Skaðabætur. Skilyrði bótaskyldu samkvæmt lögum nr. 69/1995. Bótanefnd. Lögskýring. Skyldubundið mat. Rannsóknarreglan. Leiðbeiningarskylda stjórnvalda.

(Mál nr. 10037/2019 og 10038/2019)

A og B leituðu til umboðsmanns og kvörtuðu yfir ákvörðunum bótanefndar samkvæmt lögum nr. 69/1995, um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, þar sem umsóknum þeirra um bætur var hafnað.  Í niðurstöðu nefndarinnar var vísað til þess að umsókn um bætur skuli hafa borist nefndinni innan tveggja ára frá því brot var framið í samræmi við í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995. Þrátt fyrir að í 3. mgr. sama ákvæðis komi fram að víkja megi frá þessu skilyrði, þegar veigamikil rök mæli með, hafi nefndin fylgt því viðmiði að umsókn skuli berast innan tveggja ára frá því kæra var lögð fram. Athugun umboðsmanns laut að því hvort ákvarðanir nefndarinnar og þær forsendur sem þar var byggt á við beitingu 6. gr. laga nr. 69/1995 hafi verið í samræmi við lög. Jafnframt fjallaði umboðsmaður um afstöðu bótanefndar til leiðbeiningarskyldu lögreglu á grundvelli sömu laga og hlutverks réttargæslumanna. 

Umboðsmaður rakti aðdraganda þess að ákvæði 3. mgr. var bætt við 6. gr. laga nr. 69/1995 þar sem veitt var heimild til að víkja frá skilyrðum 1. og 2. mgr. sama ákvæðis. Benti hann á að af 3. mgr. 6. gr. leiddi að bótanefnd yrði að leggja einstaklingsbundið og heildstætt mat á hvort veigamikil rök mæltu með því að víkja frá þeim skilyrðum. Lagði hann áherslu á að ekki væri mælt fyrir um neinn tímafrest í 3. mgr. 6. gr. og engar vísbendingar um það í lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að setja einhver tímamörk. Þvert á móti hafi tilgangur ákvæðisins verið að víkja frá tímamörkum laganna og tryggja að tjónþolar, einkum þeir sem voru börn þegar brot var framið, fengju bætur úr ríkissjóði þrátt fyrir að brotin hefðu ekki verið kærð og umsókn til bótanefndar hefði ekki verið send fyrr en löngu síðar. Óumdeilt væri að aðstæður A og B féllu að þeim aðstæðum sem 3. mgr. 6. gr. átti að koma til móts við. Var það álit umboðsmanns að bótanefndin hefði, með því að miða við að umsókn þyrfti að berast nefndinni innan tveggja ára frá því brot var kært, þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag 3. mgr. 6. gr. laganna fæli í sér með hliðsjón af meginreglunni um skyldubundið mat. Ekki yrði séð að fullnægjandi og heildstætt mat hefði verið lagt á umsóknir A og B og ákvarðanir bótanefndar hefðu því ekki verið í samræmi við lög.

Við meðferð málsins hafði bótanefnd byggt á því að þar sem A og B hefðu notið réttargæslu við meðferð málsins væri hægt að gera ríkari kröfur til málsmeðferðar en áður en þær kærðu brotin og þar með að umsóknir hefðu verið sendar nefndinni fyrr. Jafnframt að haldlaust væri að bera því við að mistök lögreglu við að leiðbeina þeim hefði orðið til þess að þær væru óvísar um rétt sinn til greiðslu bóta úr ríkissjóði. Umboðsmaður tók af þessu tilefni fram að skylda hafi hvílt á lögreglu til að leiðbeina A og B um að þær gætu átt rétt til greiðslu bóta úr ríkissjóði en ekki yrði séð að það hefði verið gert. Leiðbeiningarskyldan félli ekki á brott þótt viðkomandi nyti aðstoðar réttargæslumanns. Þá yrði ekki séð að nefndin hefði haft fullnægjandi upplýsingar til að leggja mat á hvaða áhrif vanræksla lögreglu hefði átt að hafa á niðurstöðu nefndarinnar. Benti hann í því sambandi á að rangar eða ófullnægjandi leiðbeiningar væru meðal þeirra atriða sem gætu leitt til þess að afsakanlegt teldist að stjórnsýslukæra bærist ekki innan kærufrests. Var það niðurstaða hans að málið hafi ekki verið nægilega upplýst að þessu leyti í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Voru það tilmæli umboðsmanns til nefndarinnar að hún tæki mál A og B til meðferðar á nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá þeim, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og hefði þau jafnframt framvegis í huga. Þá vakti umboðsmaður athygli ríkislögreglustjóra á athugasemdum sem gerðar voru við leiðbeiningarskyldu lögreglu, með hliðsjón af samræmingarhlutverki ríkislögreglustjóra í starfsemi lögreglu.

    

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 27. mars 2019 leitaði lögmaður, fyrir hönd A og B, til mín og kvartaði yfir ákvörðunum bótanefndar samkvæmt lögum nr. 69/1995, frá 31. október 2018, í málum þeirra. Með ákvörðununum hafnaði nefndin umsóknum þeirra um bætur úr ríkissjóði vegna brota sem þær urðu fyrir, og þeim voru tildæmdar úr hendi brotamanns með dómi Landsréttar. Var synjun nefndarinnar byggð á því að umsóknir þeirra uppfylltu ekki skilyrði 6. gr. laga nr. 69/1995, um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, þar sem þær hefðu borist nefndinni of seint. Beiðni lögmanns þeirra um endurupptöku málsins var síðan hafnað af hálfu nefndarinnar 13. desember 2018.

Í niðurstöðu bótanefndar er einkum vísað til þess að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 sé mælt fyrir um að umsókn um bætur skuli hafa borist nefndinni innan tveggja ára frá því að brot var framið. Þrátt fyrir að í 3. mgr. sama ákvæðis komi fram að víkja megi frá þessu skilyrði, þegar veigamikil rök mæli með, hafi nefndin „þó jafnan túlkað undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. á þann hátt að það veiti nefndinni heimild til að framlengja þann tveggja ára frest sem veittur er í 2. mgr. 6. gr. um þann tíma sem líður frá því brot var framið og þar til gera má raunhæfa kröfu til þess að bótakrafa á hendur ríkissjóði verði sett fram.“ Var á þeim forsendum ekki fallist á að 3. mgr. 6. gr. veitti nefndinni heimild til að víkja frá tímamarki 2. mgr. „umfram full tvö ár frá því brot hefur verið kært og mál tekið til rannsóknar“. Var umsóknunum synjað af þeim ástæðum. 

