I. Kvörtun.
A leitaði til mín 22. nóvember 1988 og kvartaði yfir því, að lög hefðu verið brotin á sér við úttektir á ríkisstofnuninni X og skipulagsbreytingar, sem fylgdu í kjölfar þeirra. Taldi A, að breytingarnar hefðu falið í sér dóm um vanhæfni hans í starfi. Honum hefði aldrei verið gefinn kostur á að koma að vörnum eða verið kynntar aðfinnslur við störf hans. Þá hefði honum verið synjað um að fá að kynna sér úttektarskýrslur þær, er skipulagsbreytingarnar byggðust á. Einnig kvartaði A yfir því, sem hann nefndi ofsóknir forstöðumanns X og starfsmanna samgönguráðuneytisins og vísaði þar til tiltekins bréfs frá X og hótana, sem hann hefði þurft að þola á fundi í samgönguráðuneytinu 28. janúar 1988.
II. Málavextir.
A réðst til starfa hjá X 1965. Hinn 1. október 1969 setti samgönguráðherra A erindisbréf vegna starfs hans og verkefna hjá stofnuninni. Samkvæmt erindisbréfinu voru A falin ýmis umsjónar- og stjórnunarstörf. Í lok erindisbréfsins var tekið fram, að það gilti, þar til skipulag stofnunarinnar hefði verið ákveðið.
Af gögnum málsins verður ráðið, að verulegir örðugleikar hafi verið í samskiptum starfsmanna stofnunarinnar, og þá ekki síst milli yfirmanna, og að í framkvæmd hafi áðurnefndu erindisbréfi A ekki verið fylgt í öllum atriðum.
Á árunum 1983 til 1985 voru að frumkvæði samgönguráðuneytisins og fjárlaga- og hagsýslustofnunar gerðar þrjár úttektir á skipulagi og starfsemi X. Í kjölfar úttektar, sem lokið var í desember 1984, voru gerðar ýmsar breytingar á skipulagi og starfsmannahaldi X. Samgönguráðherra afturkallaði hinn 8. febrúar 1985 áðurnefnt erindisbréf A frá og með 1. mars 1985.
Hinn 25. febrúar 1985 var A afhent starfslýsing, dags. 8. febrúar 1985, þar sem sagði, að við stofnunina yrði unnið að sérverkefnum, sem A sæi um. Hann skyldi vinna sjálfstætt að þeim verkefnum, sem honum yrðu falin af forstöðumanni Á-sviðs. Þá voru A falin nánar tilgreind störf, þ.á m. virðingarmat tiltekinna mannvirkja, sem heyrðu undir stofnunina, að skipuleggja gagnavörslu á tímaritum og sérfræðibókmenntum stofnunarinnar og að skipuleggja stjórnun tiltekinna verkefna.
Hinn 13. janúar 1987 ritaði forstöðumaður X A bréf, þar sem hann flokkar skráðar vinnustundir hans á tímabilinu 1. mars 1985 til 31. desember 1986. Í bréfinu lýsti forstöðumaðurinn jafnframt yfir óánægju sinni með störf A, afköst hans væru lítil og að litlu sem engu hefði verið skilað, sem stofnunin gæti nýtt sér í starfssemi sinni. Af þessu tilefni tók forstöðumaður X fram, að ekki yrði komist hjá að endurskoða störf A hjá stofnuninni, nema gagnger breyting yrði á störfum hans. A svaraði bréfi forstöðumanns með bréfi, dags. 4. febrúar 1987, þar sem hann gerði grein fyrir þeim störfum, sem hann hefði unnið að, og fór jafnframt fram á að störf sín hjá X yrðu endurskoðuð.
Hinn 22. júlí 1987 afhenti A forstöðumanni X minnispunkta, þar sem hann gerði grein fyrir þeim sérverkefnum, sem hann hefði unnið að og hver staða þeirra væri. A óskaði síðan eftir heimild til að taka að hluta orlof fyrirfram til að vinna í sumarleyfi sínu. Forstöðumaður X synjaði beiðni A með bréfi, dags. 29. júlí 1987, og tók fram, að ekki væri unnt að verða við þessari málaleitan, þar sem afköst A í störfum, sem honum hefðu verið falið að vinna fyrir stofnunina, hefðu verið mjög lítil svo og viðverutími þar síðastliðið ár. Forstöðumaður X ítrekaði þá fyrri óskir sínar, að A skilaði sérverkefni sínu í áföngum, en það hefði hann ekki gert.
