I.
Með bréfi, dags. 3. febrúar 1989, greindi ég dómsmálaráðherra frá því, að ég hefði með
tilvísun til 2. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, ákveðið að taka til athugunar að eigin frumkvæði hækkun á gjöldum fyrir skráningu ökutækja og skráningarmerki svo og á gjöldum fyrir skoðun ökutækja samkvæmt gjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun Íslands h.f., sbr. auglýsingu nr. 1/1989 birta í Stjórnartíðindum 6. janúar 1989. Bifreiðaskoðun Íslands h.f. tók samkvæmt auglýsingu nr. 530/1988 við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins 1. janúar 1989.
Í bréfi mínu til dómsmálaráðherra sagði orðrétt:
„Með 16. gr. bráðabirgðalaga um efnahagsaðgerðir nr. 83/1988, er tóku gildi 28. september 1988, var 7. gr. laga nr. 14/1988 breytt og skulu gjaldskrár fyrirtækja og stofnana á vegum ríkis og sveitarfélaga ekki hækka til 28. febrúar 1989. Þá segir orðrétt í ákvæðinu: „Þó skal heimilt að taka tillit til hækkana á verði innfluttra aðfanga enda liggi fyrir mat Verðlagsstofnunar á þeirri þörf.“
Af ofangreindu tilefni leyfi ég mér með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis að mælast til þess, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess, hvernig þær hækkanir, sem fram koma í gjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun Íslands h.f., sbr. auglýsingu nr. 1/1989, miðað við áðurgildandi gjöld, sbr. þau ákvæði reglugerða, er niður voru felld með 2. mgr. 10. gr. auglýsingar nr. 1/1989, samrýmist 7. gr. laga nr. 14/1988, eins og henni var breytt með 16. gr. laga nr. 83/1988.“
Skýringar ráðuneytisins í tilefni af bréfi mínu bárust með svarbréfi þess, dags. 3. mars s.l., og hljóða þannig:
„Bifreiðaskoðun Íslands hf. er hlutafélag. Hlutaféð er í eigu ríkissjóðs að hálfu og annarra aðila að hálfu. Félagið er stofnað á grundvelli heimilda í 3. gr. laga nr. 62/1988 um breytingu á umferðarlögum nr. 50/1987 og hefur frá 1. janúar sl. tekið við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins að því er varðar skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit, sbr. auglýsingu nr. 530/1988. Sú yfirtaka er byggð á sérstökum samningi milli dómsmálaráðherra og Bifreiðaskoðunar Íslands hf. frá 10. ágúst 1988, sbr. og stofnsamning og samþykktir félagsins frá 21. júlí 1988, ... Hér má og vísa til frumvarps til laga um breyting á umferðarlögum sem lagt var fram á Alþingi 1987-88 og síðar varð að lögum nr. 62/1988.
Hlutverk Bifreiðaskoðunar Íslands hf. kemur fram í samþykktum þess og áðurgreindum samningum. Það er einkum að annast skoðun ökutækja í skoðunarstöðvum sem það á eða leigir, en stefnt skal að því að settar verði upp skoðunarstöðvar í öllum kjördæmum, sbr. 3. gr. laga nr. 62/1988. Þá annast félagið skráningu ökutækja og það skal halda við ökutækjaskrá.
Eins og þegar hefur komið fram er Bifreiðaskoðun Íslands hf. hlutafélag. Það hefur sérstakan fjárhag. Tekjur félagsins þurfa að standa undir rekstri þess og uppbyggingu. Til þessa nýtur það ekki framlaga úr ríkissjóði að öðru leyti en nemur hlutafjárframlagi ríkisins. Tekjuliðir koma í meginatriðum fram í gjaldskrá þeirri sem vísað hefur verið til, en gjöldin eru háð ákvörðun dómsmálaráðuneytis, sbr. 64. og 67. gr. umferðarlaga. Þó mun félagið hafa nokkrar aðrar tekjur svo sem fyrir aðgang að upplýsingum úr ökutækjaskrá.
Gjaldskrá Bifreiðaskoðunar Íslands hf. var byggð á fjárhagsáætlun fyrir félagið og var hún við það miðuð að tekjur hrökkvi fyrir gjöldum. Við þá ákvörðun var höfð hliðsjón af því að fyrirtækið er ekki opinber stofnun. Einnig var haft í huga að um er að ræða upphaf nýrrar og endurbættrar starfsemi, þótt starfsemin sé að öðru leyti framhald opinberrar þjónustu. Starfsemin er með sjálfstæðan fjárhag sem ekki er gert ráð fyrir að njóti framlaga á fjárlögum ríkisins, hvorki vegna rekstrar né uppbyggingar, heldur hafi félagið tekjur eingöngu af þeirri þjónustu sem í té er látin. Ennfremur var tekið tillit til þess að skila þarf í ríkissjóð söluskatti af þjónustunni.