Í kvörtun A og B er gerð athugasemd við þessa túlkun bótanefndar á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995. Í máli þeirra hafi legið fyrir að umræddur tveggja ára frestur í 2. mgr. 6. gr., um að umsókn skuli berast nefndinni innan tveggja ára frá því brot var framið, hafi verið löngu liðinn þegar brotin voru kærð til lögreglu. Af kvörtun þeirra má ráða að þær hafi því tekið mið af því að 3. mgr. 6. gr. ætti við í málum þeirra en tilgangur þess væri einkum að styrkja réttarstöðu barna sem hefðu orðið fyrir kynferðis­legu ofbeldi þar sem slík brot væru oft kærð mörgum árum eftir að þau ættu sér stað. Ekki sé vikið að þeim tímamörkum sem nefndin miðar við í lögum og umsóknin hafi verið send innan við viku eftir að dómur Landsréttar lá fyrir. Þá hafi þeim aldrei verið kynntur réttur þeirra til greiðslu bóta samkvæmt lögum nr. 69/1995 við meðferð málsins hjá lögreglu þrátt fyrir lagaskyldu lögreglu þess efnis.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við framangreinda afstöðu nefndarinnar og þá hvort ákvarðanir hennar í málum A og B og þær forsendur sem þar var byggt á við beitingu 6. gr. laga nr. 69/1995 hafi verið í samræmi við lög. Þá hafa atvik í málum þeirra jafnframt orðið mér tilefni til að fjalla um afstöðu bótanefndar til leiðbeiningar­skyldu lögreglu á grundvelli sömu laga og hlutverks réttargæslumanna.

Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 14. maí 2019.

  

II Málavextir

Samkvæmt lýsingu sem fram kemur í kvörtun A og B lögðu þær fram kæru á hendur nákomnum ættingja í ágúst 2014 og febrúar 2015 vegna tiltekinna brota viðkomandi gegn þeim. Brotin áttu sér stað þegar þær voru börn að aldri, einkum á árunum [...] til ársins [...] eða [...] í tilfelli A, og á nokkra vikna tímabili haustið [...] í tilviki B.

Með bréfum lögreglu, dags. 23. september 2014 og 29. október 2015, var lögmanni þeirra gefinn kostur á, fyrir hönd þeirra, að leggja fram skaðabóta­kröfu sem dæma mætti í væntanlegu refsimáli vegna málsins. Í bréfum lögreglu eru talin upp atriði sem þurfi að liggja fyrir í eða með skaða­bóta­kröfu, m.a. að gerð sé krafa um að sá seki verði dæmdur til þess í væntanlegu refsimáli að greiða kröfuhafa tiltekna fjárhæð og að bóta­krafa þurfi að vera skilmerkilega sundurliðuð.

Með dómi héraðsdóms árið 2017 voru A og B dæmdar miskabætur úr hendi brotamanns. Ákæruvaldið áfrýjaði dómnum til Lands­réttar og krafðist þyngri refsingar yfir ákærða. Dómur Landsréttar féll um ári síðar. Fimm dögum eftir dóm Landsréttar sóttu A og B um bætur úr ríkissjóði, sbr. lög nr. 69/1995, á grundvelli niðurstöðu dómsins.

Bótanefnd vegna þolenda afbrota hafnaði beiðni A og B um bætur úr ríkissjóði með ákvörðunum 31. október 2018. Í ákvörðunum nefndarinnar, sem eru sambærilegar í báðum málunum, eru ákvæði 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 rakin. Í 2. mgr. komi fram að umsókn um bætur skuli hafa borist bótanefnd innan tveggja ára frá því að brot var framið. Þá fjallar nefndin um undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. sem lögfest hafi verið með lögum nr. 118/1999, og falið í sér þá breytingu að við 6. gr. laga nr. 69/1995 bættist við ný málsgrein þess efnis að ef veigamikil rök mæltu með mætti víkja frá skilyrðum 1. og 2. mgr. Nefndin vísar til lögskýringagagna að baki 3. mgr. 6. gr. þar sem fram komi að ákvæðið eigi einkum við þegar börn hafa orðið fyrir afbrotum en geti ekki sakir aldurs og þroska kært brotin eða gert uppvíst um þau. Þá segir:

„Bótanefnd telur að veigamikil rök skýri hvers vegna brot þau sem umsækjandi varð fyrir hafi ekki verið kærð fyrr en löngu eftir að þau voru framin og unnt sé að víkja frá skilyrðum 1. mgr. 6. gr. að því leyti. Nefndin hefur þó jafnan túlkað undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. á þann hátt að það veiti nefndinni heimild til að framlengja þann tveggja ára frest sem veittur er í 2. mgr. 6. gr. um þann tíma sem líður frá því brot var framið og þar til gera má raunhæfa kröfu til þess að bótakrafa á hendur ríkissjóði verði sett fram. Er þannig ekki fallist á að undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. veiti nefndinni heimild til að víkja frá tímamarkinu umfram full tvö ár frá því brot hefur verið kært og mál tekið til rannsóknar. Verður af þessari ástæðu að hafna umsókninni.“

Með bréfi, dags. 16. nóvember 2018, var lögð fram krafa um að mál A og B yrði endurupptekið hjá bótanefnd og umsókn þeirra um greiðslu bóta úr ríkissjóði yrði samþykkt. Í beiðni um endurupptöku var m.a. byggt á því að lögreglan hefði brotið leiðbeiningaskyldu þar sem hún hefði ekki upplýst þær um bótarétt úr ríkissjóði, sbr. 18. gr. laga nr. 69/1995, og að túlkun nefndarinnar á 3. mgr. 6. gr. ætti sér ekki lagastoð. Var m.a. vísað til almenns orðalags ákvæðisins sem yrði ekki skilið öðruvísi en svo að í þeim tilvikum sem ákvæðið ætti við giltu önnur og rýmri viðmið um bótaumsóknir. Hvorki í 3. mgr. 6. gr. laganna né lögskýringargögnum væru frekari takmörk tilgreind fyrir undanþágu­([heimildinni. Var áréttað að með ákvæði 3. mgr. 6. gr. hafi vilji löggjafans ótvírætt staðið til þess að vernda hagsmuni brotaþola sem orðið hafa fyrir grófum ofbeldisbrotum og mál þeirra sé skólabókardæmi um tilvik sem löggjafinn ætlast til að meðhöndluð séu með öðrum hætti en 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 kveði á um. Í endur­upptöku­beiðninni var lögð áhersla á að hvergi væri að finna neinar upplýsingar um þessa verklagsreglu nefndarinnar, hvorki í gögnum dómsmála­ráðuneytisins í leiðbeiningum til brotaþola né á vef sýslumanns eða annars staðar þar sem vísað er til umsókna um bætur til nefndarinnar. Þá var bent á að rannsókn málsins og meðferð þess í heild hafi verið tímafrek, brotin hafi verið kærð í ágúst 2014 og febrúar 2015, ákæra birt um tveimur og hálfu ári síðar sé miðað við fyrri kæruna, þ.e. í ársbyrjun 2017 og dómur Landsréttar legið fyrir í júní 2018.

