Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. febrúar 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála frá 11. janúar 2019 í máli nr. 296/2018. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun Barnaverndar Reykjavíkur frá 8. ágúst 2018 að loka máli er tengdist barni hennar.

Í kvörtun A eru gerðar margvíslegar athugasemdir við úrskurð úrskurðarnefndarinnar og málsmeðferð hennar. Af kvörtun hennar verður m.a. ráðið að hún telji að rannsókn nefndarinnar hafi verið ábótavant og að farið hafi verið á svig við reglur um andmælarétt í tengslum við aðgang hennar að gögnum og þann frest sem hún fékk til að kynna sér gögn málsins áður en úrskurður var kveðinn upp.

Athugun mín á máli A hefur í samræmi við framangreint beinst að þeirri afgreiðslu úrskurðarnefndar velferðarmála að hafna því að veita henni viðbótarfrest til að kynna sér gögn málsins áður en úrskurðað var í máli hennar. Þar reynir einkum á hvort sú málsmeðferð samrýmdist 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samhliða þessu áliti hef ég ritað A bréf þar sem gerð er grein fyrir afgreiðslu minni á öðrum atriðum er kvörtun hennar beindist að.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. janúar 2020.

   

II Málavextir

Sumarið 2018 hafði Barnavernd Reykjavíkur til athugunar mál vegna barns A sem hófst í kjölfar tilkynningar frá skóla barnsins í  maí sama ár og varðaði samskipti barnsins við A. Barnið dvaldi þá hjá föður sínum. Eftir að hafa aflað upplýsinga frá viðeigandi stjórnvöldum, barninu sjálfu og nánustu fjölskyldu ákvað Barnavernd Reykjavíkur að loka málinu og tilkynnti A þá ákvörðun með bréfi dags. 8. ágúst 2018.

Með bréfi, dags. 21 ágúst 2018, kærði A ákvörðunina til úrskurðarnefndar velferðarmála þar sem hún gerði margvíslegar athuga­semdir við athugun barnaverndar í málinu. Nefndin aflaði greinargerðar og gagna frá Barnavernd Reykjavíkur og gaf A kost á að koma að athugasemdum við greinargerðina. Eftir að athugasemdir höfðu borist frá A voru þær sendar Barnavernd Reykjavíkur sem brást við þeim með bréfi 6. nóvember 2018.

Úrskurðarnefnd velferðarmála lét A í té gögn málsins ásamt síðastnefnda bréfi barnaverndar til kynningar 7. nóvember 2018 og gaf henni frest til 21. nóvember til þess að gera athugasemdir. Meðal þessara gagna var níu blaðsíðna skjal um meðferðarfund Barnaverndar Reykjavíkur 3. ágúst 2018 þar sem fram koma helstu forsendur þeirrar ákvörðunar að málinu skyldi lokað svo sem A var tilkynnt fáeinum dögum síðar. Úr þessu skjali höfðu þó verið afmáðir fáeinir hlutar er vörðuðu viðtöl við barnið, föður þess og stjúpmóður með vísan til þess að úrskurðarnefndin hafi metið það svo að þar kæmu fram viðkvæmar upplýsingar um einkamálefni barnsins sem vægi þyngra en aðgangsréttur A. Með sömu rökum var ekki afhent dagálsnóta frá 31. maí sem varðaði sama efni.   

A sendi Barnavernd Reykjavíkur tölvupóst 13. nóvember 2018 þar sem hún fór fram á „afrit og uppruna allra gagna er [B]arnavernd Reykjavíkur lagði fram í andsvari sínu til úrskurðarnefndar velferðar­mála“. Til skýringar á beiðni um uppruna gagna var í tölvu­póstinum vitnað til orða í greinargerð Barnaverndar Reykjavíkur sem A taldi málinu óviðkomandi. Kvaðst A vænta svars innan tveggja daga og vísaði í takmarkaðan frest til andmæla hjá úrskurðar­nefnd velferðarmála.

Tveimur dögum síðar, 15. nóvember 2018, sendi A tölvupóst til úrskurðarnefndar velferðarmála undir yfirskriftinni: „Frestun til gagnaöflunar/andsvars í máli nr. 296/2018“. Þar segir:

 „með vísun í síðara andsvar barnaverndar fer undirrituð fram á 30 daga frest til að bregðast við hinu mikla magni trúnaðarskjala og persónuupplýsinga til margra áratuga um undirritaða er barnavernd Reykjavíkur taldi sér heimilt að setja inn í málið“.

