I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 20. maí 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu Akureyrarbæjar í starf verkefnastjóra upplýsingamiðlunar hjá Akureyrarstofu en hún var á meðal umsækjenda um starfið. Í kvörtuninni kemur fram að henni hafi verið tilkynnt að ákveðið hafi verið að ráða hana í starfið. Var sú ákvörðun síðar afturkölluð og annar umsækjandi ráðinn. Kvörtunin lýtur einkum að því að rannsókn málsins hafi verið ófullnægjandi og byggt hafi verið á skilyrði um prófgráðu sem ekki hafi komið fram í auglýsingu. Afturköllun ákvörðunar um að ráða hana í starfið hafi því verið ólögmæt.
Í samræmi við framangreint hefur athugun mín beinst að því menntunarskilyrði sem Akureyrarbær ákvað að leggja til grundvallar endanlegri ákvörðun um ráðninguna ásamt málsmeðferð bæjarins við undirbúning að afturköllun fyrri ákvörðunar um ráðningu A.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. janúar 2020.
II Málavextir
Akureyrarstofa auglýsti 27. febrúar 2019 eftir verkefnastjóra upplýsingamiðlunar í tímabundið starf til tveggja ára þar sem tilgreindar voru eftirfarandi menntunar og/eða hæfniskröfur: háskólapróf sem nýttist í starfi, reynsla af samskiptum við fjölmiðla og/eða vinnslu frétta, reynsla af markaðsstarfi, góð þekking á samfélagsmiðlum, framúrskarandi hæfni í samskiptum og rík þjónustulund, þekking og reynsla af verkefnastjórnun, sjálfstæði og frumkvæði í starfi, góð almenn tölvukunnátta, mjög góð færni í íslensku máli og góð færni í talaðri og ritaðri ensku, hæfni til tjáningar í ræðu og riti, gerð var krafa um vammleysi, s.s. að orðspor væri gott og að framkoma og athafnir á vinnustað og utan hans samrýmdust starfinu. Þá kom fram í auglýsingunni að sækja skyldi um starfið rafrænt á heimasíðu Akureyrarbæjar.
Í kynningarbréfi sem fylgdi umsókn A lýsti hún menntun sinni að loknu stúdentsprófi með eftirfarandi orðum:
„Árið 1998 útskrifaðist ég frá [X] eftir 2 ára nám í blaðamennsku. Áður hafði ég tekið eitt ár í íslensku við Háskóla Íslands. Veturinn 2015-16 tók ég nám í Verkefnastjórnun og leiðtogaþjálfun hjá Endurmenntun Háskóla Íslands í Reykjavík. Ég er einnig menntaður leiðsögumaður frá Leiðsöguskólanum í Kópavogi.“
Framangreind fjögur atriði varðandi menntun A komu enn fremur fram í hinni rafrænu umsókn. Þar var blaðamennskunámið auðkennt sem „háskólapróf-grunngráða“ með námstíma frá ágúst 1996 til maí 1998. Aðrir möguleikar fyrir háskólanám í felliglugga um gráðu/skírteini voru „diploma“ og „háskólapróf-framhaldsgráða“.
Umsækjendur um starfið voru alls 31 og fengu níu þeirra boð um viðtal. Í tölvupósti frá deildarstjóra Akureyrarstofu, dags. 26. mars 2019, var A boðið að koma í viðtal vegna starfsins. Auk þess var tekið fram að prófskírteini „[skiptu] ekki máli að svo komnu máli“ en gott væri að fá stutt kynningarbréf, hvers vegna hún sækti um starfið og stutta útgáfu af starfsferli.
Að viðtölum loknum voru þrír umsækjendur teknir í annað viðtal og í tengslum við það var lagt fyrir hagnýtt verkefni og var A í þeim hópi. Í gögnum málsins liggur fyrir samanburður á þessum þremur umsækjendum þar sem gefin voru stig fyrir: a) nám, fjölmiðla og markaðsreynslu (50 stig), þar af var mest hægt að fá 5 stig fyrir þáttinn „háskólapróf sem nýtist í starfi“, b) verkefnastjórnun, tölvukunnáttu og íslensku (30 stig), c) mannleg samskipti (6 stig), d) sjálfstæði og frumkvæði (6 stig) og e) viðtal (8 stig). Auk þess var hægt að fá 8 stig fyrir hagnýtt verkefni.
Samkvæmt skýringum beggja aðila er óumdeilt að deildarstjóri Akureyrarstofu tilkynnti A 29. apríl 2019 að ákveðið hefði verið að bjóða henni starfið sem hún og þáði þá þegar. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að byggt hafi verið á því að A hafi verið metin hæfust þessara þriggja umsækjenda. Í kvörtun A kemur fram að daginn eftir hefði deildarstjórinn aftur haft samband símleiðis vegna málsins og spurt hvort hún væri með BA-próf þar sem ekki væri hægt að ráða hana í starfið ef hún væri ekki með slíkt próf. Í kvörtuninni kemur fram að A hafi spurt hvers vegna þessi krafa væri tilkomin á þessum tímapunkti og hvort ekki væri hægt að meta nám hennar sambærilegt BA-prófi. Deildarstjórinn hafi þá beðið hana að finna námsgögn og senda.
Í tölvupósti, dags. 30. apríl 2019, til deildarstjórans vísar A til þess að hún hefði aflað sér upplýsinga um hvort hægt væri að fá menntun hennar metna til BA-prófs. Mögulega myndi norski háskólinn geta metið að nám hennar í heild samsvaraði BA-prófi en það gæti tekið tíma.