Með bréfi bótanefndar, dags. 13. desember 2018, var beiðni um endur­upptöku máls A og B hafnað. Í forsendum ákvörðunarinnar kemur m.a. fram að augljóst sé að þær hafi haft litla getu til að uppfylla skilyrði um þau tímamörk sem skilgreind séu í 2. mgr. 6. gr. laganna þegar brotin voru framin enda hafi þær verið á barnsaldri. Ætla megi að sú staða þeirra til að greina frá brotunum eftir að þeim lauk og þar til fyrrgreindur tveggja ára frestur rann út hafi verið erfið þar sem sá sem var valdur að misgjörðum var nákominn. Þá segir eftirfarandi:

„Bótanefnd hefur jafnan litið svo á að ekki leiki vafi á því að undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. beri að túlka á þann veg, að með því sé nefndinni veitt svigrúm til að víkja frá tveggja ára tímamarki 2. mgr. 6. gr. í þeim tilvikum þegar staða brotaþola hafi, frá því brot var framið og þar til fresturinn rann út, verið með þeim hætti að ætla megi að brotaþola hafi reynst vonlaust að uppfylla skilyrðið. Þetta verði að meta með tilliti til aldurs og þroska brotaþola og fjölskylduaðstæðna svo nokkuð sé nefnt. Það sé því ósanngjarnt gagnvart brotaþola að halda tímamörkunum til streitu, þegar fyrirliggjandi er að brotaþoli hefði ekki átt möguleika á að standa við þau.“

Í framhaldinu vísar nefndin til þess að brotaþoli hafi notið réttargæslu allan þann tíma sem málið var til meðferðar eða frá því að kæra var lögð fram. Í 45. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008 komi fram að það sé hlutverk réttargæslumanns að gæta hagsmuna skjólstæðings síns og veita honum aðstoð í sakamáli, þar með að setja fram einka­réttarkröfur hans. Nefndin telji ótvírætt að þar sem A og B nutu réttargæslu sé unnt að gera ríkari kröfur til málsmeðferðar en áður en þær kærðu brotin og því haldlaust að bera því við að mistök lögreglu hafi orðið til þess að brotaþolar voru óvísir um rétt sinn til greiðslu bóta úr ríkissjóði. Þá kemur eftirfarandi afstaða fram af hálfu nefndarinnar:

„Samkvæmt lögskýringarsjónarmiðum ber almennt að túlka allar undanþágur frá meginreglum þrengra en almennar reglur. Að auki er sérstaklega tekið fram í skýringum við ákvæðið í frumvarpi að lögunum að jafnan beri að túlka undanþáguákvæði 3. mgr. 6. gr. þröngt og að ekki verði um mörg tilvik að ræða þar sem því verði beitt. Bótanefnd telur að þar sem langur tími var liðinn frá því brotin gegn umbjóðendum yðar voru framin, þegar þau voru kærð og skilyrði laganna augljóslega ekki uppfyllt að því leyti, hefði mátt vera ljóst að brýnt væri að ekki drægist úr hömlu að setja fram kröfu um greiðslu bótanna úr ríkissjóði, enda eru lyktir bótakröfu í dómsmáli ekki forsenda þess að sótt verði um greiðslu bóta úr ríkissjóði sbr. 12. gr. laganna. Bótanefnd telur að framansögðu að ekki séu forsendur til að verða við erindi yðar og stendur ákvörðun nefndarinnar frá 31. október sl. því óhögguð.“

    

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við bótanefnd

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég bótanefnd samkvæmt lögum nr. 69/1995 bréf, dags. 16. maí 2019. Í bréfinu óskaði ég m.a. eftir að nefndin skýrði nánar hvaða lagasjónarmið byggju að baki túlkun nefndarinnar á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 á þá leið að það veitti nefndinni heimild til að framlengja þann tveggja ára frest sem veittur væri í 2. mgr. 6. gr. um þann tíma sem liði frá því brot væri framið og gera mætti raunhæfa kröfu til þess að bótakrafa á hendur ríkissjóði yrði sett fram. Einnig var óskað upplýsinga um hvort nefndin hefði lagt til grundvallar að lögreglan hafi ekki sinnt sérstakri leiðbeiningarskyldu sinni og hvort ákvörðun nefndarinnar um greiðslu miskabóta sé almennt frestað þar til endanlegur dómur liggur fyrir.

Mér bárust svör bótanefndar 8. ágúst 2019. Þar kemur fram sú afstaða nefndarinnar að ekki sé raunhæft að leggja þá kröfu á barn eða ungmenni sem verður þolandi afbrots að viðkomandi sendi umsókn til bótanefndar á meðan brotastarfseminni stendur eða innan einhverra tilgreindra tímamarka eftir að henni líkur. Þegar brot hafi verið kært og viðkomandi nýtur réttaraðstoðar sé allt önnur staða uppi og gera megi ríkari kröfur til tímamarka. Ekki komi fram í lögum nr. 69/1995 og lögskýringargögnum hver sé tilgangur þess að hafa umræddan tveggja ára frest. Lögin hafi að mestu verið samin úr dönskum lögum um sama efni og þar séu sömu skilyrði varðandi frest auk þess sem flest ríki sem greiða bætur til þolenda afbrota hafi sambærilegar reglur um tímafresti. Ætla verði að að baki því séu málefnalegar forsendur. Einnig vísar nefndin til skýringa með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 69/1995, þar sem 3. mgr. 6. gr. var felld inn í lögin, en þar komi fram að jafnan skuli túlka heimildina til undanþágu þröngt. Þá segir:

„Af þessu leiðir að bótanefnd telur að þrátt fyrir að tilvik geti fallið undir 3. mgr. 6. gr. laganna, sé nefndinni aðeins heimilt að framlengja frestinn frá því brot hefur verið framið og þar til það er kært svo dæmi sé tekið en ekki að framlengja frestinn óendanlega umfram það. Almennt verði að líta svo á að eftir að rannsókn á broti hefst, séu tvö ár nægilegur frestur til að leggja fram kröfu á hendur ríkissjóði, enda er það einfalt ferli og nægilegt að senda bótanefnd afrit af kröfugerð þeirri sem höfð er uppi fyrir dómi. Þetta er þó matsatriði í hverju tilviki og ef uppi eru sérstakar aðstæður sem kalla á enn lengri frest, er það metið hverju sinni.“

Nefndin tekur fram að málsatvik í máli A og B „falli „næsta vel“ að þeim leiðbeiningum sem finna megi í skýringum við ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 varðandi það við hvaða skilyrði skuli beita ákvæðinu. Það sé óumdeilt að fresturinn til að senda bótanefnd umsókn sé tvö ár og heimild sú til að víkja frá honum sé byggð á matsreglu sem leiði ekki sjálfkrafa til þess að fallist verði á undanþágu frá kröfu um tveggja ára tímafrest, jafnvel þótt málsatvik í máli gefi vísbendingu um að málið falli að þeim skilyrðum sem setja má fyrir beitingu undanþágunnar. Því næst vísar nefndin til heimildar hennar til að fresta afgreiðslu mála þar til endanlegur dómur liggi fyrir, sbr. 12. gr. laga nr. 69/1995. Af þessu megi augljóslega ráða að bið eftir dómsniðurstöðu rjúfi ekki umræddan frest og hægt sé að sækja um bætur innan hans með tilkynningu eða framlagningu afrits af bótakröfu til ákæruvaldsins, jafnvel þótt mál séu aðeins á rannsóknarstigi. Réttar­gæslumanni hafi mátt vera það ljóst, þar sem um sé að ræða tímafrest sem augljóslega var liðinn, að það riði á að senda inn umsókn. Bendir nefndin á að lögmönnum beri að hafa í gildi starfsábyrgðartryggingu sem bætir það fétjón sem þeir kunna að valda umbjóðendum sínum með háttsemi sinni eða athafnaleysi.