Var í þessu sambandi vísað til ákvæða laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, upplýsingalaga nr. 140/2012 en einnig rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga.

Úrskurðarnefndin svaraði með eftirfarandi tölvupósti 16. nóvember 2018:

„Að því er varðar mál þitt hjá úrskurðarnefnd velferðarmála er eftirfarandi tekið fram:

Hinn 7. 11. síðastliðinn sóttir þú öll gögn máls til úrskurðarnefndarinnar. Þér var jafnframt afhent bréf þar sem fram kom að frestur þinn til að gera athugasemdir við greinargerð Barnaverndar Reykjavíkur þyrftu að berast nefndinni innan 14 daga.

 Úrskurðarnefndin gefur aðilum máls ávallt 14 daga frest til andsvara og er sá frestur sem þér er veittur í samræmi við það. Athugasemdir þínar þurfa samkvæmt því að berast fyrir 21. nóvember næstkomandi.“

Að morgni 19. nóvember fékk A tölvupóst frá Barnavernd Reykjavíkur með tilkynningu um að erindi hennar frá 13. nóvember 2018 hefði verið svarað og að bréf þar að lútandi biði hennar í afgreiðslu þjónustuvers. Í kjölfarið sendi A tölvupóst til baka þar sem hún spurðist fyrir um hvaða gögn þetta væru nákvæmlega og hvort þetta væru öll gögn sem Barnavernd Reykjavíkur hefði undir höndum eða aðeins þau gögn sem talið væri þörf á að sýna henni.

Í svari sem A fékk um hæl var vísað til fyrri tölvupósts en spurningu hennar ekki svarað að öðru leyti. Í svarbréfinu, sem dagsett er 15. nóvember 2018, er vísað til þess að Barnavernd Reykjavíkur hefði afhent öll gögn málsins 30. ágúst 2018. Þá var stuttlega gerð grein fyrir á hverju barnavernd hefði byggt þau orð greinargerðarinnar sem A hafði tilgreint sérstaklega að væru málinu óviðkomandi og fylgdu bréfinu fjögur skjöl þar að lútandi. Skjölin voru tilgreind með eftirfarandi hætti:

 „Dagáll, símtal við þjónustumiðstöð, dags. 9. desember 2011.

Tilkynning Barnaverndar í [...] Noregi dags. 18. nóvember 2013.

Bréf Þjónustumiðstöðvar, svar við beiðni um upplýsingar, dags. 24. febrúar 2014.

Bókun meðferðarfundar þann 14. mars 2014.“

Í bréfinu kom einnig fram að úrskurðarnefnd velferðarmála fengi afrit þess. Móttökustimplun úrskurðarnefndar velferðarmála á þessu bréfi er með dagsetningunni 20. nóvember 2018.

Um kvöldið 19. nóvember sendi A enn tölvupóst til Barna­verndar Reykjavíkur, með afriti til úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem hún segist ítreka beiðni sína og krefjist þess að Barnavernd Reykjavíkur afhendi henni öll gögn og afrit eins og fyrri tölvupóstur sagði til um. Í gögnum málsins er ekki að sjá að brugðist hafi verið við þessum tölvupósti.

Úrskurðarnefnd velferðarmála bárust athugasemdir A 21. nóvember 2018 með bréfi dags. 20. nóvember 2018, og úrskurður lá fyrir í málinu 11. janúar 2019.

   

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og úrskurðarnefndar velferðarmála

Ég ritaði úrskurðarnefnd velferðarmála bréf 13. mars 2019 þar sem ég óskaði eftir öllum gögnum í máli A og bárust þau mér 29. mars og 30. apríl 2019. Þá ritaði ég úrskurðarnefndinni bréf á ný 10. júlí 2019 þar sem ég óskaði eftir afstöðu hennar til þess hvernig synjun á beiðni A um að fá framlengdan frest, með vísan til þeirrar vinnureglu að aðilum væru ávallt gefinn 14 daga frestur til andsvara, samrýmdist 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvort málið hefði verið rannsakað í samræmi við 10. gr. sömu laga. Ég óskaði einnig upplýsinga um hvort afrit bréfsins frá Barnavernd Reykjavíkur, dags. 15. nóvember 2018, hefði legið fyrir hjá úrskurðar­nefndinni þegar hún afgreiddi frestbeiðni A. Enn fremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort skjölin fjögur hefðu tilheyrt „öll[um] gögn[um] máls“ sem nefndin vitnaði til í tölvupóstinum til A 16. nóvember 2018. Að lokum innti ég eftir því hvort nefndin hefði eftir atvikum tekið tillit til þess að umrædd skjöl voru að hluta til á erlendu tungumáli þegar hún ákvarðaði í fyrstu og áréttaði síðar 14 daga frest A til andsvara.

