Almannavarnir. Varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Skíðasvæði. Laun eftirlitsmanna. Málsmeðferð. Stjórnsýslueftirlit.

(Mál nr. 9911/2018)

A ehf. leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeirri ákvörðun umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að hafna því að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits með ofanflóðahættu á skíðasvæðinu í Skarðsdal á Siglufirði skyldu greiðast úr ríkissjóði. Niðurstaða ráðuneytisins var byggð á því að markmið laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum hefði einkum verið að vernda íbúabyggð en ekki hefði staðið til að ríkissjóður stæði undir kostnaði við slíkt eftirlit á frístundasvæðum. Athugun umboðsmanns laut að því hvort ákvörðun ráðuneytisins og þær forsendur sem þar var byggt á við túlkun á ákvæðum laganna að þessu leyti hefði verið í samræmi við lög. Þá taldi hann tilefni til að fjalla um hvort málið hefði verið lagt í réttan farveg af hálfu ráðuneytisins og Veðurstofu Íslands, m.a. með tilliti til möguleika aðila á að fá ákvörðun lægra setts stjórnvalds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar.

Umboðsmaður benti á að óumdeilt væri að hluti skíðasvæðisins á Siglufirði væri skilgreint sem hættusvæði í skilningi laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Ráðuneytið hefði aftur á móti byggt á því að markmið laganna hafi ekki staðið til þess að ríkið stæði undir kostnaði við eftirlit á frístundasvæðum. Í því sambandi hefði verið bent á almennar athugasemdir með frumvarpi því er varð að lögunum um að slíkt eftirlit ætti fyrst og fremst að ná til þéttbýlis. Umboðsmaður benti á að gerðar hefðu verið breytingar á því frumvarpi sem upphaflega var lagt fyrir Alþingi. Í meðförum þingsins hefði ákvæði um hættusvæði sérstaklega verið víkkuð út og lögð áhersla á að hættumat skyldi ná til skíðasvæða til jafns á við íbúðabyggð og að tryggja skyldi öryggi fólks á slíkum svæðum. Ekki væri því hægt að fallast á túlkun og skýringar ráðuneytisins að þessu leyti. Var niðurstaða umboðsmanns því sú að ráðuneytið hefði ekki sýnt fram á að það hefði lagt viðhlítandi grundvöll að ákvörðun sinni í málinu og þar með að ákvörðun þess hefði verið í samræmi við ákvæði laga um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum.

Við meðferð málsins hafði Veðurstofa Íslands samráð við umhverfis- og auðlindaráðuneytið um það hvernig leysa ætti úr erindi félagsins sem lauk með ákvörðun ráðuneytisins án þess að málið hafi verið tekið til sjálfstæðrar umfjöllunar af hálfu veðurstofunnar eða tekin ákvörðun af hennar hálfu. Taldi umboðsmaður að nærtækara hefði verið að veðurstofan sem lægra sett stjórnvald hefði fjallað sjálfstætt um málið á grundvelli laganna og tekið afstöðu til erindis félagsins. Að fenginni niðurstöðu veðurstofunnar hefði félaginu síðan verið unnt að leita til ráðuneytisins teldi það sig hafa verið beitt rangsleitni að fenginni niðurstöðu hennar. Málsmeðferð þessara stjórnvalda í málinu hefði því ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins um verkskiptingu á milli þeirra sem lægra og æðra setts stjórnvalds. 

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál A ehf. til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysti þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í álitinu. Þá beindi umboðsmaður því til ráðuneytisins og veðurstofunnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram komu í álitinu.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 27. nóvember 2018 leitaði A ehf. til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun umhverfis- og auðlindaráðuneytisins frá 16. október 2018 að hafna því að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits með ofanflóðahættu á skíðasvæðinu í Skarðsdal á Siglufirði skyldu greiðast úr ríkissjóði. Félagið hefur leigt og rekið skíðasvæðið. Í kvörtuninni er byggt á því að laun eftirlitsmanns með snjóflóðahættu á skíðasvæðinu eigi að greiðast úr ríkissjóði í samræmi við 3. gr. laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, og að lagastoð skorti til að leggja slíkan kostnað á rekstraraðila.

Forráðamenn félagsins leituðu upphaflega með málið til Veðurstofu Íslands sem vísaði málinu til ráðuneytisins. Í ákvörðun ráðuneytisins er einkum byggt á því að með lögum nr. 49/1997 hafi markmið löggjafans eingöngu staðið til þess að hættumat skuli unnið fyrir skíðasvæði, ekki að ríkissjóður standi undir kostnaði við eftirlit á svæðum þar sem fólk stundar frístundir. Þá sé mælt fyrir um í reglugerð að rekstraraðili skíðasvæðis beri ábyrgð á áætlun um daglegt eftirlit og öryggisaðgerðum. Á þessum grundvelli yrði ekki fallist á sjónarmið félagsins um að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits á skíðasvæðinu í Skarðsdal á Siglufirði skyldu greiðast úr ríkissjóði.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína við framangreinda afstöðu ráðuneytisins og þá hvort ákvörðun þess frá 16. október 2018 og þær forsendur sem þar var byggt á við túlkun á 3. gr. laga nr. 49/1997 hafi verið í samræmi við lög. Þá tel ég jafnframt tilefni til að fjalla um hvort málið  hafi verið lagt í réttan farveg af hálfu stjórnvalda, m.a. með tilliti til möguleika aðila á að fá ákvörðun lægra setts stjórnvalds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. júlí 2020.

 

II Málsatvik

A ehf. hefur allt frá árinu 2012 leigt og rekið skíðasvæðið í Skarðsdal á Siglufirði samkvæmt samningi við X ses. sem er sjálfseignarstofnun í eigu Y og Z ehf. og er eigandi allra tækja og tóla á skíðasvæðinu. Með samkomulagi milli A ehf., X ses. og Y frá 3. október 2013 skuldbatt félagið sig m.a. til þess að standa straum af kostnaði vegna snjóflóðaeftirlits á svæðinu en fram að þeim tíma hafði það verið í höndum sveitarfélagsins. Að ósk félagsins var umræddur kostnaður hins vegar greiddur af hálfu sveitarfélagsins á árunum 2015 til 2018 eða allt þar til sveitarfélagið tilkynnti að kostnaðurinn yrði ekki lengur greiddur af þess hálfu.

