Álit

I.

Á árinu 1989 bárust mér tvær kvartanir út af álagningu gatnagerðargjalda samkvæmt samþykktum um gatnagerðargjöld, settum með heimild í lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, sbr. lög nr. 31/1975 um breytingu á þeim lögum, og staðfestum af félagsmálaráðuneytinu.

Eftir nokkur bréfaskipti af ofangreindu tilefni sendi ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 26. apríl 1989. Þar sagði meðal annars:

„Samkvæmt 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis fjallar umboðsmaður því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga, að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins.

Vegna bréfs ráðuneytis yðar, dags. 4. apríl s.l., og með hliðsjón af 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 tel ég rétt að senda ráðuneyti yðar mál þetta til úrskurðar. Í meðfylgjandi ljósriti af kvörtun [A], dags. 17. janúar 1989, koma fram athugasemdir hans í tilefni af þeirri ákvörðun bæjarstjórnar [X] að innheimta sérstakt gatnagerðargjald af fasteigninni ... Þá fylgir hér með ljósrit af bréfi, sem ég sendi bæjarstjóranum á [X] hinn 2. febrúar s.l., og svarbréf kaupstaðarins, dags. 6. apríl 1989, ásamt meðfylgjandi gögnum. Jafnframt hef ég í dag ritað [A] bréf það, er hér fylgir í ljósriti, og bent honum á að senda ráðuneytinu greinargerð fyrir sjónarmiðum sínum, ef hann telur þess þörf umfram það, sem fram kemur í kvörtun hans.

Það er ósk mín að þér látið mig vita, hvaða afstöðu ráðuneytið tekur til umræddrar kæru.“

Ofangreindu bréfi svaraði félagsmálaráðuneytið með bréfi, dags. 22. júní 1989. Þar sagði:

„Erindi þessu hefur áður verið svarað að hluta með bréfi dags. 4. apríl s.l. og er vísað til þess sem þar segir, að öðru leyti er afstaða ráðuneytisins til framangreinds er eftirfarandi:

1. Ráðuneytið telur að samkvæmt 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 eigi ráðuneytið eingöngu að úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við meðferð mála í sveitarstjórnum, svo sem hvort gætt hafi verið réttra fundarskapa og annarra atriða við ákvarðanatöku.

2. Ráðuneytið telur sér hvorki skylt né heimilt að skera úr ágreiningi einkaréttarlegs eðlis milli einstaklinga og sveitarstjórna nema slíkt sé beinlínis tekið fram eins og gert er í ýmsum sérlögum t.d. byggingarlögum nr. 54/1978 sbr. 8. gr.

Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið ekki efni til að taka framangreinda kæru til úrskurðar.“

II.

Í framhaldi af þessu ritaði ég félagsmálaráðherra enn bréf, dags. 29. september 1989. Þar lét ég í ljós eftirfarandi álit og tilmæli:

„Svo sem áður hefur komið fram, fjallar umboðsmaður Alþingis því aðeins um stjórnsýslu sveitarfélaga, að um sé að ræða ákvarðanir, sem skjóta má til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins, sbr. 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Þá verður ekki kvartað til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987. Það er því ljóst, að ég get því aðeins fjallað um nefndar kvartanir, að skjóta megi ágreiningi um álagningu gatnagerðargjalda til félagsmálaráðuneytisins.