Forstöðumaður X ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 19. október 1987, og lýsti því, að frá því að erindisbréf A hefði verið afturkallað í febrúar 1985 hefði hann enn engu skilað af sér til stofnunarinnar. Forstöðumaður X sagðist ítrekað hafa kvartað yfir þessum litlu afköstum og í því sambandi sent A tvö áminningarbréf, dags. 13. janúar 1987 og 29. júlí 1987. Hann hefði margsinnis gefið A fyrirmæli um að skila af sér áfangaskýrslum, en því hefði hann ekki sinnt. Loks fór forstöðumaður X þess á leit, að A yrði sagt upp starfi sínu hjá X.
Hinn 28. janúar 1988 var A boðaður á fund ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra samgönguráðuneytisins, þar sem þeir gerðu honum grein fyrir kvörtunum forstöðumanns X yfir störfum hans og gáfu honum kost á að segja starfi sínu lausu gegn því að hann héldi launum í 12 mánuði. Beiðni sína um starfslok A ítrekaði forstöðumaður X við samgönguráðuneytið 19. mars 1988.
Samgönguráðherra kallaði A á fund sinn 7. september 1989 og afhenti honum bréf, dags. þann dag, þar sem fram kom, að samkvæmt tillögum forstöðumanns X hefði ráðuneytið ákveðið að leggja niður frá og með 1. janúar 1990 starf það, sem A hafði gegnt hjá X.
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Eins og fram hefur komið hér að framan, voru breytingar á starfssviði A hjá X upphaflega ákveðnar í febrúarmánuði 1985. Vegna ákvæðis 2. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, þar sem kveðið er svo á, að kvörtun til umboðsmanns skuli borin fram „innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir, var til lykta leiddur“, tók ég fram í áliti mínu, að ekki væru lagaskilyrði til þess að ég fjallaði beinlínis um þær ákvarðanir, sem teknar voru varðandi störf A í febrúar árið 1985. Hins vegar liti ég svo á, að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 stæðu því eigi í vegi, að umboðsmaður Alþingis gæti tekið til meðferðar kvörtun, þegar um væri að tefla viðvarandi ástand, sem ekki væri lokið, áður en nefndur ársfrestur hefst. Athugun mín á kvörtun A fór því fram með hliðsjón af þessu og ég leit svo á, að með hinni nýju starfslýsingu frá í febrúar 1985 hefðu A verið fengin þau störf, sem hann hafði enn með höndum, þegar hann bar fram kvörtun til mín. Ég taldi því að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 girtu ekki fyrir að ég fjallaði um kvörtun A, að því er varðaði samskipti hans við stjórnendur X og samgönguráðuneytið frá því að hann fékk umrædda starfslýsingu.
Hinn 6. desember 1988 ritaði ég samgönguráðherra bréf og óskaði eftir því að mér yrðu látnar í té upplýsingar varðandi mál þetta, þ.á m. þrjár skýrslur um X. Með svarbréfi
samgönguráðuneytisins, dags. 12. desember 1988, fylgdu ljósrit af skýrslu K og ljósrit af skýrslu nefndar þeirrar, sem skipuð var í september 1985. Í bréfi ráðuneytisins var tekið fram, að skýrsla, sem ætti að hafa verið unnin af þeim Þ og R vorið 1983, hefði aldrei verið í vörslu ráðuneytisins.
Með bréfi, dags. 4. janúar 1989, fór ég þess á leit við Ríkisendurskoðun, að mér yrði látið í té afrit af skýrslu þeirra R og Þ, sem þeir unnu á vegum fjárlaga- og hagsýslustofnunar og Ríkisendurskoðunar. Í svarbréfi Ríkisendurskoðunar, dags. 18. janúar s.l., sagði:
„Með vísan til bréfs yðar, hr. umboðsmaður Alþingis, dags. 4. þ.m., sendist yður hjálagt „skýrsla“ sú, er þér biðjið um að fá í bréfi yðar.
Það skal tekið fram; að hér er ekki um skýrslu að ræða í venjulegum skilningi þess orðs. - Frekar má líta á þetta sem innanhúss-vinnuplagg Ríkisendurskoðunar og Fjárlaga- og hagsýslustofnunar, enda ekki full frágengið. „Skýrslu“ þessari hefur ekki verið dreift, en þáverandi samgönguráðherra, ... fékk eintak af henni í sambandi við umræður um [X] ...“
IV.
