Umboðsmaður Alþingis lauk málinu með bréfi, dags. 19. febrúar 2020, sem hljóðar svo:
I
Ég vísa til kvörtunar yðar til mín, dags. 6. desember 2019, yfir úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 856/2019 frá 4. desember s.á. Með úrskurðinum staðfesti nefndin ákvörðun Ríkisútvarpsins ohf. um að synja beiðni yðar um aðgang að upplýsingum um umsækjendur í starf útvarpsstjóra hjá félaginu. Kvörtunin beinist einkum að túlkun nefndarinnar á 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu.
Í úrskurði nefndarinnar er í fyrsta lagi lagt til grundvallar að í ákvæði 2. mgr. 7. gr., sem fjallar um aðgang að upplýsingum um málefni starfsmanna, felist sérregla sem taki einungis til upplýsinga um starfsmenn stjórnvalda en ekki upplýsinga um starfsmenn lögaðila sem falla undir lögin. Í öðru lagi er lagt til grundvallar að sérregla 4. mgr. 7. gr. laganna gildi um starfsmenn slíkra lögaðila en þar sé hins vegar ekki kveðið á um skyldu til að veita aðgang að þeim upplýsingum sem þér óskuðuð eftir. Í þriðja lagi er lagt til grundvallar að ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 feli einungis í sér áréttingu á því að upplýsingalög gildi um starfsemi félagsins en ekki sérreglu um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum um félagið. Með hliðsjón af orðalagi 2. mgr. 18. gr. laganna og athugasemdum við ákvæðið taldi nefndin að „ekki [yrði] séð að Alþingi [hefði] tekið neina afstöðu til þess um hvort aðrar reglur ættu að gilda um aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf hjá RÚV ohf. [...], en þær sem settar höfðu verið um lögaðila í opinberri eigu samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 [...]“.
Í kvörtuninni gerið þér athugasemdir við að nefndin hafi í úrskurði sínum litið fram hjá upprunalegri gerð laga nr. 23/2013, sögulegu samhengi og því markmiði löggjafans að veita Ríkisútvarpinu sömu stöðu og stjórnvöldum varðandi upplýsingarétt almennings.
Í tilefni af kvörtun yðar ritaði ég bréf til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 11. desember 2019, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin veitti mér skýringar á nánar tilteknum atriðum. Með bréfi, dags. 7. janúar sl., var yður gefinn kostur á að gera athugasemdir við svarbréf úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Bárust athugasemdir yðar með bréfi, dags. 12. janúar sl.
II
Í bréfi mínu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 11. desember 2019, rakti ég forsögu annars vegar ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012 og hins vegar ákvæða laga nr. 23/2013, um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu. Í kjölfarið voru það einkum fjögur atriði, í ljósi kvörtunar yðar, sem ég taldi rétt að kalla sérstaklega eftir afstöðu nefndarinnar til.
Í fyrsta lagi liggur fyrir að þegar rekstrarformi Ríkisútvarpsins var breytt í mars 2007 giltu almenn ákvæði þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996 áfram um það og án takmarkana umfram aðra sem féllu undir lögin. Stofnunin féll því undir 4. tölul. 4. gr. laganna sem kvað á um skyldu til að veita almenningi upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda um störf hjá ríki eða sveitarfélögum þegar umsóknarfrestur var liðinn. Ríkisútvarpið ohf. var að þessu leyti í sömu stöðu og stofnanir ríkis. Í öðru lagi er ljóst að þegar frumvarp til nýrra laga um Ríkisútvarpið var fyrst lagt fram á 140. löggjafarþingi var ætlunin að svo yrði áfram, sbr. 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins. Í þriðja lagi verður ekki ráðið að sérstaklega hafi verið fjallað um það á Alþingi hvort ákvæði nýrra upplýsingalaga nr. 140/2012 skyldu takmarka og þrengja aðgang almennings að upplýsingum hjá Ríkisútvarpinu frá því sem gilt hafði samkvæmt ákvæðum eldri upplýsingalaga, þ.m.t. upplýsingum um nöfn umsækjenda um störf. Það sama á við um hvort ætlunin hafi verið að hverfa frá því að hliðstæðar reglur skyldu gilda um aðgang almennings að upplýsingum hjá Ríkisútvarpinu ohf. og gilda um stofnanir ríkisins og þar með að fella það alfarið undir þær nýju reglur sem setja átti um lögaðila sem væru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Í fjórða lagi verður ekki ráðið af lögskýringargögnum með frumvarpi er varð að lögum nr. 72/2019, um breytingar á upplýsingalögum nr. 140/2012, sem breytti orðalagi 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 á þann hátt að nú vísar ákvæðið ekki lengur til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 heldur orðast ákvæðið svo að „upplýsingalög [gildi] um starfsemi Ríkisútvarpsins“, að sérstaklega hafi þar verið fjallað um að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi með úrskurði nr. 605/2016 komist að niðurstöðu um rétt til aðgangs að upplýsingum hjá Ríkisútvarpinu á grundvelli nýrri laga með þeim takmörkunum sem almennt gilda um aðra lögaðila eða hvort ákvæðið teljist sérákvæði um gildissvið laganna gagnvart Ríkisútvarpinu. Með úrskurðinum var synjun Ríkisútvarpsins ohf. á að veita aðgang að upplýsingum um starfslokasamninga annarra starfsmanna félagsins en útvarpsstjóra staðfest með vísan til þess að tilgreining á laganúmeri eldri laga hefði orðið fyrir mistök og leyst var úr málinu á grundvelli sérreglu 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga.
