Álit

I. Kvörtun.

Kvörtun A frá 25. mars 1988 var tviþætt. Annars vegar kvartaði hún yfir því, að réttarstaða eigenda fjár á húsnæðissparnaðarreikningum samkvæmt lögum nr. 49/1985 um húsnæðissparnaðarreikninga væri ekki skýr, einkum að því er tæki til skatts af innleggi eftir gildistöku laga nr. 49/1987. Hins vegar laut kvörtun A að því, að óhæfilegur dráttur hefði orðið á ótvíræðum svörum stjórnvalda við spurningum hennar um það, hvernig nefndri réttarstöðu væri háttað.

A stofnaði húsnæðissparnaðarreikning við Landsbanka Íslands í júlí 1985 á grundvelli laga nr. 49/1985. Í 1. gr. laganna segir:

„Innlegg manna á húsnæðissparnaðarreikninga skapa rétt til skattafsláttar er nemur fjórðungi árlegs innleggs innan þeirra marka og með þeim skilyrðum er í lögum þessum greinir, sbr. 68. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, enda beri þeir ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. gr. þeirra laga.“

Til samræmis við ofangreint ákvæði var skattalögum breytt með lögum nr. 47/1985 um breyting á lögum nr. 75 14. september 1981, um tekjuskatt- og eignarskatt, með síðari breytingum. Upphaf 3. gr. laga nr. 47/1985 hljóðaði svo:

„68. gr. laganna, sbr. 4. gr. l. nr. 121/1984, orðist svo:

Skattafsláttur manna, sem um ræðir í 1. mgr. 67. gr., skal annars vegar vera persónuafsláttur að fjárhæð 35 000 kr. en hins vegar 25% af því fé sem menn leggja á tekjuárinu inn á bundinn reikning vegna húsnæðissparnaðar skv. lögum um húsnæðissparnaðarreikninga, allt að því hámarki er þar getur.“

A naut skattafsláttar árin 1986 og 1987 samkvæmt ofangreindum lagaákvæðum. Ágreiningur varð hins vegar út af rétti hennar til skattafsláttar 1988. Það mál var til úrlausnar hjá ríkisskattanefnd og fjallaði ég ekki um það deiluatriði.

Með lögum nr. 49/1987 um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, var meðal annars breytt ákvæðum 67. og 68. gr. laga nr. 75/1981, um rétt til persónuafsláttar, en ekki var þar minnst á skattafslátt vegna húsnæðissparnaðar samkvæmt lögum nr. 49/1985 um húsnæðissparnaðarreikninga.

Með bréfi, dags. 22. febrúar 1987, leitaði A upplýsinga hjá embætti ríkisskattstjóra og fjármálaráðuneyti um það, hvernig farið yrði með húsnæðissparnaðarreikninga, þegar fyrirhugað staðgreiðslukerfi skatta tæki gildi. Í svarbréfi ríkisskattstjóra, dags. 17. maí 1988, sagði:

„Ríkisskattstjóri vill gefa yður eftirfarandi svar vegna bréfs yðar varðandi ákvæði 68. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum, um skattafslátt manna, sem annars vegar er lögákveðinn persónuafsláttur og hins vegar 25% af því fé sem menn leggja inn á bundinn reikning vegna húsnæðissparnaðar samkvæmt lögum um húsnæðissparnaðarreikninga allt að því hámarki sem þar um getur, sem var á tekjuárinu 1987 kr. 200.690.

Samkvæmt lögum nr. 49/1987 er ákvæðum 68. gr. laga nr. 75/1981 breytt þannig að ákvæði um þann hluta skattafsláttar sem ákvarðast af innleggi framteljenda á húsnæðissparnaðarreikning var fellt úr lögunum.

Lög nr. 49/1987 tóku gildi 1. jan. 1988 og koma til framkvæmdar við álagningu tekjuskatts 1989 hvað varðar umrætt atriði.

Samkvæmt framanrituðu er hin sérstaka heimild 68. gr. laga nr. 75/1981 til lækkunar tekjuskatti ekki fyrir hendi frá og með álagningarárinu 1989.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 23. júní 1988 óskaði ég eftir því, að fjármálaráðuneytið og ríkisskattstjóri skýrðu viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 og 11. gr. sömu laga.

Í svarbréfi ríkisskattstjóra, dags. 16. ágúst 1988, sagði:

„Á árinu 1985 voru fyrst lögfest ákvæði um húsnæðissparnaðarreikninga. Hér var annars vegar um að ræða lög nr. 49 frá 26. júní 1985 um húsnæðissparnaðarreikninga og hins vegar 2. og 3. gr. laga nr. 47 frá 26. júní 1985 um breyting á lögum nr. 75/1985 á að vera 75/1981] um tekjuskatt og eignarskatt. Skattafsláttur skv. 1. gr. laga nr. 49/1985, vegna innleggs á tveim síðustu ársfjórðungum ársins 1985, kom til framkvæmda við álagningu tekjuskatts 1986 og lög nr. 47/1985 komu til framkvæmda vegna álagningar tekjuskatts á árinu 1986 á tekjur ársins 1985. Í 1. gr. laga nr. 49/1985 um húsnæðissparnaðarreikninga er kveðið á um það að innlegg manna á húsnæðissparnaðarreikninga skapi rétt til skattafsláttar er nemur fjórðungi árlegs innleggs innan þeirra marka og með þeim skilyrðum er í lögunum greinir, sbr. 68. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt með síðari breytingum.