Þá leitaði Akureyrarbær álits skrifstofu ENIC/NARIC hjá Háskóla Íslands á námi A og barst mat skrifstofunnar síðan Akureyrarbæ með tölvupósti 2. maí 2019 þar sem segir:
„Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum lauk [A] 120 ECTS eininga námi frá Z árið 1998 og 66 ECTS einingum í íslensku frá Háskóla Íslands. Að mati ENIC/NARIC skrifstofunnar getur nám hennar talist sambærilegt tveggja ára grunndiplomanámi (120 ECTS)og 66 ECTS eininga námi í öðru fagi. Nám hennar getur ekki talist sambærilegt heildstæðu bakkalárprófi frá íslenskum háskólum.“
Sama dag og tölvupósturinn barst tilkynnti deildarstjóri Akureyrarstofu A símleiðis að ekki gæti orðið af ráðningunni með vísan til niðurstöðu framangreinds mats. A sendi þremur aðilum hjá Akureyrarstofu og Akureyrarbæ tölvupóst, dags. 7. maí 2019, þar sem hún lýsti yfir vonbrigðum með niðurstöðuna og undrun sinni á því að tiltekið háskólapróf þyrfti í umrætt starf. Fram kom að ef vilji væri fyrir hendi til að endurskoða ákvörðunina þá hefði hún enn áhuga á starfinu.
Í tölvupósti deildarstjóra Akureyrarstofu til A 9. maí 2019 var atvikum lýst með eftirfarandi hætti:
„Þegar farið var yfir umsóknina þína í upphafi ráðningarferilsins var farið yfir yfirlitsblað það sem umsækjendur fylla út á vef Akureyrarbæjar. Á því kemur fram að þú hafir lokið grunngráðu í fjölmiðlafræði frá erlendum háskóla. Venjulega er þetta eitt af því fyrsta sem kannað er þegar farið er yfir umsóknir þar sem gerð er krafa um háskólapróf. Umsækjendur sem ekki hafa lokið grunnprófi koma þá alla jafna ekki til greina. Þeir þrír aðilar sem fóru yfir umsóknir í fyrstu atrennu og ég var þar á meðal, sást öllum yfir það sem fram kemur í kynningarbréfi sem fylgir umsókninni að námið í Osló var 2 ár sem gat verið vísbending um að námið væri ekki til BA prófs eða sambærilegs.“
Í kjölfarið segir síðan:
„Það var svo ekki fyrr en ég var að ganga frá formlegum texta um að þér hafi verið boðið starfið að ég rak augun í að háskólanámið í Osló var 2 ár eins og áður hefur komið fram. Það fyrsta sem ég gerði þá var að hringja í þig til að fá nánari upplýsingar um námið. Jafnframt leitaði ég til stjórnsýslusviðs bæjarins um leiðbeiningar um hvað bæri að gera. Þar var mér tjáð að gögn um námið þyrftu að liggja fyrir til að leggja mætti mat á hvort það teldist jafngilda grunnprófi frá háskóla. Í auglýsingu kemur fram að k[ra]fist sé háskólaprófs sem nýtist í starfi og að laun muni taka mið af samningum Sambands íslenskra sveitarfélaga og Fræðagarðs sem er aðildarfélag Bandalags [h]áskólamanna. Þú leitaðir þeirra gagna sem mögulegt var búandi í öðru landi og fékkst svo staðfestingu á náminu frá [Z] sent í tölvupósti.
Greinargerð frá þér og yfirlýsingin frá skólanum var svo send af launadeild Akureyrarbæjar til ENIC/NARIC skrifstofunnar sem lagði mat á hvort námið frá skólanum í Osló og námið í íslensku í Háskóla Íslands mætti meta saman til 180 ECTS eininga BA prófs frá háskóla.“
Sama dag framsendi A deildarstjóra Akureyrarstofu tölvupóst frá Y þess efnis að ef hún hafi lokið 60 eininga íslenskunámi þá sé skólinn reiðubúinn til þess að meta heildarnám hennar sem „bachelorgrad i kultur[-] og samfunnsfag“. Deildarstjórinn svaraði sama dag með tölvupósti þar sem fram kom að þetta breytti engu um niðurstöðu ráðningarmálsins og að búið væri að bjóða öðrum umsækjanda starfið.
Þá er þess að geta að A fékk bréf frá Akureyrarstofu, dags. 20. júní 2019, þar sem segir:
„Í ljósi þess að Akureyrarbær tók aftur boð um verkefnastjórastarf á Akureyrarstofu, sem þú hafðir réttmætar væntingar til, með vísan til munnlegrar tilkynningar að þú fengir starfið, leggur Akureyrarbær til að þér verði greiddar bætur sem nema mánaðarlaunum fyrir starfið.“
Í svarbréfi A, dags. 25. júní 2019, segir m.a.:
„Ég hafði verið ráðin í tímabundið verkefni, gert ráðstafanir í samræmi við það og gert ráð fyrir fullu vinnuframlagi og greiðslum þann tíma er verkefnið átti að vara. Ég tel mig eiga rétt á þeim greiðslum enda ekkert fram komið sem réttlætir afturköllun ákvörðunar Akureyrarstofu enda mér ekki gefinn kostur á að hefja störf. Komi fram boð þess efnis að ég hljóti greiðslur þann tíma er verkefnið átti að vara kemur til greina að ganga frá málinu án frekari afskipta eftirlitsaðila, lögmanna og dómstóla.“
III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Akureyrarbæjar
Ég ritaði Akureyrarbæ bréf 28. maí 2019 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvernig mat á hæfni A til þess að gegna starfi verkefnastjóra upplýsingamiðlunar breyttist eftir að í ljós kom að hún hafði ekki lokið BA-prófi og um lagagrundvöll fyrir ákvörðun um afturköllun á ráðningu hennar. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvort A hefði verið settur tiltekinn frestur, og þá hversu langur, til þess að leggja fram viðbótargögn um háskólanám hennar. Einnig var óskað eftir afstöðu bæjarins til þess hvernig gætt hefði verið að ákvæðum stjórnsýslulaga um leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu við undirbúning þeirrar ákvörðunar.