Með lögum nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, er sveitarstjórn heimilað að innheimta gatnagerðargjöld með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfesti. Í lögunum eru nokkur nánari ákvæði um gjaldstofn og önnur skilyrði gjaldskyldu svo og um ákvörðun fjárhæðar gjaldsins. Innan þessara marka er sveitarstjórnum og viðkomandi ráðherra framselt vald til að leggja á skatt, en slíkt vald heyrir undir löggjafann, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar. Það er skoðun mín, að í slíkum tilvikum beri ráðherra sem æðra stjórnvald ríka ábyrgð á því, hvernig með vald til skattheimtu er farið. Sveitarstjórnir leggja gatnagerðargjöld á í skjóli samþykkta, sem ráðherra hefur staðfest. Ágreiningur getur risið milli sveitarstjórnar og gjaldanda bæði um það, hvort gjaldið samrýmist lögum og hvort það fari í bága við þá samþykkt, sem í hlut á. Ég tel ekki eðlilegt, að afskiptum ráðherra af álagningu sleppi frá og með staðfestingu samþykktar um gatnagerðargjald. Tel ég rétt, að ráðherra skeri úr ágreiningi um lögmæti álagningar gatnagerðargjalds í einstökum tilvikum. Sú niðurstaða mín styðst fyrst og fremst við þau lagarök, sem áður er frá greint, að um er að ræða meðferð skattlagningarvalds, sem löggafinn hefur framselt og falið ráðherra ríka ábyrgð á. Tel ég, að ekki fái staðist að sveitarstjórn hafi lokaorð á vettvangi stjórnsýslu um lögmæti álagningar, eftir að samþykkt hefur verið staðfest. Má reyndar þar við bæta, að það færi í bága við það, sem almennt tíðkast um málskot á sviði skattheimtu, að ekki væri kostur á að bera lögmæti álagningar undir annað og æðra stjórnvald en það, sem hefur lagt á gjald í upphafi.

Ég tel einnig rétt að víkja að fyrirmælum 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Þar er svo kveðið á, að ráðuneytið, þ.e. félagsmálaráðuneytið, úrskurði "um ýmis vafaatriði, sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna". Ákvæði þetta er ekki svo skýrt sem skyldi, hvorki varðandí það, hvaða úrskurðarvald ráðuneytinu sé falið, hverjir geti borið mál undir ráðuneytið né hvernig meðferð slíkra mála skuli hagað. Skoðun mín er engu að síður sú, að ráðuneytinu sé þarna falið vald til að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarstjórna í málefnum, sem teljast til sveitarstjórnarmálefna samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986: Tel ég jafnframt, að skýra verði 119. gr. svo, að þeir, sem nægilegra hagsmuna að gæta, þá ekki síst einstaklingar, sem ákvörðun beinist að, geti borið lögmæti ákvörðunar undir ráðuneytið. Samkvæmt 12. tölul. 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 er gatnagerð meðal verkefna sveitarstjórna. Það er álit mitt, að ágreiningi út af lögmæti álagningar gjalda til að standa straum af gatnagerð verði skotið til félagsmálaráðuneytisins á grundvelli 119. gr. sveitarstjórnarlaga, hvað sem líður öðrum röksemdum fyrir þeirri niðurstöðu.

Af þeim ástæðum, sem ég hef gert grein fyrir hér að framan, er það niðurstaða mín, að ágreiningur gjaldanda og sveitarstjórnar um lögmæti álagningar gatnagerðargjalds heyri undir úrskurðarvald félagsmálaráðuneytisins. Það eru því tilmæli mín, að ráðuneytið endurskoði afstöðu sína í þessu efni og leggi úrskurð á þau tvö mál, sem til mín hefur verið skotið. Ég leyfi mér að mælast til þess, að ráðuneytið taki afstöðu til þessara tilmæla minna svo fljótt sem kostur er og að ég verði látinn vita um niðurstöðu þess.“

Framangreindu bréfi mínu svaraði félagsmálaráðuneytið í bréfi, dags. 25. janúar 1990, en þar segir meðal annars:

„Bréfum yðar, annarsvegar frá 3. febrúar 1989 og 26. apríl 1989 varðandi kvörtun [A] út af álagningu gatnagerðargjalda á [X] og hins vegar frá 13. júní 1989 varðandi kvörtun [B] út af álagningu gatnagerðargjalda á [Y] hefur ráðuneytið svarað með bréfum dags. 4. apríl 1989, 22. júní 1989 og 26. júní 1989 og vísast til þess sem þar segir, en það er í megindráttum þess efnis að ráðuneytið telji sér hvorki rétt né skylt að skera úr ágreiningi milli gjaldanda og sveitarstjórnar um lögmæti álagningar nema skýlaus kæruheimild til ráðuneytisins sé í þeim lögum sem álagningarheimildin hefur stoð í. Slík heimild sé ekki í lögum um gatnagerðargjöld nr. 51/1974 og því heyri slíkur ágreiningur sem hér um ræðir undir dómstóla.

