Bréf

    

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 30. apríl 2020, sem hljóðar svo:

   

I

Ég vísa til kvörtunar yðar til mín, dags. 21. apríl sl., yfir því að samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 341/2020, um rafræna söfnun með­mæla með forsetaefni, meðferð þeirra, varðveislu og eyðingu, þurfi sá sem vill mæla rafrænt með tilteknum forseta­fram­bjóðanda að skrá sig inn í meðmælendakerfi Þjóðskrár Íslands með raf­rænum skilríkjum. Í kvörtuninni er m.a. vísað til þess að einungis einn aðili, Auðkenni ehf., sem sé einkaréttarlegur aðili gefi út raf­ræn skilríki hérlendis, og að mögulegt hefði verið að tryggja full­nægjandi öryggi við skráninguna með styrktum Íslykli sem sé gefinn út af opinberri stofnun, Þjóðskrá Íslands.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, dags. 24. apríl sl., þar sem ég óskaði eftir tilteknum upplýsingum og skýringum frá ráðuneytinu sem ég tel óþarft að rekja nánar hér þar sem þér fenguð afrit af bréfinu. Mér hefur nú borist svarbréf dómsmála­ráðuneytisins, dags. 29. apríl sl., sem fylgir hjálagt [sjá neðar] í ljósriti.

II

1

Í 5. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er mælt fyrir um að forseti skuli kjörinn beinum, leynilegum kosningum af þeim, er kosningarrétt hafa til Alþingis. Forsetaefni skal hafa með­mæli minnst 1500 kosningarbærra manna og mest 3000. Í 2. mgr. 5. gr. kemur fram að að öðru leyti en leiðir af stjórnarskrárákvæðinu skuli ákveðið um framboð og kjör forseta með lögum og megi þar ákveða að til­tekin tala meðmælenda skuli vera úr landsfjórðungi hverjum í hlut­falli við kjósendatölu þar.

Áskilnaði stjórnarskrár um fjölda meðmælenda er ætlað að tryggja að forsetaefni njóti tiltekins lágmarksstuðnings úr öllum landshlutum og litið hefur verið svo á að sami kjósandi megi ekki mæla með fleiri en einum frambjóðanda við sömu forsetakosningar, sbr. ákvörðun Hæsta­réttar Íslands frá 20. júlí 2015 þar sem dómstóllinn lagði til grund­vallar að það væri meginregla í íslenskum rétti að sami kjósandi mætti ekki mæla með fleiri en einu framboði í almennum kosningum og sú regla gildi eftir eðli máls um forsetakjör.

Nánar er fjallað um framboð og kjör forseta Íslands í lögum nr. 36/1945. Samkvæmt 4. gr. laganna skal skila framboðum til forsetakjörs í hendur dómsmálaráðuneytinu ásamt samþykki forsetaefnis, nægilegri tölu meðmælenda og vottorðum yfirkjörstjórna um að þeir séu kosningar­bærir ekki síðar en fimm vikum fyrir kjördag. Ráðuneytið auglýsir innan viku hverjir séu í kjör til forsetaembættisins og afgreiðir til Hæstaréttar Íslands öll áðurnefnd skjöl. Í þessu sambandi vek ég athygli yðar á ákvörðun Hæstaréttar frá 25. júlí 2012 þar sem lagt var til grundvallar að við útgáfu vottorðs um kosningabærni meðmælenda gæti yfirkjörstjórn ekki látið við það sitja að staðreyna hvort með­mælendur séu á kjörskrá heldur verði hún einnig að gæta að því hvort tilefni sé til að efast um að þeir hafi sjálfir ritað undir yfirlýsingu um meðmæli og þá bregðast við með frekari athugun. Dómstóllinn komst síðan að þeirri niðurstöðu að vegna þess fjölda manna sem kannaðist ekki við að hafa undirritað meðmælalista tiltekins frambjóðanda hefði ekki verið sýnt fram á hann hefði náð áskilinni tölu meðmælenda í einum landfjórðungi og að yfirkjörstjórn hefði því verið rétt að aftur­kalla áður útgefið vottorð og innanríkisráðuneytinu, sem þá fór með framkvæmd kosninga, verið skylt að hafna framboðinu.