Umbeðin gögn og svör Akureyrarbæjar bárust mér 25. júní 2019. Í svarbréfinu er fjallað um nám A og segir þar m.a.:
„Umsækjandi kaus að líta svo á að það nám sem hann hefur að baki jafngildi grunngráðu frá háskóla en hafði þó ekkert formlegt háskólapróf eða skírteini þess efnis í höndunum sem gat staðfest það mat hans. Það var því einungis persónulegt mat umsækjanda sem bjó að baki og upplýsingar á yfirlitsblaði umsóknarinnar gáfu því ekki rétta mynd af menntun hans. Réttast hefði verið að merkja námið sem kallast [...] í kynningarbréfi sem diplomanám eins og umsækjandi gerir þegar leiðsögumannanám og verkefnisstjórnunarnám hans er tilgreint á yfirlitsblaðinu. Háskólapróf-grunngráða stendur fyrir BA-prófi, BS-prófi eða sambærilegu námi sem að lágmarki er 180 ECTS einingar, en diplómanám telst hins vegar ekki til háskólaprófs-grunngráðu.“
Þá er greint frá hvernig umrædd menntunarkrafa var nýtt við að flokka umsóknir. Við fyrstu greiningu umsókna hafi verið flokkaðar frá þær umsóknir sem komu frá umsækjendum sem höfðu ekki grunngráðu frá háskóla (BA, BS eða sambærilegt). Tekið var fram að tveir áhugasamir um starfið hefðu haft samband við deildarstjórann til að spyrjast fyrir um hvort möguleiki væri á starfinu ef þeir væru ekki með háskólapróf. Hafi þeim verið tjáð að það væri einungis möguleiki ef svo ólíklega vildi til að enginn annarra umsækjenda hefði slíkt próf. Þótt ekki væri um lögbundið hæfisskilyrði að ræða þá hafi háskólapróf verið gert að úrslitaatriði um hvort umsóknir hafi verið teknar til greina eða ekki, eins og í öllum sambærilegum ráðningum hjá bænum. Um mat á hæfni A segir:
„Hvað varðar þá spurningu umboðsmanns hvaða áhrif þetta hafði á hæfi umsækjandans, þá er ljóst að mat á hæfni umsækjanda hefði aldrei komið til álita, ef skortur á háskólaprófi hefði komið strax í ljós. En vegna grunnkröfunnar um háskólapróf og þess að a.m.k. tveir umsækjendur sem metnir voru hæfastir eftir fyrsta viðtal, voru með bakkalárpróf að baki, þá er erfitt að meta hæfni umsækjenda í dag, í því ljósi. Ljóst er að umsækjandi hefur hæfni til að sinna starfinu, en vegna grunnhæfisskilyrða um háskólapróf, sem stjórnvöldum er heimilt að setja og ekki getur talist brot á meðalhófi að setja slíkt skilyrði, verður að meta það svo að a.m.k. tveir umsækjenda séu hæfari en umsækjandi.“
Ennfremur er fjallað um lagagrundvöll afturköllunar þar sem segir:
„Afturköllun stjórnvaldsákvörðunar byggði á því að umsækjandi uppfyllti ekki grunnhæfisskilyrði auglýsingar um menntun, að vera með háskólapróf. Með vísan til þess var talið að ákvörðunin væri ógildanleg með vísan til 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Horft var til þess að umsækjandi stæði ekki framar þeim tveimur umsækjendum sem voru jafnframt til skoðunar á lokametrum ráðningarferilsins, sem voru báðir með bakkalárgráðu frá háskóla og annar þeirra jafnframt með meistaragráðu frá háskóla og með vísan til jafnræðisreglu og grunnhæfisskilyrða í auglýsingu væri óhjákvæmilegt að afturkalla ákvörðunina. Alla jafna eru ákvarðanir um ráðningar ekki afturkallanlegar, nema sá sem var ráðinn uppfylli ekki lögbundin hæfisskilyrði til að sinna starfinu. Svo er þó ekki í þessu tilviki, en í ljósi almennu jafnræðisreglunnar var óhjákvæmilegt að afturkalla ákvörðun um ráðningu í starfið, sem tilkynnt hafði verið munnlega, enda gekk hún gegn rétti tveggja annarra umsækjenda, sem með vísan til menntunar, töldust hæfari. Ljóst má vera að ástæða þess að umsækjanda var hleypt áfram í ráðningarferlinu, stafaði af því að rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var ekki sinnt af ráðningarvaldi.“
Í bréfinu er vikið að nánari athugun Akureyrarbæjar á námi A. Greint er frá því að ráðgast hafi verið við skrifstofu ENIC/NARIC hjá Háskóla Íslands og svari skrifstofunnar sem tekið er upp í II. kafla hér að framan lýst. Segir í framhaldinu að með niðurstöðu skrifstofunnar í höndunum hafi Akureyrarbær litið svo á „að ekki væri þörf á frekari rannsókn þrátt fyrir að norski skólinn hafi síðar gefið ádrátt um að hann væri tilbúinn að meta námið með öðrum hætti“. Þá er þess getið að engum umsækjendum, sem ekki uppfylltu skilyrði um grunnpróf frá háskóla öðrum en A, hefði verið gefinn kostur á að láta reyna á hvort hægt væri að meta nám frá mismunandi skólum/námsbrautum sem heildstætt grunnpróf frá háskóla. Í hennar tilviki hefði það hins vegar þótt sjálfsagt og sanngjarnt í ljósi þess hve langt hún hefði verið komin í umsóknarferlinu og hefði verið boðið starfið munnlega. Um frest þar að lútandi segir enn fremur:
„Ekki þótti ástæða til að veita frekari frest til að umsækjandi gæti látið á það reyna enda þótti með því brotið jafnræði gagnvart öðrum umsækjendum auk þess sem skýr niðurstaða lá fyrir hjá skrifstofu ENIC/NARIC.“
A gerði athugasemdir við skýringar Akureyrarbæjar með bréfi 9. júlí 2019. Þá kom hún m.a. á framfæri frekari gögnum með tölvupósti, dags. 12. janúar 2020. Þar á meðal var afrit af bakkalárgráðu hennar útgefinni 23. ágúst 2019 í kultur- og samfunnsfag frá Y á grundvelli þess að meta tveggja ára nám hennar í blaðamennsku í Osló og eitt ár í íslensku við Háskóla Íslands.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Ráðning opinberra starfsmanna og hlutverk auglýsinga
Ráðning opinberra starfsmanna, þ. á m. starfsmanna sveitarfélaga telst vera ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. athugasemdir við frumvarp til þeirra laga. (Alþt. 1992-1993, A-deild bls. 3283.) Af því leiðir að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda.
