Opinberir starfsmenn. Framhaldsskólar. Forstöðumaður bókasafns. Almenn hæfisskilyrði. Auglýsing á lausu starfi. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 9971/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir að framhaldsskólinn X hefði ráðið B í auglýst starf umsjónarmanns bókasafns við skólann. A hafði einn umsækjanda lokið háskólaprófi í bókasafns- og upplýsingafræði og taldi að með ráðningu B hefði verið gengið fram hjá sér með ólögmætum hætti. Þar vísaði A til fyrri starfa við bókasöfn og ákvæðis í bókasafnalögum þess efnis að forstöðumaður bókasafns skuli, ef þess er kostur, hafa próf í bókasafns- og upplýsingafræði.  Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort mat á umsækjendum um starfið hefði verið í samræmi við menntunarskilyrði sem bundin væru í lög.

Í auglýsingu um starfið var  m.a. áskilin „háskólamenntun og reynsla á sviði upplýsingafræði“ en í svörum skólans til umboðsmanns var m.a. bent á ekki hefði verið auglýst eftir forstöðumanni bókasafnsins heldur umsjónarmanni þess. Því hefði skólinn ekki talið þörf á að hafa hliðsjón af lagaákvæðinu um að forstöðumaður bókasafns skuli, ef þess er kostur, hafa próf í bókasafns- og upplýsingafræði. Auk þess hefði skólinn verið í samstarfi við bókasafn sveitarfélagsins.

Umboðsmaður rakti annars vegar starfssvið umsjónarmanns, eins og því var lýst í auglýsingu skólans, og hins vegar hlutverk yfirmanns skólasafns samkvæmt ákvæðum framhaldsskólalaga og reglugerðar um starfslið framhaldsskóla. Taldi umboðsmaður að af samanburðinum yrði ekki annað ráðið en að hið auglýsta starf fæli í sér meginþætti hlutverks yfirmanns skólasafns. Benti hann á að þótt stjórnvöld hefðu nokkurt svigrúm til þess að skipuleggja störf og velja þeim lýsandi heiti gætu þau ekki með vísan til starfsheitisins sneitt hjá þeim lögbundnu skilyrðum sem kynnu að gilda um viðkomandi starf. Enn fremur gerði hann grein fyrir að áðurnefnt ákvæði bókasafnalaga um menntun forstöðumanns tæki einnig til yfirmanns skólasafns og að í reglugerð um starfslið framhaldsskóla, sem sett er á grundvelli framhaldsskólalaga, væri fyrirvaralaust ákvæði um að yfirmaður skólasafns skuli vera bókasafnsfræðingur.

Með vísan til framangreinds taldi umboðsmaður ekki hægt að leggja annað til grundvallar en að umrætt starf „umsjónarmanns bókasafns“ hefði falið í sér þau verkefni og störf sem forstöðumaður bókasafns, í skilningi bókasafnalaga, hefði með höndum. Þar með hefði skólinn verið bundinn af umræddu ákvæði bókasafnalaga um menntun forstöðumanns og ákvæði reglugerðar um menntun yfirmanns bókasafnsins. Á skólanum hefði því hvílt sú skylda að taka þegar við auglýsingu um starfið mið af ákvæðum laga og reglugerðar um menntunarkröfur og það hefði einnig átt við þegar kom að heildarmati og samanburði á umsækjendum. Þá væri ekki séð að forstaða eða fyrirsvar skólasafnsins hefði verið falið öðru bókasafni. Að sama skapi gæti það ekki breytt framangreindum skilyrðum laga að forstöðumanni eða yfirmanni bókasafns skólans væri veittur kostur á að sinna öðrum verkefnum við skólann, eins og í þessu tilviki, þótt sameining starfa kynni að vera heimil.

Var það niðurstaða umboðsmanns að framhaldsskólinn X hefði, með því að líta með öllu fram hjá þýðingu hæfisskilyrðis sem kæmi fram í lögum og reglugerð varðandi menntun við ráðningu í starf „umsjónarmann bókasafns“ ekki byggt úrlausn málsins á fullnægjandi lagagrundvelli. Ætti það bæði við um hvernig staðið var að efni auglýsingar um starfið og mat og samanburð umsækjenda. Í samræmi við framangreint og þær upplýsingar sem lægju fyrir í málinu  yrði ekki séð að B hefði, þegar ráðningin fór fram, uppfyllt menntunarskilyrði til starfsins sem kveðið væri á um í lögum og reglugerð settri samkvæmt heimild í lögum.