Í kjölfarið lét stjórn X ses. kanna lagalega stöðu félagsins m.t.t. þess hvað ráða mætti af lögum um ábyrgð á eftirliti með hættu vegna snjóflóða á skíðasvæðinu og hverjum bæri að greiða kostnað við slíkt eftirlit, sbr. minnisblað, dags. 11. júní 2018. Var niðurstaða þeirrar athugunar að félagið teldi að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits með ofanflóðum á skíðasvæðinu í Skarðsdal skyldu greiðast úr ríkissjóði. Þar eru ákvæði 3. og 4. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 rakin og byggt á því að í þeim ákvæðum, auk 3., 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 8/1998, um störf og búnað eftirlitsmanna vegna eftirlits með hættu á ofanflóðum, sé tæmandi talinn sá kostnaður sem fellur á viðkomandi sveitarfélag vegna starfa eftirlitsmanns vegna snjóflóðahættu. Þá kveði ákvæði 5. mgr. 3. gr. laganna með skýrum hætti á um að laun eftirlitsmanns, vegna eftirlits með hættu á ofanflóðum, greiðist úr ríkissjóði hvort sem um er að ræða skíðasvæði eða byggð.

Í framhaldinu ritaði félagið Veðurstofu Íslands tölvupóst 27. júní 2018 þar sem óskað var eftir fundi með veðurstofunni vegna málsins en eftirlitsmenn á grundvelli 3. gr. laga nr. 49/1997 eru starfsmenn veðurstofunnar. Meðfylgjandi var fyrrnefnt minnisblað sem tekið hafði verið saman fyrir félagið. Veðurstofan fundaði með fulltrúa félagsins 3. júlí sama ár. Með tölvupósti 7. september 2018 ítrekaði félagið við veðurstofuna að á fundinum hafi verið ákveðið að halda áfram viðræðum um málið og að fram hefði komið að veðurstofan vildi aðkomu ráðuneytisins að málinu. Óskað var eftir að veðurstofan hefði frumkvæði að því að koma slíkum fundi á. Í svari veðurstofunnar sama dag var m.a. tekið fram að umhverfis- og auðlindaráðuneytið hefði verið upplýst um fundinn og að rætt yrði aftur við ráðuneytið síðar í sama mánuði vegna málsins. Erindið var síðan ítrekað með tölvupósti 4. október 2018. Í svari veðurstofunnar sama dag segir eftirfarandi:

„Ég er búin að láta ráðuneytið vita af þessu og senda upplýsingar frá þér. Þau eru ekki sammála ykkar túlkun á lögunum.

Ég mæli eindregið með því að þú snúir þér beint til ráðuneytisins með þetta mál, og farir yfir þetta með þeim.“

Í framhaldinu sendi félagið tölvupóst til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins 12. október 2018 þar sem það lýsti aðdraganda þess að minnisblaðið var tekið saman fyrir félagið. Síðan segir:

„Ég beindi erindi mínu til Veðurstofunnar enda viðkomandi eftirlitsmaður starfsmaður hennar. Veðurstofan ákvað hins vegar að vísa erindinu til ráðuneytisins og réttilega hefði Veðurstofan átt að biðja ráðuneytið um lögfræðilegt mat og svara mér síðan.

Þetta var hins vegar allt óformlega gert og aðalatriðið að mínu mati er að komast til botns í þessu máli enda verður skíðasvæðið opnað bráðlega og þá mun þessi óvissa um greiðslu launa eftirlitsmannsins skapa vandræði.

Meðfylgjandi er minnisblað [...] dags. 11. júní 2018 og óska ég þess að það verði tekið til efnislegrar skoðunar.“

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 16. október 2018, var því hafnað að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits með ofanflóðahættu á skíðasvæðinu í Skarðsdal skyldi greiðast úr ríkissjóði. Í bréfi ráðuneytisins segir:

„Í athugasemdum frumvarps er varð að lögum nr. 49/1997,um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum (þingskjal 487 í 256. máli á 121. löggjafarþingi) segir að aðalmarkmið laganna sé að aftra því að manntjón hljótist af ofanflóðum, jafnt snjóflóðum sem skriðuföllum, sér í lagi að forða því svo sem kostur væri að fólk léti lífið eða slasaðist á heimilum sínum. Tilefni frumvarpsins var eins og flestum er kunnugt um mannskæð snjóflóð sem féllu á Vestfjörðum árið 1995.

Ákvæði um að hættumat fari einnig fram á skipulögðum skíðasvæðum var ekki í upphaflegu frumvarpi um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum heldur kom nýtt inn í meðförum þingsins, sbr. nefndarálit umhverfisnefndar á þingskjali 975 í 256. máli á 121. löggjafarþingi. Telja verður í ljósi skýrra markmiðsyfirlýsingar í athugasemdum frumvarpsins um að komið skuli í veg fyrir að fólk láti lífið eða slasist á heimilum sínum, að markmið löggjafans hafi eingöngu staðið til þess að hættumat skuli unnið fyrir skíðasvæði en ekki að ríkissjóður stæði undir kostnaði við eftirlit á svæðum þar sem fólk stundar frístundir. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 636/2009, um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum, kemur að auki skýrt fram að rekstaraðili skíðasvæðis beri ábyrgð á áætlun um daglegt eftirlit og öryggisaðgerðum.“

 

Félagið ritaði ráðuneytinu bréf að nýju hinn 2. nóvember 2018 þar sem fyrri sjónarmið um lagagrundvöll málsins voru áréttuð og lögð áhersla á að hluti af markmiðsyfirlýsingu í athugasemdum með frumvarpi til laganna gæti ekki vikið til hliðar skýru ákvæði laga um að laun eftirlitsmanns skyldu greidd af ríkissjóði, sbr. 5. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997. Engin lagastoð væri fyrir því að fela eftirlitið einkaaðilum eða til töku þjónustugjalda. Ef leggja bæri slíka kvöð á rekstraraðila skíðasvæða þyrfti lagabreytingu til.

Í kjölfarið óskaði félagið eftir því við veðurstofuna með tölvupósti 5. nóvember 2018 að eftirlitsmaðurinn, sem starfaði á hennar vegum, sinnti áfram sinni vinnu við skíðasvæðið og fengi greiðslu fyrir það frá sínum vinnuveitanda. Veðurstofan myndi síðan senda A ehf. reikning teldi hún rekstraraðila svæðisins eiga að greiða fyrir þá þjónustu. Það væri síðan rekstraraðilans að ákveða framhaldið. Veðurstofan hafnaði þeirri ósk með tölvupósti 6. nóvember 2018 með svofelldum hætti:

„[...] Afstaða ráðuneytisins er alveg skýr og við vinnum skv. henni eins og við höfum alltaf gert.