Úrskurðarnefnd velferðarmála svaraði fyrirspurnum mínum með bréfi, dags. 27. september 2019. Þar var upplýst að afrit bréfsins frá Barnavernd Reykjavíkur ásamt fjórum fylgiskjölum hefði ekki legið fyrir hjá nefndinni þegar hún synjaði frestbeiðni A en við síðari yfirferð málsins hefði komið í ljós að þrjú fylgiskjalanna hefðu þá þegar verið meðal gagna málsins, að meðtalinni þýðingu skjalsins frá Noregi. Varðandi synjun um framlengdan frest tók nefndin fram að hún reyndi eftir fremsta megni að kveða upp úrskurð innan lögbundins frests. Þegar litið væri til þess hvenær kæra barst hafi hinn lögbundni frestur verið liðinn 21. nóvember 2018. Þó bæri að hafa í huga að úrskurðar­nefndin hefði þá stefnu að gefa aðilum lengri frest til andsvara ef augljóst væri að mál væri ekki nægilega upplýst sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Enn fremur segir í bréfinu:

„Óski kærendur eftir lengri fresti á því 14 daga tímabili sem þegar hefur verið veitt til andsvara, þá er það venja hjá starfsmönnum úrskurðarnefndarinnar við veitingu viðbótarfresta að benda kærendum á að dugi umræddur frestur ekki þá sé alltaf hægt að sækja um viðbótarfrest. Á það hefði mátt benda í tölvupósti úrskurðarnefndarinnar frá 16. nóvember 2018. Í framhaldi af máli þessu verða verkferlar yfirfarnir og stuðla[ð] þannig að því að kærendur fái upplýsingar um framangreint. Þegar litið er til þeirra gagna málsins sem lágu fyrir þegar frestbeiðni var hafnað telur úrskurðarnefndin að málið hafi verið nægilega rannsakað samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“  

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Ákvörðun um að fresta meðferð stjórnsýslumáls

Athugun mín hefur beinst að því hvort málsmeðferð úrskurðarnefndar velferðar­mála í málinu hafi verið í samræmi við 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993. Eins og áður hefur komið fram óskaði A eftir lengri fresti en upphaflega var veittur af hálfu nefndarinnar til að kynna sér gögn málsins áður en úrskurðað var í máli hennar, m.a. vegna umfangs þeirra. Þeirri beiðni var synjað af hálfu nefndarinnar með vísan til þess að ávallt væri veittur 14 daga frestur til andsvara.

Úrskurðir úrskurðarnefndar velferðarmála teljast til stjórnvalds­ákvarðana í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Samkvæmt lögunum hvíla ákveðnar skyldur á stjórnvöldum við meðferð slíkra mála sem og á grundvelli óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins. Hér má nefna að stjórnvöldum ber að gæta þess að upplýsa mál nægjanlega, sbr. 10. gr., og gefa aðila máls kost á að neyta andmælaréttar, sbr. IV. kafla stjórnsýslulaga. Þannig getur það verið liður í að stjórnvald upplýsi mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin í því að það setji málsaðila ákveðinn frest til að kynna sér gögn þess og tjá sig um það, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga. Sjá til hliðsjónar álit mitt frá 13. maí 2019, í máli nr. 9810/2018.

Við meðferð stjórnsýslumála hafa stjórnvöld ýmis stjórntæki til þess að upplýsa og afgreiða mál með þau markmið sem búa að baki stjórnsýslulögum að leiðarljósi og lúta m.a. að því að réttaröryggi manna í skiptum við stjórnvöld verði sem best tryggt. Mikilvægt stjórntæki sem stjórnvöld hafa til taks er að setja aðila máls frest, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 18. gr. kemur fram að stjórnvaldi sé heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. getur aðili, að öðrum kosti, á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Í athugasemdum við 18. gr. frumvarps sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir m.a. að fresti samkvæmt 1. mgr. beri að haga eftir aðstæðum, en almennt beri að hafa frestinn stuttan á grundvelli reglunnar um málshraða og skilvirkni stjórnvalda, sbr. 9. gr. Þá segir um frest samkvæmt 2. mgr. 18. gr. að þegar stjórnvald tekur ákvörðun um lengd frests skuli m.a. taka tillit til fjölda skjala og umfangs og eðlis málsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297-3298.) Þegar stjórnvald ákveður hvort og þá hvaða frest aðila máls skuli veittur vegast því m.a. á sjónarmið um málshraða og að mál skuli upplýst nægjanlega áður en ákvörðun er tekin í því í samræmi við rannsóknarskyldu stjórnvalda. Við mat stjórnvalds á því hvort koma eigi til móts við ósk aðila um viðbótarfrest skiptir máli hvort slíkt hafi í för  með sér að við það yrði farið fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins. Ákvæði 2. mgr. 18. gr. þarf því að skoða í samhengi við 3. mgr. 51. gr. barna­verndarlaga nr. 80/2002 þar sem fram kemur að úrskurðarnefndin skuli innan tveggja vikna frá því að henni berst kæra taka mál til meðferðar og úrlausnar. Nefndin skuli kveða upp úrskurð í máli svo fljótt sem kostur er og eigi síðar en innan þriggja mánaða frá því að úrskurður barnaverndarnefndar var kærður til hennar.

