Bréf

   

Umboðsmaður Alþingis lauk málinu með bréfi, dags. 15. júní 2020, sem hljóðar svo:

    

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 12. febrúar 2019, yfir túlkun ríkisskattstjóra á ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016, um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð. Með lögunum var lögfest heimild til skattfrjálsrar úttektar séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð til tíu ára eftir gildistöku laganna, nánar tiltekið frá 1. júlí 2017. Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við að ríkisskattstjóri hafi túlkað úrræði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 með þeim hætti að einungis þeir sem keyptu fyrstu fasteign eftir 1. júlí 2014 gætu sótt um að nýta heimild samkvæmt þeim lögum til allt að tíu ára og auglýst úrræðið með þeim hætti en það hafi orðið til þess að þér sóttuð ekki um það. Í kvörtuninni kemur fram að þér hafið verið í samskiptum við ríkis­skattstjóra vegna framangreinds en að umsóknarfresturinn hafi þá verið runninn út.

Í tilefni af kvörtun yðar ritaði ég bréf til ríkisskattstjóra, dags. 14. mars 2019, og fjármála- og efnahagsráðuneytisins, dags. 28. maí s.á., og óskaði eftir því að framangreind stjórnvöld veittu mér upplýsingar um og skýringar á nánar tilteknum atriðum. Með bréfi, dags. 10. júlí s.á., var yður gefinn kostur á að gera athugasemdir við svarbréf ríkis­skattsstjóra og ráðuneytisins. Bárust athugasemdir yðar með bréfi, dags. 15. ágúst s.á. Tel ég óþarft að rekja efni þessara bréfaskipta nánar nema að því leyti sem nauðsynlegt er fyrir umfjöllun mína hér á eftir.

Við úrlausn á kvörtun yðar reynir á það álitaefni hvort sú afstaða stjórnvalda að úrræði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 takmarkist við þá sem keyptu fyrstu fasteign eftir 1. júlí 2014 þrátt fyrir að sú dagsetning, að því er varðar ráðstöfun á séreignarsparnaði, komi ekki fram í því lagaákvæði eða þeim sem það lagaákvæði vísar til og heimilaði að nýta mætti áfram.

   

II

Samkvæmt því sem fram kemur í kvörtun yðar keyptuð þér íbúð í mars 2014 og nýttuð þér frá ágúst 2017 heimild til ráðstöfunar á viðbótar­iðgjaldi inn á húsnæðislán, sbr. bráðabirgðaákvæði XVI í lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyris­sjóða, sbr. lög nr. 40/2014, um séreignarsparnað og ráðstöfun hans til greiðslu húsnæðislána og húsnæðissparnaðar.

Í júlí 2017 tóku lög nr. 111/2016, um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð, gildi. Á vefsíðu ríkisskattstjóra voru í kjölfarið birtar eftirfarandi upplýsingar undir fyrirsögninni „Hverjir geta sótt um?“:

„Þótt almenna reglan sé að heimild þessi gildi fyrir þá sem kaupa sér sína fyrstu íbúð 1. júlí 2017 eða síðar er undantekning á því. Þannig er þeim sem hafa keypt sína fyrstu íbúð á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017 einnig heimilt að fá greiddan út séreignarsparnað og/eða ráðstafa honum til greiðslu inn á veðlán [...]. Skiptir ekki máli í þessu sambandi hvort heimild samkvæmt eldri lögum (séreignarsparnaðarleið „leiðréttingarinnar“) hafi verið nýtt eða ekki. Þeir sem keyptu sína fyrstu íbúð á þessu tímabili frá 2014 til 2017 þurfa að sækja um útgreiðslur eða áframhaldandi ráðstöfun inn á veðlán fyrir árslok 2017 vilji þeir geta nýtt þessa heimild í allt að tíu ár frá því ráðstöfun hefst. Sé ekki sótt um innan þessara tímamarka mun heimild til útborgunar/ráðstöfunar inn á veðlán falla niður frá og með 30. júní 2019. Ráðstöfun iðgjalda vegna kaupa á fyrstu íbúð getur aldrei spannað lengra tímabil en tíu ár samfellt og er upphafstímamarkið frá því að ráðstöfun hófst fyrst.“

Í kvörtun yðar er byggt á því að framangreindar upplýsingar um tímamark fasteignakaupa hafi orðið til þess að þér sóttuð ekki um úrræðið. Þá áttuð þér í samskiptum við ríkisskattstjóra í ágúst 2018 þar sem þér óskuðuð eftir frekari upplýsingum um þessa afstöðu stjórnvalda.