Í þessu sambandi vill ráðuneytið sérstaklega taka fram að hvorugur þeirra manna sem hér um ræðir hafa beðið ráðuneytið um álit eða úrskurð vegna meintrar óréttmætrar álagningar gatnagerðargjalda.

Að því er varðar tilmæli yðar um að ráðuneytið leggi úrskurð á framangreind ágreiningsmál á grundvelli 119. gr. sveitarstjórnarlaga, telur ráðuneytið eigi unnt að leggja þann skilning í greinina hvorki samkvæmt orðanna hljóðan né af athugasemdum með frumvarpinu, að ráðuneytið skuli úrskurða um ágreining gjaldanda og sveitarstjórnar umlögmæti álagningar gatnagerðargjalds.

Ráðuneytið leggur þann skilning í 119. gr. að með orðunum „framkvæmd sveitarstjórnarmálefna“ sé átt við innri málefni sveitarfélags þ.e. að ráðuneytið skuli úrskurða um vafaatriði sem upp kunna að koma við meðferð mála í sveitarstjórnum svo sem hvort gætt hafi verið réttra fundarskapa, fundur hafi verið réttilega boðaður, mál hafi réttilega fyrir lögð o.s.frv.

Á liðnum árum hefur ráðuneytið kveðið upp allmarga úrskurði um meðferð mála í sveitarstjórnum á grundvelli sveitarstjórnarlaga en ekki talið sig hafa heimild til að úrskurða um ágreining milli einstaklinga og sveitarstjórna nema sérstök kæruheimild hafi verið fyrir hendi í sérlögum eins og t.d. er í 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.

Með vísun til framanritaðs telur ráðuneytið ekki efni til, að óbreyttum lögum, að verða við tilmælum yðar um að úrskurða um kvartanir sem til yðar hafa borist út af álagningu gatnagerðargjalda.“

III.

Viðurkennt er í lögfræði, að málskotsréttur styðst iðulega við aðrar réttarheimildir en bein ákvæði settra laga. Ég hef gert grein fyrir því, að alveg sérstök rök liggi til þess, að ágreiningi um lögmæti gatnagerðargjalda verði skotið til félagsmálaráðuneytisins til úrskurðar. Ekki fær staðist, að ágreiningur milli sveitarstjórnar og gjaldanda út af álagningu gatnagerðargjalda sé „einkaréttarlegs eðlis“. Ég tel orðalag 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/ 1986 benda til rýmri málskotsréttar en haldið er fram af félagsmálaráðuneytinu. Í greinargerð með frumv. til laga um umboðsmann Alþingis var gengið út frá víðtækum málskotsrétti (sjá Alþt. 1986, A-deild, bls. 2560) . Víst er og um það, að mjög takmörkuð heimild er til að bera ákvarðanir sveitarstjórna undir umboðsmann Alþingis, ef skoðun félagsmálaráðuneytisins er rétt. Fer það algjörlega í bága við forsendur laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Hef ég tekið fram á öðrum stað í skýrslu þessari, að nauðsynlegt sé að löggjafinn taki á þessu máli. Ég hef ákveðið, þrátt fyrir afstöðu ráðuneytisins, að fjalla um nefndar kvartanir. Verður væntanlega gerð grein fyrir niðurstöðum í skýrslu næsta árs.

ÁLIT.

I.