Um leiðbeiningarskyldu lögreglu vísar bótanefnd til þess að engar staðfestar upplýsingar liggi fyrir um að lögreglan hafi vanrækt upplýsinga­skyldu sína í þessu tilviki enda hafi nefndin engan aðgang að gögnum lögreglu og geti ekki aflað þeirra sjálfstætt. Almenna reglan muni vera sú að lögreglan kynni brotaþolum þetta úrræði munnlega og bótanefndin viti ekki hvort það hafi verið gert í þessu tilviki. Nefndin telji það þó ekki skipta þarna máli þar sem hafa verði í huga hvaða raunverulegu þýðingu ákvæði 18. gr. laga nr. 69/1995 hafi. Einstaklingur sem kæri brot sé yfirleitt í andlegu róti vegna þess sem hann hafi orðið fyrir og slík kynning lögreglu getur auðveldlega farið fyrir ofan garð og neðan og að auki sé skilningur ólöglærðra borgara á stjórnsýslu takmarkaður. Þetta eigi sérstaklega við þegar brotaþolar eru á unga aldri eins og í þessu tilviki. Þeir sem hafi orðið fyrir afbrotum leiti sér jafnan aðstoðar lögmanns, eða fái réttargæslumann ef lagaskilyrði séu til þess, til að fara með mál sitt. Þetta megi t.d. ráða af því að af þeim nærri 1800 málum sem bótanefnd hafi borist frá 1. janúar 2015, hafi innan við tíu mál borist frá brotaþolanum sjálfum. Allar aðrar umsóknir hafi borist frá lögmönnum í umboði brotaþola.

Í 45. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, segi að hlutverk réttar­gæslumanns sé að gæta hagsmuna skjólstæðings síns og veita honum aðstoð í málinu, þar á meðal að setja fram einkaréttarkröfur. Hvergi sé í lögum eða lögskýringargögnum tekið fram að réttargæslumanni sé skylt að aðstoða brotaþola við að sækja um bætur úr ríkissjóði. Með orðalagi 45. gr. laganna séu skyldur réttargæslumanns þó gerðar víðtækar, enda ekki talið upp svo tæmandi sé hverjar þær eru og líta verði svo á, sérstaklega í þeim tilvikum sem brotaþoli sé á unga aldri séu skyldur réttargæslumanns enn meiri og lögfræðileg ráðgjöf í víðtækum skilning sé hluti af þeim. 

Í svörum bótanefndar kemur jafnframt fram að nefndin hafi haft það verklag að bíða með afgreiðslu umsókna um miskabætur þar til endanlegur dómur liggur fyrir, þar sem áfrýjun til æðra dómsvalds geti breytt niðurstöðu máls, enda kunni að koma upp sú staða að tjónvaldur sem sakfelldur hefur verið í héraðsdómi verði sýknaður fyrir Landsrétti og bótaréttur umsækjanda eftir atvikum falli því niður.

Athugasemdir lögmanns A og B bárust mér með bréfi dags. 23. ágúst 2019.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 69/1995, um greiðslur ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, greiðir ríkissjóður bætur vegna tjóns sem leiðir af broti á almennum hegningarlögum í samræmi við ákvæði laganna, enda hafi brotið verið framið innan íslenska ríkisins.

Markmið frumvarps þess er varð að lögum nr. 69/1995 var m.a. að styrkja stöðu brotaþola með þeim hætti að ríkissjóður greiddi bætur fyrir líkamstjón og miska vegna tjóns sem leiðir af broti á almennum hegningar­lögum. Meginregla frumvarpsins er að tjónþoli eigi lögvarða kröfu til greiðslu bóta úr ríkissjóði, eins og fram kemur í almennum athugasemdum frumvarpsins. Þar var lagt til að ákvörðun um greiðslu bóta yrði tekin af sérstakri nefnd, bótanefnd. Miðað væri við að nefndin ákvæði hvort skilyrði bótagreiðslu væru til staðar og fjárhæð bóta. Þegar dómur hefði gengið um bótakröfuna væri almennt miðað við að bætur yrðu greiddar í samræmi við niðurstöðu hans. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3320)

Í II. kafla laganna kemur fram hvaða tjón eru bótaskyld samkvæmt lögunum. Ríkissjóður greiðir bætur vegna miska, sbr. 3. gr. laganna. Þó á tjónþoli ekki rétt á miskabótum varði brot einungis við ákvæði XXV. kafla almennra hegningarlaga.. Í III. kafla laga nr. 69/1995 er fjallað um skilyrði bótagreiðslu og fjárhæð bóta. Ákvæði 6. gr. er svohljóðandi: 

„Það er skilyrði greiðslu bóta að brot, sem tjón er rakið til, hafi án ástæðulauss dráttar verið kært til lögreglu og að tjónþoli hafi gert kröfu um greiðslu skaðabóta úr hendi brotamanns.

Umsókn um bætur skal hafa borist bótanefnd innan tveggja ára frá því að brot var framið.

Þegar veigamikil rök mæla með má víkja frá skilyrðum 1. og 2. mgr.“

Með lögum nr. 118/1999, um breytingu á lögum um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, var nýju ákvæði bætt við 6. gr. laganna, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 6. gr. Í athugasemdum við frumvarpið er varð að lögum nr. 118/1999 kemur fram að það feli í sér heimild til að víkja frá skilyrðum fyrir bótagreiðslu sem greinir í 6. gr. laganna. Tilefni þess sé erindi umboðsmanns barna til dómsmála­ráðherra þar sem þess var farið  á leit að skilyrði 6. gr. laganna yrðu endurskoðuð með tilliti til þess að þau ættu illa við þegar um kynferðisbrot gegn börnum væri að ræða. Rakin eru skilyrði til greiðslu bóta sem fram koma í 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995. Síðan segir:

„Við tilteknar aðstæður getur verið rétt að víkja megi frá þessum skilyrðum. Það á sérstaklega við þegar brotið er gegn barni en barn hefur oft ekki náð nauðsynlegum þroska til að gera sér grein fyrir því að um refsivert brot hefur verið að ræða, auk þess sem aðstæður barnsins til að kæra brot kunna að vera erfiðar. Á það sérstaklega við þegar náin tengsl eru milli barns og brotamanns. Í þessu sambandi má hafa hliðsjón af því að þessar röksemdir lágu til grundvallar lögum nr. 63/1998 þar sem lögfest var sérregla í 1. mgr. 82. gr. almennra hegningarlaga um upphaf sakarfyrningarfrests þegar kynferðisbrot beinast gegn börnum.