Umboðsmaður tók fram að það yrði að vera verkefni skólans, og þá eftir atvikum með aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytisins, að greiða úr því hvaða afleiðingar skortur á að þetta almenna hæfisskilyrði var uppfyllt hefði á gildi ráðningarinnar og þar með hvernig bætt yrði úr þeim annmarka sem var á ákvörðunartöku um ráðninguna. Þótt hann hefði ekki tekið að öðru leyti afstöðu til samanburðar eða mats á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu væri ljóst að A hefði verið eini umsækjandinn sem hefði lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði á þeim tíma sem ráðningin fór fram. Voru það tilmæli hans til framhaldsskólans X að leita leiða til að rétta hlut A og að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem kæmu fram í álitinu. Að öðru leyti yrði það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreinds annmarka á ráðningunni og þá gagnvart A, ef A kysi að fara með málið þá leið.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 28. janúar 2019 leitaði A til mín og kvartaði yfir ráðningu X í starf umsjónarmanns bókasafns við skólann en hún var á meðal umsækjenda um starfið. A kveðst hafa verið eini umsækjandinn sem lokið hefði prófi í bókasafns- og upplýsingafræði og því teldi hún að með ákvörðun um að ráða óútskrifaðan einstakling án reynslu af rekstri bókasafna hefði verið vegið að starfsheiðri hennar. Vísaði hún þar bæði til fyrri starfa við bókasöfn og ákvæðis í bókasafnalögum þess efnis að forstöðumaður bókasafns skuli, ef þess er kostur, hafa próf í bókasafns- og upplýsingafræði. 

Af hálfu X hefur verið byggt á því að framangreint skilyrði bókasafnalaga um menntun forstöðumanns bókasafns hafi ekki átt við í málinu og skólinn hafi ekki tekið mið af því ákvæði við ráðninguna. Athugun mín hefur einkum beinst að framangreindri afstöðu skólans og þá hvort mat á umsækjendum um starfið hafi byggst á fullnægjandi lagagrundvelli með tilliti til ákvæða í lögum og reglugerð um menntun yfirmanns bókasafna í framhaldsskólum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. mars 2020. 

II Málavextir

X auglýsti í mars 2018 eftir umsjónarmanni bókasafns við skólann í 50-100% starfshlutfalli frá 1. ágúst sama ár. Í auglýsingunni sagði að í starfinu fælist m.a. daglegur rekstur bókasafns skólans, aðstoð við upplýsingaöflun og leiðbeiningar til nemenda og starfsfólks um notkun safnsins, vefsíðugerð, aðstoð við notkun tölvukosts, innkaup fyrir bókasafn og kynning á starfsemi safnsins. Starfssviðið var nánar afmarkað í auglýsingu með eftirfarandi hætti:

 „Daglegur rekstur bókasafns.

Leiðbeina nemendum og starfsfólki um notkun safnsins og aðstoða við upplýsingaöflun.

Umsjón með innkaupum fyrir bókasafn.

Sinnir þjónustu við nemendur og starfsfólk.

Kynnir starfsemi safnsins innan skólans.

Umsjón með heimasíðu skólans.

Aðkoma að skjala- og málakerfi.“

Hæfnikröfur voru auk þess tilgreindar sem hér segir:

„Háskólamenntun og reynsla á sviði upplýsingafræði.

Reynsla á sviði vefsíðugerðar, grafískrar hönnunar og miðlunar.

Góð samskipta- og tölvufærni.

Góð skipulagshæfni, stundvísi og áreiðanleiki.

Góð íslensku- og enskukunnátta er skilyrði, kunnátta í fleiri tungumálum er kostur.

Nákvæm og sjálfstæð vinnubrögð, frumkvæði í starfi.

Það er kostur að viðkomandi hafi kennsluréttindi og reynslu af kennslu og öðru skólastarfi, en ekki skilyrði.“ 

Fimm umsækjendur sóttu um starfið, þ. á m. A, og var hún eini umsækjandinn sem hafði þá lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði (MLIS). Því lauk hún árið 2010 en hafði áður lokið B.Ed.-prófi frá Kennaraháskóla Íslands.

Í gögnum málsins liggur fyrir yfirlit um umsækjendur með upplýsingum um menntun þeirra, reynslu og þekkingu með hliðsjón af þeim atriðum sem tilgreind voru í auglýsingu um starfið. Í skýringum X vegna málsins hefur komið fram að niðurstaða valnefndar hafi verið sú að tveir umsækjendur, A og B, uppfylltu allar kröfur auglýsingar og sköruðu þar með fram úr öðrum, sem ekki komu til frekara mats. Eftir frekari samanburð á hæfni A og B var B boðið til viðtals og í framhaldinu tekin ákvörðun um ráðningu hennar í 90% starfshlutfalli.

Í tilkynningu skólameistara fyrir hönd X til A, dags. 13. apríl 2018, um að ráða B segir:

„Um leið og ég þakka þér fyrir að hafa sótt um starf umsjónarmanns bókasafns við [X] tilkynnist hér með að ákveðið hefur verið að ráða [B] í starfið. [B] er með B.A. próf í íslensku, kennsluréttindi á meistarastigi og er að ljúka meistaranámi í upplýsingafræði. [B] hefur reynslu af vefsíðugerð og viðhaldi á heimasíðum, ásamt grafískri miðlun og hönnun.“ 

A óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni 26. apríl 2018 sem hún fékk með bréfi, dags. 4. maí s.á. Þar kom fram að niðurstaða ráðningarferlisins hefði verið sú að B væri hæfust til að gegna starfi umsjónarmanns bókasafns skólans og einnig var greint frá þeim þáttum sem lagt var mat á í ráðningarferlinu, þ.e. mat á umsókn, fylgigögnum umsókna, viðtölum og umsögnum. Í rökstuðningi er menntun og reynsla B nánar rakin. Þá segir:

„[B] uppfyllir því hæfnikröfur sem getið er um í auglýsingu um starfið. Menntun hennar og starfsreynsla kemur sér vel við verkefnastjórnun og skipulagsvinnu sem umsjónarmaður bókasafns [X]. Við mat á faghæfni var horft til margra ára reynslu [B] af skrifstofustjórnun og umsjón útgáfu, ásamt menntunar í upplýsingatækni, íslensku, uppeldis- og menntunarfræði og kennslureynslu. Einnig var horft til aðkomu [B] að tæknivinnu og uppsetningu á netbúnaði, öðrum þjónustustörfum og uppbyggingu þeirra, reynslu hennar af fjármálum, skýrslugerðum, viðtölum við einstaklinga sem koma í þjónustu, gerð áætlana, þarfagreiningum og leitum að úrræðum og úrbótum við hæfi. [B] hefur reynslu af daglegum rekstri þjónustueiningar, að sinna þjónustu við notendur, leiðbeina þeim og aðstoða við upplýsingaöflun, ásamt því að hafa reynslu af umsjón með innkaupum. Sem kennari hefur [B] reynslu og þekkingu til þess að kynna starfsemi safnsins innan skólans sem utan, og vinna með nemendum og kennurum að ýmsum verkefnum sem tengjast námi nemenda og starfi kennara. Einnig hefur hún reynslu af umsjón heimasíðu og Facebook-síðu, sem er eitt af verkefnum umsjónarmanns bókasafns [X], og reynslu sem nýtist í aðkomu að skjala- og málakerfi skólans.“ 

Í framhaldinu var vikið að því að B hefði skýra sýn á hlutverk umsjónarmanns bókasafns og legði áherslu á virka þátttöku í þeirri vinnu sem fyrir lægi við uppbyggingu þjónustu við nemendur og starfsmenn í X. Að lokum segir:

„Í [X] eru krefjandi verkefni við eflingu þjónustu bókasafns [X]. Það er mat valnefndar, sem var skipuð skólameistara, aðstoðarskólameistara, áfangastjóra og deildarstjóra bóknáms, að víðtæk reynsla [B] nýtist vel til þeirra verkefna. Hún hefur skýrar hugmyndir um skólastarfið og þau verkefni sem bíða umsjónarmanns bókasafns.“ 

Með vísan til þessa kom fram að það hefði verið niðurstaða skólameistara að B væri hæfust af umsækjendum um starf umsjónarmanns bókasafnsins og bæri því að bjóða henni starfið.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

1 Samskipti við X

Ég ritaði X bréf 26. febrúar 2019 þar sem ég óskaði eftir nánari upplýsingum og skýringum varðandi samanburð á hæfni þeirra B og A, m.a. um markmið viðtalsins við B, mat á samskiptahæfni, mat á sýn á hlutverk umsjónarmanns og hvort og þá hvernig hafi verið höfð hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 11. gr. bókasafnalaga nr. 150/2012 þar sem segir að forstöðumaður bókasafns skuli, ef þess sé kostur, hafa lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði.

Svör X bárust mér með bréfi, dags. 18. mars 2019. Þar segir m. a. um viðtalið að markmið þess hafi verið að fá skýrari mynd af þekkingu og færni B í þáttum sem tilgreindir voru í auglýsingu, þ.m.t. að kanna reynslu hennar af skjala- og málakerfum, og kanna sýn hennar á nútímavæðingu bókasafnsins, sem hún hafi nefnt í umsókninni. Greint er frá því að B hafi í viðtalinu lagt fram gögn til staðfestingar því að hún hafi í námi sínu fengist við verkefni á sviði skjalastjórnunar. Einnig segir: „Eftir viðtal við [B] þótti ekki ástæða til [að] ræða við aðra umsækjendur enda bjó hún, að mati valnefndar, yfir reynslu og þekkingu umfram aðra á mikilvægum sviðum starfsins.“ Um mat á samskiptahæfni B segir að litið hafi verið til reynslu af störfum hennar sem íslenskukennari við skólann undanfarið ár en ekki hafi verið kallað eftir formlegum umsögnum. Varðandi mat á samskiptahæfni A var vísað til tveggja umsagna sem fylgdu umsókn hennar.

Þá kemur fram í bréfinu að B hafi í viðtalinu verið beðin um að gera nánar grein fyrir sýn og hugmyndum sínum varðandi starfið og rakin eru aðalatriði frásagnar hennar þar að lútandi, sem hafi fallið vel að hugmyndum skólans um mikilvægi þess að efla starfsemi bókasafns og nútímavæða vinnulag. Enn fremur segir að ekki hafi verið lagt mat á sýn og hugmyndir annarra umsækjenda „enda niðurstaða valnefndar m.t.t. mats á þekkingu [B], reynslu og annarri hæfni, að hún væri hæfasti umsækjandinn“.