Starfsmenn Veðurstofu Íslands sinna ekki snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum og stofnunin tekur ekki að sér slík verkefni og hefur aldrei gert.

Rekstraraðilar þurfa sjálfir að sjá til þess að slíkt eftirlit sé framkvæmt, eins og kemur fram í svari [umhverfis- og auðlindaráðuneytisins].“

Með tölvupósti sjöunda sama mánaðar til veðurstofunnar ítrekaði félagið þá afstöðu sína að engin lagastoð væri fyrir því að fela einkaaðila eftirlit með snjóflóðum. Þá teldi það einnig skorta lagastoð til þess að taka þjónustugjald af rekstraraðila til að sinna lagaskyldu sem lögð væri á hann að þessu leyti. Af þeim gögnum sem ég hef undir höndum vegna málsins verður ekki ráðið að frekari samskipti hafi átt sér stað milli aðila.

 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég umhverfis- og auðlindaráðuneytinu bréf, dags. 14. desember 2018. Þar óskaði ég eftir nánari upplýsingum um hvort í bréfi ráðuneytisins frá 16. október 2018 til X ses. hafi, auk þess að hafna því að laun eftirlitsmanns skyldu greidd úr ríkissjóði, falist sú afstaða að það væri ekki hlutverk Veðurstofu Íslands að sinna snjóflóðaeftirliti á skipulögðum skíðasvæðum. Væri það afstaða ráðuneytisins var þess óskað, m.a. að virtum texta 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum, að upplýst yrði nánar hvaða lagasjónarmið byggju að baki þeirri afstöðu. Ef svo væri ekki var jafnframt óskað eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það teldi að A ehf. gæti borið synjun veðurstofunnar um þjónustu eftirlitsmanns með snjóflóðum á skíðasvæðinu undir ráðuneytið.

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 30. janúar 2019. Þar benti ráðuneytið m.a. á að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 væri það ráðherra sem tæki ákvörðun um þörfina á athugunum í sveitarfélögum til að fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum. Þá benti ráðuneytið auk þess á að í 6. mgr. 4. gr. laganna væri gert ráð fyrir því að ráðherra setti „reglur um gerð og notkun hættumats, flokkun hættusvæða og nýtingu þeirra“. Í samræmi við 3. mgr. 3. gr. og 6. mgr. 4. gr. hefði ráðherra m.a. sett reglugerð um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum, nr. 636/2009, sem gilti um gerð og notkun hættumats fyrir skíðasvæðið. Í svari ráðuneytisins segir síðan:

„Þá eru í reglugerðinni ýmis ákvæði sem takmarka nýtingu þeirra skíðasvæða sem eru skilgreind sem hættusvæði. Ef tekin er ákvörðun um að taka í notkun skíðasvæði sem er á hættusvæði er það rekstraraðili skíðasvæða sem ber ábyrgð á eftirliti og öryggisaðgerðum á þeim svæðum sem skilgreinast sem hættusvæði og þar sem hætta er því talin á snjóflóðum, sbr. IV. kafla reglugerðarinnar.“

Í framhaldinu rakti ráðuneytið ákvæði 13., 14. og 15. gr. reglugerðarinnar. Að lokum segir:

„Í ljósi 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 og umræddra reglugerða telur ráðuneytið að Veðurstofa Íslands hafi ekki það hlutverk að ráða eftirlitsmenn til að sinna snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum.

Ráðuneytið bendir á að 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 kveður á um skyldur Veðurstofunnar til að ráða eftirlitsmann til að sinna eftirliti vegna snjóflóðahættu. Ráðuneytið fær ekki séð að ágreiningur um lagatúlkun í tengslum við það hvað fellur undir starfssvið eftirlitsmanns geti falið í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun til ráðherra í skilningi stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Slík lagatúlkun felur t.d. ekki í sér ákvörðun sem bindur enda á tiltekið stjórnsýslumál. Ekki er kveðið á um sérstaka kæruheimild í lögum nr. 49/1997.“

Athugasemdir A ehf. vegna svara ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 28. febrúar 2019.

Í framhaldinu ritaði ég ráðuneytinu bréf að nýju hinn 4. apríl 2019. Þar óskaði ég m.a. eftir því að ráðuneytið myndi skýra og rökstyðja nánar þá afstöðu sína að 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 og ákvæði IV. kafla reglugerðar nr. 636/2009 leiddu til þess að það væri ekki hlutverk veðurstofunnar að sinna snjóflóðaeftirliti á skipulögðum skíðasvæðum. Í því sambandi óskaði ég m.a. eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort sú könnun og eftirlit með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum sem vísað væri til í 3. mgr. 3. gr. væri sams konar að inntaki og það eftirlit sem rekstraraðila bæri að viðhafa samkvæmt 13.-15. gr. reglugerðarinnar eða fæli í sér nánari útfærslu á slíku eftirliti og á grundvelli hvaða ákvæðis í lögum nr. 49/1997 ráðuneytið teldi heimilt að leggja þær skyldur sem leiða af reglugerðinni á rekstraraðila.

Í svari ráðuneytisins til mín, dags. 16. maí sl., kemur m.a. fram að samkvæmt upplýsingum frá Veðurstofu Íslands væru það almennt rekstraraðilar skíðasvæða sem sinntu snjóflóðaeftirliti erlendis. Óraunhæft væri að ríkið sinnti daglegu snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum hér á landi þar sem það væri ekki hlutverk ríkisins að annast rekstur skíðasvæða. Snjóflóðaeftirlit þyrfti að eiga sér stað af aðila sem væri almennt til staðar á viðkomandi skíðasvæði, þ.e. nánast daglega. Þá segir:

„Að mati ráðuneytisins er sú könnun og eftirlit með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum sem vísað er til í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997 ekki sams konar að inntaki og það eftirlit sem rekstraraðila ber að viðhafa samkvæmt 13.-15. gr. reglugerðar nr. 636/2009. Mikill munur er annars vegar á snjóflóðaeftirliti á helstu hættusvæðum í byggð með tilliti til svæðisbundins mats á snjóflóðahættu í einstökum sveitarfélögum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997, og hins vegar á snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum, sem er ekki hlutverk [veðurstofunnar]. Mat á snjóflóðahættu í byggð felur í sér mat á líkum á stórum, náttúrulegum snjóflóðum sem falla gjarnan í stórhríðum. Á skíðasvæðum þarf hins vegar, auk þess að byggja á fyrrgreindu mati Veðurstofunnar, að meta líkur á litlum flóðum sökum þess að skíðaleiðir og lyftur geta verið mjög nálægt minni upptakasvæðum og það þarf að meta líkur á því að fólk geti sett af stað flóði í einstaka brekkum. Þá þarf að bregðast við í skyndi ef snjóflóð fellur.