Með hliðsjón af framangreindu óskaði ég eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál lýsti rökstuddri afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig túlkun hennar á ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 samrýmdist framangreindum sjónarmiðum og þá að teknu tilliti til þess markmiðs sem lá að baki því að Alþingi ákvað við stofnun Ríkisútvarpsins ohf. að áfram skyldu gilda um aðgang að upplýsingum um starfsemi þess sömu reglur og gilt höfðu um aðgang almennings að upplýsingum hjá ríkisstofnuninni Ríkisútvarpinu.
Í skýringum úrskurðarnefndar um upplýsingamál til mín, dags. 7. janúar sl., ítrekar nefndin það sem fram kemur í úrskurði hennar að ekki verði séð að Alþingi hafi, með 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, tekið afstöðu til þess hvort aðrar reglur ættu að gilda um aðgang að umræddum upplýsingum um umsækjendur hjá Ríkisútvarpinu ohf. að liðnum umsóknarfresti. Í kjölfarið áréttar nefndin eftirfarandi:
„[...] í 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 hefur Alþingi tekið sérstaklega afstöðu til þess hvernig fara skuli með aðgang að upplýsingum starfsmanna lögaðila í eigu ríkisins, þar með talið í opinberu hlutafélagi eins og Ríkisútvarpinu. Alþingi hefur með öðrum orðum mælt sérstaklega fyrir um það í sjálfum texta 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga hvernig aðgengi að þess háttar upplýsingum skuli háttað og telur úrskurðarnefndin ljóst að löggjafinn hafi lýst afstöðu til þessa atriðis með afgerandi hætti í 4. mgr. 7. gr., ólíkt ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, sem er orðað með mun almennari hætti.“
Jafnframt er tekið fram að til þess að nefndin geti litið á ákvæði 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 sem sérákvæði gagnvart 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga þurfi slík lagatúlkun að eiga sér traustari stoð í lögskýringargögnum. Þá segir að nefndin telji það hafa verulega þýðingu við mat á liðum eitt til þrjú í framangreindri fyrirspurn að ekkert í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 23/2013 gefi til kynna „að löggjafinn hafi tekið afstöðu til þess hvaða stöðu ákvæði 2. mgr. 18. gr. laganna hefðu gagnvart nýjum reglum laga nr. 140/2012 um lögaðila í eigu ríkis [...]“. Af þeim sökum væri varhugavert að draga „þá ályktun að ákvæði 2. mgr. 18. gr. fæli í sér sérreglu gagnvart upplýsingalögum að þessu leyti“.
Enn fremur segir að lögum nr. 72/2019 hafi verið ætlað að draga úr óvissu sem leiða mætti af tilvísun laga nr. 23/2013 til eldri upplýsingalaga. Nefndin lýsir þeirri afstöðu sinni að hún telji að ekki verði „ráðið með afgerandi hætti [...] að Alþingi hafi ekki fjallað sérstaklega um úrskurð nefndarinnar í máli nr. 605/2016 við meðferð frumvarpsins“. Síðan segir eftirfarandi um framangreinda lagabreytingu:
„Þannig telur nefndin að tilvísun í almennum athugasemdum frumvarpsins til úrskurðarins og sú ummæli sem síðar eru rakin um að ákvæði frumvarpsins feli ekki í sér efnisbreytingu megi vel skilja á þann veg að löggjafinn hafi verið meðvitaður um þau réttaráhrif sem leiddi af úrskurði nefndarinnar í máli nr. 605/2016 og það hafi verið mat löggjafans að ekki væri þörf á að breyta henni.“
Þá segir að löggjafanum hefði verið það nærtækt, við setningu laganna, að kveða skýrt á um ef víkja eigi til hliðar réttaráhrifum af framangreindum úrskurði nefndarinnar. Með hliðsjón af framangreindu og því að lögskýringagögn gefi ekki tilefni til annarra ályktana telji nefndin að ekki sé hægt að túlka 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 sem sérákvæði um rétt almennings að umræddum gögnum.