Hinn 15. febrúar 1989 ritaði ég samgönguráðherra bréf, þar sem ég mæltist til þess, að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og léti mér í té önnur gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið gerði grein fyrir, hvort og þá með hvaða hætti A hefðu verið kynntar umræddar skipulagsbreytingar og þær úttektir, sem lágu þeim til grundvallar, og hvort hann hefði fengið tækifæri til að tjá sig um þessi atriði gagnvart ráðuneytinu, áður en erindisbréf hans frá 1. október 1969 var afturkallað. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um, hvort A hefði fengið frekari fyrirmæli og leiðbeiningar um störf sín, eftir að honum var afhent starfslýsing hinn 25. febrúar 1985. Samgönguráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 22. febrúar s.l., þar sem það vísaði m.a. til minnisblaðs starfsmanna ráðuneytisins varðandi A, dags. 7 apríl 1988, ásamt fylgiskjölum. Í bréfi ráðuneytisins sagði orðrétt:
„Varðandi það atriði í bréfi yðar "hvort og þá með hvaða hætti ... [A] hafi verið kynntar umræddar skipulagsbreytingar og þær úttektir, sem lágu þeim til grundvallar, og hvort hann hafi fengið tækifæri til að tjá sig um þessi atriði gagnvart ráðuneytinu, áður en erindisbréf hans frá 1. október 1969 var afturkallað með bréfi ráðuneytisins, dags. 8. febrúar 1985", vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi:
Á fundi sem ráðuneytisstjóri og ... [K], tæknifræðingur, héldu með ... [A] 23. janúar 1985, voru honum kynntar þær breytingar sem áætlað var að gera á stofnuninni, svo og sérstaklega þær breytingar sem yrðu á starfssviði hans. Hafði hann engin mótmæli uppi gegn þessum breytingum fyrr en löngu eftir að hann hafði fengið starfslýsingu.
Ráðuneytinu er kunnugt um að ... [forstöðumaður X] hefur gefið ... [A] frekari fyrirmæli og leiðbeiningar um störf sín hjá stofnuninni, eins og meðfylgjandi ljósrit af bréfum bera raunar með sér, en það er ekki verkefni ráðuneytisins að gefa slík fyrirmæli og leiðbeiningar.
..“
Með bréfi ráðuneytisins fylgdi ljósrit af bréfi Ríkisendurskoðunar, dags. 16. janúar s.l., til samgönguráðuneytisins, þar sem stofnunin lét þá skoðun sína í ljós, að ráðuneytinu væri rétt að verða við beiðni forstöðumanns X um að A yrði látinn hætta störfum hjá X og að leita skyldi álits ríkislögmanns um framkvæmdina, ef yrði A sagt upp störfum.
Jafnframt fylgdi bréfi samgönguráðuneytisins minnisblað starfsmanna ráðuneytisins, dags. 7. apríl 1988, varðandi A. Í upphafi minnisblaðsins er lýst fundi, sem A var boðaður til
28. janúar 1988. Þar kemur fram, að starfsmennirnir hafi rætt almennt við A um stöðu hans í stofnuninni og kvartanir forstöðumanns X yfir störfum hans. Vísuðu þeir þar til bréfs forstöðumanns X til ráðuneytisins, dags. 19. október 1987, svo og tveggja áminningarbréfa hans til A, dags. 13. janúar 1987 og 29. júlí 1987. Fram kemur í minnisblaðinu, að A hafi greint frá því, að hann hafi skömmu áður skilað verkefni því, sem honum var falið, en hann hefði engin viðbrögð fengið og talið, að það eina, sem sig vantaði, væru fleiri og fjölbreyttari verkefni. Þá segir í minnisblaðinu:
„Við minntum hann á að hann hefði einu sinni fengið beina áminningu frá ráðuneytinu og í annað skipti hefði embættið verið áminnt vegna mistaka hans. Mátti á honum skilja að þessar áminningar hefðu verið óþarfar, enda hefði hann svarað þeim á sínum tíma.
