I.
A bar fram kvörtun yfir því hinn 2. mars 1989, að Innheimtustofnun sveitarfélaga gengi svo hart fram í innheimtu barnsmeðlaga, að hann ætti ekki fé sér til framfæris. Vísaði A til þess, að laun hans í febrúarmánuði 1989 hefðu verið kr. 62.969.-, en af þeirri fjárhæð hefði hann aðeins fengið kr. 9.040.- greiddar út. Samkvæmt launaseðli A höfðu þá kr. 44.000.-verið dregnar frá launum hans að kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga, kr. 5.922.- vegna staðgreiðslu skatta og samtals kr. 4.007.- vegna orlofslauna, iðgjalds í lífeyrissjóð og stéttarfélagsiðgjalds.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Innheimtustofnun sveitarfélaga bréf, dags. 14. mars 1989, og óskaði upplýsinga um, hvernig háttað væri framkvæmd 1. ml. 1. tl. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, að því er varðaði rétt stofnunarinnar til að krefjast þess af kaupgreiðendum að þeir héldu eftir hluta af kaupi eða aflahlut meðlagsskylds barnsföður. Ennfremur óskaði ég upplýst, hvort einhverjar takmarkanir væru á beitingu þessar heimildar stofnunarinnar, sbr. t.d. 113. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt með síðari breytingum.
Fyrirspurn minni svaraði Innheimtustofnun sveitarfélaga með bréfi, dags. 16. mars 1989. Þar kom eftirfarandi fram:
„ ... Engar reglur hafa verið settar til útfærslu á reglunni „að taka hluta af kaupi eða afla hlut hjá meðlagsskyldum barnsföður“ og hefur þetta mat verið í höndum starfsfólks stofnunarinnar hverju sinni, ef kröfuupphæð er þá ekki ákveðin skv. samkomulagi við skuldara sjálfan eða í samráði við hann.
Stofnunin hefur ekki starfað eftir ákvæðum 113. gr. laga nr. 75/1981 heldur sambærilegum ákvæðum í 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Það skal tekið fram að nefndur maður A sótti um niðurfellingu dráttarvaxta af meðlagsskuld skv. heimild í reglugerð nr. 210 frá 12. maí 1987, með bréfi dags. 22. apríl 1988 og fékk erindið samþykkt á stjórnarfundi 24. maí 1988 og eru kröfur í laun gerðar í samræmi við þá samþykkt.“
Með bréfi, dags. 17. mars 1989, gaf ég A kost á því, að senda mér þær athugasemdir, sem hann kynni að hafa fram að færa í tilefni af bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Athugasemdir A bárust mér síðan í bréfi hans, dags. 6. apríl 1989. Þar lýsti A þeirri skoðun sinni, að þrátt fyrir niðurfellingu dráttarvaxta af meðlagsskuld, væri það algerlega á valdi Innheimtustofnunar sveitarfélaga og starfsmanna hennar, hve stórum hluta af kaupi launamanns væri haldið eftir. Ekki væri höfð hliðsjón af þeim lágmarkslífeyri, sem launamaður þyrfti fyrir lífsnauðsynjum.
II.
