Álit

I.

Með bréfi, dags. 6. janúar 1989, báru Neytendasamtökin fram kvörtun vegna hækkana á tilteknum opinberum gjöldum af bifreiðum og bensíni og á gjaldskrá fyrir póstþjónustu. Í bréfi samtakanna vísuðu þau til þess, að frá 27. ágúst 1988 og fram til 28. febrúar 1989 hefði verið í gildi verðstöðvun samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar. Samkvæmt ákvörðun ríkisstjórnarinnar hefði aðeins verið heimilt að hækka verð vöru og þjónustu, sem næmi hækkun á erlendu innkaupsverði, og skyldu sömu reglur gilda um gjaldskrár fyrirtækja á vegum ríkis og sveitarfélaga. Í bréfi sínu tóku samtökin fram, að þrátt fyrir þetta hefðu verið heimilaðar tilteknar verðhækkanir á vöru og þjónustu. Beindu samtökin kvörtun sinni að eftirfarandi hækkunum, sem þau töldu fara í bága við ofangreinda verðstöðvun. Í kvörtuninni sagði:

„1) Með auglýsingu í Stjórnartíðindum voru póstburðargjöld hækkuð frá og með 16. október sl.

2) Með reglugerð nr. 558 frá 28. desember sl. var ákveðið að hækka bensíngjald sem leiddi til verðhækkunar á bensíni. Verðlagsráð sem starfar eftir lögum nr. 56/1978 staðfesti þetta nýja verð.

3) Með reglugerð nr. 559 frá 28. desember sl. var þungaskattur á díselbifreiðum hækkaður.

4) Með reglugerð frá 30. desember sl. var ákveðið að hækka bifreiðagjald sem leiddi til hækkunar á útsöluverði bifreiða.“

II.

Upphaf þessa máls var, að á fundi ríkisstjórnarinnar 26. ágúst 1988 var gerð svohljóðandi samþykkt um verðstöðvun:

„Ríkisstjórnin hefur ákveðið með heimild í 7. gr. laga nr. 56/1978 um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti og að fengnu áliti Verðlagsráðs að setja á verðstöðvun frá 27. ágúst 1988 til 30. september 1988. Samkvæmt þessu er óheimilt að hækka verð á vöru eða þjónustu á nefndu tímabili. Jafnframt felur ríkisstjórnin Verðlagsstofnun að framfylgja ákvörðun þessari með viðmiðun við verðupptöku stofnunarinnar um miðjan ágúst.“

Með samþykkt ríkisstjórnar á fundi 28. september 1988 var samþykkt að framlengja ofangreinda verðstöðvun til 28. febrúar 1989 með þeirri breytingu, að heimilt yrði að hækka verð vöru og þjónustu, sem næmi hækkun á erlendu innkaupsverði eða hækkun á verði á innlendum grænmetis- og fiskmörkuðum.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 56/1978 var ríkisstjórninni veitt heimild til að beita verðstöðvun við lausn efnahagsmála í allt að sex mánuði í senn, en áður skyldi leitað álits Verðlagsráðs um slíkar aðgerðir. Í 2. gr. laga nr. 56/1978 segir, að lögin taki til hvers konar atvinnustarfsemi, svo sem framleiðslu, verslunar, þjónustu o.s.frv., án tillits til þess hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum. Tekið er fram, að ákvæði laganna nái hvorki til útflutnings né til verðlagningar, sem ákveðin er með sérstökum lögum.

III.

Hækkun bensíngjalds, þungaskatts og bifreiðaskatts.

Í tilefni af kvörtun Neytendasamtakanna óskaði ég með bréfi, dags. 31. janúar 1989, eftirfarandi upplýsinga frá Verðlagsstofnun:

„1) Hver hefur verið framkvæmd Verðlagsstofnunar í tíð gildandi verðstöðvunar varðandi verðhækkanir, sem rekja má til hækkunar á bensíngjaldi, sbr. reglugerð nr. 558/1988, hækkunar á þungaskatti af díselbifreiðum, sbr. reglugerð nr. 559/1988, og hækkun á bifreiðagjaldi, sbr. reglugerð nr. 572/1988?