Eftirlit með snjóflóðahættu á skíðasvæðum er sérhæft og staðbundið verkefni. Það svipar til annarrar ábyrgðar rekstraraðila skíðasvæða varðandi öryggismál á skíðasvæðum, t.d. að lyftur séu í góðu standi og ekki hættulegar, að leiðir séu merktar, að grjót eða holur í miðjum skíðaleiðum séu afgirtar eða merktar. [Veðurstofan] gefur út svæðisbundnar snjóflóðaspár á nokkrum svæðum á landinu með almennri lýsingu á snjóalögum og veðri m.t.t. hættu á bæði snjóflóðum af náttúrlegum orsökum og snjóflóðum af mannavöldum. Spáin nær yfir stórt svæði og kemur ekki í staðinn fyrir staðbundið mat á einstaka brekkum en hún getur verið eitt af því sem ýmsir aðilar (t.d. útivistarfólk og rekstraraðilar skíðasvæða) geta nýtt sér til þess að meta snjóflóðahættu í einstaka brekkum. Snjóflóðaeftirlit á skíðasvæðum snýst einmitt um að meta hættu í hverri brekku fyrir sig, annars vegar á snjóflóðum af náttúrulegum orsökum, og hins vegar á hættu á snjóflóðum af mannavöldum. Lagskipting snævar skiptir miklu máli og þetta er bara hægt að gera með því að vera á staðnum og fylgjast með þróun snjóalaga yfir veturinn.“

Þá vísaði ráðuneytið til fyrri umfjöllunar um 4. gr. laga nr. 49/1997 og reglugerðar nr. 636/2009 í svari þess til mín frá 30. janúar 2019.

Í bréfi mínu óskaði ég einnig eftir því að ráðuneytið upplýsti, eftir atvikum með atbeina veðurstofunnar, hvort sá starfsmaður hennar sem hefði sinnt snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðinu í Skarðsdal, sem greitt var af hálfu Y, hefði sinnt eftirlitinu á eigin vegum eða sem starfsmaður stofnunarinnar og þá eftir atvikum hvernig það samrýmdist afstöðu ráðuneytisins og veðurstofunnar um hlutverk stofnunarinnar.

Í svari ráðuneytisins kemur fram að samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins væri snjóathugunarmaðurinn í 50% starfi hjá veðurstofunni og að flestir snjóathugunarmenn stofnunarinnar sinntu einnig öðrum störfum. Veðurstofan væri jákvæð gagnvart því að snjóathugunarmaðurinn tæki að sér vinnu fyrir skíðasvæðið og teldi það nýtast skíðasvæðinu vel að fá reyndan mann til þess að sinna snjóflóðaeftirliti þar. Þá segir í svari ráðuneytisins:

„[...] Á Siglufirði er það því sami aðili sem sinnir snjóathugunum fyrir Veðurstofuna og sér um snjóflóðaeftirlitið á skíðasvæðinu í Skarðsdal. En þarna er um að ræða tvö aðskilin störf og tvo vinnuveitendur. Það fyrirkomulag er í samræmi við afstöðu ráðuneytisins um hlutverk [veðurstofunnar].“

Auk framangreinds óskaði ég jafnframt eftir því að ráðuneytið myndi veita mér rökstudda afstöðu til þess að rekstraraðili skíðasvæðis ætti að bera kostnað af snjóflóðaeftirliti á svæðinu í ljósi þess að það væri mat rekstraraðila að ekki væri fullnægjandi lagastoð fyrir því.

Í svarinu ítrekaði ráðuneytið að ráðherra bæri að setja reglur um nýtingu hættusvæða og væru skíðasvæði þar á meðal, sbr. 6. mgr. 4. gr. laga nr. 49/1997, og að tilgangur slíkra reglna væri að gæta öryggis almennings. Hætta á ofanflóðum væri almennt til staðar á skíðasvæðum og því nauðsynlegt að setja fram ströng skilyrði fyrir nýtingu hættusvæða eins og skíðasvæða. Þá hefðu slík skilyrði óhjákvæmilega í för með sér kostnað fyrir þann aðila sem tæki ákvörðun um nýtingu svæðisins og bæri ábyrgð á rekstri þess.

Í kjölfar framangreindra bréfaskipta taldi ég rétt að rita Y bréf, dags. 14. ágúst 2019, og óska eftir því að sveitarfélagið veitti mér nánar tilgreindar upplýsingar og gögn vegna málsins. Þá taldi ég einnig rétt að rita A ehf. bréf, dagsett sama dag, þar sem ég óskaði einnig eftir nánar tilgreindum upplýsingum og gögnum frá félaginu. Umbeðnar upplýsingar og gögn bárust mér frá Y með bréfi, dags. 10. september 2019, og frá A ehf. með bréfi, dags. 16. september 2019. Ég tel hins vegar ekki þörf á að gera nánari grein fyrir þeim bréfaskiptum hér.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Lög um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum

Um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum gilda lög nr. 49/1997 og fer umhverfis- og auðlindaráðherra með yfirstjórn þeirra mála sem lögin taka til, nema þau séu sérstaklega falin öðrum ráðherrum, sbr. 2. gr. laganna.

Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögunum kemur fram að það sé í meginatriðum byggt á þágildandi lögum um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Breytingar á eldri lögum hafi átt rætur að rekja til snjóflóðanna á Súðavík og Flateyri sem kostuðu fjölda mannslífa. Þar sem brýn þörf hafi verið á að bregðast við þessum náttúruhamförum og afleiðingum þeirra hafi ekki gefist tími til að endurskoða lögin en nú væri lagt fram sjálfstætt lagafrumvarp. Þá kemur fram að aðalmarkmiðið með lögunum „[hljóti] að vera að aftra því að manntjón hljótist af ofanflóðum, jafnt snjóflóðum sem skriðuföllum, sér í lagi að forða því svo sem kostur er að fólk láti lífið eða slasist á heimilum sínum.“ Þess vegna væri gert ráð fyrir ákvæðum í frumvarpinu um að rýma skuli húsnæði við tilteknar aðstæður.