Við sögðumst vilja gefa honum kost á að segja starfi sínu lausu, en halda launum í 12 mánuði. Báðum við hann að hugsa málið. Hann sagðist hins vegar geta afþakkað þetta boð strax, en féllst þó á að segja lögfræðingi sínum ... frá því ...“
Í 2. lið minnisblaðsins gera starfsmennirnir grein fyrir þeim áminningarbréfum ráðuneytisins, sem þeir höfðu áður minnst á. Var fyrra bréfið dagsett 12. janúar 1983, en það síðara 21. september 1984. Í minnisblaðinu segir, að legið hafi ljóst fyrir, að það væri A, sem fyrst og fremst hefði borið ábyrgð á þeim vinnubrögðum, er voru tilefni áminninganna, enda hefði hann undirritað þau bréf stofnunarinnar, sem þar hefði verið vitnað til. Þá kemur fram, að í framhaldi af síðarnefndu bréfi ráðuneytisins hafi þáverandi forstöðumaður X talið sig nauðbeygðan til að skrifa A áminningarbréf, þar sem honum hefðu verið bannaðar allar bréfaskriftir í nafni X.
Þá er í minnisblaðinu gerð grein fyrir þeim breytingum, sem urðu á starfssviði A, eftir að erindisbréf hans frá 1. október 1969 var afturkallað í febrúarmánuði 1985 og vikið að starfslýsingu fyrir A frá því í febrúar 1985.
Að lokum lýsa starfsmennirnir þeirri skoðun sinni, að útilokað sé að hafa A áfram á launum hjá X og benda á þrjár tilteknar leiðir, náist ekki samkomulag við A um starfslok hans hjá stofnuninni á þeim grundvelli, sem þeir hafi boðið honum á fundinum 28. janúar 1988. Er þar í fyrsta lagi bent á þann möguleika að finna A starf hjá annarri stofnun, sem heyri undir ráðuneytið. Í öðru lagi að segja A upp störfum á grundvelli þeirra áminningarbréfa, sem hann hafi áður fengið, og greiða honum tilskilin laun í því sambandi. Þriðja leiðin sé sú, að A starfi áfram hjá X, eins og verið hafi, en þeir telji þá leið nær útilokaða, m.a. vegna óska forstöðumanns X.
V. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 19. desember 1989, fjallaði ég sérstaklega um einstaka þætti kvörtunar A. Verður gerð grein fyrir þeim með sama hætti hér á eftir. Í upphafi tók ég fram að ekki léki neinn vafi á, að lög nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins giltu um stöðu A.
V.1.
A kvartaði sérstaklega yfir því, að hann hefði ekki fengið að kynna sér efni þeirra kýrslna um úttekt á X-stofnun, sem hann taldi, að hefðu verið grundvöllur þeirra breytinga, sem gerðar voru á skipulagi stofnunarinnar og starfssviði hans þar.
Í gögnum málsins kom fram, að lögmaður A óskaði með bréfi til samgönguráðherra, dags. 12. janúar 1987, eftir því að fá afhent afrit af umræddum úttektarskýrslum en til vara að lesa þær yfir. Ráðuneytið svaraði beiðni lögmannsins með bréfi, dags. 30. janúar 1987, með þeim orðum, að skýrsla, sem ætti að hafa verið unnin á vegum R og Þ, hefði aldrei verið í vörslum ráðuneytisins. Skýrsla K hefði verið kynnt A og skýrsla nefndarinnar, sem skipuð var í september 1985, hefði verið lögð til grundvallar við núverandi skipulag stofnunarinnar, en snerti ekki málefni A. Áður hafði ráðuneytið með bréfi, dags. 3. apríl 1986, synjað stéttarfélagi A um aðgang að umræddum skýrslum, þar sem um væri að ræða trúnaðarmál.
Í áliti mínu sagði svo:
„Eins og fram kemur í lið [II] hér að framan, voru á árunum 1983 til 1985 gerðar þrjár úttektir á skipulagi og starfsemi X-stofnunar. Sú fyrsta var unnin á vegum fjárlaga- og hagsýslustofnunar og Ríkisendurskoðunar af R og Þ. Í bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 12. desember 1988, kemur fram, að skýrsla um niðurstöður þessarar úttektar hafi „aldrei verið í vörslu ráðuneytisins.“ Ríkisendurskoðun lét mér í té eintak af niðurstöðum úttektarinnar og í bréfi sínu, dags. 18. janúar s.l., segir Ríkisendurskoðun, að ekki sé um að ræða skýrslu í venjulegum skilningi þess orðs og frekar beri að líta á samantektina „sem innanhússvinnuplagg“ þeirra stofnana, sem stóðu að úttektinni, og henni hafi ekki verið dreift. Fram kemur, að þáverandi samgönguráðherra fékk afhent eintak af henni í sambandi við umræður, sem ríkisendurskoðandi og hagsýslustjóri áttu við hann í marsmánuði 1984.