Vegna ákvæðis 1. mgr. 11. gr. bókasafnalaga var tekið fram að þegar skólinn auglýsti eftir umsjónarmanni bókasafns „var ekki verið að auglýsa eftir forstöðumanni safnsins“. Því hafi umrætt lagaákvæði ekki verið haft til hliðsjónar við ráðninguna. Enn fremur sagði:

„Til fjölmargra ára hefur ekki verið gerð krafa um háskólamenntun umsjónarmanns bókasafns skólans enda getur safnið sótt sérfræðiþjónustu bókasafnsfræðings til [...]bókasafns [Y] á grundvelli samnings þar um frá árinu 2012 (sjá fylgiskjal 2). Við starfslok fyrrverandi bókavarðar á sl. ári, sem var umsjónarmaður safnsins til fjölda ára, var hins vegar ákveðið að óska eftir háskólamenntun á sviði bókasafns- og upplýsingafræða í auglýsingu eftir nýjum umsjónarmanni þó ekki væri gerð krafa um meistaragráðu. Þá var ekki gerð krafa um að sá sem yrði ráðinn hefði heimild til að frumskrá ný eintök í Gegni (miðlægt bókasafnskerfi hjá Landskerfi bókasafna) enda er það ekki veigamikill hluti starfsins auk þess sem framagreindur þjónustusamningur við [...]bókasafn [Y] er enn í gildi.“

Um samanburðinn í heild sinni segir að ljóst hafi verið að reynsla A væri meiri og lengri en B á sviði hefðbundinnar safnþjónustu og skjalavörslu. A væri með meistarapróf í bókasafns- og upplýsingafræði með sérhæfingu á sviði skjala- og málakerfa. Starfsreynsla B á því sviði væri mun minni en A en líta bæri til þess að ekki hefði verið leitað eftir sérhæfingu á þessu sviði, heldur að sá sem fengi starfið hefði aðkomu að slíku kerfi. Umsjón skjala- og málakerfis væri í höndum aðstoðarskólameistara. Þá segir í bréfinu:

„Í nútímaskólasamfélagi er þekking og reynsla af miðlun og vinnu við vefkerfi mikilvæg. Reynsla [B] á sviði umsjónar með heimasíðu, vefsíðugerð, grafískri hönnun og miðlun var mun meiri en [A]. Auk þess að hafa lokið 90 ein. á sviði bókasafns- og upplýsingafræða og BA í íslensku bjó hún yfir reynslu og þekkingu á fjölbreyttu sviði, s.s. á sviði upplýsingatækni, á sviði stjórnunar, við ráðgjöf, við uppsetningu fréttabréfa, við ritun greina og við umsjón heimasíðu o.fl. þar sem menntun hennar í íslensku nýtist vel. Þannig var litið á að tíunduð reynsla og þekking [B] myndi nýtast betur en keppinautarins á auglýstu starfssviði. Þá þótti kennslureynsla á framhaldsskólastigi óneitanlega verðmæt, þ.e. reynsla af að umgangast, þjónusta og leiðbeina þeim aldurshópi nemenda sem er í skólanum og sækir bókasafnið. Kennslureynsla [A] er á grunnskólastigi. Báðar eru þær vanar að standa fyrir kynningum. Niðurstaðan var að víðtæk reynsla og þekking [B] vægi þyngra en reynsla og þekking [A] sem er meiri á sviði bókasafnsþjónustu og sérhæfingu á sviði skjalastjórnunar.“

Ég ritaði X bréf á ný 13. maí 2019 þar sem ég  óskaði skýringa á að starfshlutfall umsjónarmanns var auglýst á bilinu 50-100%, upplýsinga um starfshlutfall B og um umfang meginþátta starfs hennar. Einnig óskaði ég eftir að samstarfið við Bókasafn Y yrði skýrt nánar í ljósi þess að áðurnefndur samningur frá 2012 var um annað efni.  

Svör bárust mér með bréfi frá skólanum 12. júní 2019. Þar kemur fram að mögulegt starfshlutfall hafi verið auglýst á breiðu bili með það í huga að gefa sem flestum tækifæri á því að sækja um og að vegna stærðar skólans og staðsetningar væri leitast við að samþætta sérfræðistörf. Starfshlutfall vegna hefðbundinna verkefna umsjónarmanns og aðkomu að skjala- og málakerfi hafi verið áætlað 50% og að starf umfram það hlutfall yrði vegna annarra verkefna. Þá sagði að samstarfið við Bókasafn Y byggði á óundirrituðum samningi frá 2013 þar sem fram kemur að þegar skólinn þyrfti að skrá bækur af bókasafni sínu sem ekki hefðu áður verið skráðar í Gegni gæti hann falið bókasafnsfræðingi hjá Bókasafni Y verkið gegn gjaldi fyrir útselda vinnu starfsmanns með laun bókasafnsfræðings.

A gerði athugasemdir við skýringar X með tölvubréfi bréfi 25. júní 2019.