Þótt tilefni frumvarpsins sé að styrkja réttarstöðu barna sem þolenda afbrota, og þá alveg sérstaklega þeirra barna sem þolað hafa kynferðislegt ofbeldi, er rétt að gera ráð fyrir að í fleiri tilvikum kunni að vera ástæða til að víkja frá skilyrðum 1. og 2. mgr. 6. gr. Af þessum sökum er lagt til að heimildin verði ekki bundin við þau tilvik þar sem börn eru þolendur.

Við ákvörðun um hvort vikið verði frá skilyrðum í 1. og 2. mgr. 6. gr. verður að meta hvert tilvik fyrir sig. Þó má gera ráð fyrir að veigamikil rök mæli almennt með því þegar þolendur eru yngri en 18 ára. Með hliðsjón af þeirri reynslu sem fengist hefur af lögunum er ekki tilefni til að gera ráð fyrir mörgum tilvikum þar sem til álita kemur að víkja frá skilyrðunum.“

Í skýringum bótanefndar kemur m.a. fram að í lögum nr. 69/1995 og lögskýringargögnum komi hvergi fram hver sé tilgangur þess að hafa umræddan tveggja ára frest í 2. mgr. 6. gr. laganna. Vísar nefndin m.a. til þess að lög nr. 69/1995 hafi að mestu verið samin úr dönskum lögum um sama efni og þar séu sömu skilyrði varðandi frest auk þess sem flest þau ríki sem greiði bætur til þolenda afbrota hafi sambærilegar reglur um tímafresti. Ætla verði að að baki því séu málefnalegar forsendur.

Í þessu sambandi vek ég athygli á að samkvæmt núgildandi dönskum lögum um greiðslur ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota (d. lov om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser) skulu umsóknir hafa borist nefndinni innan tveggja ára frá því afbrot var framið nema fyrir liggi veigamikil rök. Ef dómur hefur verið kveðinn upp í málinu reiknast framangreindur frestur frá þeim tíma sem endanlegur dómur lá fyrir.

Óháð því hvað bjó að baki því tveggja ára tímamarki sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 6. gr. þegar lögin voru sett, eða hvort litið hafi verið til erlendrar löggjafar í þeim efnum, þá minni ég á að 3. mgr. 6. gr. var síðar bætt við lögin og er sjálfstætt ákvæði. Af orðalagi 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 verður ekki dregin önnur ályktun en að bótanefnd beri við beitingu ákvæðisins að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort veigamikil rök mæli með að víkja frá 1. og 2. mgr. sama ákvæðis í þeim tilvikum þar sem reynir á 3. mgr. Af því leiðir eðli máls samkvæmt að meta verður heildstætt í hverju tilviki aðstæður í máli viðkomandi umsækjanda með tilliti til þeirra markmiða sem búa að baki umræddri reglu, sem er m.a. að styrkja réttarstöðu þolenda kynferðisbrota á barnsaldri. Í ljósi þeirra skýringa sem bótanefndin hefur sett fram um þann frest sem hún miðar við þegar reynir á 3. mgr. 6. gr. þarf hér einnig að gæta að því hvaða heimildir stjórnvöld hafa til að setja sér almennar viðmiðanir sem kunna í reynd að afnema það skyldubundna mat sem þeim ber að viðhafa þegar þeim er falið að meta aðstæður í einstökum tilvikum.

2 Túlkun bótanefndar á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 í ljósi meginreglunnar um skyldubundið mat

Bótanefndin hefur í þessu máli vísað til þess að hún hafi við túlkun 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995, fylgt því viðmiði að umsókn skuli berast innan tveggja ára frá því kæra var lögð fram. Umrætt viðmið kemur ekki fram í texta málsgreinarinnar og því reynir á hvort það eigi sér stoð í lagaákvæðinu eða starfsheimildum nefndarinnar að öðru leyti.

Í ákvörðunum nefndarinnar 31. október 2018 var ekki fallist á að ákvæði 3. mgr. 6. gr. veitti nefndinni heimild til að víkja frá umræddu tíma­marki umfram full tvö ár frá því brot hefði verið kært og mál tekið til rannsóknar. Þessi sjónarmið voru áréttuð í ákvörðunum bótanefndar 13. desember 2018, þar sem endurupptöku var hafnað. Í skýringum til mín hefur nefndin að þessu leyti byggt á því að almennt verði að líta svo á að eftir að rannsókn á broti hefst séu tvö ár „nægilegur frestur“ til að leggja fram kröfu á hendur ríkissjóði enda sé það einfalt ferli og nægilegt að senda bótanefnd afrit af kröfugerð þeirri sem höfð er uppi fyrir dómi. Þetta sé þó matsatriði í hverju tilviki og ef uppi séu „sérstakar aðstæður sem kalla á enn lengri frest“ sé það metið hverju sinni.

Af niðurstöðu bótanefndar í málum A og B og skýringum hennar til mín verður ekki önnur ályktun dregin en að hún telji að veigamikil rök séu fyrir því að mál þeirra hafi ekki verið kærð til lögreglu án ástæðulauss dráttar, sbr. 1. mgr. 6. gr., eða að umsóknir hafi borist nefndinni innan tveggja ára frá því brot voru framin, sbr. 2. mgr. 6. gr., enda hafi þær verið börn að aldri þegar brotin áttu sér stað. Engu að síður verður ekki annað ályktað en að túlkun nefndarinnar á 3. mgr. 6. gr. takmarkist við það viðmið sem nefndin hefur sett um að líta verði til þess hvenær raunhæft sé að umsókn sé send til nefndarinnar, þ.e. að almennt séu tvö ár frá því brot var kært nægilegur frestur til að senda umsókn nema „sérstakar aðstæður“ séu fyrir hendi.

Í ljósi þess sem að framan er rakið um lagagrundvöll málsins og aðdraganda þess að 3. mgr. 6. gr. var bætt við lögin þá er ljóst að túlka verður 3. mgr. 6. gr. á sjálfstæðum forsendum. Við frekari túlkun á 3. mgr. 6. gr. leiðir því að bótanefnd verður að leggja einstaklings­bundið og heildstætt mat á það hvort „veigamikil rök“ mæli með að víkja frá 1. og 2. mgr. 6. gr. og þar með að umsókn hafi ekki borist nefndinni innan tveggja ára frá því brot var framið, ekki bara frá því brot var kært. Þrátt fyrir að mat nefndarinnar geti tekið mið af þeim tíma sem liðið hefur frá því brot átti sér stað, hvernig meðferð sakamálsins var háttað og hvenær niðurstaða lá fyrir, þarf jafnframt að skoða hvaða þýðingu sá tími hefur á meðferð málsins hjá nefndinni og atvik máls að öðru leyti. Slíkt mat þarf því ávallt að taka mið af atvikum máls hverju sinni, m.a. með hliðsjón af því markmiði sem að var stefnt með ákvæðinu, sem var í þessu tilviki einkum að styrkja réttarstöðu þolenda kynferðisbrota á barns­aldri.