III
Eins og framan greinir beinist kvörtun yðar að því hvernig úrskurðarnefnd um upplýsingamál túlkaði 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu, einkum með vísan til sögulegs samhengis og þess markmiðs löggjafans þegar Ríkisútvarpið var gert að opinberu hlutafélagi að veita almenningi sama rétt til upplýsinga um starfsemi Ríkisútvarpsins og varðandi stjórnvöld og stofnanir ríkisins.
Í tilefni af kvörtun yðar hef ég kynnt mér forsögu og orðalag annars vegar þeirra ákvæða upplýsingalaga sem hér reynir á og hins vegar ákvæði laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu, frá því að rekstrarformi þess var breytt með lögum nr. 6/2007. Rétt eins og þér bendið á í kvörtun yðar er ljóst að þegar Alþingi samþykkti að gera Ríkisútvarpið að opinberu hlutafélagi var það vilji þess að réttur almennings til aðgangs að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins yrði óbreyttur frá því sem hafði verið meðan það var ríkisstofnun. Til að fylgja fram þessum vilja var tekið inn í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 svohljóðandi ákvæði: „Upplýsingalög, nr. 50/1996, gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf“. Af þessu leiddi m.a. að samkvæmt 4. tölul. 4. gr. laganna var skylt að veita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda um störf hjá Ríkisútvarpinu ohf. þegar umsóknarfrestur var liðinn. Ég minni líka á að á þessum tíma tóku upplýsingalög almennt ekki til starfsemi lögaðila í eigu hins opinbera og var lagaumhverfinu háttað þannig allt til ný upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi 1. janúar 2013. Reglan um Ríkisútvarpið ohf. var því sérregla og hún stóð óbreytt í nýjum lögum um Ríkisútvarpið ohf. nr. 23/2013 sem tóku gildi 22. mars 2013, sbr. 18. gr. laganna. Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til þeirra laga er enn hnykkt á í athugasemdum við 18. gr. að þar sem Ríkisútvarpinu sé ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem sé í eðli sínu opinber þjónusta sé talið rétt að upplýsingalög gildi um starfsemi Ríkisútvarpsins „þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði“ upplýsingalaga nr. 50/1996.
Ég vek athygli á því að hin nýju lög um Ríkisútvarpið nr. 23/2013 voru samþykkt á Alþingi 13. mars 2013 og þá m.a. á grundvelli þessa ítrekaða rökstuðnings um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins. Á þessum tíma hafði Alþingi, eða 21. desember 2012, samþykkt ný upplýsingalög nr. 140/2012 en með þeim höfðu verið lögfest almenn ákvæði um aðgang almennings að tilteknum upplýsingum hjá lögaðilum sem voru að lágmarki í eigu opinberra aðila í tilteknu hlutfalli. Eins og ég rakti í fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál voru frumvörp til beggja þessara laga til umfjöllunar á 141. löggjafarþingi 2012–2013. Þótt lögin um Ríkisútvarpið kæmu síðar til afgreiðslu á því þingi sjást þess ekki merki við þinglega meðferð málsins að tilefni hafi verið talið til þess að gera breytingu á því að vísa í þeim lögum áfram til áðurgildandi upplýsingalaga eða þeim rökstuðningi að baki aðgangi almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins sem byggt var á í lagafrumvarpi þar um.
Niðurstaða úrskurðarnefndarinnar um að staðfesta ákvörðun stjórnar Ríkisútvarpsins ohf. um synjun á beiðni yðar er byggð á því að eftir tilkomu hinna nýju upplýsingalaga nr. 140/2012 hafi Ríkisútvarpið ohf. fallið alfarið undir þær nýju og almennu reglur um aðgang að upplýsingum um starfsmenn lögaðila sem upplýsingalögin taka til. Þar byggir nefndin á orðalagi nýju laganna og þar með sé rétturinn til upplýsinga um umsækjendur um störf hjá Ríkisútvarpinu ohf. þrengri en var meðan eldri upplýsingalög tóku til starfsemi þess.
