt og beri að gæta að almannahagsmunum á þeim grundvelli ber því að hafa í huga að aðkoma þess sem lægra setts stjórnvalds að kærumálum borgaranna er einkum að varpa ljósi á málsatvik og upplýsa mál til að efnisleg niðurstaða fáist í það og hægt sé að leiða málið til lykta á réttum grundvelli. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið, og þess hvernig greinargerð Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja var framsett í máli A, beini ég því til þess að hafa framangreind sjónarmið í huga og gera viðeigandi ráðstafanir til að framsetning og meðferð mála af þess hálfu verði framvegis betur úr garði gerð að þessu leyti.

    

V Niðurstaða

Það er álit mitt að sú afstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að málsmeðferð Heilbrigðis­eftirlits Suðurnesja í máli A hafi verið í samræmi við 10. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki byggst á fullnægjandi grundvelli. Ég tel að heilbrigðis­eftirlitið hafi ekki sýnt fram á að leitað hafi verið leiða til að upplýsa málið með fullnægjandi hætti áður en bifreiðin var fjarlægð af bílastæði við hús hennar og þar með að nægjanlegt hafi verið að tilkynna henni um málið með því að líma miða á rúðu bifreiðar hennar í ljósi þess hvar hún var staðsett. Þá tók meðferð málsins ekki nægjanlegt tillit til þess að gætt væri meðalhófs við val á leiðum til að leiða málið til lykta. Af þessu leiðir að A hafði að mínu áliti ekki raunhæft tækifæri til að gæta hagsmuna sinna í málinu og málsmeðferð eftirlitsins auk þess ekki í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða mín að ákvörðun Heilbrigðis­nefndar Suðurnesja og þar með úrskurður úrskurðar­nefndarinnar í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það eru tilmæli mín til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlinda­mála að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar og Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu. Þá er því beint til heilbrigðis­eftirlitsins að gæta framvegis betur að þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og varða hlutverk lægra settra stjórnvalda í kærumálum borgaranna.