Ég legg áherslu á að ekki er mælt fyrir um neinn tímafrest í 3. mgr. 6. gr. og engar vísbendingar eru um það í lög­skýringar­gögnum að ætlunin hafi verið að setja einhver tímamörk. Þvert á móti var tilgangur ákvæðisins að víkja frá tímamörkum 1. og 2. mgr. 6. gr. laganna og tryggja að tjónþolar, einkum þeir sem voru börn þegar brot var framið, fengju bætur úr ríkissjóði þrátt fyrir að brotin hefðu ekki verið kærð og þar með að umsókn hefði ekki verið send fyrr en löngu síðar. Að teknu tilliti til orðalags 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995, og með hliðsjón af lögskýringargögnum, verður því ekki séð að bótanefnd sé heimilt að setja sér svo fortakslaust viðmið við túlkun ákvæðisins að tvö ár séu nægilegur tími til að senda inn umsókn að það girði fyrir að nefndin meti heildstætt í hverju og einu máli hvort „veigamikil rök“ séu fyrir því að taka tiltekið mál til meðferðar. Umrædd afstaða nefndarinnar um að tveggja ára viðmið 2. mgr. 6. gr. laganna eigi að „framlengja“ og miða við tvö ár frá því brot var kært, á sér því hvorki stoð í lögunum sjálfum né lögskýringargögnum.

Ég tek fram að nefndin getur vissulega eins og önnur stjórnvöld sett sér almenn viðmið til að gæta samræmis og jafnræðis í framkvæmd. Slíkt getur þrátt fyrir það ekki girt fyrir að meta þurfi aðstæður hverju sinni þegar tekin er ákvörðun hvort veigamikil rök standi til þess að taka mál til meðferðar og að líta þurfi til þeirra sjónarmiða og tilgangs sem lagt var upp með þegar 3. mgr. var bætt við 6. gr. laga nr. 69/1995. Þar sem ákvæðið mælir fyrir um skyldubundið mat stjórnvalda verður að hafa í huga að viðmið eða innri reglur stjórnvalds sem geta mótast í framkvæmd geta ekki komið í staðinn eða afnumið slíkt mat.

Af þessu tilefni er jafnframt rétt að minna á að ráðherra hefur sett reglugerð nr. 280/2008, um starfshætti bótanefndar, sbr. 3. mgr. 13. gr. laga nr. 69/1995. Í II. kafla reglugerðarinnar er fjallað um undirbúning máls. Þar er t.d. í 6. gr. mælt fyrir um að heimilt sé að tilkynna nefndinni um fyrirhugaða umsókn jafnskjótt og brot sem er grundvöllur umsóknar hefur verið kært til lögreglu og krafa gerð um bætur úr hendi þess sem tjóni olli. Slík tilkynning rjúfi tveggja ára frestinn sem getið er í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995. Ekkert er hins vegar vikið að útfærslu á heimildinni í 3. mgr. 6. gr. laganna í reglugerðinni en telja verður að það stæði ráðherra nær á grundvelli reglu­gerðar­heimildarinnar að gera það, að því marki sem það getur samrýmst efni ákvæðisins, heldur en að bótanefndin setji sér jafn útilokandi viðmið og hér er fjallað um.

Ég tel ekki tilefni til að rekja nánar atvik í málum A og B hér en legg áherslu á að þær voru börn að aldri þegar umrædd brot voru framin auk þess sem þau áttu sér stað yfir langt tímabil og voru framin af nákomnum ættingja en brotin voru kærð mörgum árum síðar. Óumdeilt er því, með hliðsjón af dómum héraðsdóms og Landsréttar, að aðstæður þeirra falla því að þeim aðstæðum sem 3. mgr. 6. gr. átti að koma til móts við og þar með markmiði ákvæðisins, eins og bótanefnd hefur sjálf bent á. Þá hefur nefndin sjálf vísað til þess að veigamikil rök skýri hvers vegna brotin voru ekki kærð án ástæðulauss dráttar til lögreglu eða umsókn send bótanefnd innan tveggja ára, sbr. 1. og 2. mgr. 6. gr., þar sem þær voru á barnsaldri þegar brotin áttu sér stað.

Af þessu tilefni bendi ég jafnframt á að þegar liggur fyrir að skilyrði 1. og 2. mgr. 6. gr. verða ekki uppfyllt, t.d. í málum barna eins og átti við í málum A og B, og ljóst að umsókn til bótanefndar hefur ekki borist fyrr en nokkrum árum eftir tveggja ára tímamark síðarnefnda ákvæðisins þá verður ekki séð að það hafi einhverja sjálfstæða þýðingu við meðferð nefndarinnar hvort umsókn berist áður eða eftir að dómur liggur fyrir í viðkomandi máli. Nefndin bíður enda með ákvörðun þar til endanlegur dómur liggur fyrir, m.a. af þeirri ástæðu að áfrýjun til æðra dómsvalds geti breytt niðurstöðu máls. A og B lögðu fram umsókn sína til bótanefndar um bætur úr ríkissjóði á grundvelli dóms Landsréttar innan við viku eftir að hann lá fyrir og því ekki hægt að fallast á að einhvers konar tómlæti við að fylgja umsókninni eftir eigi við að því leytinu til í málum þeirra. Þá hefur ekkert komið fram um að sú stjórnsýsluframkvæmd sem nefndin lýsir að hún hafi viðhaft hafi verið kynnt með einhverjum hætti opinberlega af hálfu nefndarinnar og þá þannig að þeir sem kunna að eiga slíkan bótarétt, eða aðrir sem koma að slíkum málum, svo sem lögregla, lögmenn eða aðrir ráðgjafar geti tekið tillit til þessa.

Með vísan til þess sem að framan er rakið tel ég að bótanefnd hafi við túlkun sína á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995, þar sem lagt hefur verið til grundvallar að umsókn þurfi að hafa borist nefndinni innan tveggja ára frá því brot var kært, þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag 3. mgr. 6. gr. felur í sér með hliðsjón af meginreglunni um skyldubundið mat. Ekki verður annað séð en að þetta viðmið nefndarinnar hafi legið til grundvallar niðurstöðu hennar í máli A og B án þess að séð verði að fullnægjandi og heildstætt mat hafi verið lagt á umsóknir þeirra. Það er því niðurstaða mín að bótanefnd hafi ekki sýnt fram á að fullnægjandi grundvöllur hafi verið lagður að niðurstöðu hennar í málum þeirra og þar með að ákvarðanir hennar í málum þeirra hafi verið í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995.