2 Var synjun úrskurðarnefndar velferðarmála um frest í samræmi við lög?

Með hliðsjón af framangreindu reynir í þessu máli á hvort afgreiðsla úrskurðarnefndar velferðarmála á beiðni A um lengri frest til að bregðast við umfangsmiklum gögnum og upplýsingum í máli hennar hafi verið í samræmi við 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga og þau megin­sjónarmið sem liggja að baki þessu lagaákvæði.

Eftir að athugasemdir höfðu borist frá Barnavernd Reykjavíkur í málinu lét úrskurðarnefndin A fá gögnin til kynningar 7. nóvember 2018 og gaf henni frest til 21. sama mánaðar til að gera athugasemdir. Í kjölfarið átti A í samskiptum við barnavernd þar sem hún óskaði eftir tilteknum gögnum. A óskaði eftir 30 daga fresti hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 15. nóvember 2018. Færði hún þau rök fyrir beiðninni að gögn málsins væru umfangsmikil og vísaði sérstaklega til bréfs Barnaverndar Reykjavíkur til úrskurðar­nefndar velferðarmála frá 6. nóvember 2018 og gagna sem þar kæmu við sögu. Fylgiskjal þess bréfs var bókun meðferðarfundar 3. ágúst 2018, sem áður er getið, þar sem hlutar skjalsins höfðu verið afmáðir. Þá liggur fyrir að meðal gagna málsins eru tólf skjöl á norsku, óþýdd, til viðbótar tilkynningunni frá barnavernd í Noregi sem fyrr er getið, og fjórir tölvupóstar á ensku. Þessari beiðni var hafnað af hálfu nefndarinnar með vísan til þess að hún hefði sótt öll gögn málsins 7. nóvember og þar hefði hún fengið afhent bréf þar sem fram kæmi að frestur til að gera athugasemdir væri 14 dagar. Úrskurðarnefndin gæfi aðilum máls „ávallt 14 daga frest til andsvara“ og sá frestur sem henni hefði verið veittur hefði verið í samræmi við það.

Í svari nefndarinnar til mín af þessu tilefni kom aftur á móti fram að ef kærendur óski eftir lengri fresti á því 14 daga tímabili sem þegar hafi verið veitt til andsvara, þá sé það venja hjá starfsmönnum úrskurðarnefndarinnar við veitingu viðbótarfresta að benda kærendum á að dugi umræddur frestur ekki þá sé alltaf hægt að sækja um viðbótarfrest og að á það hefði mátt benda í tölvupóstinum. Í framhaldi af málinu yrðu verkferlar yfirfarnir og stuðlað að því að kærendur fengju upplýsingar um framangreint. Hins vegar væri það mat nefndarinnar að málið hafi verið nægilega rannsakað.

Beiðni A um viðbótarfrest til að kynna sér gögn málsins tengist því grundvallaratriði andmælaréttar að aðili fái tækifæri til að tjá sig áður en ákvörðun er tekin í máli hans, nema slíkt sé augljóslega óþarft, og hafi til þess ákveðinn frest sem taki mið af umfangi gagna með það að markmiði að málið verði betur upplýst.  Gögnin frá Barnavernd Reykjavíkur voru á annað hundrað blaðsíður, sum þeirra á erlendu máli, og því ljóst að þau voru töluvert umfangsmikil. Svar úrskurðarnefndar velferðarmála í tölvupóstinum til A, 16. nóvember 2018, ber með sér að nefndin hafi ekki lagt tilviksbundið mat á þörf hennar fyrir frest með hliðsjón af umfangi gagnanna umfram þann frest sem þegar hafði verið veittur þar eð synjunin er einungis studd þeim rökum að nefndin gæfi „aðilum ávallt 14 daga frest til andsvara“. Þá má auk þess benda á að úrskurðarnefndin fékk vitneskju um það 20. nóvember 2018, þ.e. áður en 14 daga andmælafrestur A rann út, að hún hefði fengið í hendur gögn til viðbótar þeim er fyrir voru og ennfremur að hún var þá enn að freista þess að fá frekari gögn frá Barnavernd Reykjavíkur.