Í skýringum stjórnvalda til mín í tilefni af þessu máli hefur einkum lögð áhersla á að tilgangur löggjafans með ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 hafi verið að takmarka áframhaldandi nýtingu séreignarsparnaðar við rétthafa sem voru að kaupa sitt fyrsta íbúðarhúsnæði á því tímabili sem ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 40/2014 tók til og þar með ekki vegna kaupa á fyrsta íbúðarhúsnæði fyrir 1. júlí 2014. Við það mat verði að horfa til orðalags ákvæðisins en einnig tilgangs löggjafans og forsögu lagaákvæða því tengdu. Þá sé mælt fyrir um þessa afmörkun við umrætt tímabil í reglugerð nr. 555/2017, um samræmt verklag við ráðstöfun iðgjalda til séreignar­sparnaðar til stuðnings kaupa á fyrstu íbúð, sem ráðherra setti á grundvelli laga nr. 111/2016. Ég tel því rétt að víkja nánar að lagagrundvelli málsins áður en ég fjalla um þau atriði sem kvörtun yðar lýtur að.

   

III

1

Með lögum nr. 40/2014 bættust tvö ný ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.

Í 1. mgr. a-liðar 1. gr. laga nr. 40/2014 er kveðið á um að heimild til að greiða inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota, sbr. bráðabirgðaákvæði XVI í lögum nr. 129/1997. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Þrátt fyrir ákvæði 11. og 12. gr. er rétthafa séreignar­sparnaðar heimilt að nýta viðbótariðgjald, vegna launagreiðslna á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2021, til greiðslu inn á höfuðstól lána sem tekin eru vegna öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota. Skilyrði er að lánin séu tryggð með veði í íbúðarhúsnæði og að vaxtagjöld af þeim séu grundvöllur útreiknings vaxtabóta.“

Hins vegar er í 1. mgr. b-liðar 1. gr. laga nr. 40/2014 kveðið á um heimild til að taka út viðbótariðgjald og nýta til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota, sbr. bráðabirgðaákvæði XVII í lögum nr. 129/1997. Ákvæðið er svohljóðandi: 

„Þrátt fyrir ákvæði 11. og 12. gr. er rétthafa séreignarsparnaðar heimilt að taka út viðbótariðgjald sem greitt hefur verið á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2021 og nýta til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota, þó eigi síðar en 30. júní 2021. Skilyrði er að rétthafi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði á því tímabili þegar heimildin er nýtt.“

Þegar frumvarp það er varð að lögum nr. 40/2014 var lagt fram í þinginu var síðasti málsliður þessa ákvæðis með eftirfarandi hætti: „Skilyrði er að rétthafi sé ekki eigandi að íbúðarhúsnæði á því tímabili sem um getur í 1. málsl. eða frá 1. júlí 2014 þar til heimildin er nýtt.“ Í nefndaráliti meiri hlutans segir um þetta atriði:

„Fyrir nefndinni kom það álit ítrekað fram að framangreint skilyrði gæti skapað vandkvæði og jafnvel leitt til óheppilegrar niðurstöðu, einkum þegar skipt er um húsnæði á tímabilinu sem um ræðir. Að mati meiri hlutans er óæskilegt að skilyrðið dragi úr vilja manna til að skipta um íbúðarhúsnæði. Þó verður að hafa í huga að markmið ákvæða b-liðar 1. gr. er að aðstoða fólk við undirbúning kaupa á íbúðarhúsnæði til eigin nota en ekki að stuðla að íbúðarkaupum í fjárfestingarskyni. Því er eðlilegt að nýting viðbótariðgjaldsins verði háð því að umsækjandi hafi ekki átt íbúðarhúsnæði á tilteknum tíma. Meiri hlutinn telur þó rétt að gera breytingar á skilyrðinu og leggur til að í stað þess að kveðið verði á um að rétthafi megi ekki vera eigandi að íbúðarhúsnæði á tilteknu tímabili, þá kveði það á um að viðkomandi megi ekki hafa verið eigandi að íbúðarhúsnæði á þeim tíma þegar heimildin er nýtt.“ (Sjá þskj. 1070 á 143. löggjafarþingi 2013-2014)

Breytingartillaga var lögð fram til samræmis við framangreint nefndarálit og ákvæðið samþykkt í núverandi mynd. (Sjá þskj. 1153 á 143. löggjafarþingi 2013-2014.) Af framangreindu er ljóst að umræddar breytingar áttu að leiða til þess að sá sem vildi nýta sér úrræði bráðabirgðaákvæðis XVII, þ.e. taka út séreignarsparnað til að afla sér íbúðarhúsnæðis til eigin nota, mátti ekki eiga íbúð á þeim tíma þegar heimildin var nýtt. Þrátt fyrir að tímasetningin 1. júlí 2014 hafi verið tekin út, til að koma til móts við fólk sem gæti þurft að skipta um húsnæði, ber að hafa í huga að eins og lagaákvæðið hljóðar var ekki hægt að nýta úrræði laganna til að afla sér húsnæðis nema vegna húsnæðiskaupa fyrr en eftir 1. júlí 2014 þar sem nýta þurfti iðgjaldagreiðslur sem urðu til eftir það tímamark.