Nefndin fjallaði í úrskurði sínum um það hvort það hefði þýðingu í málinu að í 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, um Ríkisútvarp, fjölmiðil í almannaþágu, væri kveðið á um að upplýsingalög gildi um starfsemi Ríkisútvarpsins. Þar er vísað til þess að við tilurð þessa ákvæðis hafi verið lögð þung áhersla á að ákvæði upplýsingalaga giltu um Ríkisútvarpið ohf. Síðan dregur nefndin þá ályktun að þegar litið sé til orðlags 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 sem og tilvitnaðra athugasemda við það ákvæði að það „[yrði] ekki séð að Alþingi hafi tekið neina afstöðu til þess um hvort aðrar reglur ættu að gilda um aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf hjá RÚV ohf. að liðnum umsóknarfresti, en þær sem settar höfðu verið um lögaðila í opinberri eigu samkvæmt 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 [...]“.
Það er vissulega rétt að Alþingi tók ekki sérstaklega afstöðu, svo séð verði, til þessa atriðis við endanlega afgreiðslu laga nr. 23/2013. Á móti kemur hins vegar að Alþingi tók heldur ekki sérstaka afstöðu til þess að víkja ætti frá þeim löggjafarvilja sem legið hafði að baki því að mæla fyrir um að upplýsingalög ættu að gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. Hér þarf líka að hafa í huga að umrætt ákvæði laga um Ríkisútvarpið ohf., um að upplýsingalög nr. 50/1996 giltu um starfsemi félagsins, fól í sér undantekningu frá því að upplýsingalög giltu ekki um lögaðila fyrir tilkomu laga nr. 140/2012. Vegna ályktunar nefndarinnar má einnig benda á í þessu ljósi að Alþingi tók heldur ekki sérstaklega afstöðu til þess að með tilkomu almennra ákvæða í upplýsingalögum nr. 140/2012 um aðgang að upplýsingum hjá opinberum hlutafélögum væri verið að þrengja rétt almennings frá því sem áður hafði verið í tilviki Ríkisútvarpsins ohf. Ég tel að sá eindregni vilji Alþingis sem lá að baki því við stofnun Ríkisútvarpsins ohf. að um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi félagsins ættu að gilda hliðstæðar lagareglur og um aðgang að upplýsingum hjá ríkisstofunum, og þá með sama hætti og var áður en Ríkisútvarpinu var breytt í hlutafélag, hafi kallað á að nefndin gæti ekki látið við það sitja að byggja á þögn Alþingis um það tiltekna atriði sem nefndin vísar til þegar hún tók afstöðu til þess hvaða þýðingu 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 hefði við úrlausn á beiðni yðar og þeim sjónarmiðum sem komu fram í kæru yðar til nefndarinnar.
Hvað sem líður þessu atriði við úrlausn nefndarinnar á kæru yðar tel ég ljóst að skort hafi á að við síðari breytingar á lögum um Ríkisútvarpið ohf., eftir að upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi, að tekin væri nægjanlega skýr afstaða til þess að hvaða marki ætlunin var að hverfa frá þeirri upphaflegu stefnumörkun um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. sem mótuð var við setningu laga nr. 6/2007 og fylgt eftir í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 23/2013. Í ljósi þess sem ég hef rakið í þessu bréfi, í fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og meðfylgjandi ábendingabréfi til mennta- og menningarmálaráðherra, og þar með þeirrar óvissu um hver hafi verið ætlun löggjafans í þessum efnum og ónákvæmni við lagasetninguna er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að fullyrða að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi ekki byggst á fullnægjandi lagagrundvelli. Nefndin kaus að láta við það sitja að byggja niðurstöðu sína á orðalagi núgildandi upplýsingalaga nr. 140/2012 og þá þeim sérreglum sem þar koma fram um aðgang að upplýsingum af því tagi sem beiðni yðar hljóðaði um hjá lögaðilum sem lögin taka til.
Athugun mín á kvörtun yðar hefur hins vegar orðið mér tilefni til að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðherra á framangreindu eins og nánar er gerð grein fyrir í meðfylgjandi bréfi mínu til ráðherra.
IV
Með vísan til alls framangreinds lýk ég hér með athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Bréf umboðsmanns til mennta- og menningarmálaráðherra hljóðar svo:
I
Hinn 6. desember 2019 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun er varðaði túlkun úrskurðarnefndar upplýsingamála annars vegar á 7. gr. upplýsinga-laga nr. 140/2012 og hins vegar á 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013, um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu. Með úrskurði nefndarinnar nr. 856/2019 frá 4. desember 2019 synjaði nefndin beiðni þess sem kvartaði um aðgang að upplýsingum um umsækjendur í starf útvarpsstjóra hjá félaginu. Kvörtunin var fyrst og fremst studd þeim rökum að nefndin hefði ekki tekið tillit til forsögu lagareglna um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. og þar með þess vilja Alþingis að þessi réttur, þ.m.t. til upplýsinga um umsækjendur um störf hjá félaginu, yrði með sama hætti og hjá opinberum aðilum.