Í ákvæði 3. gr. laga nr. 49/1997 er gert ráð fyrir aðkomu Veðurstofu Íslands og sveitarfélaga að hættumati vegna ofanflóða, ákvæðið er svohljóðandi:

„Veðurstofa Íslands aflar gagna um snjóflóð og snjóflóðahættu og vinnur úr þeim. Hún annast mælingar á snjóalögum og rannsóknir á þeim með sérstöku tilliti til snjóflóðahættu og gefur út viðvörun um hana, sbr. 6. gr.

Náttúrufræðistofnun Íslands aflar gagna um skriðuföll og hættu af þeirra völdum í samstarfi við Veðurstofuna.

Veðurstofan skal ráða sérstaka eftirlitsmenn til að kanna og fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum í þeim sveitarfélögum þar sem þörf er á slíkum athugunum samkvæmt ákvörðun ráðherra.

Veðurstofan skal hafa samráð við hlutaðeigandi sveitarstjórn um ráðningu eftirlitsmanns. Skal sveitarstjórn leggja honum til nauðsynlega vinnuaðstöðu og almennan búnað, svo og sjá um rekstur á tækjum og búnaði, endurgjaldslaust. Ráðherra getur sett nánari reglur um þessar skyldur sveitarstjórnar.

Laun eftirlitsmanna skulu greidd úr ríkissjóði.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum kemur fram að greinin sé að mestu leyti sama efnis og 5. og 6. gr. þágildandi laga. Í 4. mgr. 3. gr. sé gerð tillaga um að veðurstofan hafi samráð við hlutaðeigandi sveitarstjórn um ráðningu eftirlitsmanns með ofanflóðum enda sé gert ráð fyrir að sveitarstjórn muni leggja honum til nauðsynlega vinnuaðstöðu og almennan búnað og sjá auk þess um rekstur á tækjum og búnaði, án þess að ríkið endurgreiði þann kostnað. Þessi kvöð eigi ekki að vera mjög íþyngjandi fyrir sveitarfélögin vegna þess að með almennum búnaði sé átt við búnað sem eftirlitsmaður geti samnýtt með öðrum starfsmönnum sveitarfélags, en sé ekki sérstaklega ætlaður honum. Slíkan búnað eigi veðurstofan að leggja til en hann verði væntanlega greiddur úr ofanflóðasjóði, sbr. 2. tölul. 13. gr. frumvarpsins. Vegna þess að 1. tölul. 11. gr. þágildandi laga væri ekki tekinn upp í 13. gr. frumvarpsins væri nauðsynlegt að mæla svo fyrir um í 5. mgr. 3. gr. að laun eftirlitsmanna skuli greidd úr ríkissjóði.

Í 1. mgr. 4. gr. laganna segir síðan:

 

„Sveitarstjórnir í sveitarfélögum þar sem ofanflóð hafa fallið á byggð eða nærri henni eða hætta er talin á slíku skulu láta meta hættu á ofanflóðum. Skal það hættumat ná til þéttbýlis eins og það er skilgreint í reglum sem ráðherra setur skv. 6. mgr. Jafnframt fari slíkt mat fram á skipulögðum skíðasvæðum. Hættumat skal fela í sér mat á þeirri hættu sem lífi fólks er búin vegna ofanflóða á byggð svæði eða skipulögð byggingarsvæði. Við matið skal tekið tillit til varnarvirkja sem reist hafa verið.“

Í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 49/1997 sagði í sama ákvæði að meta skyldi hættu á ofanflóðum í þeim sveitarfélögum þar sem ofanflóð hefðu fallið á byggð eða nærri henni eða hætta væri talin á slíku og að hættumatið skyldi fyrst og fremst ná til þéttbýlis og svæða þar sem þétt byggð væri fyrirhuguð. (Sjá þskj. 487 á 121. löggjafarþingi 1996-1997.)

Í nefndaráliti umhverfisnefndar um frumvarpið var hins vegar lagt til að bætt yrði við ákvæði 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins „um að meta [skyldi] hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum“. Taldi nefndin að nauðsynlegt væri að til væri hættumat fyrir skíðasvæði sem þá voru í notkun auk þess sem lögð væri áhersla á að slíkt mat væri unnið áður en lagt væri í uppbyggingu nýs skíðasvæðis. Taldi nefndin þetta mikilvægt þar sem nauðsynlegt væri að tryggja öryggi þeirra sem sæktu slík skipulögð svæði, en þangað væri oft miklum fjölda fólks stefnt. (Sjá þskj. 975 á 121. löggjafarþingi 1996-1997.) 

Í kjölfar framangreindra athugasemda voru gerðar breytingar á 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins um að hættumat skyldi jafnframt fara fram á skipulögðum skíðasvæðum. Þá var einnig bætt við ákvæðið að hættumat skyldi fela í sér mat á þeirri hættu sem lífi fólks væri búin vegna ofanflóða á byggð svæði eða skipulögð byggingarsvæði og að við matið skyldi tekið tillit til varnarvirkja sem reist hefðu verið. Hér er rétt að minna á að samkvæmt 1. tölul. 13. gr. laga nr. 49/1997 skal allur kostnaður við gerð hættumats samkvæmt 4. gr laganna, þ.m.t. á skipulögðum skíðasvæðum, greiðast úr ofanflóðasjóði.

Í 6. mgr. 4. gr. laganna er síðan mælt fyrir um að ráðherra skuli setja reglur um gerð og notkun hættumats, flokkun hættusvæða og nýtingu þeirra.