2 Samskipti við mennta- og menningarmálaráðuneytið

Ég ritaði mennta- og menningarmálaráðherra jafnframt bréf 10. júlí 2019 og óskaði, með vísan til þess að sá ráðherra færi með yfirstjórn málefna bæði bókasafna og framhaldsskóla, eftir afstöðu til þess skilyrðis að  „[y]firmaður skólasafns  [skuli] vera bókasafnsfræðingur“ sbr. síðari málslið 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 11. október 2019, kemur fram að það telji, í ljósi sögunnar, að hugtakið „bókasafnsfræðingur“ í reglugerðinni hafi sömu merkingu og „bókasafns-og upplýsingafræðingur“ í lögum um bóksafnsfræðinga nr. 97/1984 með síðari breytingum. Jafnframt var bent að einnig tíðkaðist að nota „upplýsingafræðingur“ í sömu merkingu eftir að Háskóli Íslands hefði breytt heiti viðkomandi náms í „upplýsingafræði“. Þá taldi ráðuneytið að merking hugtaksins „yfirmaður“ gæti mögulega verið „forstöðumaður“ í skilningi 1. mgr. 11. gr. bókasafnalaga og benti jafnframt á að umrædd reglugerð hefði verið sett áður en lög um bókasöfn nr. 150/2012 tóku gildi en með þeim lögum voru bókasöfn framhaldsskóla felld undir hin almennu lög um bókasöfn. Að mati ráðuneytisins væri þarna misræmi á milli laga og reglugerðar og hygðist það gera breytingar á reglugerðinni þannig að hún samrýmdist lögum nr. 150/2012. Ráðuneytið lýsir því að það telji þörf á að breyta orðalagi 2. máls. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007 „enda þrengir hún ákvæði 11. gr. bókasafnslaga í núverandi mynd og getur ekki sótt sér stoð í henni. Ráðuneytið hyggst því gera þær breytingar sem nauðsynlegar teljast svo að 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007 samrýmist 11. gr. laga nr. 150/2012, meðal annars m.t.t. hugtakanna „yfirmaður“ og „bókasafnsfræðingur“.

Í svari við spurningu um afstöðu ráðuneytisins til þess hvort reglugerð nr. 1100/2007 geri fortakslausari menntunarkröfu til yfirmanns skólasafns en almennt gerist um bókasöfn segir:

„Ráðuneytið metur það svo að reglugerðin geri ekki strangri menntunarkröfur til yfirmanns skólasafnsins heldur en almennt gerist um bókasöfn, enda er reglugerðarheimild almennt ætluð til nánari útfærslu á efnisreglum laga svo að hún uppfylli lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Í þessu samhengi má nefna að umrædd reglugerð er sett á grundvelli framhaldsskólalaga löngu áður en lög nr. 150/2012 tóku gildi.“

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Í 39. gr. a. laga um framhaldsskóla nr. 92/2008, sbr. 4. gr. laga nr. 71/2010, segir að í öllum framhaldsskólum skuli gera ráð fyrir skólasafni eða að tryggt sé með öðrum hætti að nemendur hafi aðgang að þjónustu slíks safns. Hlutverk skólasafns sé að vera upplýsingamiðstöð fyrir nemendur og kennara, og í starfsemi þess skuli lögð skuli áhersla á að þjálfa nemendur í sjálfstæðri leit upplýsinga og notkun gagnabanka. Ganga verður út frá að bókasafn X sé skólasafn í merkingu framangreinds lagaákvæðis. Í athugasemd við frumvarpsgrein þá sem varð að núgildandi 39. gr. a. kom fram að þrátt fyrir að sérstakt ákvæði um skólabókasöfn hefði ekki verið tekið upp í lög nr. 92/2008 við samþykkt þeirra hefði ekki verið litið svo á að í því fælist að skólasöfn skyldu aflögð í framhaldsskólum, enda væri í starfsemi framhaldsskóla almennt gert ráð fyrir skólasöfnum „og sérstöku starfsfólki með menntun á sviði bókasafna og upplýsingatækni“. Í framhaldinu er síðan í athugasemdunum vitnað í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 92/2008 og 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007 um starfslið og skipulag framhaldsskóla, sem sett var á grundvelli eldri laga um framhaldsskóla og er enn í gildi.

Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla, segir að yfirmaður skólasafns skuli vera bókasafnsfræðingur og í 3. mgr. sömu greinar er talið upp að yfirmaður skólasafns skuli m.a.: a) gera áætlanir um starfsemi safnsins og hafa umsjón með daglegum rekstri þess, bóka- og gagnakosti svo og tækjum og lestrarsölum, b) annast skráningu safnsins og sjá um að halda henni við, c) annast val og innkaup bóka og annarra gagna til safnsins í umboði skólameistara,  d) leiðbeina nemendum og kennurum um notkun safnsins og aðstoða við upplýsingaöflun, e) kynna starfsemi safnsins innan skólans, f) fylgjast með nýjungum á sviði bókasafns- og upplýsingafræða og g) skila skýrslu til skólameistara um starfsemi safnsins í lok skólaárs.

Þegar ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007 voru sett með stoð í 5. mgr. 11. gr. þágildandi framhaldsskólalaga nr. 80/1996 var sérstakt ákvæði um skólasöfn framhaldsskóla í 36. gr. þeirra laga og í nefndri 5. mgr. 11. gr. laganna sagði að setja skyldi í reglugerð ákvæði um menntun og starfssvið starfsfólks skólasafna. Á þessum tíma voru í gildi lög nr. 36/1997 um almenningsbókasöfn en þau lög tóku ekki beint til bókasafna í framhaldsskólum þótt í 2. mgr. 4. gr. væri heimild til að stofna til samningsbundins rekstrar- eða þjónustusamstarfs milli almenningsbókasafns og bókasafns við skóla á framhaldsskóla- eða háskólastigi. Í 8. gr. laganna sagði að við mannaráðningar almenningsbókasafna skyldi tryggja eftir föngum að almenningsbókasöfn hefðu á að skipa starfsfólki með sérmenntun sem hæfði verksviði safnanna. Þá var tekið fram að forstöðumaður almenningsbókasafns skyldi, ef þess væri kostur, hafa lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði eða jafngildu námi.