2

Með lögum nr. 111/2016, um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð, var lögfest heimild til skattfrjálsrar úttektar séreignar­sparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð til tíu ára eftir gildistöku laganna. Í greinargerð sem fylgdi með frumvarpi því er varð að lögum nr. 111/2016 kemur í almennum athugasemdum fram að markmið laganna sé að lögfesta stuðning í formi skattfrjáls séreignarsparnaðar til handa einstaklingum sem eru að kaupa sína fyrstu íbúð. Stuðningurinn vari að hámarki í tíu ár frá því heimild er veitt. Frumvarpið taki til „einstaklinga sem ekki hafa verið eigendur að íbúðarhúsnæði, sbr. þó ákvæði 8. gr. frumvarpsins, og heimildar þeirra til skattfrjálsrar úttektar séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð.“ Í gildi væru úrræði um ráðstöfun séreignarsparnaðar til greiðslu inn á höfuðstól húsnæðislána og uppsöfnun séreignarsparnaðar. Í frumvarpinu væri einnig lögð til framlenging á því úrræði, um ráðstöfun inn á höfuðstól húsnæðislána, um tvö ár til viðbótar eða fram til 30. júní 2019 (Sjá þskj. 1538 á 145. löggjafarþingi 2015-2016).

Í 2. gr. laga nr. 111/2016 er fjallað um ráðstöfun og skilyrði fyrir úttekt séreignarsparnaðar. Ákvæði 1. og 2. máls. 1. mgr. 2. gr. er svohljóðandi:

„Rétthafa séreignarsparnaðar er heimilt að nýta viðbótariðgjald, sem greitt er á samfelldu tíu ára tímabili, eftir gildistöku laga þessara, að tilteknu hámarki á ári, sbr. 4. gr., með því að:

a. verja uppsöfnuðu iðgjaldi til kaupa á fyrstu íbúð og/eða

b. ráðstafa iðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í fyrstu íbúð.“

Þá er nánar fjallað um skilyrði fyrir framangreindu í ákvæðinu.

Þegar frumvarpið var lagt fram á þinginu kom í 1. mgr. 8. gr. fram að lögin öðluðust gildi 1. júlí 2017. Ákvæði 3. mgr. 8. gr. var svohljóðandi:

„Rétthafa sem hefur nýtt sér ákvæði til bráðabirgða XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota er heimilt að ráðstafa viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðinni og eftir því sem við á afborganir láns uns samfelldu tíu ára tímabili er náð, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga þessara. Skilyrði er að um fyrstu kaup á íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða og að rétthafi eigi að minnsta kosti 50% eignarhlut í húsnæðinu. Tímabil ráðstöfunar samkvæmt ákvæði til bráðabirgða XVII og eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða kemur til frádráttar samfelldu tíu ára tímabili skv. 1. mgr. 2. gr. laga þessara.“

Í kjölfar þess að frumvarpið var lagt fram á Alþingi og umsagnir bárust efnahags- og viðskiptanefnd tók fjármála- og efnahagsráðuneytið saman minnisblað sem sem fól í sér viðbrögð við þeim og ráðuneytið taldi rétt að bregðast sérstaklega við. Um 8. gr. frumvarpsins sagði eftirfarandi:

„Í umsögn Alþýðusambands Íslands er því haldið fram að úrræði frumvarpsins taki eingöngu til einstaklinga sem kaupa sína fyrstu íbúð eftir 1. júlí 2017. Ráðuneytið bendir á að í frumvarpinu er í fyrsta lagi að að finna ákvæði um lagaskil til handa einstaklingum sem ekki áttu íbúð 1. júlí 2014 en hafa hafið uppsöfnun á iðgjöldum til kaupa á fyrstu íbúð en hafa ekki nýtt sér hin uppsöfnuðu iðgjöld fyrir 1. júlí 2017, sbr. 2. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Þeim einstaklingum er heimilt að verja þeim iðgjöldum á grundvelli ákvæða frumvarpsins að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Í öðru lagi er í frumvarpinu að finna ákvæði um lagaskil til handa einstaklingum sem keyptu sína fyrstu íbúð eftir 30. júní 2014, sbr. 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Ákvæðið felur í sér heimild til handa einstaklingum sem svo á við um til áframhaldandi ráðstöfunar á viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðarhúsnæðinu og eftir því sem við á sem afborgun af láni uns tíu ára samfellda tímabilinu er náð. Í umsögn ríkisskattstjóra eru lagðar til viðbætur við 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Ráðuneytið felst á tillögu ríkisskattstjóra og leggur til að 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. verði, svohljóðandi: Rétthafa sem hefur nýtt sér ákvæði til bráðabirgða XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og/eða eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota er heimilt að ráðstafa viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðinni og eftir því sem við á afborganir láns uns samfelldu tíu ára tímabili er náð, sbr. 3. mgr. 2. gr. laga þessara.“ [leturbreyting undirritaðs]