2

Lög nr. 30/2020, um breytingu á lögum um framboð og kjör forseta Íslands og lögum um kosningar til Alþingis, voru samþykkt á Alþingi 14. apríl sl. og fyrir liggur að tilefni setningar þeirra eru þær sér­stöku aðstæður sem uppi eru í samfélaginu vegna heimsfaraldurs COVID-19 og samkomubanns sem lýst hefur verið yfir af því tilefni.  Með 1. gr. laganna er mælt fyrir um ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 36/1945 sem fellur úr gildi 1. janúar 2021. Í 1. mgr. þess kemur fram að ráðherra sé heimilt að mæla fyrir um í reglugerð að safna megi með­­mælum með forsetaefni rafrænt. Ráðherra skuli m.a. mæla fyrir um form og viðmót sem Þjóðskrá Íslands lætur í té, tegund rafrænnar auð­­kenningar meðmælenda, meðferð persónuupplýsinga og varðveislu og eyðingu upplýsinga.

Í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 30/2020 kemur fram að með tegund rafrænnar auðkenningar sé átt við hvaða sannvottunaraðferð meðmælendur skuli nota til að skrá með­mæli rafrænt. Síðan segir eftirfarandi:  

„Markmið þessa ákvæðis er að tryggja að réttur einstaklinga til að mæla með einstaklingi í framboð skerðist ekki í því ástandi sem nú ríkir. Sú athöfn að mæla með einstaklingi í fram­boð til forseta Íslands er hluti af réttindum einstaklinga til lýðræðislegrar þátttöku sem þarf að vera eins auðveld og hægt er. Heimild til rafrænnar söfnunar meðmæla snýst annars vegar um tækni­lega útfærslu til að tryggja aukinn aðgang almennings að með­mælalistum, en jafnframt eru skilyrði hert varðandi auð­kenningu – sem engin er í núverandi kerfi. Mikilvægt er að tryggja jafnvægi á milli þessara beggja þátta svo að ekki sé gengið á rétt almennings til lýðræðislegrar þátttöku. Til að tryggja fullnægjandi öryggi við skráninguna skal nota örugga raf­ræna auðkenningu, t.d. með styrktum Íslykli.“ (Sjá þskj. 1234 á 150. löggjafarþingi 2019-2020.)

Í svörum dómsmálaráðuneytisins til mín í tilefni af beiðni minni um upplýsingar um það mat sem var lagt til grundvallar ákvörðun um tegund rafrænnar auðkenningar við setningu reglugerðar nr. 341/2020 hafi annars vegar verið byggt á því að upplýsingar um meðmæli með framboði séu viðkvæmar einkaupplýsingar og því hafi verið nauð­syn­legt að krefjast hæsta öryggisstigs við veitingu meðmæla eins og nánar er rakið í bréfinu. Hins vegar hafi verið litið til þess að raf­ræn undir­ritun með rafrænu skilríki sé eina aðferðin sem talist geti sambærileg eiginhandarundirritun og hafi lagalegt gildi.  Jafn­framt verður ráðið af svarinu að við matið hafi ráðuneytið m.a. litið til þeirra takmarkana sem eru á því að afla sér rafrænna skilríkja vegna núverandi aðstæðna en ekki talið þær standa því í vegi að mæla fyrir um þessa tegund auðkenningar.

3

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlut­verk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórn­sýslu sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum þessum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Hann skal gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og þær siða­reglur sem nánar eru tilgreindar í ákvæðinu.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 30/2020 felst að Alþingi hefur veitt ráð­herra heimild til að útfæra nánar framkvæmd rafrænnar söfnunar með­mæla með forsetaefni. Kvörtun yðar lýtur að því með hvaða hætti ráð­herra ákvað að fara með þá heimild. Í samræmi við lögbundið hlutverk umboðsmanns Alþingis hefur athugun mín á kvörtun yðar einkum lotið að því hvort ákvörðun ráðherra á tegund rafrænnar auðkenningar rúmist innan marka laga, þ.m.t. hvort hún hafi byggst á þeim lagasjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar við setningu laga nr. 30/2020 og eftir atvikum öðrum málefnalegum sjónarmiðum, og hvort ákvæði annarra laga standi því í vegi að reglugerðina hafi mátt útfæra með þessum hætti.