Ég hef kynnt mér þau gögn, sem Ríkisendurskoðun lét mér í té. Annars vegar er um að ræða „skýrslu I“, dags. í maí 1983. Er þar fjallað almennt um skipulag og starfsemi stofnunarinnar og settar fram tillögur um svonefnt kjörskipulag hennar. Hins vegar er um að ræða samantekt sem merkt er „ALGJÖRT TRÚNAÐARMÁL. . . . [X-STOFNUN] . Drög að greiningu meginvandamála stofnunarinnar.“ Er þarna, eins og segir í inngangi, sérstaklega fjallað um árekstra, sem hafi „verið manna á millum innan stofnunarinnar“ og er fjallað þar um nafngreinda einstaklinga eða þeir tilgreindir með starfsheitum.
Önnur úttektin var unnin af [K] og er skýrsla hans, dags. í desember 1984. Fram er komið, að hluti greinargerðarinnar var afhentur starfsmönnum X-stofnunar á fundi í lok janúar 1985. Sá hluti greinargerðarinnar, sem ekki var afhentur, hefur að geyma inngang, lýsingu á starfsemi og stjórnun stofnunarinnar og yfirlit yfir stjórnunarlínur.
Þriðja úttektin var gerð af nefnd, sem samgönguráðherra skipaði með bréfi, dags. 9. september 1985, og var D formaður hennar. Nefndin var skipuð til að gera tillögur um endurskipulagningu á X-stofnun og í skipunarbréfi nefndarinnar sagði, að hún ætti að styðjast við athuganir og tillögur, sem unnar hefðu verið af Ríkisendurskoðun, fjárlaga- og hagsýslustofnun og K. Sérstakur kafli í skýrslunni ber fyrirsögnina samskiptavandamál og er þar gerð grein fyrir og m.a. vitnað til upplýsinga úr fyrri athugunum á starfsemi stofnunarinnar og starfi starfsmanna.
Í framangreindum skýrslum koma í ýmsum tilvikum fram upplýsingar um frammistöðu tiltekinna þáverandi starfsmanna X-stofnunar og samstarf þeirra við aðra starfsmenn þar. Þessara upplýsinga var aflað að frumkvæði stjórnvalda og m.a. ætlað að vera grundvöllur að tillögum um breytingar á skipulagi og starfsháttum hjá stofnuninni. Að minnsta kosti að hluta var upplýsinganna aflað með viðtölum við starfsmennina. Ég tel, að upplýsingar, sem aflað er með þessum hætti um frammistöðu starfsmanns og samstarf hans við aðra á vinnustað, varði svo sérstaka og mikilsverða hagsmuni starfsmanns, að hann eigi rétt á að kynna sér þær, sbr. til hliðsjónar 10. gr. laga nr. 39/1985 um kerfisbundna skráningu á upplýsingum, er varða einkamálefni. Niðurstaða mín er því sú, að samgönguráðuneytinu hafi borið að gefa A kost á að kynna sér það, sem um hann er skráð í ofangreindum þremur úttektarskýrslum, þ.m.t. þær ályktanir og niðurstöður, sem kunna að vera byggðar á upplýsingum um hann. Ég tel, að við mat á því, í hvaða mæli A eigi að fá að kynna sér skýrslurnar, verði einnig að líta til þess, að í skýrslum þessum er einnig fjallað almennt um stjórnun og starfsemi X-stofnunar á þeim tíma, sem A gegndi þar stjórnunarstörfum. Með hliðsjón af þessu verður að telja, að A eigi að fá að
kynna sér skýrslurnar í heild, enda verður ekki séð, að þær hafi að geyma slík trúnaðarmál að réttur A til aðgangs að skýrslunum verði að víkja.