Samhengisins vegna er rétt að geta þess að umrædd ábending ríkisskattstjóra sem þarna er brugðist við og var send efnahags- og viðskiptanefnd þingsins var svohljóðandi:

„Rétt er að fram komi að skilja verður 2. og 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins svo að hún eigi við um þá sem keypt hafa sitt fyrsta íbúðarhúsnæði á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017, þ.e. utan gildistíma frumvarpsins en innan gildistíma b.b.ákv. XVI og XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 129/1997 (séreignarsparnaðarleiðin). Ríkisskattstjóri telur að bæta þurfi við í 1. málsl. 3. mgr. ákvæði frumvarpsins „og/eða“ á eftir „...starfsemi lífeyrissjóða...“ þannig að sá sem keypt hefur fyrstu íbúð á á fyrrnefndu tímabili og nýtt sér annað hvort ákvæði XVI eða XVII, eða bæði, falli undir ákvæðið.“ [leturbreyting undirritaðs]

Í kjölfar þessa lagði meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar fram nefndarálit þar sem m.a. var fjallað um þær umsagnir sem bárust nefndinni og talið var tilefni til að bregðast við. Þar á meðal er umfjöllun um 8. gr. frumvarpsins þar sem segir:

„Bent var á að rétt væri að gera smávægilega breytingu á 1. málsl. 3. mgr. 8. gr. og bæta við orðunum „og/eða“ á eftir orðunum „starfsemi lífeyrissjóða“ þannig að ljóst væri að sá sem keypt hefði fyrstu íbúð á fyrrnefndu tímabili og nýtt sér annaðhvort ákvæði til bráða­birgða XVI eða XVII, eða bæði, félli undir ákvæðið. Meiri hlutinn tekur undir þessi sjónar­mið og leggur til breytingartillögu þess efnis.“ [leturbreyting undirritaðs]

Enn fremur er tekið fram í umræddu nefndaráliti í umfjöllun um 9. gr. laganna að fjármála- og efnahagsráðuneytið hafi lagt til „framlengingu á heimild til handa þeim einstaklingum sem ekki áttu íbúð 1. júlí 2014 og [hafi] ekki fjárfest í nýju húsnæði fyrir 1. júlí 2017“. Síðan segir eftirfarandi í umfjöllun nefndarinnar um minnisblað ráðuneytisins:

„Um er að ræða einstaklinga sem hafa áður verið eigendur að íbúðarhúsnæði og sem hafa hafið uppsöfnun á iðgjöldum til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota á grundvelli ákvæðis til bráðabirgða XVII í lögum nr. 129/1997, sbr. b-lið 1. gr. laga nr. 40/2014, en ekki nýtt sér þá heimild fyrir 1. júlí 2017. Heimildin í gildandi lögum tekur annars vegar til einstaklinga sem ekki hafa átt íbúð áður og taka lagaskilin í 8. gr. frumvarpsins til þeirra. Hins vegar tekur heimildin til einstaklinga sem hafa áður verið eigendur að íbúðarhúsnæði og að óbreyttum lögum mun sá hópur aðeins hafa heimild til uppsöfnunar til 30. júní 2017 þótt heimild til úttektar á hinu uppsafnaða iðgjaldi sé samkvæmt gildandi lögum til 30. júní 2019. “(Sjá þskj. 1714 á 145. löggjafarþingi 2015-2016.)    

3

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 111/2016 er mælt fyrir um að ráðherra sé heimilt með reglugerð að kveða nánar á um framkvæmd laganna, m.a. um umsóknarferli, ráðstöfun, eftirlit og kostnað. Á þeim grundvelli hefur ráðherra sett reglugerð nr. 555/2017, um samræmt verklag við ráðstöfun iðgjalda til séreignar­sparnaðar til stuðnings kaupa á fyrstu íbúð.