Að virtum þeim svörum ráðuneytisins til mín sem ég gerði yður grein fyrir hér að framan, en eru rakin með ítarlegri hætti í bréfi ráðu­neytisins til mín, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða annað en að við ákvörðun um tegund rafrænnar auðkenningar við setningu reglugerðar nr. 341/2020 hafi ráðuneytið byggt á þeim lagasjónarmiðum sem liggja til grundvallar lögum nr. 30/2020.

Að virtu því svigrúmi sem lögin veita ráðherra til að útfæra umrædda stjórnsýsluframkvæmd tel ég mig jafnframt ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við að ráðherra hafi ákveðið, að undangengnu framan­greindu mati, að sá sem vill mæla rafrænt með tilteknum forseta­fram­bjóðanda þurfi að skrá sig inn í meðmælendakerfi Þjóðskrár Íslands með rafrænum skilríkjum fremur en styrktum Íslykli gefnum út af Þjóð­skrá Íslands. Ég fæ ekki séð að það að skilríkin séu gefin út af einka­réttarlegum aðila hafi áhrif á það enda er markmiðið fyrst og fremst að tryggja örugga undirskrift meðmælanda og áfram verður heimilt að safna eiginhandarundirskriftum meðmælenda á hefðbundinn hátt á pappír, sbr. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 341/2020. Í þessu sam­bandi hef ég í huga þá framkvæmd Hæstaréttar Íslands sem ég vísaði til framar í þessu bréfi og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 36/1945 en af því ákvæði leiðir að unnt er að leita eftir ógildingu forsetakjörs í heild, þar á meðal vegna afmarkaðra annmarka á undirbúningi þess og framkvæmd. Áframhaldandi heimild til að afla meðmæla á pappír hefur auk þess þýðingu þar sem möguleikar fólks til að afla sér rafrænna skil­ríkja kunna að horfa með misjöfnum hætti eftir búsetu en forseta­efni þarf að afla lágmarksfjölda meðmælenda úr hverjum landsfjórðungi í hlutfalli við kjósendatölu þar.

Að lokum hefur athugun mín á málinu ekki leitt í ljós að líklegt sé að ákvæði annarra laga standi í vegi þess að haga reglusetningu ráðuneytisins með þeim hætti sem gert var. Miðað við þær upplýsingar sem koma fram í bréfi ráðuneytisins til mín verður jafnframt ekki annað ráðið en gætt hafi verið að því að tryggja trúnað um þær upp­lýsingar sem verða til hjá Auðkenni ehf. við notkun rafrænna skilríkja sem félagið gefur út.

III

Með vísan til þess sem að framan greinir læt ég athugun minni á máli þessu lokið með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tel þó rétt að leggja áherslu á að sú afstaða sem lýst er hér að framan er byggð á þeim lagareglum sem hafa verið settar sérstaklega í tilefni af þeim aðstæðum sem hafa skapast í sam­félaginu vegna yfirstandandi samkomubanns og sóttvarnaraðgerða yfir­valda sem ætlað er að hafa tímabundið gildi.

 

---

Bréf dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 29. apríl 2020, hljóðar svo:

      

Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 24. apríl sl. sem barst ráðuneytinu 27. apríl sl. Í bréfinu er óskað svara við nokkrum spurningum er varða nýlega breytingu á lögum um söfnun meðmæla með forsetaframboði með rafrænum hætti.

Óskað er upplýsinga um hvað hafi legið að baki mati ráðuneytisins á því að nota skyldi rafræn skilríki við söfnun rafrænna meðmæla með framboði til forseta Íslands með tilliti til þeirra sjónarmiða sem líst er í greinargerð með lögum sem heimiluðu rafræna söfnun meðmæla um öryggi auðkenningar og aðgengi að meðmælendaskrá. Einnig hvers vegna ekki hafi verið talið nægjanlegt að nota styrktan Íslykil við skráningu á meðmælendalista, því tengt hvort ráðuneytið hafi hugað að því að fara þyrfti á eina af skráningarstofum Auðkennis til að fá rafræn skilríki í ástandi sóttkvíar og einangrunar.