Að teknu tilliti til þessara sjónarmiða var það mat ráðuneytisins að lagaákvæði stæðu eigi í vegi fyrir útgáfu gjaldskrár þeirrar fyrir Bifreiðaskoðun Íslands hf. sem gefin var út 2. janúar sl.“
Hinn 3. febrúar 1989 ritaði ég einnig Verðlagsstofnun bréf og óskaði eftir upplýsingum um, hvort stofnunin hefði fjallað um þær hækkanir, sem fram komu í gjaldskrá nr. 1/1989 fyrir Bifreiðaskoðun Íslands h.f. Svarbréf Verðlagsstofnunar, dags. 7. febrúar s.l., hljóðar þannig:
„Með lögum nr. 62/1988 3. gr. var hlutafélagi, sem nánar er skilgreint, falið að annast hlutverk Bifreiðaeftirlit ríkisins og er það hlutafélag Bifreiðaskoðun Íslands h.f … .
Gjaldskrá þess félags fyrir skráningu, skráningarmerki og skoðun ökutækja er ákveðin af dómsmálaráðherra sbr. 64. og 67. gr. umferðarlaga og gjaldskrá nr. 1/1988.
Samkvæmt tilgreindum ákvæðum fellur umrædd verðlagning utan verðlagslaga nr. 56/1978 sbr. 2. mgr. 2. gr. laganna. Verðlagsstofnun hefur af þessum sökum ekki fjallað um verðlagninguna þar sem dómsmálaráðherra ber ábyrgð á því að farið sé að lögum um hana, enda ekki um neitt mat Verðlagsstofnunar á innfluttum aðföngum að ræða í umræddu máli.“
Í samningi dómsmálaráðherra og Bifreiðaskoðunar Íslands h.f. frá 10. ágúst 1988 segir svo m.a.:
„1. gr.
Bifreiðaskoðun Íslands hf. tekur að sér skoðun ökutækja sbr. 67. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Framkvæmir félagið skoðun ökutækja í skoðunarstöðvum sínum, en er jafnframt heimilt að veita viðurkenndum aðilum með skoðunaraðstöðu heimild til að annast almenna skoðun eða tiltekna þætti skoðunar skv, nánari ákvörðun stjórnar félagsins. Félagið mun sjá um að settar verði upp stöðvar fyrir skoðun ökutækja í öllum kjördæmum landsins.
2. gr.
Bifreiðaskoðun Íslands hf . tekur að sér að uppfæra og annast rekstur á ökutækjaskrá, sem er í eigu ríkisins og í umsjá dómsmálaráðuneytisins. Skráin er tölvuskráð og varðveitt hjá Skýrsluvélum ríkisins og Reykjavíkurborgar.
Bifreiðaskoðun Íslands hf. er heimilt að selja aðgang að bifreiðaskrá og upplýsingar úr skránni skv. reglum, sem dómsmálaráðuneytið staðfestir til annarra en þeirra stofnana ríkisins, er fara með löggæzlu, innheimtu og hagtölugerð, en þær skulu hafa ókeypis aðgang að skránni.
3. gr.
Bifreiðaskoðun Íslands hf. annast eða hefur eftirlit með nýskráningu ökutækja og félagið annast sölu á númeraskiltum ökutækja, sem framleidd verða á vegum dómsmálaráðuneytisins. Er þá miðað við að ökutæki beri sama skrásetningarnúmer frá nýskráningu til þess tíma er notkun bifreiðarinnar er endanlega hætt. Fyrirtækið tekur einnig að sér aflestur á ökumælum fyrir dieselbifreiðir eftir nánara samkomulagi við fjármálaráðuneytið og því er ætlað að taka að sér önnur eftirlits- og skoðunarverkefni eftir nánari ákvörðun stjórnar félagsins.
5. gr.
Stjórn félagsins ákveður gjaldskrá þess fyrir veitta þjónustu, en gjald fyrir aðalskoðun ökutækja skal þó háð staðfestingu dómsmálaráðherra.
Skal við það miðað, að rekstrartekjur fyrirtækisins nægi fyrir eðlilegum rekstrarútgjöldum og að hluthöfum skuli árlega greiddur eigi lægri en 10% arður af hlutafjáreign sinni að teknu tilliti til heimilaðrar útgáfu jöfnunarhlutabréfa.
Hagnaði félagsins skal að öðru leyti varið til þess að byggja upp skoðunaraðstöðu fyrir ökutæki og efla almennt umferðaröryggi í landinu.
6. gr.