Hinn 17. janúar 1989 bar A, fram kvörtun vegna þeirrar kröfu bæjarstjórnar X-kaupstaðar, að hann ásamt öðrum eigendum fasteignarinnar Y, áður Z, á X, skyldu greiða sérstakt gatnagerðargjald, svonefnt B-gatnagerðargjald, til sveitarfélagsins. Í kvörtun A kom fram, að húseignin nr. 25 við Z stæði um 60-90 metra frá götunni Y. Sagði A, að stígur frá götunni væri ekki fullfrágenginn með olíumöl eða bundnu slitlagi og ekki hefði verið gengið frá fullnægjandi frárennslislögnum frá húsinu. Engu að síður hefði hann verið krafinn um umrætt gjald. Þá hefði ekki verið tilkynnt um nafnbreytinguna úr Z í Y og hefði hann ekki fengið vitneskju um hana fyrr en 29. júlí 1988, er honum barst reikningur fyrir gjaldinu. Með bréfi X-kaupstaðar, dags. 29. nóvember 1988, hefði síðan verið skorað á hann að greiða gjaldið. Hefði honum verið gefinn kostur á að greiða 80% af skuldinni með skuldabréfi til 3ja ára, en afganginn ásamt dráttarvöxtum og kostnaði vegna skuldabréfs yrði að greiða í peningum. Þá hefði í bréfinu verið tekið fram, að samkvæmt lögfræðiáliti bæri honum að greiða gjaldið þrátt fyrir þær athugasemdir, sem hann hefði gert. Taldi A vafa leika á, að umrædd gjaldtaka hefði næga lagastoð.

II.

Hinn 2. febrúar 1989 fór ég þess á leit, að X-kaupstaður léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um, hvernig staðið var að breytingu á auðkenni fasteignarinnar úr Z í Y og hvort lokið hefði verið við lagningu á bundnu slitlagi og gangstétt við þá götu, er fasteignin stendur við. Í svarbréfi X-kaupstaðar 6. apríl 1989 segir, að sumarið 1988 hafi verið lokið við að leggja bundið slitlag, m.a. á Y, en ekki hafi verið lokið við gangstéttarlögn á því sumri. Bréfinu fylgdi ennfremur afrit fundargerða um breytingarnar á auðkenni fasteignarinnar Z. Kemur þar fram, að breytingin hafi verið samþykkt í byggingar- og skipulagsnefnd 4. mars 1988 og ákveðin með samþykkt bæjarráðs X-kaupstaðar 17. mars 1988.

III.

Auk kvörtunar A barst mér einnig á árinu 1989 kvörtun frá öðrum aðila út af sama ágreiningsefni. Af því tilefni stóð ég í bréfaskiptum við félagsmálaráðuneytið um rétt þessara aðila til þess að skjóta ákvörðun viðkomandi sveitarstjórna til úrskurðar félagsmálaráðuneytisins. Á bls. 117-119 í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1989 rakti ég þessi bréfaskipti og lét í ljós það álit mitt, að ágreiningur gjaldenda og sveitarstjórnar um lögmæti álagningar gatnagerðargjalds heyrði undir félagsmálaráðuneytið. Beindi ég þeim tilmælum til ráðuneytisins, að það legði úrskurð sinn á framangreind mál. Niðurstaða ráðuneytisins varð sú, að það taldi ekki efni til, að óbreyttum lögum, að verða við tilmælum mínum. Um þennan hluta málsins skal að öðru leyti vísað til skýrslu minnar fyrir árið 1989.

IV.

Með bréfi, dags. 1. febrúar 1990, mæltist ég til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að bæjarstjórn X-kaupstaðar skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Ég tók fram, að ég teldi að álagningu gatnagerðargjalda yrði skotið til félagsmálaráðuneytisins til úrskurðar og væri því fullnægt skilyrði 3. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að um væri að ræða ákvarðanir sveitarfélags, sem skjóta mætti til ráðherra eða annars stjórnvalds ríkisins og umboðsmaður gæti því haft afskipti af. Breytti þar ekki neinu um, þótt félagsmálaráðuneytið væri þar á öndverðri skoðun og hefði ákveðið að sinna ekki þessari lagaskyldu sinni. Svarbréf X-kaupstaðar frá 26. september 1990 er svohljóðandi:

"Árið 1988 stóð yfir mikið átak í gatnagerð á [X] og var þá meðal annarra gatan [Y] malbikuð. Samkvæmt lögum nr. 51/1974 og reglugerð nr. 319/1981 um gatnagerðargjöld er sveitarfélaginu heimilt að leggja svokallað B-gatnagerðargjald, sem er gjald vegna þátttöku lóðarhafa í því að gera bundið slitlag á götu svo og endanlega ganga frá gangstétt.

Sannarlega hefur aðkeyrsla að fasteigninni [Y] áður [Z] verið um [Y] en ekki um [Z]. Samkvæmt aðalskipulagi fyrir [X], frá 1980 til ársins 2000, er gert ráð fyrir að [Z] liggi mun austar en gert var ráð fyrir á eldra skipulagi og að aðkoma að umræddri fasteign yrði frá [Y], því töldu bæjaryfirvöld rétt að breyta götuheiti og götunúmeri þ.e.a.s. að gera [Z] að [Y], og voru önnur hús einnig með í þeirri breytingu, til þess að hægt yrði að leggja B-gatnagerðargjald á fasteignirnar og væri það eðlilegra að gera það nú þegar var verið að leggja götuna bundnu slitlagi þannig að allir sem við götuna búa sætu við sama borð hvað gjaldtöku varðar, en ekki síðar þegar [Z] yrði malbikuð enda eiga þessar fasteignir ekki aðkeyrslu frá [Z]."

Með bréfi, dags. 1. október 1990, óskaði ég eftir því við A, að hann léti mér í té þær athugasemdir, sem hann teldi rétt að gera í tilefni af framangreindu bréfi X-kaupstaðar. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 18. desember 1990.

V.

Með bréfi 30. september 1991 óskaði ég eftir því að X-kaupstaður léti mér í té frekari upplýsingar. Í fyrsta lagi hvort og hvernig eigendum fasteigna, er áður stóðu við Z, en nú við Y, hefði verið tilkynnt, að breyta ætti auðkennum fasteigna þeirra. Í öðru lagi, hvort lagning slitlags á þann hluta Y, er áður tilheyrði Z, væri lokið og ef svo væri, hvenær það verk hefði hafist og hvenær því hefði lokið. Í þriðja lagi hvort lagningu gangstétta væri lokið við umrædda götu og ef svo væri, hvenær því verki hefði lokið. Þá óskaði ég eftir því að fram kæmi, hver hefði verið staða framkvæmda við húsið nr. .. við Y (áður Z), þegar bæjaryfirvöld kröfðu eiganda þeirrar fasteignar um B-gatnagerðargjald á árinu 1988, og hver væri staða þessara framkvæmda nú. Í svarbréfi X-kaupstaðar frá 27. nóvember 1991 kom eftirfarandi fram:

"1.Byggingar- og skipulagsnefnd samþykkti á fundi sínum 4. mars 1988 breytingar á götunöfnum og númerum á reitnum milli [Y], [Ø] og [Z]. Húseigendum viðkomandi húsa var sent bréf dags. 23.03.88. þar sem breytingin var tilkynnt. ...

2.Framkvæmdir við jarðvegsskiptingu og lagningu bundins slitlags hófst að vori 1988 en lauk að mestu haustið 1988. Enn er þó ólokið við að leggja bundið slitlag á bílastæði sem áttu að koma við [Y] nr. .. og ... Búið er að skipta um jarðveg í bílastæðunum og setja jöfnunarlag en bundið slitlag er enn ekki komið á þau.

3.Lagningu gangstétta er enn ekki lokið. Áætlað er að ljúka við lagningu gangstétta við götur sem komið er á bundið slitlag á árunum 1992-1994. Ekki liggur fyrir ákvörðun um hvernig götum verður raðað niður á framkvæmdatímabilið þannig að ekki hefur verið tekin ákvörðun um hvort gangstétt verður lögð við [Y] árið 1992, 1993, eða 1994."