Sérstök ástæða er til að leggja áherslu á, að það skiptir ekki máli varðandi aðgang A að þeirri skýrslu, sem unnin var á vegum Ríkisendurskoðunar og fjárlaga- og hagsýslustofnunar, að þessar stofnanir líti á skýrsluna sem „innanhúss-vinnuplagg“, enda liggur fyrir, að hún var afhent ráðherra og þeir, sem síðar unnu að úttekt á stofnuninni, höfðu aðgang að skýrslunni og byggðu á henni. Þá verður heldur ekki talið, að það ráði úrslitum um rétt manns til aðgangs að skýrslum, sem hafa að geyma upplýsingum um mikilvæg málefni hans, hvort þær hafa beinlínis verið grundvöllur ákvarðana um málefni hans. Þar vegur þyngra réttur hans til að fá vitneskju um, hvað sé skráð um hann með þessum hætti, m.a. til þess að hann eigi kost að koma að skýringum sínum og andsvörum, ef upplýsingarnar gefa tilefni til slíks.“
V.2.
Næst fjallaði ég í áliti mínu um fyrirmæli og leiðbeiningar til A um störf hans hjá stofnuninni X. Í áliti mínu sagði svo:
„Við þá breytingu, sem varð á starfssviði A í febrúar 1985, voru honum fengin tiltekin verkefni, einkum við virðingarmat [mannvirkja sem féllu undir stofnunina] og gagna- og bókavörslu. A telur, að við þessa breytingu og í kjölfar hennar, hafi verið vegið að æru hans og hann hafi beðið mikinn félagslegan hnekki auk kjaraskerðingar. Þá hafi athafnir [forstöðumanns X] og starfsmanna samgönguráðuneytisins miðað að því að flæma hann burtu úr starfi, allt frá því að skipulagsbreytingar hjá X-stofnun komu til framkvæmda á árinu 1985 og núverandi [forstöðumaður X] var settur í það embætti.
Í kafla [II] hér að framan er gerð grein fyrir því, að starfslýsingu þeirri, sem A fékk afhenta 25. febrúar 1985, og starfslýsingu þeirri, sem ég fékk senda frá samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 22. febrúar s.l., ber ekki saman að því leyti, að í þeirri síðarnefndu er talað um, að sett verði upp deild fyrir sérverkefni, sem yfirverkfræðingur sjái um, en í hinni fyrrnefndu er talað um, að við stofnunina verði unnið að sérverkefnum, sem yfirverkfræðingur sjái um. Í reglugerðum, sem gilt hafa um starfsemi X-stofnunar eftir febrúar 1985, er ekki að finna ákvæði um slíka deild eða um þau sérverkefni, sem A var falið að sinna. Á yfirliti yfir skipulag X-stofnunar, sem merkt er: „Fylgiskjal jan. 1985/2 KK.“ og afhent var starfsmönnum stofnunarinnar á fundi í janúar 1985 eru „Sérverk“ tilgreind sem sérstakur liður. Á síðari yfirlitum um skipulag X-stofnunar eða skipuritum fyrir stofnunina er ekki gerð grein fyrir slíkri deild eða störf A tilgreind sem sérverkefni.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að einu fyrirmæli eða leiðbeiningar, sem A fékk í upphafi um það, á hvern veg hann ætti að rækja það starf, sem honum var falið með hinni nýju starfslýsingu, hafi komið fram í starfslýsingunni sjálfri og að einhverju leyti á fundi með starfsmönnum samgönguráðuneytisins og K, hinn 23. janúar 1985. Í svari við fyrirspurn minni um, hvort A hefði fengið frekari fyrirmæli og leiðbeiningar um störf sín, eftir að honum var afhent starfslýsingin, segir samgönguráðuneytið í bréfi, dags. 22. febrúar s.l., að því sé kunnugt um að forstöðumaður X hafi gefið A frekari fyrirmæli og leiðbeiningar um störf hans hjá stofnuninni, eins og meðfylgjandi ljósrit af bréfum beri raunar með sér. Ráðuneytið tekur jafnframt fram, að það sé ekki verkefni ráðuneytisins að gefa slík fyrirmæli og leiðbeiningar. Bréf þau, sem ráðuneytið vísar þarna til, eru dagsett 13. janúar 1987 og 29. júlí 1987 og hefur efni þeirra verið lýst í kafla II hér að framan. Þar kemur fram, að auk bréfanna hafi forstöðumaður X í samtölum við A lýst óánægju með afköst hans og óskað eftir að hann skilaði verkefni sínu í áföngum.