Dómsmálaráðherra hefur fyrir sitt leyti samþykkt stofnsamning og samþykktir fyrir Bifreiðaskoðun Íslands hf., þar sem ríkissjóður á helming hlutafjár. ...“
II.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 31. ágúst 1989, sagði svo:
„Samkvæmt f. lið 64. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 setur dómsmálaráðherra reglur um gjald fyrir skráningu og skráningarmerki ökutækja og í 5. mgr. 67. gr. sömu laga segir, að dómsmálaráðherra ákveði gjald fyrir skoðun ökutækja. Hinn 1. janúar 1989 tók Bifreiðaskoðun Íslands h.f. við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins. Þá voru ákvæði um ofangreind gjöld í reglugerð nr. 271/1988 um breytingu á reglugerð um dómsmálagjöld o.fl., nr. 585 23. desember 1987 og í reglugerð nr. 586/1987 um skoðunargjald ökutækja, en þessi ákvæði voru felld úr gildi með 10. gr. gjaldskrár fyrir Bifreiðaskoðun Íslands h.f. ...
[Hin nýja gjaldskrá Bifreiðaskoðunar Íslands h.f. er] ekki að öllu leyti sambærileg við eldri gjaldskrár varðandi flokkun gjalda fyrir einstök verk við skráningu og skoðun ökutækja. Þá varð sú breyting að byrjað var að innheimta söluskatt (25 % ) af gjöldum skv. gjaldskránni öðrum en gjöldum fyrir nýskráningu og skráningu eigendaskipta. Er söluskattur nú innifalinn í gjöldunum, sbr. 9. gr. gjaldskrár nr. 1/1989. Ekki er því að öllu leyti unnt að bera saman einstök gjöld fyrir og eftir setningu gjaldskrár nr.1/1989, en ljóst er þó, að í öllum tilvikum nema einu, þ.e. skráningu eigendaskipta, varð hækkun á gjöldum samkvæmt gjaldskránni, umfram hækkun vegna söluskatts. Þannig hækkaði gjald fyrir nýskráningu ökutækis úr kr. 2.900 í kr. 3.600 og gjald fyrir skoðun bifreiðar eða bifhjóls úr kr. 1.200 í kr. 1.900 eða kr. 3.800 eftir leyfðri heildarþyngd.
Af gjaldskránni verður ekki ráðið, hvort breyting hefur orðið á þeirri þjónustu, sem látin var í té samkvæmt framangreindum gjaldskrám.
Í bréfi mínu til dómsmálaráðherra, dags. 3. febrúar 1989, óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess, hvernig þær hækkanir, sem komu fram í gjaldskrá fyrir Bifreiðaskoðun Íslands h.f., samrýmdust 7. gr. laga nr. 14/1988, eins og henni var breytt með 16. gr. laga nr. 83/1988.
7. gr. bráðabirgðalaga nr. 14/1988 um aðgerðir í efnahagsmálum, sem tóku gildi 20. maí 1988, hljóðaði svo:
„Frá gildistöku laga þessara skulu hækkanir á gjaldskrám ríkisfyrirtækja háðar samþykki ríkisstjórnarinnar.“
Greininni var síðar breytt með 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988, sem tóku gildi 28. september 1988, og eftir breytinguna hljóðaði greinin svo:
„Gjaldskrár fyrirtækja og stofnana á vegum ríkis og sveitarfélaga skulu ekki hækka til 28. febrúar 1989. Þó skal heimilt að taka tillit til hækkana á verði innfluttra aðfanga enda liggi fyrir mat Verðlagsstofnunar á þeirri þörf.“
Framangreind ákvæði voru liður í aðgerðum ríkisstjórnar í verðlagsmálum, en á tímabilinu frá 27. ágúst 1988 til 28. febrúar 1989 var í gildi verðstöðvun, sem ríkisstjórnin samþykkti samkvæmt heimild í 7. gr. laga nr. 56/1978 um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti. Í samræmi við verðstöðvunina var óheimilt að hækka verð á vöru eða þjónustu á nefndu tímabili, en eftir 28. september 1988 skyldi þó heimilt að hækka verð vöru og þjónustu sem næmi hækkun á erlendu innkaupsverði eða hækkun á verði á innlendum grænmetis- og fiskmörkuðum.
Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. mars 1989, er því lýst, að Bifreiðaskoðun Íslands sé hlutafélag og gjaldskrá Bifreiðaskoðunar Íslands h.f. hafi verið byggð á fjárhagsáætlun fyrir félagið, sem hafi verið við það miðuð að tekjur hrökkvi fyrir gjöldum, og höfð hafi verið hliðsjón af því að fyrirtækið væri ekki opinber stofnun.