Að baki mati ráðuneytisins á því hvaða rafræna aðferð þeir sem vildu bjóða sig fram í embætti forseta Íslands skyldu nota við söfnun meðmælenda lágu að meginstefnu til tvær ástæður sem byggðust á þeim sjónarmiðum sem líst er í greinargerð með framangreindu frumvarpi um að tryggja aðgang að rafrænum meðmælendalistum með öruggri rafrænni auðkenningu.

Í fyrsta lagi leit ráðuneytið til þess sem umboðsmaður bendir jafnframt á í bréfi sínu að hingað til hefur verið litið svo á, m.a. af Hæstarétti, hvað varðar söfnun meðmælenda með forsetaframboði og hjá Persónuvernd samkvæmt tilvitnuðu áliti stofnunarinnar, að upplýsingar um söfnun meðmælenda væru viðkvæmar einkaupplýsingar. Af þeirri ástæðu taldi ráðuneytið nauðsynlegt að krefjast hæsta öryggisstigs við veitingu meðmæla. Taldi ráðuneytið að með tilliti til þess að styrktur Íslykill nýtur ekki sambærilegrar vottunar og rafræn skilríki og telst ekki vera fullgild rafræn undirritun í skilningi laga um rafræna auðkenningu og traustþjónustu fyrir rafræn viðskipti, uppfyllti styrktur Íslykill ekki þær kröfur sem gera yrði til veitingu meðmæla með forsetaframboði og væri því ekki forsvaranlegt að styðjast við styrktan Íslykil við veitingu meðmæla.

Þá horfði ráðuneytið í öðru lagi til þess að samkvæmt langri venju hefur meðmælendum með forsetaframboði verið safnað með eiginhandaráritun á pappír. Þó svo ekki hafi verið krafist persónuskilríkja við þá undirritun hefur sú undirritun að jafnaði farið fram í viðurvist þeirra sem safnað hafa meðmælum fyrir forsetaframbjóðanda. Samkvæmt lögum um rafræna auðkenningu og rafræna traustþjónustu er einungis ein rafræn aðferð sem uppfyllir skilyrði um að vera sambærileg eiginhandarundirritun og það er rafræn undirritun með rafrænu skilríki. Það er því eina aðferðin sem getur talist rafræn undirritun sem hefur lagalegt gildi. Þar sem áfram yrði samhliða því að safna meðmælendum með rafrænum hætti notast við eiginhandarundirritun á pappír væri nauðsynlegt að gera sambærilega kröfu til rafrænnar undirritunar meðmæla eiginhandarundirritunar á pappír.

Til grundvallar mati ráðuneytisins á aðferð við öflun rafrænna meðmæla lá réttur þeirra sem vilja bjóða sig fram til embættis forseta Íslands til að geta aflað sér nægilegs fjölda meðmælenda við þær aðstæður sem eru í samfélaginu vegna kórónuveirufaraldursins. Lagði ráðuneytið ríka áherslur á að með hagsmuni þessara frambjóðenda að leiðarljósi að við þá söfnun mætti ekki leika vafi á að sá sem lýsti sig meðmæltan framboði með rafrænum hætti hefði í raun staðið að meðmælunum.

Ráðuneytið tekur fram að í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands er kveðið á um fjölda meðmæla kosningabærra manna með þeim sem vill bjóða sig fram. Skal fjöldinn að lágmarki vera 1.500 og að hámarki 3.000. Þá er jafnframt kveðið á um í lögum um framboð og kjör forseta Íslands hver hámarks- og lágmarksfjöldi meðmælenda skuli vera úr hverjum landsfjórðungi. Þannig er ekki heimilt að safna ótakmörkuðum fjölda meðmælenda og meðmælandi sem veita vill meðmæli sín getur fengið höfnun á meðmælum sínum þar sem hámarksfjölda hefur þegar verið náð. Þannig ítrekar ráðuneytið að til grundvallar meðmælendasöfnun liggur réttur frambjóðandans til að geta safnað nægum fjölda meðmælenda með aðgengilegum hætti að uppfylltum öryggissjónarmiðum um að ekki leiki vafi á að sá sem skráður er meðmælandi hafi í raun veitt þau.