Með 2. og 3. gr. laga nr. 47/1985 er gerð nauðsynleg breyting á lokamálslið 1. mgr. 67. gr. og 68. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt sem leiðir af lögfestingu laga nr. 49/1985. Breytingin fól það í sér að í stað persónuafsláttur frá tekjuskatti koma inn ákvæði um skattafslátt sem annars vegar er ákvarðaður sem persónuafsláttur að ákveðinni fjárhæð en hins vegar sem 25 % af því fé sem menn leggja á tekjuárinu inn á bundinn reikning vegna húsnæðissparnaðar samkvæmt lögum um húsnæðissparnaðarreikninga.

Með lögum nr. 49 frá 30. mars 1987 um breyting á lögum nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt verður breyting á þessum reglum. Skv. 9. og 10. gr. breytingalaganna sem breyta 67. gr. og 68. gr. tekjuskattslaga, eru ákvæðin um skattafslátt vegna innleggs á húsnæðissparnaðarreikninga afnumin frá 1. janúar 1988 og koma þær breytingar til framkvæmda við álagningu tekjuskatts á árinu 1989 vegna tekna á árinu 1988, sbr. 21. gr. laga nr. 49/1987. Við álagningu á árinu 1988, vegna tekna á árinu 1987, giltu ákvæðin eins og þau voru fyrir breytingu laga nr. 49/1987, sbr. 6. gr. laga nr. 46/1987 um gildistöku laga um staðgreiðslu opinberra gjalda.

Niðurstaðan um skattafslátt vegna innleggs manns á bundinn reikning vegna húsnæðissparnaðar er því sú að slíkur afsláttur gildir við álagningu tekjuskatts á árinu 1988, vegna tekna á árinu 1987. Að óbreyttum lögum mun sá afsláttur ekki gilda við álagningu tekjuskatts á árinu 1989, vegna tekna á árinu 1988, sbr. bréf embættisins til gjaldenda, dags. 17. maí sl. Auglýsing embættisins frá 30.desember 1987 breytir engu um þessa niðurstöðu, en hún er birt samkvæmt skýrum ákvæðum lokamálsliðs 7. gr. laga nr. 49/1985 um húsnæðissparnaðarreikninga og fól ekki í sér neina afstöðu um skattalegan þátt málsins.“

Svar fjármálaráðuneytisins við erindi mínu frá 23. júní 1988 barst mér 9. janúar 1989. Svarbréf ráðuneytisins, dags. 4. janúar 1989, er svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til samtals við yður í dag, þar sem þér óskuðuð eftir skriflegum upplýsingum um stöðu kvörtunar frú A varðandi réttarstöðu eigenda húsnæðissparnaðarreikninga, skv. lögum nr. 49/1985.

Það er ljóst að með samþykkt laga nr. 49/1987 um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, kom upp mjög bagaleg óvissa um framkvæmd laga nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga, þar sem þá voru felld úr gildi ákvæðin í 67. og 68. gr. laga nr. 75/1981 um framkvæmd skattafsláttarins, en lög nr. 49/1985 um rétt manna til afsláttar voru allt að einu látin halda gildi sínu.

Skv. 8. gr. laga nr. 49/1985, um húsnæðissparnaðarreikninga, setur fjármálaráðherra reglur um framkvæmd þeirra laga.

Hjálagt sendist yður tillaga að reglugerð sem afhent var fjármálaráðherra 30. desember síðastliðinn og býður nú undirritunar hans. Þessari reglugerð er ætlað að koma til framkvæmda á árinu 1989 vegna innleggs á árinu 1988, en eins og fram kemur í bréfi ríkisskattstjóra til yðar, dags. 16. ágúst 1988, giltu reglur skattalaga um framkvæmd skattafsláttarins við álagningu 1988 vegna tekna á árinu 1987.

Í þessari tillögu að reglum sem yður er hér send er gert ráð fyrir því að framkvæmd skattafsláttarins verði hagað þannig tæknilega, að tekið verði tillit til innleggs á húsnæðissparnaðarreikning við endanlega skattákvörðun, þannig að inneign getur myndast í skattkerfinu eins og þegar ofgreitt hefur verið í staðgreiðslu.

Þegar þessar reglur verða settar, sem ætti að verða á allra næstu dögum, er þeirri óvissu eytt sem varð tilefni kvörtunar umbjóðanda yðar.“

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 28. febrúar 1989, sagði svo:

„Ég sé ekki ástæðu til að fjalla í áliti þessu um skýringu á reglugerð nr. 24/1989 um húsnæðissparnaðarreikninga né tengsl þeirrar reglugerðar og laga nr. 49/1985 við lög nr. 49/1987. Af því tilefni tel ég engu að síður ástæðu til að taka fram, að réttara hefði verið að ákveða umrætt skatthagræði beinlínis í lögum, þannig að réttur þeirra einstaklinga, sem hlut eiga að máli, væri alveg ótvíræður. Af því, sem rakið hefur verið hér áður, kemur fram, að frá gildistöku laga nr. 49/1987 hinn 1. janúar 1988 fram til gildistöku reglugerðar nr. 24/1989 ríkti, hvernig sem á er litið, veruleg óvissa, hver yrði réttarstaða manna, sem fé áttu á húsnæðissparnaðarreikningum. Gildir það einnig um menn, er höfðu hug á að fá slíka reikninga stofnaða. Var þannig ekki á hreinu, hver áhrif það myndi hafa á skattlagningu tekna ársins 1988, ef fé væri lagt inn á slíka reikninga, eða hvort greitt yrði með öðrum hætti úr réttarstöðu eigenda húsnæðissparnaðarreikninga, svo sem óhjákvæmilegt hefði verið, miðað við að ekki yrði af skattafslætti.

Að mínu áliti er ámælisvert, að fjármálaráðuneytið skyldi ekki fyrr en raun bar vitni leitast við að greiða úr þeirri flækju, sem varð með þeim hætti, sem að framan hefur verið rakið . . . .

Ég tel ekki tilefni til athugasemda við málsmeðferð embættis ríkisskattstjóra.“