Í 8. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um lagaskil. Í 1. mgr. segir að rétthafi sem hóf uppsöfnun á iðgjöldum til öflunar á húsnæði til eigin nota eftir 1. júlí 2014, en hafi ekki nýtt sér hana við setningu laga nr. 111/2016, sé heimilt að nýta iðgjöld frá þeim tíma á grundvelli laganna. Þá segir í 2. mgr. að rétthafa sé heimil áframhaldandi nýting á iðgjaldi sínu inn á lán með veði í húsnæði sem hann aflaði eftir 1. júlí 2014 uns samfelldu tíu ára tímabili lýkur. Heimildir 1. og 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar eru háðar því skilyrði að skilyrði laganna séu  uppfyllt, þá einkum að um fyrstu kaup á íbúð sé að ræða. Í 3. mgr. 8. gr. segir síðan eftirfarandi um tímamark kaupa:

„Rétthafi sem fellur undir 1. mgr. og keypti fyrstu íbúð á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017, eða rétthafi sem fellur undir 2. mgr., skal eigi síðar en sex mánuðum frá gildistöku laga nr. 111/2016, sækja um ráðstöfun séreignarsparnaðar á grundvelli laganna.“

   

IV

Í kvörtun yðar eru eins og áður sagði gerðar athugasemdir við þær leiðbeiningar sem yður voru veittar af hálfu ríkisskattstjóra sem þér segið hafa orðið til þess að þér sóttuð ekki um að nýta úrræði laga nr. 111/2016. Verður af kvörtun yðar ráðið að þér teljið túlkun ríkis­skattstjóra á 3. mgr. 8. gr. laganna ekki rúmast innan orðalags laga­ákvæðisins, þ.e. að miðað var við að úrræðið væri eingöngu afmarkað við þá sem keyptu fyrstu fasteign eftir 1. júlí 2014 og þá eins og gert var í 8. gr. reglugerðar nr. 555/2017.

Af þessu tilefni tek ég fram að við frekari afmörkun á 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 hefur verulega þýðingu að líta til aðdraganda þess að lögin voru sett, markmiðs þeirra og samspils við lög nr. 129/1997. Ákvæði 3. mgr. 8. gr. mælir fyrir um að: „Rétthafa sem hefur nýtt sér ákvæði til bráðabirgða XVII í lögum um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða og/eða eftir atvikum ákvæði til bráðabirgða XVI sömu laga til öflunar á íbúðarhúsnæði til eigin nota [sé] heimilt að ráðstafa viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt er með veði í íbúðinni og eftir því sem við á afborganir láns uns samfelldu tíu ára tímabili er náð [...]. Skilyrði er að um fyrstu kaup á íbúðarhúsnæði hafi verið að ræða.“

Lagaákvæðið vísar til þeirra sem höfðu nýtt sér bráðabirgðaákvæði XVII og/eða eftir atvikum bráðabirgðaákvæði XVI í lögum nr. 129/1997. Upphaflega var nýtingin bundin við að nýta iðgjaldagreiðslur á tímabilinu 1. júlí 2014 til 30. júní 2017, annars vegar til að taka séreignar­sparnaðinn út til að kaupa húsnæði, sbr. bráðabirgðaákvæði XVII, og hins vegar til að ráðstafa inn á lán, sbr. bráðabirgðaákvæði XVI. Þar sem skilyrði bráðabirgðaákvæðis XVII var að rétthafi mætti ekki eiga íbúðarhúsnæði þegar séreignarsparnaður var tekinn út vegna þessa tímabils gat sá hópur eðli máls samkvæmt ekki nýtt sér úrræðið nema vegna húsnæðis sem keypt var 1. júlí 2014 eða síðar, og síðan eftir atvikum ráðstafað séreignarsparnaði inn á lánið, sbr. bráðabirgðaákvæði XVI. Af þeim lagabreytingum sem raktar hafa verið hér að framan er ljóst að markmiðið var að úrræði laga nr. 129/1997 um úttekt á séreignarsparnaði ætti að nýtast þeim sem keyptu íbúð eftir 1. júlí 2014, þótt gert væri ráð fyrir að hægt væri að öðru leyti að greiða séreignar­sparnað inn á lán vegna íbúðarkaupa fyrir það tímamark, skv. bráðabirgðaákvæði XVI.