2) Hefur Verðlagsstofnun haft afskipti af hækkun þeirri á gjaldskrá fyrir póstþjónustu, sem kom til framkvæmda hinn 16. október 1988, sbr. auglýsingu nr. 346/1988?

3) Hver hefur verið framkvæmd Verðlagsstofnunar í tíð gildandi verðstöðvunar í þeim tilvikum, þegar seljendur vöru og þjónustu höfðu ákveðið fyrir gildistöku verðstöðvunar að hækka verð á vöru eða þjónustu sinni á tilteknum degi á verðstöðvunartímanum? Hefur Verðlagsstofnun heimilað slíkar hækkanir, þrátt fyrir verðstöðvun? Hefur það haft þýðingu, hvort seljendur vöru eða þjónustu höfðu birt kaupendum ákvarðanir sínar um fyrirhugaðar hækkanir fyrir gildistöku verðstöðvunarinnar?“

Í svarbréfi Verðlagsstofnunar, dags. 6. febrúar 1989, sagði:

„1) Verðlagsstofnun hefur ekki haft afskipti af gjöldum þeim, sem nefnd eru undir þessum lið. Verðlagsráð samþykkti aftur á móti að taka hækkun á bensíngjaldi, sem ákveðin var af fjármálaráðuneyti, inn í hámarksverð bensíns á fundi sínum 30. desember s.l.

2) Nei.

3) Verðlagsstofnun hefur heimilað hækkun í þeim tilvikum sem seljendur og kaupendur vöru og þjónustu voru búnir að semja um hækkunina, áður en verðstöðvun var ákveðin.

Verðlagsstofnun hefur einnig heimilað hækkun á verði vöru og þjónustu, eftir að verðstöðvun tók gildi, í þeim tilvikum sem ákvörðun um verðhækkun hafði verið birt kaupendum umræddrar vöru og þjónustu, áður en verðstöðvun var ákveðin.“

Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1989, sagði svo:

„Reglugerð um bensíngjald nr. 558/1988 var gefin út 28. desember 1988 samkvæmt heimild í lögum nr. 3/1987 um fjáröflun til vegagerðar og hækkaði gjaldið úr kr. 12,60, sbr. reglugerð nr. 476/1987, í kr. 16,70 af hverjum lítra frá og með 1. janúar 1989. Þungaskattur af bifreiðum hækkaði einnig sama dag með reglugerð nr. 559/1988 um breyting á reglugerð nr. 593/1987 um þungaskatt. Reglugerð þessi var sett samkvæmt heimild í lögum nr. 3/1987 um fjáröflun til vegagerðar, sbr. lög nr. 5/1987. Þá var sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum hækkað með reglugerð nr. 572/1988 um breyting á reglugerð nr. 613 31. desember 1987, um sérstakt gjald af bifreiðum og bifhjólum en reglugerð þessi var sett samkvæmt heimild í 16. gr., sbr. 35. gr. laga nr. 4/1960 um efnahagsmál og tók gildi 2. janúar 1989.

Í lögum nr. 3/1987 um fjáröflun til vegagerðar, sbr. lög nr. 5/1987, er ákveðið að innheimta skuli sérstakt innflutningsgjald - bensíngjald - af bensíni og þungaskatt af bifreiðum, sem nota annan orkugjafa en bensín. Í lögunum er fjárhæð þessara gjalda ákveðin, en í 6. gr. laganna segir, að hinar tilgreindu fjárhæðir séu grunntaxtar og ráðherra sé heimilt að hækka gjöldin allt að því að þau hækki í réttu hlutfalli við þá hækkun, sem kunni að verða á vísitölu byggingarkostnaðar.

Samkvæmt 16. gr. laga nr. 4/1960 um efnahagsmál er ríkisstjórninni heimilt að innheimta sérstakt gjald af innfluttum bifreiðum og bifhjólum, og má það nema allt að 135% af fob-verði hverrar bifreiðar eða bifhjóls.