Þrátt fyrir að ég hafi nú lokið athugun minni á umræddu máli, sbr. meðfylgjandi lokabréf, tel ég rétt að vekja athygli yðar á þeirri umfjöllun í bréfinu er lýtur að gildissviði upplýsingalaga gagnvart Ríkisútvarpinu ohf. Bréfið er sent mennta- og menningarmálaráðherra í samræmi við e-lið 10. tl. 7. gr. forsetaúrskurðar nr. 119/2018, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands.
Jafnframt fylgir hér með afrit af fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 11. desember 2019, þar sem nánar var fjallað um umrætt atriði.
II
Þegar rekstrarformi Ríkisútvarpsins var breytt árið 2007 og rekstur þess færður yfir í hlutafélag með takmarkaðri ábyrgð ríkisins var sérstaklega tekið fram að upplýsingalög nr. 50/1996 giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf., sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007. Í athugasemdum við 12. gr. frumvarpsins sem varð að lögunum segir um það:
„Er það í samræmi við nefndarálit meiri hluta menntamálanefndar eftir 2. umræðu um frumvarp þetta um Ríkisútvarpið hf. á síðasta þingi. Í umræðum um frumvarpið innan nefndarinnar og í umræðum á Alþingi á síðasta þingi var lögð á það þung áhersla að ákvæði upplýsingalaga, nr. 50/1996, giltu um Ríkisútvarpið hf. Eins og nánar er rakið í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum, nr. 50/1996, gilda lögin einvörðungu um stjórnvöld ríkis og sveitarfélaga en ekki um hlutafélög og skiptir þar engu þótt hlutafélagið sé að öllu leyti í eigu ríkis eða sveitarfélags. Í ljósi þess að Ríkisútvarpinu hf. væri ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem væri í eðli sínu opinber þjónusta taldi meiri hlutinn engu síður rétt að upplýsingalög giltu um starfsemi þess þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.“ (Sjá þskj. 56 á 133. löggjafarþingi 2006-2007)
Á 140. löggjafarþingi 2011-2012 lagði mennta- og menningar-málaráðherra fram frumvarp til laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu. Frumvarpið var samið af nefnd sem var m.a. ætlað að taka afstöðu til aukins gagnsæis í rekstri Ríkisútvarpsins. Í 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins var áfram gert ráð fyrir að ákvæði þágildandi upplýsingalaga nr. 50/1996 ættu að gilda um starfsemi Ríkisútvarpsins og er rökstuðningur fyrir því í athugasemdum við frumvarpsákvæðið samhljóða þeim rökum sem færð voru fyrir 12. gr. laga nr. 6/2007. Þar segir m.a.:
„Í ljósi þess að Ríkisútvarpinu væri ætlað að veita útvarpsþjónustu í almannaþágu sem væri í eðli sínu opinber þjónusta var engu að síður talið rétt að upplýsingalög giltu um starfsemi þess þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna.“ (Sjá þskj. 1186 á 140. löggjafarþingi 2011-2012)
Frumvarpið náði ekki fram að ganga en var endurflutt á 141. löggjafarþingi og lagt fram í þinginu 5. október 2012. Ákvæði 2. mgr. 18. gr. frumvarpsins og athugasemdir við það ákvæði voru óbreyttar.
Frumvarp forsætisráðherra til nýrra upplýsingalaga var einnig endurflutt á 141. löggjafarþingi og lagt fram í þinginu nokkrum dögum síðar eða 9. október 2012. Það frumvarp var samþykkt á Alþingi 21. desember 2012 og tóku upplýsingalög nr. 140/2012 gildi 1. janúar 2013 án þess að gerðar væru breytingar á 12. gr. þágildandi laga nr. 6/2007, um Ríkisútvarpið ohf., eða frumvarpi til laga um Ríkisútvarpið, fjölmiðil í almannaþágu, en það var þá til umfjöllunar hjá allsherjar- og menntamálanefnd þingsins. Af fundargerðum nefndarinnar, innsendum umsögnum og umræðum um síðarnefnda frumvarpið á Alþingi er ljóst að umfjöllun þingsins var um önnur atriði þess en þetta ákvæði. Þegar lög nr. 23/2013 voru síðan samþykkt 13. mars 2013, eftir gildistöku upplýsingalaga nr. 140/2012, var ákvæði 2. mgr. 18. gr. laganna óbreytt frá því að frumvarp til þeirra var lagt fram, þ.e. í ákvæðinu var vísað til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 sem fallin voru úr gildi.