Af aðdraganda þess að lög nr. 111/2016 voru sett og lögskýringargögnum verður ráðið að áfram hafi átt að miða við þetta sama tímamark um kaup eftir 1. júlí 2014. Eins og nánar var rakið í III. kafla hér að framan var sérstaklega fjallað um 8. gr. laga nr. 111/2016 við þinglega meðferð frumvarpsins. Var ástæða þess að ríkisskattstjóri sendi efnahags- og viðskiptanefnd umsögn um ákvæðið þar sem fram kom að skilja yrði 2. og 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins svo að ákvæðin ættu við um þá sem hefðu keypt sitt fyrsta íbúðarhúsnæði á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017. Ríkisskattstjóri teldi tilefni til að gera breytingu og bæta þyrfti við ákvæðið „og/eða“ á eftir „starfsemi lífeyrissjóða“ þannig að sá sem keypt hefði fyrstu íbúð á „fyrrnefndu tímabili og nýtt sér annað hvort ákvæði XVI eða XVII, eða bæði, falli undir ákvæðið“. Í minnisblaði fjármála- og efnahagsráðuneytisins til efnahags- og viðskipta­nefndar þingsins var tekið undir sjónarmið ríkisskattstjóra að þessu leyti þar sem fram kemur að í frumvarpinu sé að finna ákvæði um lagaskil til handa einstaklingum sem keyptu sína fyrstu íbúð eftir 30. júní 2014, sbr. 3. mgr. 8. gr. frumvarpsins. Ákvæðið fæli í sér heimild til handa einstaklingum sem svo ætti við um til áframhaldandi ráðstöfunar á viðbótariðgjaldi inn á höfuðstól láns sem tryggt væri með veði í íbúðarhúsnæðinu og eftir því sem við ætti sem afborgun á láni uns tíu ára samfellda tímabilinu væri náð. Ríkisskattstjóri teldi af þessu tilefni til að leggja til breytingu á orðalagi ákvæðisins.

Meiri hluti efnahags- og viðskiptanefndar þingsins fjallaði af þessu tilefni um 8. gr. þar sem í nefndaráliti kom fram að bent hefði verið á að rétt væri að gera smávægilega breytingu á 1. máls. 3. mgr. 8. gr. að þessu leyti þannig að ljóst væri að sá sem keypt hefði fyrstu íbúð „á fyrrnefndu tímabili“ og nýtt sér annað hvort ákvæði til bráðabirgða XVI eða XVII, eða bæði, félli undir ákvæðið. Meiri hlutinn tæki undir þessi sjónarmið og legði til breytingartillögu þess efnis.

Þegar litið er til orðalags 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 með hliðsjón af framangreindum lögskýringargögnum, verður þannig ekki annað ráðið en að ákvæðið hafi eingöngu átt að ná til þeirra einstaklinga sem höfðu keypt sitt fyrsta íbúðarhúsnæði á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017, þ.e. notað úrræðin „til öflunar á íbúðarhúsnæði“ hvort sem viðkomandi hafði tekið út séreignarsparnað til kaupa á íbúðarhúsnæði til eigin nota eða ráðstafað inn á húsnæðislán. Sú túlkun sækir auk þess stoð í nefndarálit meiri hluta efnahags- og viðskipta­nefndar að öðru leyti þar sem m.a. er tekið fram að sá hópur sem hefði getað nýtt sér úrræði laga nr. 127/1997, sbr. lög nr. 40/2014, væri tvenns konar, annars vegar þeir sem höfðu ekki átt íbúð fyrir 1. júlí 2014 „og [tækju] lagaskilin í 8. gr. frumvarpsins til þeirra“. Hins vegar tæki heimild laga nr. 129/1997 til þeirra sem hefðu áður verið eigendur að íbúðarhúsnæði „og að óbreyttum lögum [myndi] sá hópur aðeins hafa heimild til uppsöfnunar til 30. júní 2017 þótt heimild til úttektar á hinu uppsafnaða iðgjaldi væri til 30. júní 2019“. Var lögð fram breytingartillaga þess efnis á lögum nr. 129/1997 þar sem tímabilið í bráðabirgðaákvæðum XVI og XVII var lengt til 30. júní 2019.

Þrátt fyrir að fallast megi á að orðalag 8. gr. laga nr. 111/2016 beri ekki með skýrum hætti með sér að umrædd undanþága 3. mgr. ákvæðisins eigi eingöngu við um þá sem hefðu keypt húsnæði eftir 1. júlí 2014 þá tel ég með hliðsjón af lögskýringargögnum í ljósi forsögunnar sem gerð er grein fyrir hér að framan að ég hafi ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu stjórnvalda að ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 taki eingöngu til þeirra rétthafa sem keyptu fyrstu íbúð á tímabilinu 1. júlí 2014 til og með 30. júní 2017, með hliðsjón af lögskýringargögnum, sem er í samræmi við þá afmörkun sem ráðherra hefur lagt til grundvallar í 8. gr. reglugerðar nr. 555/2017.