Hinn 2. maí 1989 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf og mæltist til þess með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Ég óskaði þess sérstaklega, að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvort ekki væri ástæða til að setja í reglugerð reglur um takmörkun á því, hve stórum hluta af launagreiðslum mætti halda eftir samkvæmt 5. gr. laga nr. 54/1971, í stað þess að láta í þeim efnum sitja eingöngu við mat starfsmanna eða samkomulag hverju sinni. Vitnaði ég í því sambandi til áðurnefnds svarbréfs Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá 16. mars 1989. Í svari félagsmálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1989, sagði meðal annars:
„Í lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga nr. 54/1971 með síðari breytingum er að finna strangar sérreglur um innheimtu meðlagsskulda svo sem forgang stofnunarinnar varðandi kröfur í laun skuldara. Í 5. gr. nefndra laga segir m.a. að vanræki barnsfaðir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu geti Innheimtustofnun krafið kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum. Í 3. gr. reglugerðar nr. 214/1973 með síðari breytingum, sem byggir á nefndu lagaákvæði, segir m.a. svo: „Hafi meðlagsgreiðandi ekki gert skil á meðlögum þeim, sem honum ber að greiða, eftir að hafa fengið tilkynningu frá Tryggingastofnun ríkisins um greiðsluskyldu sína, skal Innheimtustofnunin senda greiðsluáskorun til skuldara eða kröfu til launagreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum.“ Í hvorugu þessara ákvæða er að finna neina takmörkun á framangreindri heimild Innheimtustofnunar gagnvart kaupgreiðanda. Þá hefur komið fram að Innheimtustofnun hafi engar reglur sett til útfærslu á þessum ákvæðum heldur hafi innheimtuhlutfallið hverju sinni verið háð mati starfsfólks stofnunarinnar ef kröfufjárhæð hafi þá ekki verið ákveðin samkvæmt samkomulagi við skuldara sjálfan eða í samráði við hann. Í bréfi Innheimtustofnunar til ráðuneytisins, dags. 9. þessa mánaðar, kemur m.a. fram að stjórn stofnunarinnar „telur ekki æskilegt að setja fasta reglu um hlutfallslegan afdrátt af launum meðlagsgreiðenda, heldur verði það falið framkvæmdastjóra hennar og skuldara að komast að samkomulagi hverju sinni um greiðslu á grundvelli greiðslugetu.“ Í bréfinu segir ennfremur „Þar sem hér er um framfærsluskuld að ræða, sem gengur að lögum fyrir skattakröfum í laun skuldara, ætti hún að áliti stjórnarinnar að vera innan ramma 75% reglunnar.“
Í 2. málslið 1. málsgr. 113. gr. laga nr. 75/1981 um tekju- og eignarskatt með síðari breytingum er að finna ákvæði svohljóðandi: „Aldrei skulu launagreiðendur þó halda eftir meira en nemur 75% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni til greiðslu á gjöldum samkvæmt lögum þessum og gjöldum samkvæmt IV. kafla laga nr. 73/1980. Í reglugerð skulu sett nánari ákvæði um framkvæmd þessarar greinar.“ Í 4. málsgr. 30. gr. nýsamþykktra laga um tekjustofna sveitarfélaga er nú að finna ákvæði sambærilegt þessu.
Í greinargerð þeirri sem fylgdi framangreindu ákvæði skattalaganna segir m.a. svo: „Oft hefur verið undan því kvartað, að innheimta opinberra gjalda gangi svo langt að
launafólk hafi ekki til hnífs og skeiðar milli launagreiðsludaga. Frumvarp þetta er flutt til þess að koma í veg fyrir að áfram verði haldið á þeirri braut; að launagreiðendum verði gert að skyldu að taka allt að fullum launum launþega upp í opinber gjöld ... Með því að takmarka það við 75% af heildarlaunagreiðslum, sem launagreiðendur innheimta hverju sinni, er tryggt að launþegi fái ávallt að minnsta kosti 1/4 launa sinna til ráðstöfunar milli launagreiðsludaga.“
Það er skoðun ráðuneytisins, m.a. með skírskotun til þessa rökstuðnings, að eðlilegt sé að sambærilegt ákvæði um hámark þeirra launa sem kaupgreiðanda væri skylt að halda eftir til greiðslu vangoldinna meðlaga, væri að finna í lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga eða a.m.k. í reglugerð settri á grundvelli þeirra. Í þessu sambandi þarf þó að hafa í huga tengingu þess ákvæðis við fyrrgreint ákvæði laga um tekjuskatt og eignarskatt nr. 75/1981 með síðari breytingum svo tryggt verði að maður fái a.m.k. 25% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni. Af þessu gefnu tilefni mun ráðuneytið taka mál þetta upp við stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga.“
III. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 29. september 1989, sagði svo:
„Eins og áður greinir, er Innheimtustofnun sveitarfélaga heimilað í 5. gr. laga nr. 54/1971 að krefjast þess af kaupgreiðanda, að hann haldi eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar barnsmeðlagi. Skulu slíkar kröfur ganga fyrir öðrum kröfum, þ.á m. kröfum sveitarsjóða og innheimtumanna ríkissjóðs. Hvorki eru í nefndum lögum eða reglugerð samkvæmt þeim nein ákvæði um hámark þess hluta kaups eða aflahlutar, er þannig skal haldið eftir. Hins vegar felst í 5. gr. áðurnefndra laga, að kaupgreiðanda ber fyrst að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum, áður en haldið er eftir af kaupi launþega til lúkningar öðrum gjöldum, þ.á m. þeim opinberu gjöldum, sem kaupgreiðanda ber að halda eftir samkvæmt 113. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt og IV. kafla laga nr. 73/1980 um tekjustofna sveitarfélaga, sbr. nú IV. kafla laga nr. 91/1989 um tekjustofna sveitarfélaga. Samkvæmt 113. gr. laga nr. 75/1981, sbr. einnig nú 4. mgr. 30. gr. laga nr. 91/1989, skulu kaupgreiðendur þó aldrei halda eftir meira en nemur 75 % af heildarlaunagreiðslu hverju sinni til greiðslu á útsvari og gjöldum samkvæmt lögum um tekjuskatt og eignarskatt. Í tilvitnuðum lagaákvæðum segir, að sett skuli nánari ákvæði í reglugerð um framkvæmd þeirra greina, en það hefur ekki verið gert.