Af því réttarumhverfi sem gildir hér á landi leiðir að sé það ekki lögbundið eða ákveðið í stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfis- og hæfnisskilyrði starfsmaður þarf að uppfylla til að gegna því starfi sem ætlunin er að auglýsa laust til umsóknar þarf af hálfu þess stjórnvalds sem fer með ráðninguna að taka afstöðu til þess á hvaða kröfum það ætlar að byggja mat sitt á umsækjendum. Dæmi um slíkt er ef ætlunin er að áskilja tiltekna menntun til að gegna starfinu. Afmörkun á þessum atriðum miðar að því að stjórnvaldið hafi fyrirfram tekið afstöðu til þess að hvers konar starfsmanni verið er að leita. Slíkt er einnig liður í því að leggja fullnægjandi grundvöll að endanlegri ákvörðun í málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 5. nóvember 2013 í máli nr. 7144/2012.
Ég hef áður fjallað almennt um hlutverk auglýsinga, t.d. í álitum mínum frá 18. júní 2012, í máli nr. 5864/2009; fyrrnefndu áliti nr. 7144/2012; og frá 5. júlí 2016, í máli nr. 8735/2015. Þótt ekki séu í lögum bein ákvæði um skyldu sveitarfélaga til að auglýsa störf er ljóst að í þeim tilvikum þegar þau auglýsa laus störf gilda hin almennu sjónarmið sem rakin eru í framangreindum álitum. Auglýsing um laust opinbert starf felur í sér formlega og opinbera tilkynningu um að stjórnvaldið hafi hafið sérstakt stjórnsýslumál sem miðar að því að ráða í tiltekið starf eða tiltekin störf úr hópi umsækjenda.
Forsenda þess að einstaklingar geti gert sér grein fyrir því hvort þeir hafi áhuga á því að sækja um auglýst starf er að þeir geti af lestri auglýsingarinnar gert sér grein fyrir því hvers eðlis starfið er, hvaða lágmarks hæfis- og hæfniskröfur umsækjendur þurfa að uppfylla og hvaða meginsjónarmiðum verði fylgt við val úr hópi umsækjenda. Upplýsingar um þessi atriði eru jafnframt forsenda þess að umsækjendur geti lagt fram með umsókn sinni þær upplýsingar og gögn sem þeir telja að geti skipt máli við mat á umsókn þeirra hjá stjórnvaldinu. Miklu skiptir því að efni og orðalag auglýsingar um opinbert starf sé ekki til þess fallið að vekja væntingar um að eðli starfsins eða mat á umsækjendum verði annað en leiðir af eðlilegum skilningi á orðalagi auglýsingar um starfið. Að sama skapi er litið svo á að stjórnvald verði bundið af þeim kröfum sem það setur fram í auglýsingu, þ.e. að því sé hvorki heimilt að víkja frá lágmarkskröfum sem þar kunna að koma fram né að útiloka án frekara mats þá umsækjendur sem uppfylla lágmarkskröfurnar. Sé ætlun stjórnvalds að breyta kröfum til umsækjenda eftir á þarf að hefja ráðningarmálið á ný þar sem hinar breyttu kröfur yrðu birtar í nýrri auglýsingu.
2 Málsmeðferð Akureyrarbæjar í aðdraganda þess að A var ráðin í starfið
Í auglýsingu um starf verkefnisstjóra upplýsingamiðlunar kemur fram að gerð sé krafa um „háskólapróf sem nýtist í starfi“. A sendi inn umsókn þar sem hún skilaði inn tilteknum gögnum og upplýsingum um nám sitt. Þar kom m.a. fram að hún hefði útskrifast frá X eftir tveggja ára nám í blaðamennsku. Áður hefði hún tekið eitt ár í íslensku við Háskóla Íslands. Þá hefði hún verið í námi í verkefnastjórnun og leiðtogaþjálfun hjá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands og væri menntaður leiðsögumaður frá Leiðsöguskólanum í Kópavogi.