Í þessu sambandi hef ég jafnframt í huga að þrátt fyrir að ráðstöfun séreignarsparnaðar inn á húsnæðislán geti haft mikla þýðingu fyrir þá einstaklinga sem heimilt er að nýta sér úrræði laga nr. 111/2016 er þar um að ræða ívilnandi úrræði sem afmarkar þann hóp sem því var ætlað að koma til móts við, sbr. 2. gr. laganna. Þar er um að ræða skattfrjálsa úttekt séreignarsparnaðar til kaupa á fyrstu íbúð eftir gildistöku laganna 1. júlí 2017. Eins og að framan er rakið verður ekki  annað ráðið en að undantekning 3. mgr. 8. gr. laganna hafi eingöngu átt að taka til afmarkaðs hóps sem keypti sína fyrstu íbúð eftir 30. júní 2014 og gerður greinarmunur á þeim hópi annars vegar og hins vegar þeim sem áttu íbúð fyrir það tímamark. Á þeirri afmörkun var síðan byggt af hálfu ráðherra í 8. gr. reglugerðar nr. 555/2017 þar sem lagaskilin voru nánar útfærð. Hvað síðarnefnda hópinn er ljóst að löggjafinn gerði jafnframt ráð fyrir að koma áfram til móts við þann hóp en með öðrum hætti, þ.e að hann gæti áfram nýtt sér sambærilegt úrræði laga nr. 129/1997, og framlengdi það úrræði til 30. júní 2019, og síðar til 30. júní 2021.

Athugun mín á þessu máli hefur, þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu mína, orðið mér tilefni til þess að senda ríkisskattstjóra, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og nefndasviði Alþingis afrit af bréfi þessu ásamt bréfi þar sem ég vek athygli á því hvernig til tókst um afmörkun á umræddu tímamarki, þ.e. 1. júlí 2014, í lögum. Ég bendi þar á mikilvægi þess að framsetning og orðalag lagaákvæða sé með þeim hætti að lesendur þeirra og þar með þeir sem telja sig eiga réttindi á grundvelli þeirra geti af lestri lagatextans gert sér grein fyrir hvort þeir uppfylli almenn skilyrði eins og um tilteknar dagsetningar. Eins og ráða má af því sem rakið hefur verið hér að framan um tilurð laga nr. 40/2014 á Alþingi og meðferð þingsins á frumvarpi því sem varð að lögum nr. 111/2016 þá hefur líka þýðingu að gætt sé að þessu sjónarmiði við meðferð þingsins á lagafrumvörpum og breytingar á þeim.

   

V

Með hliðsjón af framangreindu lýk ég því hér með athugun minni á kvörtun yðar með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

   

---

    

Bréf umboðsmanns til stjórnvalda og nefndasviðs Alþingis hljóðar svo:

  

Ég hef með bréfi, dags. í dag, lokið athugun minni á kvörtun einstaklings yfir túlkun ríkisskattstjóra á ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016, um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð. Nánar tiltekið lutu athugasemdir þess sem kvartaði að þeirri túlkun ríkisskattstjóra, og þar með einnig ákvæði 8. gr. reglugerðar nr. 555/2017, um samræmt verklag við ráðstöfun iðgjalda til séreignar­sparnaðar til stuðnings kaupa á fyrstu íbúð, að einungis þeir sem keyptu fyrstu fasteign eftir 1. júlí 2014 gætu sótt um að nýta heimild samkvæmt lögunum til allt að tíu ára. Þessi túlkun ríkisskattstjóra og auglýsing á úrræðinu með þeim hætti hafi orðið til þess að hann sótti ekki um það. Eins og rakið er í meðfylgjandi afriti af bréfi sem ég hef ritað þeim sem kvartaði reyndi við úrlausn á máli hans á það álitaefni hvort sú afstaða stjórnvalda samrýmist lögum að úrræði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016 takmarkist við þá sem keyptu fyrstu fasteign eftir 1. júlí 2014 þrátt fyrir að sú dagsetning að því er varðar ráðstöfun á séreignarsparnaði komi ekki fram í því lagaákvæði eða þeim sem það lagaákvæði vísar til og heimilaði að nýta mætti áfram.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til þess að senda ríkisskattstjóra, fjármála- og efnahagsráðuneytinu og nefndasviði Alþingis afrit af bréfi mínu til þess sem kvartaði þrátt fyrir að ég telji mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við afstöðu stjórnvalda um hvernig beri að túlka umrætt tímamark við beitingu á 3. mgr. 8. gr. laga nr. 111/2016. Það geri ég til að vekja athygli þessara aðila á því hvernig til tókst um afmörkun á umræddu tímamarki, þ.e. 1. júlí 2014, í lögum. Eins og ráða má af þeirri lýsingu sem fram kemur í bréfinu á tilurð og meðferð Alþingis á því frumvarpi sem varð að lögum nr. 40/2014 kom umrædd dagsetning skýrt fram í frumvarpinu þegar það var lagt fram á Alþingi. Af tilteknum ástæðum voru að tillögu þingnefndar gerðar breytingar á frumvarpsgreininni og eftir það var umrædda dagsetningu ekki að finna þar að því er varðaði frá hvaða tíma kaup á fyrstu íbúð féllu undir heimildina til ráðstöfunar á séreignarsparnaði. Umrætt tímamark varð síðan enn umfjöllunarefni við þinglega meðferð á því frumvarpi sem varð að lögum nr. 111/2016 en sú umfjöllun varð ekki tilefni til þess að fjallað yrði um tímamarkið í lögunum.