Með ofangreindum lögum hefur löggjafarvaldið veitt framkvæmdavaldinu heimild til að ákveða innan tiltekinna marka fjárhæð gjalda, sem innheimt eru í ríkissjóð með hliðstæðum hætti og aðflutningsgjöld og skattar. Innheimta þessara gjalda styðst því við sjálfstæðar lagaheimildir og þau verða ýmist innflytjendur þeirrar vöru, sem gjöldin eru lögð á, eða eigendur hinna gjaldskyldu tækja að greiða, óháð verðlagsákvæðum, eins og önnur opinber gjöld, sem lögð eru á með hliðstæðum hætti. Verður að telja, að í þeim tilvikum, sem breytingar á þessum gjöldum hafa áhrif á endanlegt söluverð vöru eða kostnað við notkun gjaldskyldra tækja, sé verðlagsyfirvöldum skylt, svo fremi sem lög mæli því ekki í gegn, að taka tillit til slíkra breytinga við ákvarðanir sínar um söluverð vöru. Á þetta við, þegar verðlagning vöru eða þjónustu fellur undir lög nr. 56/1978, en einnig er hugsanlegt að slík verðlagning falli utan gildissviðs laganna, þar sem hún er ákveðin með sérstökum lögum, sbr. lokaákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 56/1978.

Niðurstaða mín var því sú, að ákvarðanir stjórnvalda um hækkanir bensíngjalds, þungaskatts og bifreiðagjalds, sem teknar voru með reglugerðum þeim, er lýst var hér að framan, hefði ekki farið í bága við þá verðstöðvun, sem var í gildi á þessum tíma samkvæmt 7. gr. laga nr. 56/1978. Að því leyti sem kvörtun Neytendasamtakanna varðaði hækkun framangreindra gjalda, gaf hún að mínu áliti ekki tilefni til þess að ég fjallaði frekar um hana að lokinni frumathugun.“

IV.

Hækkun á gjaldskrá póstburðargjalda.

Hinn 31. janúar 1989 ritaði ég samgönguráðherra bréf og óskaði eftir því, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Neytendasamtakanna, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að því er varðaði hækkun þá á gjaldskrá fyrir póstþjónustu, sem kom til framkvæmda 16. október 1988, sbr. auglýsingu nr. 346/1988. Ég óskaði sérstaklega eftir því, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess, hvernig það samrýmdist 7. gr. bráðabirgðalaga nr. 14/1988, eins og henni var breytt með 16. gr. laga nr. 83/1988, að láta hluta af hækkun þeirri, er birt var með auglýsingu nr. 346/1988, koma til framkvæmda 16. október 1988.

Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 15. mars 1989, er hljóðar svo:

„Með vísan til bréfs yðar, dags. 31. janúar sl., í tilefni af kvörtun Neytendasamtakanna vegna hækkunar á gjaldskrá fyrir póstþjónustu, sbr. Gjaldskrá nr. 346,12. júlí 1988, sem tók gildi 16. júlí 1988, skal eftirfarandi tekið fram:

Hækkunarbeiðni Póst- og símamálastofnunar á gjaldskrá fyrir póstþjónustu var borin fram á fundi ríkisstjórnarinnar hinn 5. júlí 1988 og samþykkti ríkisstjórnin þar 15% meðaltalshækkun á þeim gjöldum. Hjálagt fylgir myndrit af samþykkt ríkisstjórnarinnar hér að lútandi.

Hækkun þessi var vegna breytinga á almennum forsendum frá fjárlagagerð, þ.e. kjarasamningum og gengisfellingum, sem höfðu veruleg áhrif á greiðslustöðu stofnunarinnar. Póst- og símamálastofnun hafði óskað eftir 24% hækkun til að ná jöfnuði í greiðslustöðu á árinu 1988, en talið var að ná þyrfti þeim jöfnuði á lengri tíma.