A skilaði forstöðumanni X skýrslu um störf sín í júnímánuði 1986 og var bréf forstöðumanns X, dags. 13. janúar 1987, ritað í tilefni af henni og störfum A hjá stofnuninni. Þar óskaði forstöðumaður X eftir því, að A tjáði sig skriflega um athugsemdir hans og það gerði hann með bréfi, dags. 4. febrúar 1987. Þar óskaði A sérstaklega eftir því, að störf hans við stofnunina yrðu tekin til endurskoðunar og honum fengin störf, þar sem þekking hans, reynsla og menntun fengju notið sín. A tók jafnframt fram, að hann mundi áfram leitast við að leysa þau störf, sem honum hefðu þegar verið falin. Síðara bréf forstöðumanns X, dags. 29. júlí 1987, er ritað í tilefni af beiðni A um að taka fyrirfram orlof.
Í tilefni af athugun minni á kvörtun A tel ég ástæðu til að leggja áherslu á, að miklu skiptir í störfum opinberra stofnana, að í samskiptum stjórnenda og starfsmanna séu fyrirmæli um störf og starfsskyldur starfsmanna skýr og glögg. Má þar minna á reglu 6. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins varðandi erindisbréf. Sömu kröfur verður einnig að gera til aðfinnslu eða áminningar af hálfu yfirmanns til undirmanns, þannig að ekki fari milli mála, hvert sé tilefni aðfinnslu eða áminningar og hvað þurfi til að bæta úr því, sem að er fundið. Á stjórnendum opinberra stofnana, þ.m.t. ráðuneyta, sem fara með málefni viðkomandi stofnana, hvílir skylda að sjá til þess, að starfsmenn stofnanna búi ekki við öryggisleysi í starfi um langan tíma vegna deilna um starfshæfni þeirra. Lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kveða á um réttarstöðu starfsmanna og úrræði stjórnenda í slíkum tilvikum og eftir þeim ber að fara við lausn mála af þessu tagi.
Ég tel, að þeir starfshættir forstöðumanns X og samgönguráðuneytisins að láta hjá líða að gefa A um það nánari fyrirmæli en raun varð á, hvernig hann ætti að rækja störf sin hjá X-stofnun, á tímabilinu frá febrúar 1985 til áramóta 1987/1988, þegar hann lauk við það verkefni sem honum var falið, og síðan að fela honum engin ný verkefni eftir það, séu ekki í samræmi við þau sjónarmið, sem ég gerði grein fyrir hér að framan. Ég vek í þessu sambandi athygli á því, að A gerði forstöðumanni X skriflega grein fyrir störfum sínum í júní 1986 og júlí 1987 og í síðara skiptið gerði hann grein fyrir stöðu þess verks, sem honum hafði verið falið og boðaði að verkinu yrði lokið um næstu áramót. Það gekk eftir og hann skilaði umræddu verki um áramótin 1987/1988. Ekki verður séð, að A hafi af þessu tilefni fengið fyrirmæli um, með hvaða hætti hann skyldi haga frágangi verksins, ef undan eru skildar óskir forstöðumanns X um mánaðarlegar áfangaskýrslur, sbr. bréf, dags. 29. júlí 1987. Vegna þeirra ummæla í bréfum forstöðumanns X, að A hafi litlu sem engu skilað, sem X-stofnun gæti nýtt sér í starfsemi sinni, og ekkert hafi verið unnt að selja út af vinnu hans, skal á það bent, að ekki verður séð, að A hafi í starfslýsingu eða síðar fengið leiðbeiningar eða fyrirmæli um, að hann ætti sérstaklega að haga störfum sínum eða skilum á verkum með tilliti til þessa.
Í svari samgönguráðuneytisins til mín kemur fram, að það sé ekki verkefni ráðuneytisins að gefa fyrirmæli og leiðbeiningar um störf hjá X-stofnun. Ég fellst á, að þetta hljóti að vera hin almenna regla varðandi dagleg störf hjá stofnuninni. Það leysir hins vegar ráðuneytið ekki undan því að gegna hlutverki sínu sem yfirstjórnanda og handhafa veitingarvalds tiltekinna starfa hjá X-stofnun.