Með samþykkt nýrra upplýsingalaga nr. 140/2012 varð sú grundvallarbreyting að lögin taka almennt til starfsemi lögaðila sem eru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera, þó með tilteknum takmörkunum sem nánar eru tilgreindar í lögunum, þ. á m. 7. gr. þeirra um starfsmenn. Þar er fjallað um rétt almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna hjá aðilum sem falla undir lögin og fram kemur að sá réttur taki m.a. ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf en síðan eru í ákvæðinu tilgreind tiltekin atriði sem upplýsingarétturinn tekur til, annars vegar þegar um er að ræða opinbera starfsmenn og hins vegar starfsmenn lögaðila sem falla undir lögin. Í tilvikum opinberra starfsmanna eru þessi atriði talin upp í fimm töluliðum en hvað varðar starfsmenn lögaðila eru töluliðirnir tveir. Fyrsti töluliðurinn hjá opinberum starfsmönnum hljóðar svo:
„1. nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn,“
Samhljóða eða hliðstætt ákvæði um upplýsingagjöf vegna umsækjenda um störf hjá lögaðilum sem falla undir lögin er ekki í ákvæðinu.
Eins og lýst er í fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir að þrátt fyrir að umrædd ákvæði nýrra upplýsingalaga nr. 140/2012 hefðu tekið gildi 1. janúar 2013 voru t.d. nöfn umsækjenda um stöðu útvarpsstjóra birt opinberlega í byrjun árs 2014 og sama var gert þegar níu störf hjá Ríkisútvarpinu voru auglýst laus til umsóknar fyrri hluta árs 2014. Ekki virðist hins vegar hafa reynt á hvort þær takmarkanir sem koma fram í nefndri 7. gr. laga nr. 140/2012 ættu við um Ríkisútvarpinu ohf. fyrr en í máli sem lauk með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 605/2016, frá 18. janúar 2016, þar sem staðfest var synjun félagsins á beiðni um aðgang að upplýsingum um starfslokasamninga annarra starfsmanna félagsins en útvarpsstjóra árin 2013 og 2014. Þar var lagt til grundvallar að tilgreining á laganúmeri eldri laga hefði orðið fyrir mistök og leyst úr málinu á grundvelli sérreglu 4. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Í rökstuðningi er m.a. vísað til þess að í sérstökum athugasemdum við 18. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 23/2013 segir m.a. að ákvæði 2. mgr. sé samhljóða 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007. Síðan segir í úrskurðinum: „Þau sjónarmið sem þar koma fram þykja til merkis um að ætlun löggjafans hafi verið að gildandi upplýsingalög hverju sinni myndu taka til starfsemi RÚV“.
Með lögum nr. 72/2019, um breytingar á upplýsingalögum nr. 140/2012, með síðari breytingum, var orðalagi 2. mgr. 18. gr. laga nr. 23/2013 breytt á þann hátt að nú vísar ákvæðið ekki lengur til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996 heldur orðast ákvæðið svo að „upplýsingalög [gildi] um starfsemi Ríkisútvarpsins“, sbr. 11. tölul. 21. gr. laganna. Í kafla 3.8 í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum segir:
„Í tilvikum þar sem löggjöf vísar til brottfallinna laga um aðgang að upplýsingum kann að vera hætta á óvissu um rétt borgaranna til aðgangs að upplýsingum hjá hinu opinbera og lögaðilum í opinberri eigu. Ekki virðist hafa reynt á skýringu slíkra tilvísana í réttarframkvæmd fyrr en með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 605/2016 frá 18. janúar 2016. [...] Úrskurðarnefndin tók fram að eldri upplýsingalög nr. 50/1996 væru fallin úr gildi. Þar að auki væru ekki vísbendingar í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 23/2013 um að ætlunin væri sú að eldri upplýsingalög skyldu gilda áfram um Ríkisútvarpið ohf. Því var lagt til grundvallar að tilgreining á númeri eldri upplýsingalaga í lögum um félagið hefði orðið fyrir mistök og komist að niðurstöðu um rétt til aðgangs að umbeðnum upplýsingum á grundvelli nýrri laganna.