Þá leit ráðuneytið við umrætt mat sitt á aðferð jafnframt til þess sem umboðsmaður bendir á í bréfi sínu að ekki var óheftur aðgangur að skráningarskrifstofum Auðkennis til að afla sér rafrænna skilríkja. Samkvæmt upplýsingum sem finna mátti á heimasíðu Auðkennis höfðu 230.000 einstaklingar aflað sér rafrænna skilríkja. Þá hafði Auðkenni opnað tvær starfsstöðvar í Kringlunni þar sem afla mátti sér rafrænna skilríkja í samræmi við reglur um samkomubann. Þá var einnig bent á að unnt væri að panta tíma hjá Landsbankanum, Arion banka og Íslandsbanka til að fá slík skilríki. Að öllu þessu virtu taldi ráðuneytið að gætt væri fyllsta öryggis við söfnun rafrænna meðmælenda án þess að gengið væri á rétt frambjóðenda til að afla sér nægilegs fjölda meðmælenda með framboði til forseta Íslands með aðgengilegum hætti. Þannig væri hinn lýðræðislegi réttur virtur og þau sjónarmið sem fram komu í greinargerð með framangreindu frumvarpi.

Hvað varðar fyrirspurn yðar um hvort ráðuneytið hafi leitað eftir áliti Persónuverndar áður en tekin var ákvörðun um hvaða rafræna aðferð skyldi notuð tekur ráðuneytið fram að fulltrúi Persónuverndar kom á fund stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar við gerð frumvarpsins. Gerði fulltrúinn að er ráðuneytið gerst þekkir til ekki athugasemdir við hvort notast yrði við rafræn skilríki eða styrktan Íslykil. Ráðuneytið leitaði hins vegar ekki sérstaklega eftir áliti Persónuverndar á því hvort heimilt væri að fara fram á hæsta öryggisstig við rafræna undirritun á meðmælendalista. Ráðuneytið lagði hins vegar til grundvallar ákvörðun sinni niðurstöðu Persónuverndar um að slíkar upplýsingar teldust til viðkvæmra einkaupplýsinga sem eins og áður hefur komið fram hér að framan krefðust hæsta öryggisstigs.

Vegna þess sem fram kemur hjá umboðsmanni um kröfur reglugerða setta á grundvelli sveitarstjórnarlaga um meðmæli með því hvort borgarafundur verði haldinn í hverju sveitarfélagi eð hvort haldnar verði almennar atkvæðagreiðslur í sveitarfélögum þar sem nægi styrktur Íslykill þá telur ráðuneytið að ekki sé um sambærilega meðmælendasöfnun að ræða og við meðmæli með tilteknum forsetaframbjóðanda. Ráðuneytið ítrekar hér það sem áður hefur komið fram um mikilvægi þess að ekki leiki vafi á hver mæli með framboði til forseta Íslands og þeim alvarlegu afleiðingum sem slíkt geti haft fyrir gildi forsetakosninga.

Vegna fyrirspurnar umboðsmanns um upplýsingasöfnun Auðkennis og samninga við fyrirtækið tekur ráðuneytið fram að samkvæmt upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu, stafrænu Íslandi, eru þær upplýsingar sem verða til hjá Auðkenni ehf. bundnar við að viðkomandi einstaklingur hafi auðkennt sig gagnvart Þjóðskrá Íslands (í gegnum innskráningarþjónustuna Ísland.is) og fær Auðkenni engin gögn eða upplýsingar um aðgerðir eða aðgerðaleysi einstaklinga eftir að auðkenning hefur átt sér stað. Auðkenni hefur þannig ekki upplýsingar um hvort aðkenning hafi verið notuð í þeim tilgangi að skrifa rafrænt undir meðmælendalista eða hvaða frambjóðanda, ef einhverjum, viðkomandi mælti með.

Þá hefur fjármála- og efnahagsráðuneytið gert skriflegan samning við Auðkenni ehf. um þjónustu og samstarf á sviði upplýsingaöryggis og tengdrar starfsemi, dags. 3. desember 2018. Í samningnum, er sérstaklega fjallað um trúnaðarskyldu Auðkennis ehf. um allar upplýsingar sem fyrirtækið kann að hafa aðgang að, sbr. neðangreint samningsákvæði um trúnaðarskyldu úr samningi við Auðkenni ehf.:

[...]