Í málinu liggur fyrir að í upphaflegu ráðningarferli var A metin hæfust umsækjenda til þess að gegna hinu auglýsta starfi verkefnastjóra. Var það byggt á heildarmati sem m.a. fól í sér stigagjöf fyrir þau atriði sem öðrum fremur voru talin skipta máli með tilliti til starfsins. Í skjali sem var meðal gagna frá Akureyrarbæ er sýnd stigagjöf til þeirra þriggja umsækjenda sem metnir voru hæfastir. Af þeim 100 stigum sem fræðilegur möguleiki var að hljóta samtals áður en til viðtals númer tvö kom var mest hægt að fá 5 stig fyrir þáttinn „háskólapróf sem nýtist í starfi“. Þeir þættir sem flest stig gátu gefið voru reynsla af samskiptum við fjölmiðla og/eða vinnslu frétta (20 stig), reynsla af markaðsstarfi (15 stig), þekking á samfélagsmiðlum (10 stig) og mjög góð færni í íslensku máli (8 stig).
Ljóst er því af gögnum málsins að við heildarmat á umsækjendum hafði A verið metin hæfust þeirra til að gegna starfinu og henni boðið starfið í kjölfarið. Krafa auglýsingarinnar um háskólapróf „sem nýttist í starfi“ kallaði á þessu stigi á sjálfstætt mat á því hvernig það háskólapróf sem viðkomandi hafði lokið uppfyllti umrætt skilyrði um að nýtast í starfi. Ekki verður séð að við það mat hafi sérstaklega komið til skoðunar hvort A hefði bakkalárpróf eða að það hafi haft sérstaka þýðingu við framangreint mat á hæfni umsækjenda í ráðningarferlinu. Eftir að henni hafði verið boðið starfið var af hálfu bæjarins aftur á móti byggt á því að með orðalaginu „háskólapróf sem nýtist í starfi“ hafi verið átt við að viðkomandi hefði lokið BA-prófi, BS-prófi eða sambærilegu námi. Það skilyrði hafi A ekki uppfyllt.
Í ljósi þess sem áður sagði um efni auglýsingar um opinbert starf reynir hér á hvort þessi skilningur á skilyrðinu um „háskólapróf“ fái staðist og þá þannig að hann hafi verið nægjanlega ljós gagnvart umsækjendum af lestri auglýsingarinnar og þeir mátt af orðalaginu gera sér grein fyrir að tiltekið háskólapróf væri skilyrði þegar þeir lögðu fram umsóknir sínar. Almennt verður hér að hafa í huga að orðið „háskólapróf“ vísar í daglegu máli ekki til tiltekinnar prófgráðu frá skólum sem starfa á háskólastigi heldur getur þar verið, eins og fram kemur í Íslenskri orðabók, 3. útgáfu 2002, bls. 549, um að ræða „próf (lokapróf eða undirbúningspróf undir lokapróf) í háskóla“. Þá þarf að hafa í huga að á síðustu áratugum hafa bæði hér á landi og erlendis orðið verulegar breytingar á skipulagi háskólanáms, flokkun þess og skilyrðum til einstakra prófgráða. Þar eru hvað veigamest áhrif hinnar svonefndu Bologna-yfirlýsingar frá árinu 1999 til samræmingar evrópskra menntakerfa. Samhliða þessu hafa t.d. kröfur til náms í einstökum greinum á háskólastigi verið auknar og ljúka getur þurft lengra námi en áður var talið fullgilt til þess að ljúka háskólaprófi í viðkomandi grein.
Í þessu sambandi má benda á að A lauk árið 1998 tveggja ára námi frá X sem frá árinu 1994 hafði verið hluti af Z en áður hafði hún tekið eitt ár í íslensku við Háskóla Íslands. Umrætt nám í Osló var á háskólastigi og hægt var að ljúka því á tveimur árum sem gaf 120 ECTS einingar og við útskrift fengu viðkomandi gráðu sem nefnd var „Høyskolekandidater“. Þessu námi var síðan á árunum 2002/2003 breytt í þriggja ára bakkalárnám eins og fram kemur í gögnum sem fylgdu kvörtun A. Af þessu verður ekki annað séð en A hafi á árinu 1998 lokið háskólaprófi í samræmi við þær kröfur sem þá voru gerðar vegna umrædds náms í Noregi.
Á þessum tíma voru í gildi hér á landi lög nr. 136/1997 um háskóla. Þar sagði í 9. gr. að fullt nám teldust 30 einingar á námsári að jafnaði og námi á háskólastigi skyldi ljúka með prófgráðu án frekari skilgreininga en tekið var fram að menntamálaráðherra skyldi gefa út skrá um viðurkenndar prófgráður og inntak þeirra. Í samræmi við það gaf ráðherra út auglýsingu nr. 603/1999 og þar má m.a. finna BA-próf eftir tveggja ára nám í erlendum tungumálum og þá gert ráð fyrir 30 eininga aukagrein til viðbótar. Ég minni á að í tilviki A hafði hún auk þess að ljúka háskólaprófi í Osló eftir tvö ár lokið einu ári í íslensku á Íslandi.
Lögin frá 1997 voru síðan leyst af hólmi með lögum nr. 63/2006, um háskóla, og með þeim var m.a. verið að fylgja eftir markmiðum í Bologna-yfirlýsingunni. Þar segir nú í 6. gr. að námi á háskólastigi skuli ljúka með prófgráðu eða öðru lokaprófi. Nánar er fjallað um þetta í 2. mgr. 7. gr. laganna en þar segir að viðurkenndar prófgráður og lokapróf, sem háskólar miði við séu a) diplómapróf, b) bakkalárpróf, c) meistara- eða kandídatspróf og d) doktorspróf þar sem jafnframt er tilgreint hversu margar staðlaðar námseiningar búi að baki hverri gráðu. Enn fremur kemur fram í athugasemdum við 7. gr. frumvarps til laga nr. 63/2006 að viðurkenndar prófgráður sem háskólar veiti samkvæmt þessu séu bakkalárpróf, meistara- eða kandídatspróf og doktorspróf. Þá segir: „Jafnframt geta háskólar veitt sérstakt prófskírteini eða diplóma til lokaprófs sem fyrrihlutanám á háskólastigi og viðbótarnám eftir bakkalár til diplómaprófs.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2619.)