Samkvæmt framansögðu eru með frumvarpinu lagðar til breytingar á tilvísunum annarra laga til upplýsingalaga, með það að markmiði að slíkar tilvísanir séu réttar og valdi engum vafa, en hér er hins vegar ekki um efnisbreytingu að ræða.” [leturbr. mín.] (Sjá þskj. 1240 á 149. löggjafarþingi 2018-2019)
Það vekur athygli að þarna er höfð uppi sú röksemd að ekki hafi verið vísbendingar í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 23/2013 um að ætlunin væri sú að eldri upplýsingalög skyldu áfram gilda um Ríkisútvarpið ohf. Með vísan til þessa er lagt til grundvallar að tilgreining á númeri eldri upplýsingalaga í lögum nr. 23/2013 hafi orðið fyrir mistök. Í þessum athugasemdum er hins vegar í engu fjallað um þau skýru ummæli sem komu fram í athugasemdum við umrætt ákvæði í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 23/2013 um að í ljósi þess að starfsemi Ríkisútvarpsins væri í eðli sínu opinber þjónusta væri engu að síður, þótt það væri rekið sem opinbert hlutafélag, talið rétt að upplýsingalög giltu um starfsemi þess „þannig að almenningur gæti fengið aðgang að gögnum mála hjá því í samræmi við ákvæði laganna“ og þá var verið að vísa til efnisreglna eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
Þegar gætt er að þessum sérstaka löggjafarvilja sem lá að baki umræddu ákvæði í lögum nr. 23/2013, sbr. áður sama vilja að baki eldra ákvæði, tel ég að það hafi verið hæpið að draga svo eindregna ályktun um að ekki hafi verið vísbendingar í lögskýringargögnum um stöðu eldri upplýsingalaga að þessu leyti og þá án þess að taka sérstaklega afstöðu til áðurnefndra ummæla. Að sama skapi er örðugt að ráða í hvað átt sé við með orðunum að þarna sé hins vegar ekki um efnisbreytingu að ræða. Rökin í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 23/2013, um að vísa í upplýsingalög nr. 50/1996, voru tilgreind samhliða því að talið var rétt að láta efnisreglur þeirra laga gilda þótt Ríkisútvarpið væri opinbert hlutafélag. Síðari upplýsingalög nr. 140/2012 höfðu að geyma aðrar efnisreglur um opinber hlutafélög að þessu leyti heldur þær sem lagðar höfðu verið til grundvallar í tillögugerð um tilgreiningu upplýsingalaga nr. 56/1996 við samþykkt laga nr. 23/2013. Ég tek fram að ekki verður ráðið af fundargerðum stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar eða umræðu um málið á Alþingi að fjallað hafi verið sérstaklega um þetta álitaefni við það frumvarp sem varð að lögum nr. 72/2019. Þá verður heldur ekki ráðið af frumvarpinu sem flutt var af forsætisráðherra hvort og þá hvaða aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytið hafði að umræddu ákvæði frumvarpsins.
III
Til að draga saman umfjöllun mína hér að framan tek ég fram að í fyrsta lagi liggur fyrir að þegar rekstrarformi Ríkisútvarpsins var breytt giltu almenn ákvæði þágildandi upplýsingalaga áfram um það og án takmarkana umfram aðra sem féllu undir lögin. Í öðru lagi er ljóst að þegar frumvarp til nýrra laga um Ríkisútvarpið var fyrst lagt fram á 140. löggjafarþingi var ætlunin að svo yrði áfram. Í þriðja lagi verður ekki ráðið að sérstaklega hafi verið fjallað um það á Alþingi hvort ákvæði nýrra upplýsingalaga nr. 140/2012 skyldu takmarka og þrengja aðgang almennings að upplýsingum hjá Ríkisútvarpinu ohf. frá því sem gilt hafði samkvæmt ákvæðum eldri upplýsingalaga, þ.m.t. upplýsingum um nöfn umsækjenda um störf. Það sama á við um hvort ætlunin hafi verið að hverfa frá því að hliðstæðar reglur skyldu gilda um aðgang almennings að upplýsingum hjá Ríkisútvarpinu ohf. og gilda um stofnanir ríkisins og þar með að fella það alfarið undir þær nýju reglur sem setja átti um lögaðila sem væru að 51% hluta eða meira í eigu hins opinbera. Minnt skal á að ef sú var raunin verður ekki séð að þörf hafi verið á sérákvæði í lögum nr. 23/2013 um að upplýsingalög nr. 50/1996 giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins enda höfðu þá hin nýju upplýsingalög nr. 140/2012 með umræddu ákvæði um lögaðila verið samþykkt á Alþingi. Með sama hætti verður ekki séð ef þetta var raunin að þörf hafi verið á að viðhalda sérstakri tilvísun til upplýsingalaga í lögum um Ríkisútvarpið ohf. með lögum nr. 72/2019. Í fjórða lagi minni ég á það sem áður sagði um þá óvissu sem felst í þeim orðum í athugasemdum við það frumvarp er varð að lögum nr. 72/2019 um að ekki væri um efnisbreytingu að ræða.
Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið í þessu bréfi, þeim atriðum sem komu fram í fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndar um upplýsingamál og meðfylgjandi lokabréfi mínu til þess sem bar fram kvörtun þessa máls, er það afstaða mín að skort hafi á að við síðari breytingar á lögum um Ríkisútvarpið ohf., eftir að upplýsingalög nr. 140/2012 tóku gildi, að tekin væri nægjanlega skýr afstaða til þess að hvaða marki ætlunin var að hverfa frá þeirri upphaflegu stefnumörkun um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. sem mótuð var við setningu laga nr. 6/2007 og fylgt eftir í frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 23/2013. Í ljósi þess sem að framan er rakið og þar með þeirrar óvissu um hver hafi verið ætlun löggjafans í þessum efnum og ónákvæmni við lagasetninguna er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að fullyrða að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál hafi ekki byggst á fullnægjandi lagagrundvelli, eins og nánar er rakið í meðfylgjandi lokabréfi mínu til þess sem kvartaði vegna málsins. Hins vegar tel ég rétt að vekja athygli mennta- og menningarmálaráðherra á framangreindu með það fyrir augum að metið verði hvort ástæða sé til að taka afstöðu til þeirra atriði sem ég hef fjallað um með skýrari hætti en nú er gert í lögum. Ég hef þá fyrst og fremst í huga að tekin verði skýr afstaða til þess í lögum að hvaða marki vilji ráðuneytis yðar og Alþingis stendur til þess að breyta frá upphaflegri stefnumörkun um aðgang almennings að upplýsingum um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. þegar það var gert að opinberu hlutafélagi. Ég minni á að sú stefnumörkun lá fyrir áður en núgildandi upplýsingalög voru samþykkt og þar með almennar reglur um aðgang að upplýsingum almennings hjá lögaðilum í opinberri eigu.
Ég tel að síðustu ástæðu til að vekja athygli á því að þegar kynnt var af hálfu stjórnar Ríkisútvarpsins ohf. að ekki væri ætlunin að birta nöfn umsækjenda um stöðu útvarpsstjóra var tekið fram að það væri gert í ljósi ráðlegginga frá einkafyrirtæki sem stjórnin hafði fengið sér til aðstoðar við ráðninguna. Þegar ekki væru veittar upplýsingar um nöfn umsækjenda væri það til þess fallið að kalla fram fleiri umsóknir og þá frá einstaklingum sem síður sæktu um ef nöfnin yrðu birt. Þessar upplýsingar urðu mér tilefni til að spyrjast nánar fyrir um þessi mál hjá stjórn Ríkisútvarpsins ohf. Um lagalegan grundvöll þessarar afstöðu var þá vísað til sömu sjónarmiða og á var byggt af hálfu Ríkisútvarpsins ohf. í ofangreindu máli hjá úrskurðarnefnd upplýsingamála nr. 856/2019. Ástæða þess að ég geri þetta að umtalsefni hér er að ákvörðun löggjafans um birtingu á nöfnum umsækjenda um störf hjá ríkinu og þar með Ríkisútvarpinu ohf. þegar það var fært í hlutafélagformið var byggð á ákveðnum röksemdum m.a. um jafnræði, aðhald og til að auka traust á meðferð þessara mála. Þau sömu rök og komu fram af hálfu stjórnar Ríkisútvarpsins ohf. á grundvelli ráðlegginga einkafyrirtækisins hafa einnig komið upp í öðrum málum þegar fjallað hefur verið um ráðningar í störf af hálfu ríkisins og opinberra aðila. Nú síðast veitti ég því athygli að kjara- og mannauðssýsla ríkisins, sem heyrir undir fjármála- og efnahagsráðuneytið, hefur beint spurningum til forstöðumanna ríkisins um þessi mál í formi skoðanakönnunar. Frá sjónarhóli eftirlits umboðsmanns Alþingis sem ætlað er að fylgja eftir lagasetningu Alþingis, gæta að réttindum borgaranna og að stjórnsýslan gæti jafnræðis gagnvart borgurunum er mikilvægt að lagaákvæði um þessi mál séu skýr og í samræmi við raunverulegan vilja Alþingis. Slíkt er líka liður í að viðhalda trausti á störfum stjórnvalda og annarri starfsemi á vegum hins opinbera.
Ég tek að síðustu fram að ég hef ákveðið að senda afrit af þessu bréfi til stjórnar Ríkisútvarpsins ohf., allsherjar- og menntamálanefndar og stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis til upplýsinga.