3 Afstaða bótanefndar til leiðbeiningarskyldu lögreglu og hlutverks réttargæslumanns

Eftir að ákvarðanir bótanefndar lágu fyrir í málum A og B óskuðu þær eftir endurupptöku málsins, m.a. með vísan til þess að lögregla hefði ekki uppfyllt leiðbeiningarskyldu sína samkvæmt 18. gr. laga nr. 69/1995. Afstaða bótanefndar til þessara atriða hefur byggst á því að þar sem A og B nutu réttargæslu við meðferð málsins hjá dómstólum sé unnt að gera „ríkari kröfur til málsmeðferðar en áður en þær kærðu brotin“. Byggði nefndin jafnframt á að „haldlaust [væri] að bera því við að mistök lögreglu hafi orðið til þess að brotaþolar voru óvísir um rétt sinn til greiðslu bóta úr ríkissjóði“, og brotaþolar nytu almennt aðstoðar lögmanns. Í skýringum til mín hefur komið fram að þegar brot hafi verið kært og viðkomandi nýtur réttaraðstoðar „sé allt önnur staða uppi og gera megi ríkari kröfur til tímamarka“.

Í skýringum til mín kom auk þess fram að engar staðfestar upplýsingar lægju fyrir um að lögreglan hefði vanrækt upplýsingaskyldu sína enda hafi nefndin engan aðgang að gögnum lögreglu og geti ekki aflað þeirra sjálfstætt. Almenna reglan muni vera sú að lögreglan kynni brotaþolum þetta úrræði munnlega og bótanefnd viti ekki hvort það hafi verið gert í þessu tilviki en telji það þó ekki skipta máli þar sem hafa verði í huga hvaða raunverulegu þýðingu ákvæði 18. gr. laga nr. 69/1995 hafi. Er þar vísað til þess að einstaklingur sem kæri brot sé yfirleitt í andlegu róti og slík kynning lögreglu geti auðveldlega farið fyrir ofan garð og neðan og auk þess sé skilningur ólöglærðra borgara á stjórnsýslu takmarkaður. Þetta eigi sérstaklega við í tilviki eins og þessu þegar brotaþolar eru á unga aldri.

Ég minni af þessu tilefni á að bótanefnd hefur það hlutverk að taka endanlega ákvörðun um greiðslu bóta á stjórnsýslustigi, sbr. 13. og 16. gr. laga nr. 69/1995. Um málsmeðferð nefndarinnar gilda ákvæði stjórnsýslu­laga nr. 37/1993, m.a. rannsóknarregla 10. gr. laganna, og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins. Þá er nefndinni heimilt að krefja tjónþola um hvers konar upplýsingar sem hún telur þörf á við meðferð umsóknar hans. Jafnframt er nefndinni heimilt að krefjast upplýsinga frá öðrum þeim er kunna að þekkja til málavaxta, sbr. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 69/1995.

Í 18. gr. laga nr. 69/1995 er mælt fyrir um sérstaka leiðbeiningaskyldu lögreglu en þar segir að lögreglu sé skylt að leiðbeina tjónþola um rétt sinn til greiðslu bóta samkvæmt lögunum. Í athugasemdum við 18. gr. frumvarpsins er varð að lögum nr. 69/1995 kemur eftirfarandi fram:

„Lagt er til að lögreglu skuli skylt að leiðbeina tjónþola um rétt sinn til greiðslu bóta samkvæmt ákvæðum þess. Í þessu felst m.a. að lögreglu er skylt að vekja athygli tjónþola á þeim möguleika að ríkissjóður greiði bætur og að skilyrði þess sé að hann geri kröfu um bætur á hendur tjónvaldi í refsimálinu. Er gert ráð fyrir að lögreglan afhendi tjónþolum umsóknareyðublað um bætur til bótanefndar.“

Auk þess er í V. kafla laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sem ber heitið brotaþoli og réttargæslumaður, mælt fyrir um að lögreglu sé skylt, eftir því sem við á, að leiðbeina brotaþola um réttindi hans lögum samkvæmt, sbr. 1. mgr. 40. gr. laganna. Á lögreglunni hvílir auk þess almenn leiðbeiningarskylda á grundvelli 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Af framangreindu leiðir að það hvíldi skylda á lögreglu til að leiðbeina A og B um að þær gætu átt rétt til greiðslu bóta úr ríkissjóði. Af þessu leiðir að ég get ekki fallist á þá afstöðu bótanefndar að leiðbeiningar lögreglu á grundvelli 18. gr. laga nr. 69/1995 hafi enga þýðingu í málum sem þessum vegna þess að skilningur borgaranna á stjórnsýslunni sé takmarkaður. Þau sérstöku lagaákvæði sem gilda um leiðbeiningarskyldu lögreglu og þær viðkvæmu aðstæður tjónþola sem bótanefnd nefnir, mæla þvert á móti með því að það kunni að vera ríkari kröfur til leiðbeiningarskyldu lögreglu við slíkar aðstæður, t.a.m. með því að afhenda þær skriflega eftir atvikum samhliða munnlegum upplýsingum. Þar verður að hafa í huga að tilgangur leiðbeiningar­skyldu stjórnvalda er m.a. að koma í veg fyrir að borgararnir glati réttindum sem þeir kunna að eiga kost á.

Af þessu tilefni bendi ég á að ekki verður séð að það eitt að brotaþoli hafi notið réttargæslu við meðferð dómsmálsins, sbr. 45. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, breyti þessari stöðu. Meginhlutverk réttargæslumanns er að gæta hagsmuna skjólstæðings síns og veita honum aðstoð í sakamáli, þ. á m. við að setja fram einka­réttarkröfur. Þrátt fyrir að réttargæslumenn kunni jafnframt að taka að sér að senda inn umsóknir um bætur úr ríkissjóði fyrir hönd skjólstæðinga sinna, í tengslum við dómsmálið, getur nefndin ekki gengið út frá því í störfum sínum. Gera verður að þessu leyti greinarmun á lögbundinni verkskyldu réttargæslumanns vegna einkaréttarlegra krafna sem tilefni er til að setja fram í dómsmáli á grundvelli laga nr. 88/2008 og hugsanlegri aðstoð við umsókn til bótanefndar á grundvelli laga nr. 69/1995 sem er afgreidd af nefndinni á stjórnsýslustigi. Í þeim efnum minni ég jafnframt á að málsmeðferð stjórnsýslumála breytist ekki þótt aðili máls hafi umboðsmann til að eiga í samskiptum við stjórnvöld. Þrátt fyrir að inntak leiðbeiningarskyldunnar kunni að breytast sé umboðsmaður sérfróður á umræddu sviði þá hverfur hún ekki. (Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð. 2013, bls. 430.)