Þegar ný lög um bókasöfn  nr. 150/2012 leystu af hólmi eldri lög nr. 36/1997 um almenningsbókasöfn var ákveðið að til bókasafna samkvæmt þeim lögum teldust m.a. bókasöfn framhaldsskóla- og grunnskóla. Ákvæði um starfsfólk bókasafna í 11. gr. laganna var að efni til óbreytt frá eldri lögum. Í athugasemd við þetta ákvæði í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 150/2012 var tekið fram að krafan um að ráða forstöðumann sem lokið hefði prófinu í faginu ætti við „sé þess kostur að ráða starfsmann með slíka menntun til starfans.“ Þess má geta að í enn eldri lögum um almenningsbókasöfn nr. 50/1976 sagði í 12. gr. að við bæjarbókasöfn (borgarbókasafn í Reykjavík) og bæjar- og héraðsbókasöfn skuli forstöðumaður (yfirbókavörður) að jafnaði vera bókasafnsfræðingur og einnig að bókasafnsfræðingar skuli að jafnaði hafa forgangsrétt til bókavarðarstarfa.

Fyrirvarinn „ef þess er kostur“ um próf forstöðumanns var ræddur í meðförum Alþingis bæði á frumvarpi til laga nr. 36/1997 og frumvarpi til laga nr. 150/2012. Í frumvarpi til fyrrnefndu laganna sagði að „leitast [skyldi] við að tryggja eftir föngum“ að söfnin hefðu á að skipa fólki með sérmenntun en menntamálanefnd lagði til í nefndaráliti að orðin „leitast við að“ yrðu felld brott. Þar sagði að nefndarmenn væru sammála um að mikilvægt væri að starfsmenn og forstöðumenn almenningsbókasafna hefðu lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði, en bentu jafnframt á að ekki væri alltaf mögulegt að fá fólk með slíka menntun til starfa og því þyrfti að vera ákveðinn sveigjanleiki í menntunarkröfum þeim sem settar væru í lög. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 4863-4864.) Þegar frumvarp til núgildandi bókasafnalaga var til meðferðar hjá allsherjar- og menntamálanefnd var meðal annars leitað umsagna Landsbókasafns, sem lagði til að báðir fyrirvararnir í 1. mgr. 11. gr., „ef þess er kostur“ og „eftir föngum“, yrðu teknir út. Í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar er tekin afstaða til þessa sjónarmiðs með eftirfarandi orðum: „Nefndin tekur undir þessi sjónarmið að vissu leyti en bendir á að líta verði til þess að slíkt geti verið íþyngjandi fyrir fámennari sveitarfélög og einnig verði að horfa til þess að bókasöfn geta verið ólík að stærð og umfangi. Nefndin leggur því til að ákvæðið verði óbreytt.“ (Alþt. 2012-2013, A-deild, þskj. 648.)

Af þessari forsögu verður ráðið að áðurnefndur fyrirvari um áskilnað um próf forstöðumanns bókasafns í hinum almennu bókasafnalögum hafi af hálfu löggjafans verið hugsaður sem undantekningarákvæði til að mæta þeirri stöðu þegar ekki er „kostur að ráða starfsmann með slíka menntun til starfans“. Jafnframt er ljóst að ráðherra, sem þá fór í senn með málefni almenningsbókasafna og framhaldsskóla, ákvað við útgáfu reglugerðar 1100/2007 að gera strangari kröfur til menntunar yfirmanns bókasafna framhaldsskóla heldur en gerðar voru þá rétt eins og nú í lögum til forstöðumanna almenningsbókasafna þar sem fyrirvarinn „ef þess er kostur“ var ekki í reglugerðarákvæðinu. Hér þarf að mínu áliti að hafa í huga að það ákvæði laga um framhaldsskóla sem þá var í gildi og er enn um heimild ráðherra til að setja í reglugerð ákvæði um menntun og starfssvið starfsfólks skólasafna er í sérlögum um starfsemi framhaldsskóla, og í því tilviki sem hér reynir á opinbers framhaldsskóla sem er ríkisstofnun. Þá eru í gildi lög nr. 97/1984 er veita þeim einum er sem til þess hefur leyfi ráðherra og lokið tilteknu námi rétt til að kalla sig bókasafns- og upplýsingafræðing og starfa sem slíkur hér á landi, sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 3. gr. laganna er tekið fram að þeim beri að starfa samkvæmt lögum og reglugerðum um bókasöfn sem eru í gildi á hverjum tíma.

Hvað sem líður hugleiðingum ráðuneytisins um samhengi ákvæða um menntunarkröfur yfirmanns bókasafns á grundvelli laga um framhaldsskóla og bókasafnalögum þá fæ ég ekki séð að þær hafi þýðingu í því máli sem fjallað er um í þessu áliti. Fyrir liggur að í hópi umsækjenda um starfið og þeirra sem komu til endanlegs mats við ráðninguna var einstaklingur sem lokið hafði prófi í bókasafns- og upplýsingafræði þegar ráðningin fór fram. Ekki liggur því annað fyrir en að á grundvelli umsókna um starfið hafi því verið „kostur að ráða starfsmann með slíka menntun til starfans“, og þá líka til samræmis við 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, að því gefnu að þær reglur hafi átt við það starf sem auglýst var og ætlunin var að ráða í.