Með bréfi, dags. 3. desember 1991, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf X-kaupstaðar. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans, dags. 13. desember 1991. Í athugasemdum hans kom fram varðandi fyrsta lið, að honum og systkinum hans hafi verið ókunnugt um bréf bæjarins frá 23. mars 1988. Varðandi annan lið gerði A athugasemdir við það, hvernig staðið hefði verið að framkvæmdum við þann hluta Y, er áður hét Z. Loks sagði í athugasemdum A:

"Það er rétt og staðfest að engin gangstétt er komin við [Y]. Það er líka rétt að ekkert bundið slitlag er komið á stíginn og bílastæðið við [Y] 28 og 30, áður [Z] 23 og 25. Af svari byggingarfulltrúa má því ráða og er augljóst, að ekki er fyrirhugað að ganga frá þessum málum fyrr en í fyrsta lagi á árinu 1992, kanske ekki fyrr en 1994."

VI.

Niðurstaða álits míns, dags. 30. mars 1992, var svohljóðandi:

1.

"Á fundi bæjarráðs X-kaupstaðar 17. mars 1988 var ákveðið að telja til Y tilteknar húseignir, er áður tilheyrðu Z. Með bréfi X-kaupstaðar frá 23. mars 1988 var eigendum umræddra húseigna gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar. Fram kemur í athugasemdum A frá 13. desember 1991, að honum hafi ekki borist bréf þetta og að honum hafi ekki verið kunnugt um breytinguna, fyrr en honum barst tilkynning um innheimtu gjaldsins.

Telja verður, að samkvæmt ákvæði í grein 2.4.5. í byggingarreglugerð nr. 292/1979 með síðari breytingum hafi bæjarráði X-kaupstaðar verið heimilt að breyta auðkennum þeirra húseigna, er áður töldust til Z. Ég tel ekki ástæðu til að fjalla um það hér, hvort eigendum umræddra húseigna hafi, með nægilega tryggilegum hætti, verið gefinn kostur á að gera athugasemdir við umræddar breytingar, þar sem ég lít svo á, að kvörtun A lúti fyrst og fremst að skilyrðum fyrir því að X-kaupstaður geti krafið hann um hið svonefnda B-gatnagerðargjald.

2.

Ákvörðun bæjarráðs X-kaupstaðar um að krefja m.a. eigendur húseignarinnar nr. .. við Y (áður Z) um B- gatnagerðargjald er byggð á heimild í 3. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, sbr. lög nr. 31/1975. Nefnd lagagrein er svohljóðandi:

"3. gr.

Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta.

Heimild til að leggja á slík gjöld er bundin við það, að sveitarfélagið hafi ekki áður innheimt af hlutaðeigandi fasteign gatnagerðargjald, sem ætlað hefur verið a.m.k. að hluta til bundins slitlags."

Þá segir í 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. sömu laga:

"4. gr.

Gjald skv. 3. gr. má innheimta af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar, enda sé eigi lengri tími en fimm ár liðinn frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir.

...

6. gr.

...

Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt."

Um heimild til álagningar umrædds gatnagerðargjalds koma ennfremur til athugunar fyrirmæli reglugerðar nr. 319/1981 um gatnagerðargjöld á X, sbr. reglugerð nr. 398/1988, er sett var með stoð í lögum nr. 51/1974. Í 2. gr. reglugerðar nr. 319/1981 kemur fram, að svonefnt B-gatnagerðargjald sé gjald vegna þátttöku lóðarhafa í því að leggja bundið slitlag á götu svo og að ganga endanlega frá gangstétt. Í 10. gr. reglugerðarinnar segir, að B-gatnagerðargjald sé "...gjald til að ljúka frágangi götu, umfram það sem segir í 3. gr., þ.e. til að gera slitlag og gangstétt...". Í 14. gr. sömu reglugerðar segir síðan:

"Gatnagerðargjald samkvæmt 10. gr. greiðist þannig, að 20% greiðast er lagningu bundins slitlags er lokið. Eftirstöðvar, 80%, skulu tryggðar með skuldabréfi, tryggðu með veði í viðkomandi fasteign, er greiðist með jöfnum afborgunum á næstu 3 árum. Gjalddagar afborgana eru 1. febrúar og 1. júlí ár hvert. Lánskjör skulu vera hin sömu og á lánum Byggingarsjóðs, hverju sinni.