Jafnframt var ákveðið að hækka póstburðargjöld fyrir 20 gr. almenn bréf innanlands og til annarra Norðurlanda í tveimur áföngum, þ.e. úr 16 kr. í 18 kr. 16. júlí 1988, en úr 18 kr. í 19 kr. hinn 16. október 1988. Þannig yrði hækkunin nær heimiluðu meðaltali miðað

við árið í heild, og neytendur nytu góðs af því að stofnunin nýtti ekki að öllu leyti þá hækkunarheimild sem hún hafði fengið.

Þessi ákvörðun, þ.e. bæði hækkun frá 16. júlí 1988 og 16. október 1988, var birt í gjaldskrá nr. 346,12. júlí 1988 í Stjórnartíðindum B45,1988. Hækkun póstburðargjalds hinn 16. október 1988 var því hluti af gjaldskrárbreytingunni sem tók gildi 16. júlí 1988 og ríkisstjórnin hafði samþykkt í samræmi við ákvæði bráðabirgðalaga nr. 14, 20. maí 1988. Þar sem ákvörðun um hækkun póstburðargjalds 16. október 1988 hafði verið tekin og löglega birt fyrir gildistöku bráðabirgðalaga nr. 83, 28. september 1988 telur ráðuneytið að téð hækkun brjóti ekki í bága við 16. gr. laga nr. 83/1988.

Með bréfi dags. 6. október 1988 óskaði ráðuneytið álits verðlagsstjóra á því hvort hækkunin 16. október bryti í bága við ákvæði bráðabirgðalaganna nr. 83/1988. Álit verðlagsstjóra, sem veitt var munnlega, var að þar sem ákvörðun umverðhækkunina hafi verið tekin áður en verðstöðvun tók gildi brjóti umrædd hækkun ekki í bága við téð bráðabirgðalög.

Þess má að lokum geta, að þrátt fyrir framanritað, lét samgönguráðherra kanna það sérstaklega hvað það hefði í för með sér ef frá téðri hækkun yrði fallið. Niðurstaðan var sú, að af því hefði hlotist óhagræði og tjón, sem neytendur stofnunarinnar hefðu væntanlega orðið að greiða fyrir síðar með hærri póstburðargjöldum.“

Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1989, sagði svo:

„Samkvæmt 19. gr. póstlaga nr. 33/1986 og 11. gr. laga nr. 36/1977 um stjórn og starfrækslu póst- og símamála, sbr. laga 34/1987, ákveður ráðherra í gjaldskrá gjöld þau, sem greiða ber Póst- og símamálastofnun fyrir þjónustu þá, sem hún veitir, þ.m.t. póstburðargjöld. Ákvarðanir um gjöld fyrir póstþjónustu til Póst- og símamálastofnunar eru því teknar af ráðherra samkvæmt sérstökum lögum og ná lög nr. 56/1978 um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti því ekki til þeirra ákvarðana, sbr. lokaákvæði 2. mgr. 2. gr. laganna. Á hið sama við verðstöðvun þá er ríkisstjórnin ákvað samkvæmt 7. gr. laga nr. 56/1978.

Við könnun mína á kvörtun Neytendasamtakanna athugaði ég sérstaklega, hvort ákvarðanir um gjöld fyrir póstþjónustu samrýmdust bráðabirgðalögum nr. 14/1988 um aðgerðir í efnahagsmálum, sbr. breytingu með lögum nr. 83/1988.