Til Bifreiðaskoðunar Íslands h.f. er stofnað á grundvelli heimildar í 3. gr. laga nr. 62/1988 um breyting á umferðarlögum nr. 50 30. mars 1987. Þar segir, að fela megi hlutafélagi, sem ríkissjóður eigi hlut í, að annast skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit. Taki hlutafélagið þá við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins samkvæmt nánari ákvörðun dómsmálaráðherra, sem einnig fari með mál, er varði eignaraðild ríkisins að hlutafélaginu. Samkvæmt 64. og 67. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 ákveður dómsmálaráðherra gjaldskrá fyrir skráningu, skráningarmerki og skoðun ökutækja og eru ákvæði þessi um gjaldskrána hin sömu og giltu meðan Bifreiðaeftirlit ríkisins starfaði.
Í 16. gr. bráðabirgðalaga nr. 83/1988 segir að „gjaldskrár fyrirtækja og stofnana á vegum ríkis“ skuli ekki hækka til 28. febrúar 1989. Hér rís því sú spurning, hvort Bifreiðaskoðun Íslands h.f. sé fyrirtæki „á vegum ríkis“ í merkingu 16. gr. laga nr. 83/1988. Ég tel, að þar ráði það ekki eitt úrslitum að um hlutafélag er að ræða.
Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er það verkefni ríkisins að annast skráningu ökutækja, skoðun þeirra og eftirlit, en í 4. mgr. sömu greinar, sbr. 3. gr. laga nr. 62/1988, er veitt heimild til að fela hlutafélagi að annast þessi verkefni. Það skilyrði er sett, að ríkissjóður eigi hlut í félaginu og dómsmálaráðherra ákveður nánar, hvernig hlutafélagið taki við hlutverki Bifreiðaeftirlits ríkisins. Þá víkur heimild 4. mgr. frá þeirri almennu reglu, að fjármálaráðherra fari með eignarhlut ríkisins í hlutafélagi, þar sem boðið er, að dómsmálaráðherra fari með mál, er varði eignaraðild ríkisins að hlutafélaginu. Áður er fram komið, að hlutafé Bifreiðaskoðunar Íslands h.f. er að hálfu í eigu ríkissjóðs og að hálfu annarra aðila. Gjöld þau, sem bifreiðaeigendur greiða fyrir skráningu, skráningarmerki og skoðun ökutækja hjá Bifreiðaskoðun Íslands h.f., eru, eins og í tíð Bifreiðaeftirlits ríkisins, háð gjaldskrá, er dómsmálaráðherra ákveður skv. heimild í f. lið 64. gr. og 5. mgr. 67. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.
Ég tel með hliðsjón af því, sem rakið hefur verið hér að framan, að Bifreiðaskoðun Íslands h.f. verði að teljast „fyrirtæki á vegum ríkis“ í merkingu 16. gr. l. 83/1988. Þótt hlutverk Bifreiðaeftirlits ríkisins hafi verið fengið hlutafélagi, sem ríkið á með öðrum, breytir það því eigi, að stjórnvöld hafa áfram þá skyldu að sjá til þess að sinnt sé lögboðinni skráningu og skoðun ökutækja. Við ákvörðun gjaldskrár fyrir þessa þjónustu fer dómsmálaráðherra með vald, sem annars lyti hinni almennu verðlagslöggjöf. Ber í því sambandi að hafa í huga, að á þessum tíma var í gildi verðstöðvun samkvæmt samþykkt ríkisstjórnar með heimild í 7. gr. laga nr. 56/1978. Ákvæðum bráðabirgðalaga nr. 83/1988 var einmitt ætlað að gilda á sviðum, sem verðstöðvun skv. 7. gr. laga nr. 56/1978 næði ekki til. Ég tel því, að sjónarmið um jafnræði við lagaframkvæmd og önnur stjórnsýslustörf styðji framangreinda niðurstöðu, að ákvarðanir
dómsmálaráðherra um gjaldskrá Bifreiðaskoðunar Íslands h.f . hafi verið háðar 16. gr. Iaga nr. 83/1988. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytis frá 3. mars 1989 segir, að við ákvörðun um gjaldskrána hafi verið haft í huga, að um væri að ræða „upphaf nýrrar og endurbættrar starfsemi“. Þar er þess hins vegar að gæta, að 16. gr. laga nr. 83/1988 heimilar ekki, að tillit sé tekið til slíkra sjónarmiða. Gildir hið sama um verðstöðvun þá, er ríkisstjórnin hafði samþykkt.
Ég get því samkvæmt framansögðu ekki fallist á þá skoðun ráðuneytisins, að lagaákvæði hafi eigi staðið í vegi fyrir gjaldskrá þeirri fyrir Bifreiðaskoðun Íslands, sem út var gefin 2. janúar s.l. Ég tel, að gjaldskráin hafi farið í bága við 16. gr. laga nr. 83/1988, sbr. síðar 7. gr. laga nr. 14/1988 um aðgerðir í efnahagsmálum.“