Bótanefnd starfar á stjórnsýslu­stigi og ber ábyrgð á málsmeðferð þeirra mála sem undir hana heyra óháð því hvaða aðstoð umsækjendur fengu við rekstur viðkomandi dómsmáls. Þá er meðferð fyrir stjórnvöldum aðila máls almennt að kostnaðarlausu og ekki gerð krafa um að viðkomandi fái aðstoð lögmanns til að reka málið eða setja fram kröfur sínar og sjónarmið. Um öll þessi atriði getur staðan aftur á móti verið önnur og aðrar reglur eiga við þegar slíkt mál er rekið fyrir dómstólum. Vegna afstöðu nefndarinnar til þess að umsóknir A og B hafi borist henni of seint má til hliðsjónar jafnframt benda á að almennt er gengið út frá því að rangar eða ófullnægjandi kæruleiðbeiningar stjórnvalds séu meðal þeirra atriða sem getur leitt til þess að afsakanlegt telst að stjórnsýslukæra berst ekki innan kærufrests og því unnt að taka hana til meðferðar, sbr. 2. mgr. 20. gr. og 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.)

Af hálfu A og B hefur verið bent á að umrædd verklags­regla nefndarinnar, um að miða skuli við tveggja ára tímafrest til að senda inn umsókn frá því brot var kært, styðjist hvorki við orðalag 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995 og markmið þess né að hægt hafi verið að nálgast upplýsingar um þessi viðmið nefndarinnar með einhverjum hætti. Þá hafi meðferð málsins í heild tekið langan tíma. Brotin hafi verið kærð mörgum árum eftir að þau áttu sér stað. Ákæra hafi ekki verið gefin út fyrr en um tveimur og hálfu ári eftir að málið var kært og dómur Landsréttar legið fyrir rúmum þremur árum eftir að kæra var lögð fram. Þær hafi því reiknað með að atvik í málum þeirra féllu undir 3. mgr. 6. gr. laganna. Í málinu liggur fyrir að lögreglan veitti leiðbeiningar um rétt A og B til að leggja fram skaðabótakröfu sem dæma mætti í væntanlegu refsimáli. Hins vegar verður ekki séð af gögnum málsins að lögreglan hafi veitt þeim leiðbeiningar um rétt til greiðslu bóta samkvæmt lögum nr. 69/1995, sbr. 18. gr. sömu laga, og þær bentu nefndinni á að það hafi ekki verið gert.

Með vísan til framangreinds er það álit mitt að gögn málsins hafi átt að gefa bótanefnd tilefni til að taka þennan þátt í máli A og B til nánari athugunar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Fullt tilefni var til að kanna nánar hver hefðu í raun verið atvik málsins að þessu leyti þar sem í úrskurðum nefndarinnar hafði verið byggt á því að umsóknirnar væru of seint fram komnar. Þar sem það var ekki gert get ég ekki séð að nefndin hafi haft fullnægjandi upplýsingar til að leggja mat á hvort og þá hvaða áhrif sjónarmið um vanrækslu lögreglu á leiðbeiningarskyldu hafi átt að hafa á niðurstöðu nefndarinnar. Það er því álit mitt að málið hafi að þessu leyti ekki verið nægilega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Það eitt að umsækjendur hafi notið réttargæslu við meðferð dómsmálsins breytir ekki þessari skyldu nefndarinnar. Þá tel ég það ekki við hæfi þegar einstaklingar hafa sem börn að aldri orðið fyrir refsiverðum brotum af því tagi sem var í þessum málum, og þeir leita eftir að njóta lögbundinna bótaúrræða af hálfu ríkisins, að stjórnvöld vísi þeim á starfsábyrgðartryggingu lögmanna. Slíkt er ekki í samræmi við það hagræði í þágu brotaþola og einföldun við meðferð þessa bótaúrræðis sem að var stefnt með lögum nr. 69/1995 og enn frekar með þeirri breytingu sem gerð var á þeim með lögum nr. 118/1999.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á lögreglu í tengslum við meðferð umsókna um bætur úr ríkissjóði tel ég af þessu tilefni rétt að senda ríkislögreglustjóra, sem m.a. fer með samræmingarhlutverk í starfsemi lögreglunnar, sbr. d-lið 1. mgr. 5. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, afrit af áliti þessu til upplýsinga. Hef ég þá einkum í huga að metið verði hvort tilefni sé til að taka almennt verklag lögreglu til skoðunar að þessu leyti og eftir atvikum samræma það til að tryggja að leiðbeiningarskyldu hennar sé fullnægt í málum sem þessum. Ég minni í því sambandi á að við setningu laga nr. 69/1995 var í lögskýringargögnum gert ráð fyrir að lögreglan afhendi tjónþolum umsóknareyðublað um bætur til bótanefndar. Ég bendi í því sambandi á að í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 280/2008, um starfshætti bótanefndar, er mælt fyrir um að bótanefnd skuli láta í té þar til gert umsóknareyðublað ásamt nauðsynlegum upplýsingum um starfshætti nefndarinnar og gildandi reglur. Slíkt eyðublað má m.a. nálgast á heimasíðu sýslumannsembættanna. Það er ábending mín að nefndri fyrirætlan í lögskýringargögnum verði fylgt eftir að því marki sem það er ekki þegar gert hjá einstökum lögregluembættum og ríkis­lögreglustjóri hafi forgöngu um að samræma verklag að þessu leyti.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að ákvarðanir bótanefndar frá 31. október 2018 í málum A og B hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist á því að bótanefnd hafi, við túlkun sína á 3. mgr. 6. gr. laga nr. 69/1995, um greiðslu ríkissjóðs á bótum til þolenda afbrota, þar sem lagt var til grundvallar að umsókn þurfi að hafa borist nefndinni innan tveggja ára frá því brot var kært, þrengt með of fortakslausum hætti að því mati sem orðalag 3. mgr. 6. gr. felur í sér með hliðsjón af meginreglunni um skyldubundið mat. Sú afstaða nefndarinnar að umsóknir A og B hafi borist henni of seint var því ekki byggð á fullnægjandi grundvelli.

Þá er það álit mitt að gögn málsins hafi átt að gefa bótanefnd tilefni til að taka til nánari athugunar hvaða leiðbeiningar A og B fengu af hálfu lögreglu um rétt þeirra til greiðslu bóta samkvæmt lögum nr. 69/1995, sbr. 18. gr. sömu laga, þar sem byggt var á því að umsóknirnar væru of seint fram komnar. Það er því jafnframt niðurstaða mín að málið hafi ekki verið nægilega upplýst að þessu leyti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það eru tilmæli mín til bótanefndar að hún taki mál A og B til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og leysi þá úr málunum í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Ég tek fram að ég hef sent ríkislögreglustjóra nafnhreinsað afrit af þessu áliti til upplýsinga. Þar hef ég einkum í huga að vekja athygli á umfjöllun um leiðbeiningarskyldu lögreglu samkvæmt 18. gr. laga nr. 69/1995 með hliðsjón af samræmingarhlutverki ríkislögreglustjóra í starfsemi lögreglunnar.