2 Áttu kröfur í lögum og reglugerð um menntun forstöðumanns/ yfirmanns bókasafns við um hið auglýsta starf?

Í skýringum X til mín hefur verið byggt á því að með ráðningu umsjónarmanns bókasafns skólans hafi ekki verið um að ræða ráðningu forstöðumanns bókasafns. Í svörum skólans kemur auk þess fram sú afstaða að ákvæði 1. mgr. 11. gr. bókasafnalaga nr. 150/2012 hafi ekki verið haft til hliðsjónar við ráðninguna enda hafi skólinn ekki verið að auglýsa eftir forstöðumanni heldur umsjónarmanni. Skólinn hafi látið við það sitja að áskilja „háskólamenntun á sviði bókasafns- og upplýsingafræða“ enda væri fyrir hendi samkomulag um að skólinn gæti keypt tiltekna sérfræðiþjónustu af Bókasafni Y.

Af skýringum X verður ekki annað ráðið en við undirbúning ráðningarinnar hafi hvorki sérstaklega verið tekið mið af þeim kröfum sem koma fram um menntun forstöðumanns bókasafns í 1. mgr. 11. gr. bókasafnalaga nr. 150/2012 eða yfirmanns skólasafns í framhaldsskóla samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla. Ekki hafi því í auglýsingu um starfið eða við ákvörðun um ráðningu í það verið gerð krafa um að sá sem ráðinn var hefði lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði.

Með hliðsjón af orðalagi auglýsingar X, þar sem óskað var eftir umsjónarmanni bókasafns, verður ekki annað ráðið en að sú óbeina starfslýsing sem þar kemur fram feli í sér meginþætti hlutverks yfirmanns skólasafns, sbr. ákvæði 39. gr. a. laga um framhaldsskóla nr. 92/2008 og 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, sem áður eru rakin. Þar má nefna að auglýst var eftir umsjónarmanni til að hafa umsjón með daglegum rekstri bókasafnsins, hafa umsjón með innkaupum fyrir safnið, leiðbeina nemendum og starfsfólki um notkun safnsins og aðstoða við upplýsingaöflun en einnig kynna starfsemi safnsins innan og utan skólans. Þá verður af gögnum málsins og skýringum skólans ekki annað ráðið en að umsjónarmaður bókasafns skólans sé eini fasti starfsmaður skólasafnsins og sinni þessum verkefnum.

Af þessu tilefni tek ég fram að þótt stjórnvöld hafi nokkurt svigrúm til þess að skipuleggja störf og velja þeim lýsandi heiti geta þau ekki með vísan til starfsheitisins sneitt hjá þeim lögbundnu skilyrðum sem kunna að gilda um viðkomandi starf. Því breytir hinn auglýsti starfstitill „umsjónarmaður“, einn og sér, hvorki eðli starfsins né túlkun þeirra lagaákvæða sem gilda um starf forstöðumanns/ yfirmanns bókasafns X. Ég tel því ekki hægt að leggja annað til grundvallar en að umrætt starf „umsjónarmanns bókasafns“ feli í sér þau verkefni og störf sem forstöðumaður bókasafns í skilningi 11. gr. bókasafnalaga hefur með höndum. Þar með hafi skólinn verið bundinn af því menntunarskilyrði og tilheyrandi fyrirvara sem fram kemur í 1. málsl. 1. mgr. 11. gr. laganna. Sama á við um þann áskilnað um menntun yfirmanns bókasafnsins sem leiddi af reglugerð nr. 1100/2007. Á skólanum hvíldi því sú skylda að taka þegar við auglýsingu um starfið mið af framangreindum ákvæðum laga og reglugerðar um menntunarkröfur og það átti einnig við þegar kom að heildarmati og samanburði á umsækjendum.

Hvað skýringar skólans á samstarfi við Bókasafn Y varðar bendi ég á að í þeim gögnum sem skólinn hefur lagt fram um samstarfið eru engar vísbendingar um að Bókasafni Y hafi að einhverju leyti verið falin forstaða eða fyrirsvar skólasafnsins þótt mögulegt kunni í einhverjum tilvikum að vera unnt að sækja þjónustu þangað. Af gögnum málsins virðist samstarfið einkum snúast um afmarkaða sérfræðiþjónustu sem Bókasafn Y láti í té gegn gjaldi og ennfremur leitaðist [...]safnið almennt við að greiða götu nemenda skólans. X hefur því ekki sýnt fram á að Bókasafn Y, eða forstöðumaður þess, beri ábyrgð á safni skólans með þeim hætti sem gert er ráð fyrir í áðurnefndum lögum og reglugerð eða safnið sé útibú frá Bókasafni Y sem beri ábyrgð á safninu.