 

1.2 Reglugerðir um hættumat og eftirlit með hættu á ofanflóðum

Á grundvelli framangreindra laga hefur ráðherra sett reglugerð nr. 636/2009, um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum. Í 13. gr. reglugerðarinnar segir að sé hætta talin á snjóflóðum innan skipulagðra skíðasvæða geri rekstraraðili áætlun um daglegt eftirlit og tímabundnar öryggisaðgerðir, sbr. 14. og 15. gr. sömu reglugerðar. Segir m.a. í 14. gr. reglugerðarinnar að rekstraraðila sé skylt að vinna áætlun um eftirlit, viðbúnað og aðgerðir vegna snjóflóðahættu og skal hún samþykkt af viðkomandi sveitarstjórn að fengnu áliti Veðurstofu Íslands. Þá segir í 1. mgr. 15. gr. að fyrir stór og meðalstór skíðasvæði sem ekki uppfylla ákvæði 12. gr. við gildistöku reglugerðarinnar skuli rekstraraðili gera áætlun um viðbúnað eða aðgerðir til að tryggja ásættanlegt öryggi fólks vegna ofanflóða og skal Veðurstofa Íslands endurskoða hættumat á skíðasvæðum ef varanlegar varnaraðgerðir hafa komið til framkvæmda. Fyrir lítil skíðasvæði sem ekki uppfylltu ákvæði 12. gr. við gildistöku reglugerðarinnar skal ávallt gera áætlun um daglegt eftirlit og viðbúnað, sbr. 2. mgr. 15. gr.

Á grundvelli laga nr. 49/1997 hefur ráðherra einnig sett reglugerð nr. 8/1998, um störf og búnað eftirlitsmanna vegna eftirlits með hættu á ofanflóðum. Í 1. gr. hennar segir að Veðurstofa Íslands skuli ráða sérstaka eftirlitsmenn til að kanna og fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum í þeim sveitarfélögum þar sem þörf er á slíkum athugunum samkvæmt ákvörðun ráðherra. Eru þeir starfsmenn Veðurstofu Íslands og skal veðurstofan hafa samráð við hlutaðeigandi sveitarstjórn um ráðningu eftirlitsmanns. Í ákvæðum 3.-5. gr. eru síðan ákvæði um hvað hlutaðeigandi sveitarstjórn skuli leggja til fyrir eftirlitsmenn, t.d. húsnæði fyrir eftirlitsmenn og búnað þeirra, almennan skrifstofubúnað og viðhald öryggis- og persónulegs búnaðar þeirra. Þá er í 6. gr. reglugerðarinnar ákvæði um hvað veðurstofunni er ætlað að leggja til vegna starfa þeirra.

 

2 Hver á að bera kostnað af launum eftirlitsmanns á skíðasvæði sem er á hættusvæði?

Umhverfis- og auðlindaráðuneytið hefur í þessu máli hafnað því að laun vegna eftirlits með ofanflóðahættu á skíðasvæðinu í Skarðsdal skuli greiðast úr ríkissjóði. Í ákvörðun ráðuneytisins er byggt á því að markmið löggjafans með setningu laga nr. 49/1997 hafi einungis staðið til þess að hættumat skuli unnið fyrir skíðasvæði en ekki að ríkissjóður stæði undir kostnaði við eftirlit á svæðum þar sem fólk stundar frístundir. Auk þess sé mælt með skýrum hætti fyrir í 13. gr. reglugerðar nr. 636/2009 að rekstraraðili skíðasvæðis beri ábyrgð á áætlun um daglegt eftirlit og öryggisatriðum. Í skýringum ráðuneytisins til mín hefur jafnframt verið vísað til þess að óraunhæft sé að ríkið sinni daglegu snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum hér á landi þar sem það sé ekki hlutverk ríkisins að annast rekstur skíðasvæða. Snjóflóðaeftirlit þurfi að eiga sér stað af aðila sem sé almennt til staðar á viðkomandi skíðasvæði. Þá sé mikill munur annars vegar á snjóflóðaeftirliti á helstu hættusvæðum í byggð með tilliti til svæðisbundins mats á snjóflóðahættu í einstökum sveitarfélögum, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997, og hins vegar snjóflóðaeftirliti á skíðasvæðum, sem sé ekki hlutverk veðurstofunnar.

Af ákvörðun og skýringum ráðuneytisins verður ekki önnur ályktun dregin en að það telji vera mun að þessu leyti á því hver eigi að bera kostnað við störf eftirlitsmanna vegna ofanflóða eftir því hvort svæði, sem fyrir liggur að sé hættusvæði, sé byggð og falli þá undir 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997, og laun vegna slíks eftirlits séu greidd úr ríkissjóði á grundvelli 5. mgr. sama ákvæðis, eða hvort um er að ræða skipulagt skíðasvæði sem er frístundasvæði þar sem eftirliti sé ekki sinnt af starfsmönnum veðurstofunnar.

Markmið laga nr. 49/1997 er að aftra því að manntjón hljótist af ofanflóðum, jafnt snjóflóðum sem skriðuföllum. Þau verkefni sem lögin hljóða um eru liður í eftirliti og vörnum vegna almannavarna. Eins og áður er rakið um lagagrundvöll málsins er m.a. mælt fyrir um hlutverk Veðurstofu Íslands og sveitarfélaga við slíkt eftirlit í 3. gr. laganna. Er það í höndum veðurstofunnar að ráða sérstaka eftirlitsmenn til að kanna og fylgjast með landfræðilegum og veðurfarslegum aðstæðum með tilliti til hættu af ofanflóðum í þeim sveitarfélögum sem þörf er á slíkum athugunum samkvæmt ákvörðun ráðherra, sbr. 3. mgr. 3. gr. Sambærilegt ákvæði er í 1. gr. reglugerðar nr. 8/1998, um störf og búnað eftirlitsmanna vegna eftirlits með hættu á ofanflóðum. Þá skulu þau hafa samráð við sveitarfélög þar um, sbr. 4. mgr. sama ákvæðis. Laun slíkra eftirlitsmanna skulu greidd úr ríkissjóði samkvæmt 5. mgr. sama ákvæðis. Í 3. málsl. 4. gr. reglugerðar nr. 636/2009, um hættumat vegna snjóflóða á skíðasvæðum, kemur og fram að hættumat skíðasvæða skuli staðfest af umhverfisráðherra og taki gildi við birtingu í Stjórnartíðindum.

Ljóst er af orðalagi og framsetningu 3. gr. laga nr. 49/1997 að laun eftirlitsmanna sem sinna verkefnum sem falla undir ákvæðið skulu greidd úr ríkissjóði. Þegar efni framangreindra ákvæða er virt heildstætt verður að ganga út frá því að þar sé um að ræða svæði sem skilgreind hafa verið sem hættusvæði í sveitarfélögum samkvæmt ákvörðun ráðherra. Í lögunum er ekki gerður greinarmunur á því hvort störf sérstakra eftirlitsmanna á hættusvæðum taki til svæða sem eru skilgreind skíðasvæði, eða annars konar frístundasvæði, eða íbúabyggð eða vísbendingar í lögskýringargögnum að gera hafi átt slíkan greinarmun á eftirliti á hættusvæðum.