Ég tel ljóst af þessu að orðið „háskólapróf“ í almennri merkingu verði ekki skilið svo að þar sé eingöngu um að ræða bakkalárpróf. Þá þarf einnig að hafa í huga þá þróun sem hefur orðið bæði hér á landi og erlendis á síðustu árum þar sem ýmiss konar nám á háskólastigi hefur verið lengt úr því að vera styttra nám, t.d. tveggja ára nám, í þriggja ára nám sem lýkur með bakkalárprófi. Af þessu leiðir að ýmsum prófgráðum, þar sem námið hefur á einhverjum tíma verið styttra en þrjú ár, telst engu að síður hafa verið lokið með fullnaðarprófi með hliðsjón af þeim kröfum sem gerðar voru á þeim tíma sem þeim var lokið. Við þetta bætist einnig að í háskólaumhverfinu hefur með árunum verið aukið við þá möguleika að meta nám úr öðrum greinum til lokaprófs á háskólastigi.
Í ljósi skýringa Akureyrarbæjar um að leitað hafi verið til ENIC/NARIC skrifstofunnar vegna mats á námi A tel ég að lokum rétt að benda á að hlutverk skrifstofunnar er einkum að veita upplýsingar um mat á námi með tilliti til inntökuskilyrða í háskóla og starfa með yfirvöldum sem fara með mat á starfsréttindum í löggiltum starfsgreinum. Þá vek ég athygli á þeim stigsmun sem er á niðurstöðu ENIC/NARIC skrifstofunnar og þeirri ályktun sem Akureyrarbær studdi við þá niðurstöðu. Munurinn felst í því að ENIC/NARIC skrifstofan telur nám A ekki vera sambærilegt heildstæðu bakkalárprófi frá íslenskum háskólum en í svörum Akureyrarbæjar segir að námið sé ekki sambærilegt 180 ECTS eininga BA-prófi frá háskóla. Af þessu verður ekki betur séð en Akureyrarbær hafi dregið víðtækari ályktun en orðalag tölvupóstsins frá ENIC/NARIC skrifstofunni gaf til kynna þar eð það takmarkaðist við „heildstætt“ próf frá „íslenskum háskólum“. Í þessu samhengi skal tekið fram að samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði frá ENIC/NARIC skrifstofu Háskóla Íslands eru umsagnir sem skrifstofan veitir um erlent háskólanám orðaðar út frá sambærileika þess við prófgráður frá íslenskum háskólum. Þótt niðurstaða skrifstofunnar um að tiltekið nám teljist ekki samsvarandi bakkalárprófi frá íslenskum háskólum útilokar hún ekki að það sama nám yrði metið samsvarandi bakkalárprófi frá erlendum háskóla eða viðkomandi teljist hafa lokið annars konar háskólaprófi.
Með hliðsjón af framangreindu tel ég að orðalag auglýsingar um starf verkefnastjóra upplýsingamiðlunar hjá Akureyrarstofu hafi ekki gefið ótvírætt til kynna að krafist væri að lágmarki bakkalárprófs, hvað þá að krafist væri heildstæðs íslensks bakkalárprófs sem næmi 180 ECTS einingum að mati ENIC/NARIC skrifstofunnar á Íslandi. Þá verður ekki séð að þetta skilyrði hafi sérstaklega komið til skoðunar í ráðningarferlinu við mat á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu þar sem A var metin hæfust og þá væntanlega á grundvelli þess mats að hún hefði lokið háskólaprófi sem nýttist í starfi. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið verður auk þess ekki annað ráðið af gögnum málsins en að A hafi uppfyllt það skilyrði að vera með háskólapróf þar sem hún hafði lokið tveggja ára námi í blaðamennsku og upplýst um það í umsókn sinni, þrátt fyrir að blaðamennskunámið hafi síðar verið lengt í þriggja ára nám. Með vísan til þessa vík ég næst að því hvort afturköllun ákvörðunar um ráðningu A hafi verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli.
3 Afturköllun ákvörðunar um ráðningu A
Eins og áður er rakið hefur Akureyrarbær byggt afturköllun ákvörðunar um ráðningu A á því að hún hafi ekki uppfyllt grunnhæfisskilyrði auglýsingar um menntun. Við mat á umsækjendum hafi verið litið svo á að þeir sem ekki hefðu lokið BA-prófi, BS-prófi eða sambærilegu námi, uppfylltu ekki grunnhæfisskilyrði samkvæmt auglýsingu. Með vísan til þessa var talið að ákvörðunin væri ógildanleg á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó er tekið fram að almennt séu ákvarðanir um ráðningar ekki afturkallanlegar nema sá sem ráðinn var uppfylli ekki lögbundin hæfisskilyrði. Svo hafi ekki verið í þessu tilviki en í ljósi „almennu jafnræðisreglunnar [hafi verið] óhjákvæmilegt að afturkalla ákvörðun um ráðningu í starfið“ sem tilkynnt hafi verið munnlega enda hafi hún gengið „gegn rétti tveggja annarra umsækjenda, sem með vísan til menntunar, töldust hæfari“.
Í 25. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um að stjórnvald geti að eigin frumkvæði afturkallað ákvörðun sína, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Sé um ráðningu í starf að ræða er því ljóst að heimild til afturköllunar verður að byggjast á síðara skilyrðinu, þ.e. að ákvörðunin teljist vera ógildanleg. Í athugasemdum við 25. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir að leysa beri úr því hvort ákvörðun sé haldin ógildingarannmarka eftir sömu sjónarmiðum og dómstólar geri. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.)