Lokagreiðsla samkvæmt 10. gr. skal ekki innheimt, fyrr en gengið hefur verið frá gangstétt fyrir framan lóð gjaldenda.

..."

Það er meðal annars skilyrði fyrir heimtu B-gatnagerðargjalds skv. 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974, að ekki hafi áður verið innheimt af hlutaðeigandi fasteign gatnagerðargjald, sem a.m.k. að hluta hafi verið ætlað til bundins slitlags, og að ekki séu liðin fimm ár frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Ekki er um það deilt að þessu skilyrði sé fullnægt.

Gatnagerðargjald það, sem um ræðir í máli þessu, var samkvæmt 10.-13. gr. reglugerðar nr. 319/1981 lagt á í einu lagi, án þess að greint væri milli lagningar slitlags annars vegar og lagningar gangstéttar hins vegar. Nam heildarfjárhæð álagningarinnar vegna fasteignarinnar Y kr. 209.338,-, en samkvæmt reikningi X-kaupstaðar 22. júlí 1988 til A og sameigenda hans var gefinn kostur á staðgreiðslu með afslætti eða á staðgreiðslu í peningum, að lágmarki 20% af álagningu, og með útgáfu skuldabréfs til þriggja ára fyrir afganginum. Með bréfi 29. nóvember 1988 gaf X-kaupstaður A kost á því að gera upp skuldina með þeim hætti, að 80% skuldarinnar yrðu greidd með skuldabréfi til þriggja ára, en afganginn ásamt dráttarvöxtum og kostnaði yrði að greiða í peningum. Þegar greiðsla barst ekki, var krafist lögtaks fyrir heildarfjárhæðinni, auk vaxta og kostnaðar, sbr. bréf bæjarfógeta 15. desember 1988 til A.

Af fyrrgreindu bréfi X-kaupstaðar frá 27. nóvember 1991 verður ráðið, að lagningu gangstétta sé enn ekki lokið, en áætlað sé að því verki ljúki á árunum 1992-1994. Verður því ekki séð, hvernig framangreind gjaldheimta samrýmist því ákvæði 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 319/1981, að lokagreiðsla samkvæmt 10. gr. reglugerðarinnar skuli ekki innheimt, fyrr en gengið hefur verið frá gangstétt fyrir framan lóð gjaldenda. Hvernig sem á mál þetta er litið að öðru leyti, er að mínum dómi ástæða til þess fyrir X-kaupstað að endurskoða fjárheimtu sína á hendur A og sameigendum hans að þessu leyti.

Ennfremur verður hér að benda á, að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir, að hið sérstaka gatnagerðargjald, sem hér er um að ræða, verði þá fyrst gjaldkræft, er lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Er þetta önnur regla en gildir samkvæmt 1. málsgrein greinarinnar um hið almenna gatnagerðargjald samkvæmt 1. grein laganna. Bendir þetta til þess, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að fyrir lægi, hver kostnaður hefði orðið af verki, áður en gatnagerðargjaldi þessu yrði jafnað niður á gjaldendur þess, og að samanlögð gjöld á fasteignaeigendur vegna lagningar slitlagsins eigi ekki að fara fram úr heildarkostnaði þessum. Lokaákvæði 2. mgr. 6. gr. heimilar sveitarstjórn að dreifa greiðslu gjaldsins á tiltekið árabil, eftir nánari fyrirmælum í samþykkt. Þetta undantekningarákvæði heimilar að mínum dómi ekki að leggja gjaldið á og hefja innheimtu þess fyrr en verki eða áfanga verks er lokið, þar sem í 4. gr., öðru aðalheimildarákvæði gjaldsins, er greinilega gengið út frá því, að álagning og niðurjöfnun þess eigi sér aldrei stað fyrr en fyrir liggur, hver kostnaður af verki hafi orðið.