Í 7. gr. bráðábirgðalaga nr. 14/1988 um aðgerðir í efnahagsmálum, sem tóku gildi 20. maí 1988, sagði orðrétt:

„Frá gildistöku laga þessara skulu hækkanir á gjaldskrám ríkisfyrirtækja háðar samþykki ríkisstjórnarinnar.“

Ríkisstjórnin fjallaði á fundi sínum 5. júlí 1988 um beiðni Póst- og símamálastofnunar um hækkun á gjaldskrám fyrirtækisins og samkvæmt bókun ríkisstjórnarinnar var ákveðið að heimila „15% meðaltalshækkun á gjaldskrám frá 15. júlí og telst það lokahækkun á árinu.“

Með gjaldskrá fyrir póstþjónustu nr. 346/1988, sem tók gildi 16. júlí 1988, var burðargjald fyrir bréf innanlands og almennt burðargjald til Norðurlandanna fyrir bréf allt að 20 grömmum ákveðið 18 krónur en neðanmáls var tekið fram að gjaldið hækkaði í 19 krónur 16. október 1988. Fyrir 16. júlí 1988 var hliðstætt burðargjald kr. 16,00, sbr. auglýsingu nr. 7 frá 11. janúar 1988.

Áðurnefndri 7. gr. bráðabirgðalaga nr. 14/1988 var breytt með 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988, sem tóku gildi 28. september 1988, og hljóðaði greinin svo eftir breytinguna:

„Gjaldskrár fyrirtækja og stofnana á vegum ríkis og sveitarfélaga skulu ekki hækka til 28: febrúar 1989. Þó skal heimilt að taka tillit til hækkana á verði innfluttra aðfanga enda liggi fyrir mat Verðlagsstofnunar á þeirri þörf.“

Í bréfi samgönguráðuneytisins frá 15. mars 1989 kemur fram, að ráðuneytið telur hækkun póstburðargjalds hinn 16. október 1988 hafa verið hluta af gjaldskrárbreytingunni, sem tók gildi 16. júlí 1988. Þar sem ákvörðun um hækkun póstburðargjalds 16. október 1988 hafi verið tekin og löglega birt fyrir gildistöku bráðabirgðalaga nr. 83/1988, telur ráðuneytið, að hækkunin brjóti ekki í bága við 16. gr. laga nr. 83/1988.

Með 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988 var með lögum ákveðin sérstök verðstöðvun varðandi gjaldskrár fyrirtækja á vegum ríkis og sveitarfélaga á tímabilinu frá 28. september 1988 til 28. febrúar 1989. Í stað áskilnaðar um samþykki ríkisstjórnar til hækkunar á gjaldskrá ríkisfyrirtækja var lagt almennt og fortakslaust bann við verðhækkunum, nema heimilt var að taka tillit til hækkana á verði innfluttra aðfanga, enda lægi fyrir mat Verðlagsstofnunar á þeirri þörf .

Lög nr. 83/1988 höfðu ekki að geyma neinn fyrirvara um hækkanir á gjaldskrám, sem hefðu verið ákveðnar og birtar fyrir 28. september 1988, en ættu að koma til framkvæmda á tímabilinu fram til 28. febrúar 1989. Fyrirmæli 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988 verður að skýra á þann veg, að óheimilt hafi verið að hækka gjaldskrár fyrirtækja á vegum ríkis og sveitarfélaga á tímabilinu frá 28. sept. 1988 til 28. febr. 1989 nema undantekningarákvæði greinarinnar ætti við. Ég fellst ekki á það viðhorf samgönguráðuneytisins, að hækkun sú á póstburðargjöldum, sem kom til framkvæmda 16. október 1988, hafi verið heimil, þar sem hún hafi verið tekin og löglega birt fyrir gildistöku laga nr. 83/1988. Ákvæði laga ganga hér framar fyrirmælum sem sett hafa verið með auglýsingu stjórnvalds, enda geta þau ekki náð lengra en lög heimila hverju sinni. Þá verður ekki talið, að framkvæmd Verðlagsstofnunar varðandi hækkanir, sem ákveðnar höfðu verið fyrir gildistöku verðstöðvunar, hafi heimilað að vikið væri í þessu tilviki frá skýrum ákvæðum laga.

Ég tel því, að samkvæmt 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988, hafi ekki verið heimilt að láta hækkun þá á póstburðargjöldum, sem ákveðið var með auglýsingu nr. 346/1988 að kæmi til framkvæmda 16. október 1988, taka gildi fyrr en eftir 28. febrúar 1989.“