Við nánari túlkun á 3. gr. laganna verður jafnframt að líta til annarra ákvæða þeirra þar sem m.a. er fjallað nánar um hættumat. Eins og endranær þarf við slíka lagatúlkun að beita þeim aðferðum sem eru almennt viðurkenndar og dómstólar hafa mótað hér á landi. Almennt er gengið út frá því við túlkun lagaákvæða að það verði með innri samræmisskýringu að horfa til annarra efnisreglna í lagabálknum sem þau eru hluti af. Með öðrum orðum verður að túlka einstök ákvæði á þann veg að þau samrýmist öðrum efnisreglum laganna. Þar getur einnig skipt máli hvernig löggjafinn hefur tekið afstöðu til atriða við meðferð lagafrumvarpa á Alþingi.

Við túlkun á 3. gr. laga nr. 49/1997 verður því að líta til þess að sérstaklega er fjallað um  hættumat í 4. gr. laganna. Þar kemur í 1. mgr. ákvæðisins fram að sveitarstjórnir í sveitarfélögum þar sem ofanflóð hafa fallið á byggð eða nærri henni eða hætta er talin á slíku skulu láta meta hættu á ofanflóðum. Skal það hættumat ná til þéttbýlis en jafnframt „fari slíkt mat fram á skipulögðum skíðasvæðum“. Í lögunum er því sérstaklega tekin afstaða til þess að hættumat skuli ná til þéttbýlis en jafnframt að það fari fram á skipulögðum skíðasvæðum án þess að gerður sé greinarmunur þar á.

Óumdeilt er að hluti skíðasvæðisins á Siglufirði er skilgreint sem hættusvæði. Ráðuneytið hefur aftur á móti í rökstuðningi fyrir afstöðu sinni m.a. vísað til þess að hér hafi þýðingu að markmið laganna hafi einkum verið að vernda íbúabyggð en ekki hafi staðið til að ríkissjóður stæði undir kostnaði við slíkt eftirlit á frístundasvæðum. Af hálfu ráðuneytisins hefur að þessu leyti einkum vera vísað til almennra athugasemda við upphaflegt frumvarp sem var lagt fram á þinginu.

Af því tilefni bendi ég á að lög nr. 49/1997 voru, eins og áður er rakið, sett í kjölfar mannskæðra snjóflóða sem féllu á Vestfjörðum árið 1995, m.a. til að aftra því að manntjón hlytist af ofanflóðum. Í ljósi þess vægis sem ráðuneytið hefur veitt almennum athugasemdum frumvarpsins tel ég rétt að benda á að þær voru settar fram þegar frumvarpið var upphaflega lagt fram á Alþingi. Á þeim tímapunkti var ekki búið að bæta við 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins að jafnframt skyldi meta hættu á ofanflóðum á skipulögðum skíðasvæðum. Það var gert í meðförum þingsins að tillögu umhverfisnefndar og þær breytingartillögur sem nefndin gerði samþykktar í núverandi mynd. Þegar framangreindar athugasemdir voru ritaðar átti hættumatið því „fyrst og fremst að ná til þéttbýlis og svæða þar sem þétt byggð [var] fyrirhuguð“. Ástæða þess að framangreind viðbót um skíðasvæðin var gerð við fjórðu grein laganna var sú að nefndin taldi þetta „mikilvægt þar sem nauðsynlegt [væri] að tryggja öryggi þeirra sem sækja slík skipulögð svæði, en þangað [væri] oft miklum fjölda fólks stefnt“. Þegar athugasemdirnar sem ráðuneytið vísaði til voru ritaðar var því ekki vikið að því í lögunum að hættumat skyldi fara fram á skipulögðum skíðasvæðum með sama hætti og í þéttbýli. Í ljósi þeirra breytinga sem gerðar voru á frumvarpinu að tillögu umhverfisnefndar, þar sem ákvæði 4. gr. var víkkað sérstaklega út að þessu leyti og lögð áhersla á að hættumat skyldi ná til skíðasvæða til jafns á við íbúðabyggð, get ég því ekki fallist á þá túlkun sem ráðuneytið hefur byggt á að þessu leyti.

Það er síðan annað mál, sem ekki er tekin afstaða til hér, hvaða eftirlit getur komið til viðbótar við eftirlit sérstakra eftirlitsmanna á grundvelli 3. gr., t.d. daglegt eftirlit á skíðasvæðum sem fylgir starfsemi sem þar fer fram, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 636/2009.

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það álit mitt að þær skýringar sem umhverfis- og auðlindaráðuneytið hefur vísað til máli sínu til stuðnings, m.a. um markmið laga nr. 49/1997, styðji ekki að löggjafinn hafi gengið út frá því að gera ætti greinarmun á eftirliti á hættusvæðum vegna ofanflóða eftir því hvort um sé að ræða íbúðabyggð eða skipulagt skíðasvæði. Hér fyrr hefur þvert á móti verið bent á að löggjafinn hafi tekið afstöðu til þess við þinglega meðferð málsins að fella ætti skipulögð skíðasvæði undir sama eftirlit og á að fara fram í þéttbýli með þeim rökum að mikill fjöldi fólks safnist þar saman og mikilvægt sé að tryggja öryggi þeirra sem sækja slík skíðasvæði. Niðurstaða mín er því sú að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt viðhlítandi grundvöll að ákvörðun sinni í málinu og þar með að ákvörðun þess hafi verið í samræmi við 3. og 4. gr. laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum.

 

3 Málsmeðferð Veðurstofu Íslands og umhverfis- og auðlindaráðuneytisins

Eins og fram hefur komið hér að framan sendi X ses. Veðurstofu Íslands tölvupóst 27. júní 2018 um málið vegna A ehf. og fundaði m.a. með fulltrúum veðurstofunnar sem í framhaldinu vísaði málinu til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins til frekari meðferðar. Ráðuneytið tók síðan þá ákvörðun að hafna því að laun eftirlitsmanns vegna eftirlits með ofanflóðahættu á skíðasvæðinu í Skarðsdal skyldu greiðast úr ríkissjóði. Eins og fram hefur komið óskaði ég eftir því í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 14. desember 2018, að ráðuneytið upplýsti hvort það teldi að A ehf. gæti borið synjun veðurstofunnar um þjónustu eftirlitsmanns með snjóflóðum á skíðasvæðinu undir ráðuneytið. Í svari ráðuneytisins til mín, dags. 30. janúar 2019, kemur fram að ráðuneytið teldi svo ekki vera. Ekki væri kveðið á um sérstaka kæruheimild í lögum nr. 49/1997.