Í samræmi við það, sem að ofan er rakið, er skoðun mín sú, að ekki sé lagaheimild til að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið er þeim framkvæmdum, sem í 4. gr. laga nr. 51/1974 greinir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, svo sem í máli þessu, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, þá tel ég, að ekki sé að lögum heimild til álagningar og innheimtu gatnagerðargjalds, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið. Að mínum dómi eru fyrirmæli 1. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 319/1981 því ekki í samræmi við lög. Þess er hins vegar að geta, að í dómi Hæstaréttar 12. apríl 1984 (Hrd. 1984.573), sem fjallaði um álagningu sams konar sérstaks gatnagerðargjalds í Vestmannaeyjum, var ekki að því fundið, þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin, áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar. Þar verður þó að hafa í huga, að ekki er fyllilega ljóst, hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins.

Það er niðurstaða mín, að X-kaupstaður hafi við innheimtu umrædds gatnagerðargjalds gengið lengra en 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 319/1981 heimilar og að auk þess leiki verulegur vafi á, hvort ákvæði 1. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar þessarar fái yfirleitt samrýmst 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974.

Hér að ofan er lýst þeim vafa, sem er á því, hvort 1. og 2. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 319/1981 samrýmist 4. gr. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, og sami vafi rís um gildi sams konar eða svipaðra ákvæða í mörgum öðrum reglugerðum um gatnagerðargjöld. Þar við bætist að ákvæði 4. gr. og 5. gr. laga nr. 51/1974 um fjárhæð gjalds, sem innheimta má samkvæmt 3. grein laganna, eru ekki skýrt orðuð og tengsl milli efnisreglna þeirra óljós. Mælir 5. grein laganna fyrir um almenna ákvörðun gjaldsins í samþykkt, þar sem gjaldið á að fara eftir stærð lóðar og/eða rúmmáli húss, notkun þess og gerð, en 4. grein setur þau takmörk, að gjald af fasteignum við götu, sem bundið slitlag er lagt á eða gangstéttir lagðar við, megi aðeins nema "allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir". Er hins vegar ekki nánar tilgreint, hverjar séu "þessar framkvæmdir", sem við á að miða, þegar "meðalkostnaður" er fundinn.

Ég tel því samkvæmt framansögðu, að óviðunandi óvissa sé um skilyrði laga til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds samkvæmt 3. gr. laga nr. 51/1974 og ýmsum reglugerðum settum með heimild í þeim lögum. Áður hef ég vakið athygli á þeim ágalla á stjórnsýsluframkvæmd, að vegna afstöðu félagsmálaráðuneytisins eigi gjaldendur þess engan kost að skjóta álagningu gatnagerðargjalds til æðra stjórnvalds (sjá skýrslu fyrir árið 1989, bls. 117-119). Að mínum dómi er af þessum ástæðum brýnt að endurskoða lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld. Ég hef því í samræmi við 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis ákveðið að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á máli þessu."

VII. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 1. október 1992, óskaði ég eftir upplýsingum frá félagsmálaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu. Með bréfi, dags. 22. október 1992, bárust mér eftirfarandi svör ráðuneytisins:

„Í framhaldi af bréfi yðar dags. 1. október 1992 vegna máls nr. 78/1989 vill félagsmálaráðuneytið upplýsa eftirfarandi:

Félagsmálaráðherra hefur ákveðið að lög nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld verði endurskoðuð og hefur óskað eftir því að Samband ísl. sveitarfélaga tilnefni fulltrúa í nefnd til að vinna að því verkefni.“