Finna má mörg dæmi frá síðustu áratugum þar sem Hæstiréttur hefur með dómsúrlausnum sínum staðfest verulega form- eða efnisannmarka á ákvörðun um ráðningu í opinbert starf eða uppsögn úr slíku starfi án þess að það leiddi til ógildingar á ákvörðuninni, sjá t.d. dóm Hæstaréttar í máli nr. 190/1992 sem er að finna í dómasafni réttarins frá 1995, bls. 382. Þar var skorið úr um hvort ógilda hafi mátt setningu framhaldsskólakennara vegna misskilnings um atvik sem hún var byggð á. Var talið að afturköllun setningar hans hefði verið ólögmæt gagnvart honum og hann ætti rétt á skaðabótum. Í málum af þessu tagi hafa réttmætar væntingar og hagsmunir þess einstaklings sem hlotið hefur viðkomandi starf haft verulega þýðingu. Ég hef jafnframt vikið að þessu sjónarmiði í álitum mínum þar sem ég hef komist að þeirri niðurstöðu að ég telji ólíklegt að annmarkar á ákvörðun stjórnvalds um ráðningu eða skipun tiltekins einstaklings í starf leiði til ógildingar þeirrar ákvörðunar að teknu tilliti til hagsmuna þess hins sama. Tekið skal fram að framangreind mál, bæði þau sem ég hef fjallað um í álitum mínum og þau sem hafa verið til úrlausnar hjá Hæstarétti, eiga það sammerkt að sá sem hlotið hefur starf það er um ræðir hefur uppfyllt lögbundin hæfisskilyrði til að mega gegna því.
Fyrir liggur að skilyrði um bakkalárpróf, sem Akureyrarbær miðaði við í ákvörðun sinni um afturköllun, er ekki lögbundið og það staðfesti Akureyrarbær í svari sínu til mín. Enn fremur liggur fyrir að í upphaflegu ráðningarferli var A metin hæfust umsækjenda til þess að gegna hinu auglýsta starfi verkefnastjóra, eins og áður er rakið, og hún hafði lokið háskólaprófi sem ætla verður að hafi einnig uppfyllt það skilyrði að nýtast í starfi. Sú ríka áhersla sem Akureyrarbær kaus að leggja á að með háskólaprófi umsækjenda væri átt við tiltekna prófgráðu í endurskoðuðu mati og samanburði á hæfni umsækjenda fær því ekki samrýmst þeim meginsjónarmiðum og innbyrðis vægi þeirra sem endurspeglast í framangreindri stigagjöf. Þá verður, í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan, ekki annað ráðið af þeim gögnum sem liggja fyrir í málinu en að A hafi á sínum tíma lokið tveggja ára námi í blaðamennsku sem taldist fullnaðarpróf á þeim tíma.
Þar eð í málinu nýtur engra gagna um endurskoðað heildarmat og samanburð umsækjenda, umfram þá fullyrðingu Akureyrarbæjar að A hafi ekki uppfyllt sett hæfisskilyrði og ekki var um lögbundið hæfisskilyrði að ræða tel ég að bærinn hafi ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið til staðar til að byggja ákvörðun um afturköllun ráðningar hennar á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga. Þá hefur ekki verið sýnt fram á að einhver þau önnur sjónarmið sem almennt er viðurkennt að byggja megi á við ákvörðun um afturköllun hafi átt við í málinu.
4 Málsmeðferð Akureyrarbæjar við afturköllun ráðningarinnar
Athugun mín á þessu máli hefur fyrst og fremst beinst að því menntunarskilyrði sem Akureyrarbær ákvað að leggja til grundvallar endanlegri ákvörðun um ráðningu og þá hvort skilyrði hafi verið til að afturkalla ákvörðun um ráðningu A. Í ljósi þess hvernig bærinn stóð að þeirri ákvörðun tel ég þó jafnframt tilefni til að víkja að lokum að tilteknum atriðum í málsmeðferð bæjarins.
Í áðurnefndu bréfi Akureyrarbæjar til mín segir að haft hafi verið samband við A um leið og grunur vaknaði um að umfang blaðamennskunáms hennar væri minna en áður var gengið út frá, en það var 30. apríl 2019. Segir þar jafnframt að henni hafi verið veittur frestur til að útvega frekari gögn um nám sitt. Hvorki í bréfinu né öðrum gögnum málsins kemur fram hve langur þessi frestur var. Á hinn bóginn liggur fyrir að 2. maí 2019 var A tilkynnt, með vísan til umsagnar ENIC/NARIC skrifstofu Háskóla Íslands, að ekki gæti orðið af ráðningunni. Voru þá aðeins liðnir tveir dagar frá því að henni var gefinn, að því er virðist, ótilgreindur frestur til að leggja fram gögn. Þegar A lagði fram gögn 9. maí 2019 til viðbótar þeim sem hún hafði útvegað 30. apríl 2019 voru þau ekki tekin til greina enda hafði þá öðrum umsækjanda verið boðið starfið.
Eins og áður er rakið annaðist deildarstjóri þau samskipti við A af hálfu Akureyrarbæjar sem áttu sér stað framangreinda daga. Lýsti hann efni samtals þeirra 30. apríl 2019 á þá leið að hann hafi hringt í A „til að fá nánari upplýsingar um námið. Jafnframt [hafi hann leitað] til stjórnsýslusviðs bæjarins um leiðbeiningar um hvað bæri að gera.“ Hvorki af þessari lýsingu né öðrum gögnum málsins verður ráðið að A hafi, umræddan dag, verið kynnt staða málsins með þeim hætti að áformað væri að afturkalla fyrri ákvörðun um ráðningu hennar. Þvert á móti benda gögnin til þess að A hafi verið í góðri trú um að ráðningin stæði svo fremi að henni gæfist tóm til þess að leggja fram viðeigandi gögn um háskólamenntun sína.