Hvað sem skýringum nefndarinnar til mín líður um þá venju sem er viðhöfð í verklagi nefndarinnar að þessu leyti þá verður ekki séð að lagt hafi verið fullnægjandi mat á beiðni A um viðbótarfrest með hliðsjón af atvikum málsins og þá einkum umfangi þeirra gagna sem lágu fyrir í málinu þegar hún óskaði eftir fresti. Ég minni á að málsmeðferðar­reglur stjórnsýslulaga eiga að tryggja að fullnægjandi grundvöllur sé lagður að ákvörðunum stjórnvalda. Slíkt er einnig liður í því réttaröryggi og trausti sem þarf að vera til staðar í starfi stjórnsýslunnar. Þrátt fyrir að stjórnvald geti sett ýmis viðmið í starfsemi sinni til að tryggja samræmi og jafnræði í framkvæmd þá breytir það því ekki að í tilvikum sem þessum þarf meta hverju sinni hvort skilyrði séu uppfyllt til að veita aðila frest til að kynna sér gögn málsins, sbr. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og úrskurðarnefnd velferðarmála tók fram í skýringum til mín var lögbundinn frestur, sbr. 3. mgr. 51. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002, þegar liðinn við lok þess frests til andmæla sem fyrirfram hafði verið veittur. Af því leiðir að mínu mati að framangreint ákvæði gat ekki eitt og sér leitt til þess að beiðni hennar um viðbótarfrest til að kynna sér gögn málsins, sbr. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga, væri synjað eingöngu með vísan til almennra viðmiða nefndarinnar um slíka fresti. Má í því sambandi jafnframt benda á að frá 21. nóvember 2018 liðu rúmlega sjö vikur þar til úrskurður var kveðinn upp. Ef nefndin taldi þann frest sem A óskaði eftir of langan miðað við eðli og umfang málsins, og þann tíma sem áætlað var að ljúka málinu fyrir, bar henni engu að síður að leggja mat á beiðnina og eftir atvikum veita styttri viðbótarfrest en óskað hafði verið eftir til að gæta að afgreiðslutíma málsins. Sú staða gat aftur á móti ekki leyst nefndina undan því að leggja mat á beiðni hennar.

Með vísan til framangreinds tel ég að synjun úrskurðarnefndar­ velferðarmála á beiðni A 16. nóvember 2018 hafi ekki verið í samræmi við 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af atvikum þessa máls tel ég mig aftur á móti ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að synjun á fresti hafi í raun leitt til þess að A kæmi ekki að fullnægjandi upplýsingum til að málið væri nægjanlega upplýst og rannsakað af hálfu úrskurðarnefndarinnar. Hef ég þar m.a. í huga að hvaða atriðum athugun barnaverndar beindist auk þess sem ekki hefur verið bent á tiltekin atriði þessu tengdu sem höfðu áhrif á möguleika A að gera athugasemdir í málinu og hefðu getað haft þýðingu fyrir niðurstöðu þess. Ég hef þó, eins og áður sagði, samhliða þessu áliti ritað A bréf þar sem ég geri grein fyrir afstöðu minni til annarra atriða er kvörtun hennar laut að.

   

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að afgreiðsla úrskurðarnefndar velferðarmála 16. nóvember 2018 á beiðni A um viðbótarfrest til að kynna sér ný gögn hafi ekki verið í samræmi við 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Byggist sú niðurstaða einkum á því að úrskurðarnefnd velferðarmála lagði ekki fullnægjandi mat á beiðni hennar um viðbótar­frest til að kynna sér gögn málsins miðað við umfang og eðli þeirra gagna sem lágu fyrir í málinu. Ég beini því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Þá er því beint til nefndarinnar að fylgja eftir áformum um að yfirfara verkferla með það fyrir augum að bæta upplýsingagjöf til kærenda í tengslum við beiðnir um frest.

   

---

   

Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi frá úrskurðarnefnd velferðarmála kom fram að verkferlar hefðu verið bættir og að sjónarmiðin í álitinu yrðu höfð til hliðsjónar við meðferð sambærilegra mála þegar við eigi.