Af þessu tilefni bendi ég á að þegar stjórnvöldum berast erindi frá borgurunum verða þau samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og almennum reglum um valdbærni stjórnvalda í upphafi að ganga úr skugga um það hvort það leiði af lögum að stjórnvaldinu sé falið að fjalla um slík erindi. Af þessu leiðir einnig að þegar óskað er eftir því að stjórnvald taki ákvörðun um tiltekið atriði að mat fari fram af hálfu stjórnvaldsins hver sé lagagrundvöllur þess erindis sem því hefur borist og kann stjórnvaldið þá eftir atvikum að þurfa að taka afstöðu til þess hvernig túlka beri viðkomandi lagaskilyrði og eftir atvikum að afla gagna og upplýsinga til að meta hvort þau skilyrði séu uppfyllt.

Ég minni á að þróun síðustu ára og áratuga á sviði stjórnsýsluréttar hefur verið sú að leggja aukna áherslu í lögum á rétt borgaranna til að bera ákvarðanir stjórnvalda upp við æðri stjórnvöld til endurskoðunar á grundvelli stjórnsýslukæru. Í samræmi við þetta hefur verið lögð áhersla á að stjórnvöld hagi meðferð og úrlausn mála þannig að þau varðveiti möguleika borgaranna til þess að fá slíka endurskoðun. Hafa réttarreglur um endurskoðun á stjórnvaldsákvörðunum innan stjórnsýslukerfisins, og eftir atvikum öðrum athöfnum stjórnvalda, þróast í takt við breytt viðhorf um aukna áherslu á réttaröryggi borgaranna, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands frá 14. september 1992, í máli nr. 224/1990. Sjá í þessu sambandi jafnframt álit mitt frá 31. desember 2018 í máli nr. 9937/2018. Stjórnsýslukerfið hér á landi byggir í samræmi við stjórnskipun landsins á því að ráðherra hvers málaflokks fari með yfirstjórn þeirra málefna sem undir hann heyra og eftirlit með þeirri starfsemi sem fellur undir málefnasvið hans og stofnunum sem starfa á því. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð hans birtist með ýmsum hætti og ekki síst í þeim yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefur að lögum, sbr. einnig 1. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, og IV. kafla laganna.

Málefni Veðurstofu Íslands heyra undir umhverfis- og auðlindaráðuneytið og er veðurstofan því lægra sett stjórnvald gagnvart umhverfis- og auðlindaráðuneytinu, sbr. f-lið 18. tölul. 1. mgr. 9. gr. forsetaúrskurðar, nr. 119/2018, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Eins og fram hefur komið hafði veðurstofan samráð við umhverfis- og auðlindaráðuneytið um það hvernig leysa ætti úr erindi félagsins sem lauk með ákvörðun ráðuneytisins, dags. 16. október 2018, án þess að málið hafi verið tekið til sjálfstæðrar umfjöllunar af hálfu veðurstofunnar eða tekin ákvörðun af hennar hálfu.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan tel ég að málsmeðferð þessara stjórnvalda í því máli sem hér er til athugunar hafi ekki verið í samræmi við framangreindar reglur stjórnsýsluréttarins og verkaskiptingu milli þeirra. Nærtækara hefði verið að Veðurstofa Íslands sem lægra sett stjórnvald, og ber m.a. ábyrgð á ráðningu eftirlitsmanna á grundvelli 3. mgr. 3. gr. laga nr. 49/1997, hefði fjallað sjálfstætt um málið á grundvelli laganna og tekið afstöðu til erindis félagsins. Hefði félagið talið sig vera beitt rangsleitni að fenginni niðurstöðu veðurstofunnar hefði því þá verið unnt að leita til umhverfis- og auðlindaráðherra. Hvort kæruheimild er til staðar hefði þá ráðist af formi og efni úrlausnar veðurstofunnar en ég tel að almennt verði slíkt ekki útilokað með þeim rökum sem komið hafa fram af hálfu ráðuneytisins í skýringum þess til mín. Til viðbótar getur síðan reynt á eftirlit ráðherra á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda hans ef kæruheimild er ekki fyrir hendi. Ég minni jafnframt á að sú leið að ráðuneyti leysi úr ákvörðun lægra setts stjórnvalds á grundvelli stjórnsýslukæru er líka að mínu áliti í betra samræmi við þá meginreglu að borgararnir hafi möguleika á að skjóta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar hjá æðra stjórnvaldi, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar Íslands frá 14. september 1992, í máli nr. 224/1990. Sjá einnig álit umboðsmanns Alþingis frá 1. júlí 2005, í máli nr. 4275/2004.

Ég minni jafnframt á að við meðferð máls á kærustigi hefur æðra stjórnvald val um hvernig það telur rétt að bregðast við annmörkum á málsmeðferð lægra setts stjórnvalds. Getur æðra stjórnvaldið þannig að jafnaði tekið nýja ákvörðun í málinu eða fellt ákvörðun lægra setta stjórnvaldsins úr gildi og eftir atvikum vísað málinu til nýrrar meðferðar hjá því stjórnvaldi. Ég beini því til framangreindra stjórnvalda að gæta framvegis að þessum atriðum.

 

V Niðurstaða

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að umhverfis- og auðlindaráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að það hafi lagt viðhlítandi grundvöll að ákvörðun sinni í máli A ehf. og þar með að ákvörðun þess hafi verið í samræmi við 3. og 4. gr. laga nr. 49/1997, um varnir gegn snjóflóðum og skriðuföllum. Þá tel ég að málsmeðferð Veðurstofu Íslands og ráðuneytisins í málinu hafi ekki verið í samræmi við reglur stjórnsýsluréttar um verkaskiptingu á milli þeirra sem lægra setts og æðra stjórnvalds.

Það eru tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki mál A ehf. til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem hafa verið rakin í álitinu. Þar þarf ráðuneytið m.a. taka afstöðu til þess á hvaða lagagrundvelli það tekur málið til meðferðar að nýju, og eftir atvikum hvort það telji rétt að vísa málinu til nýrrar meðferðar hjá Veðurstofu Íslands. Jafnframt beini ég því til ráðuneytisins og Veðurstofu Íslands að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.