Ljóst er að það mat á menntun A sem deildarstjóri Akureyrarstofu kynnti henni í símtali þeirra 30. apríl 2019 voru nýjar upplýsingar sem henni var ókunnugt um, voru henni í óhag og höfðu jafnframt verulega þýðingu fyrir úrslit málsins. Á þeim forsendum er óhjákvæmilegt að líta svo á að andmælaréttur A hafi orðið virkur, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, og að Akureyrarbæ hafi borið að veita henni ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn og tjá sig um málið áður en ákvörðun yrði tekin. (Sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin. Skýringarrit, bls. 166.) Jafnframt má benda á að hafi frestur til andmæla ekki verið tilgreindur á aðili, sbr. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga, rétt til þess að krefjast þess að stjórnvald fresti afgreiðslu máls þar til honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Af þessu leiðir að ef Akureyrarbær taldi til greina koma að afturkalla ráðninguna vegna þess að A uppfyllti ekki menntunarkröfur var mikilvægt að bærinn gerði henni grein fyrir því með skýrum og ótvíræðum hætti og tilgreindi innan hvaða tímamarka bærinn teldi mikilvægt að fá þær upplýsingar.
Í skýringum bæjarins til mín hefur komið fram að ekki hafi þótt ástæða til að veita A frekari frest til að hún gæti látið á það reyna að leggja fram nánari upplýsingar um menntun sína enda hafi þótt með því brotið gegn jafnræði gagnvart öðrum umsækjendum. Ég fæ ekki séð að tilvísun til jafnræðisreglna eigi við í þessu sambandi. Með vísan til niðurstöðu minnar hér að framan þarf að hafa í huga að Akureyrarbær mat A hæfasta umsækjenda á grundvelli fyrirliggjandi gagna eftir samanburð á umsækjendum og bauð henni starfið. Þegar bærinn taldi koma til greina að afturkalla ákvörðun um ráðningu A hófst nýtt stjórnsýslumál þar sem tryggja þurfti að málsmeðferð þeirrar ákvörðunar væri í samræmi við lög.
Með vísan til framangreinds tel ég að Akureyrarbær hafi í samskiptum sínum við A frá og með 30. apríl 2019 látið hjá líða að marka umræddu máli þann skýra og ótvíræða farveg sem leiðir af reglum stjórnsýsluréttarins. Meðferð bæjarins þar sem A var ekki tilkynnt um það með skýrum og ótvíræðum hætti að til stæði að afturkalla ráðningu hennar eða veittur tiltekinn frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri var því að mínu áliti ekki í samræmi við 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með því að Akureyrarbær tók endanlega ákvörðun um afturköllun 2. maí 2019, án þess að gefa A færi á að leggja fram þau gögn er hún taldi nauðsynleg og allt bendir til að hefðu getað haft þýðingu í málinu, skorti enn fremur á að rannsókn málsins væri fullnægjandi. Því til stuðnings má benda á að nú liggur fyrir að auk þess sem A hafði lokið fullgildu háskólaprófi í Osló 1998 samþykkti Y í kjölfar samskipta hennar við skólann vegna þessa máls að umrætt nám hennar að viðbættu námi sem hún hafði áður lokið við Háskóla Íslands yrði metið til bakkalárgráðu í kultur- og sammfunnsfag. Af framangreindu leiðir að málsmeðferð Akureyrarbæjar var að þessu leyti ekki í samræmi rannsóknarreglu 10. gr. og andmælareglu 13. gr., sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að orðalag auglýsingar um starf verkefnastjóra upplýsingamiðlunar hjá Akureyrarstofu, þar sem gert var að skilyrði að viðkomandi hefði háskólapróf sem nýttist í starfi, hafi ekki gefið ótvírætt til kynna að krafist væri að lágmarki bakkalárprófs, eins og byggt hefur verið á af hálfu Akureyrarbæjar. Þá verður ekki séð að slíkt menntunarskilyrði hafi sérstaklega komið til skoðunar í ráðningarferlinu við mat á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu, þar sem A var metin hæfust, auk þess sem fyrir lá að hún hafði lokið tilteknu háskólaprófi og upplýst um það í umsókn sinni. Þá er það álit mitt að bærinn hafi ekki sýnt fram á að skilyrði hafi verið til staðar til að byggja ákvörðun um afturköllun ráðningar hennar á grundvelli 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Jafnframt er það niðurstaða mín að Akureyrarbær hafi ekki tilkynnt A með nægilega skýrum og ótvíræðum hætti að til stæði að afturkalla ráðningu hennar eða veitt henni tiltekinn frest til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri áður en sú ákvörðun var tekin. Af því leiddi enn fremur að á skorti að rannsókn málsins væri fullnægjandi. Málsmeðferð bæjarins var því að mínu áliti ekki í samræmi við 10., 13. og 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Þrátt fyrir framangreinda annmarka á meðferð málsins tel ég ólíklegt að þeir leiði til ógildingar á ráðningunni, m.a. vegna hagsmuna þess umsækjanda sem var ráðinn til starfa. Þegar atvik þessa máls eru virt heildstætt eru það tilmæli mín til Akureyrarbæjar að leitað verði leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra annmarka á meðferð bæjarins á máli hennar, ef hún kýs að fara með málið þá leið. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Akureyrarbæjar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
Viðbrögð stjórnvalda
Í bréfi frá Akureyrarbæ kom fram að samið hefði verið við A um bætur og skerpt hefði verið á verklagsreglum um ráðningar.