Að sama skapi getur það ekki breytt framangreindum skilyrðum laga að forstöðumanni/yfirmanni bókasafns framhaldsskóla sé veittur kostur á að sinna öðrum verkefnum við skólann, t.a.m. ef starfshlutfall við bókasafnið er ekki 100% starf. Ef gengið var út frá því að hægt væri að sameina starf forstöðumanns/yfirmanns safnsins við annað starf, svo sem raunin virðist hafa orðið við ráðningu núverandi umsjónarmanns, þurfti engu að síður að gæta að fyrrnefndum skilyrðum um menntunarkröfu þess sem ætlað er að veita bókasafninu forstöðu við mat á umsækjendum. Ég tek fram að slík sameining starfa kann vissulega að vera heimil, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla. Þar segir: „Þar sem ekki teljast efni til að ráða í allar þær stjórnunarstöður sem nefndar eru í reglugerð þessari, t.d. vegna smæðar framhaldsskóla, getur skólameistari að höfðu samráði við skólanefnd skipað störfum með öðrum hætti, s.s. með því að sameina störf með einni ráðningu, telji hann það henta.“ Ég fæ á hinn bóginn ekki séð að sameining starfa haggi því að skólameistari þurfi í þeim tilvikum að gæta að þeim lágmarkskröfum um menntun og starfsréttindi sem mælt er fyrir um að gildi um einstaka hluta heildarstarfsins. Að baki þeim kröfum liggur það mat löggjafans eða ráðherra, sem hefur heimild til að mæla fyrir um slíkar kröfur í reglugerð, að rétt sé að gera í tilteknum tilvikum ákveðnar kröfur í þeim efnum. Þannig er í lögum um bókasöfn, þ.m.t. um bókasöfn í framhaldsskólum, vísað til þess að tryggja skuli eftir föngum að bókasöfn hafi á að skipa starfsfólki með sérmenntun sem hæfir verksviði safnanna og hlutverki skólasafn í framhaldsskólum er lýst að þessu leyti í 39. gr. a. í lögum nr. 92/2008 um framhaldsskóla. Í máli þessu liggur fyrir að um það bil helmingur starfs núverandi umsjónarmanns er bundinn skólasafninu. Ég fæ því ekki séð að tilvísun skólans til þess að ætlunin væri að sækjast eftir umsækjanda sem uppfyllti fjölbreyttar þarfir skólans breyti framangreindum lagakröfum sem þarf að líta til við mat á umsækjendum um starf þess sem ætlað er að veita bókasafni framhaldsskólans forstöðu.

Niðurstaðan mín að öllu framangreindu virtu er því að X hafi, með því að líta með öllu fram hjá þýðingu hæfisskilyrðis sem kemur fram í lögum og reglugerð varðandi menntun við ráðningu í starf „umsjónarmann bókasafns“ ekki byggt úrlausn málsins á fullnægjandi lagagrundvelli. Á það í reynd við bæði um hvernig staðið var að efni auglýsingar um starfið og mat og samanburð umsækjenda. Í samræmi við framangreint og þær upplýsingar sem liggja fyrir í málinu um þann umsækjanda sem ráðinn var í starfið verður ekki séð að sá hafi þegar ráðningin fór fram uppfyllt menntunarskilyrði til starfsins sem kveðið er á um í lögum og reglugerð settri samkvæmt heimild í lögum. Það verður að vera verkefni X, og þá eftir atvikum með aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytisins, að greiða úr því hvaða afleiðingar skortur á að þetta almenna hæfisskilyrði var uppfyllt hafi á gildi ráðningarinnar og þar með hvernig bætt verði úr þessum annmarka sem var á ákvarðanatöku um ráðninguna. Ég tek fram að í þessu áliti hefur að öðru leyti ekki verið tekin afstaða til samanburðar eða mats á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu.

Með tilliti til þess sem fram kom í svari mennta- og menningarmálaráðuneytisins til mín vegna túlkunar á þeim ákvæðum laga og reglugerðar sem reynir á í þessu máli og umfjöllunar minnar um þessi ákvæði hér að framan hef ég ákveðið að senda ráðuneytinu álit þetta til upplýsinga. Ég tel af því tilefni rétt að minna á að það ákvæði reglugerðar nr. 1100/2007, sem reynir á í þessu máli, byggir á öðrum lagagrundvelli heldur en bókasafnalögum nr. 150/2012.

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvörðun um ráðningu umsjónarmanns bóksafns X hafi ekki verið í samræmi við lög þar sem skólinn tók ekki tillit til þeirra krafna um menntun til að gegna starfinu sem koma fram í 11. gr. bókasafnalaga nr. 150/2012 og 10. gr. reglugerðar nr. 1100/2007, um starfslið og skipulag framhaldsskóla.

Það verður að vera verkefni X, og þá eftir atvikum með aðkomu mennta- og menningarmálaráðuneytisins, að greiða úr því hvaða afleiðingar skortur á að þetta almenna hæfisskilyrði var uppfyllt hafi á gildi ráðningarinnar og þar með hvernig bætt verði úr þessum annmarka sem var á ákvarðanatöku um ráðninguna. Þótt ég hafi ekki í áliti þessu tekið að öðru leyti afstöðu til samanburðar eða mats á hæfni umsækjenda til að gegna starfinu er ljóst að A var eini umsækjandinn sem hafði á þeim tíma sem ráðningin fór fram lokið prófi í bókasafns- og upplýsingafræði. Eru það því tilmæli mín til X að leitað verði leiða til að rétta hlut A vegna þessa annmarka sem var á ráðningunni. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreinds annmarka á ráðningunni og þá gagnvart A, ef hún kýs að fara með málið þá leið. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til skólans að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.