Samgönguráðuneytinu bar jafnframt að taka innan eðlilegs tíma afstöðu til þess, hvort það teldi erindi forstöðumanns X, fyrst í bréfi hans, dags. 19. október 1987, gefa tilefni til þess að A hætti störfum hjá X-stofnun og þá með hvaða hætti. Ég mun síðar fjalla um viðræður starfsmanna ráðuneytisins við A á fundi 28. janúar 1988, en ákvarðanir um framtíð starfa A hjá stofnuninni höfðu ekki verið teknar, þegar hann lagði fram kvörtun sína til mín í nóvember 1988. . . .“
V.3.
Að síðustu fjallaði ég í niðurstöðu álits míns um þau tilmæli starfsmanna samgönguráðuneytisins til A, að hann segði upp störfum og þar sagði:
„A kvartar sérstaklega yfir því, sem hann nefnir hótanir, og hann hafi orðið að þola á fundi í samgönguráðuneytinu 28. janúar 1988. A vísar í þessu efni til þess, að á fundinum hafi starfsmenn ráðuneytisins „kurteislega hótað hinu versta“, ef hann hætti ekki störfum að eigin
frumkvæði, og m. a. stutt mál sitt með tilvísun til áminningarbréfa, sem ráðuneytið hefði sent á árunum 1983 og 1984, en A telur að þau mál, sem þar er fjallað um, hafi ekki gefið tilefni til áminninga.
Ráðuneytið hefur í svari til mín vísað til minnisblaðs starfsmanna ráðuneytisins, dags. 7. apríl 1988, til skýringar á viðhorfi ráðuneytisins til kvörtunarinnar. Í minnisblaðinu er m. a. lýsing á ofangreindum fundi og hefur verið gerð grein fyrir henni í [IV.] hér að framan. Starfsmenn ráðuneytisins lýsa því, að þeir hafi rætt við A um störf hans hjá stofnuninni og um kvartanir forstöðumanns X yfir störfum hans. Þá kemur fram, að þeir hafi minnt A á, að hann „hefði einu sinni fengið beina áminningu frá ráðuneytinu og í annað skipti hefði embættið verið áminnt vegna mistaka hans.“ Síðan segir í minnisblaðinu, að starfsmennirnir hafi sagt A, að þeir vildu gefa honum kost á að segja starfi sínu lausu, en hann héldi launum í 12 mánuði.
Það var eðlilegt og í samræmi við ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að starfsmenn samgönguráðuneytisins kynntu A formlega beiðni forstöðumanns X um að honum yrði sagt upp störfum. Samkvæmt III. kafla laga nr. 38/1954 gilda sérstakar reglur um lausn úr stöðu sem lögin taka til. Með því að gefa starfsmanni kost á að segja sjálfur upp starfi er vikið frá nefndum lagareglum. Þær reglur útiloka ekki fortakslaust, að starfsmanni sé gefinn kostur á að segja sjálfur upp starfi í tilefni af ákveðnum ávirðingum. Slíkir starfshættir eru hins vegar almennt til þess fallnir að rýra þau réttindi, sem ríkisstarfsmönnum eru fengin með lögum. Ég tel því, að það sé sérstök undantekning, ef stjórnvaldi sé að eigin frumkvæði rétt, að halda að starfsmanni þeim kosti að segja sjálfur upp störfum. Slíkt getur að mínum dómi aðeins komið til greina, þegar næsta ótvíræð lagaskilyrði eru til að veita starfsmanni lausn að fullu. Niðurstaða mín er sú, að slík lagaskilyrði hafi ekki legið fyrir hinn 28. janúar 1988 og starfsmenn samgönguráðuneytisins hafi því ekki átt að hafa frumkvæði að því að gefa A kost á að segja starfi sínu lausu. Þá tel ég það aðfinnsluvert, að starfsmenn ráðuneytisins skyldu, áður en þeir kynntu boð ráðuneytisins, hafa vísað til áminninga frá ráðuneytinu, sem veittar voru á árunum 1983 og 1984. Á þeim tíma hafði A með höndum störf, er hann lét af samkvæmt ákvörðun ráðuneytisins í febrúar 1985. Ég fæ ekki séð, að þessar áminningar hafi tengst þeim störfum A, sem hann sinnti eftir þann tíma.“
Að lokum tók ég fram vegna ummæla A, að athugun mín hefði ekki leitt neitt í ljós, sem með réttu gæti talist ofsóknir á hendur honum af hálfu forstöðumanns X eða samgönguráðuneytis.