Athugun mín á þessu máli og þá sérstaklega könnun á tilurð laga nr. 40/2014 og nr. 111/2016 að því er varðar það tímamark sem á reyndi í málinu hefur orðið mér tilefni til að benda á mikilvægi þess að framsetning og orðalag lagaákvæða sé með þeim hætti að lesendur þeirra, og þar með þeir sem telja sig eiga réttindi á grundvelli þeirra, geti af lestri lagatextans gert sér grein fyrir hvort þeir uppfylla almenn skilyrði, eins og um tilteknar dagsetningar. Um það atriði sem var tilefni kvörtunarinnar er ljóst að stjórnvöld höfðu allt frá því að ráðherra lagði upphaflega fram það frumvarp sem varð að lögum nr. 40/2014 ákveðna afstöðu til þess við hvaða tímamark ætti að miða. Eftir þá breytingu sem Alþingi gerði á frumvarpinu að tillögu þingnefndar var umrædda dagsetningu ekki lengur að finna í því. Aftur reyndi síðan á þessa dagsetningu við meðferð Alþingis á því frumvarpi sem varð að lögum nr. 111/2016 og þrátt fyrir þá umfjöllun á vettvangi þingnefndar var þögn laganna um þessa dagsetningu óbreytt. Það er ekki fyrr en eftir ítarlega könnun af minni hálfu á tilurð þeirra lagaákvæða sem reyndi á við úrlausn á efni kvörtunarinnar, og þá m.a. umsögnum sem þingnefnd bárust, sem ég taldi mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við túlkun stjórnvalda á þýðingu umræddrar dagsetningar þrátt fyrir að hún kæmi ekki fram í lagaákvæðum sem á reyndi. Það er afstaða mín að þess beri að gæta við lagasetningu að hvorki almennir borgarar né þeir sérfróðu aðilar sem koma að því að leysa úr álitaefnum vegna laga þurfi að leggjast í slíka könnun á tilurð lagaákvæða til að geta gert sér grein fyrir efnisatriðum þeirra, svo sem um dagsetningar sem skipta máli við túlkun þeirra. Ég tel í ljósi þessa rétt að minna á þýðingu þess að gætt sé að áðurnefndu sjónarmiði um skýrleika laga við meðferð Alþingis á lagafrumvörpum og breytingar á þeim.

Ég vek að síðustu athygli á því að framangreind lagaákvæði sem á reyndi í þessu máli voru hluti af úrræðum sem ætluð voru til hagsbóta fyrir einstaklinga og til að fylgja eftir aðgerðum vegna skuldavanda heimila á Íslandi og um stuðning til kaupa á fyrstu íbúð. Atburðir fyrr á þessu ári og sóttvarnaraðgerðir af því tilefni eru um þessar mundir tilefni lagasetningar af hálfu Alþingis um ýmis úrræði til handa einstaklingum og fyrirtækjum til að mæta aðsteðjandi fjárhags- og rekstrarerfiðleikum. Frá sjónarhóli þess eftirlits sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að hafa með framkvæmd stjórnvalda á lagareglum um þessi úrræði og möguleika borgaranna til að geta sem best áttað sig á réttarstöðu sinni tel ég tilefni til að minna á nauðsyn þess að Alþingi hugi að því að ákvæði lagareglna sem það setur um þessi mál séu skýr um hvaða skilyrði viðkomandi þarf að uppfylla til að fá þá fyrirgreiðslu og stuðning sem þar er fjallað um og hvaða efnisreglur gilda um meðferð af hálfu viðtakanda. Skortur á skýrleika slíkra lagareglna hefur ekki bara þýðingu fyrir borgarana heldur kann slíkt að leiða til þess að óeðlilegar tafir verði á afgreiðslu stjórnvalda á slíkum málum og úrlausn þeirra af hálfu kærustjórnvalda og annarra eftirlitsaðila.