Eins og vísað er til í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1989, var ákvæði skattalaga um hámark þess, sem mætti halda eftir af launum til greiðslu skatta, ætlað að tryggja, svo sem segir í greinargerð með upphaflegu frumvarpi að þessu ákvæði, „að launþegi fái ávallt að minnsta kosti 1/4 launa sinna til ráðstöfunar milli launagreiðsludaga.“ (Alþt. 1980-81, A-deild, bls. 1699) . Með innheimtu meðlaga og þeirra opinberu gjalda, sem 113, gr. laga nr. 75/1981 og IV. kafli laga nr. 73/1980, sbr. nú lög nr. 91/1989, taka til, án þess að tekið sé tillit til þess, hvort sá hluti, sem haldið er eftir til lúkningar þessum gjöldum eða öðrum gjöldum, sem kaupgreiðanda er lögskylt að halda eftir, nemi samtals meiru en 75% af heildarlaunagreiðslu, getur svo farið í einstökum tilvikum, að ekki verði náð því markmiði laganna, að launþegi fái ávallt að minnsta kosti 1/4 launa sinna til ráðstöfunar. Sú er einmitt raunin í máli því, er hér er fjallað um.
Samkvæmt lögum nr. 54/1971 með síðari breytingum er það hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög, sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt forráðamönnum barna, sbr. 73. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar. Með lögum hefur Tryggingastofnun ríkisins verið fengið það hlutverk að standa forráðamanni barns, sem á kröfu á meðlagi, skil á meðlaginu óháð því, hvort hinn meðlagsskyldi hefur greitt það. Verður að ætla, að það hafi verið ætlun löggjafans að tryggja með þessum hætti, að meðlagið nýttist til framfærslu þeirra barna, sem í hlut eiga, óháð greiðsluskilum eða greiðslugetu þess, sem meðlagsskyldur er.
Því var áður lýst, að kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga um meðlag sé veittur forgangur fram yfir kröfur sveitarsjóða og innheimtumanna ríkissjóðs. Ég tel, að með hliðsjón af þeirri lagastefnu, sem fram kemur í 113. gr. laga nr. 75/1981 og hefur nú verið ítrekuð í 30. gr. laga nr. 91/1989, hafi átt að haga innheimtu meðlaga að kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga þannig, að kaupgreiðandi héldi ekki eftir meira en samtals 75% af heildarlaunagreiðslu til lúkningar meðlagi, útsvari, tekjuskatti og eignarskatti. En til þess að tryggja að framkvæmd þessarar innheimtu yrði með þessum hætti, hefði þurft að koma til samráð milli félagsmálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins við setningu reglugerða um þessi atriði, en lögskylt er að setja reglugerðir samkvæmt 113. gr. laga nr. 75/1981, sbr. nú einnig 4. mgr. 30. gr. laga nr. 91/1989, og 7. gr. laga nr. 54/1971.
Ég tek því undir þá skoðun félagsmálaráðuneytisins, að ástæða sé til að setja ákvæði í lög eða reglugerð um Innheimtustofnun sveitarfélaga um hámark þess hluta launa, sem kaupgreiðanda sé skylt að halda eftir af launum til greiðslu meðlaga. Ég tel hins vegar unnt að setja slík fyrirmæli í reglugerð, sem sett yrði samkvæmt heimild í 7. gr. laga nr. 54/1971, og eðlilegt að það sé gert í samráði við fjármálaráðuneytið vegna tengsla við innheimtu skatta. Einnig verði hugað að öðrum gjöldum, sem kaupgreiðanda ber lögum samkvæmt að halda eftir af kaupi, sbr. t.d. lög nr. 55/1980 um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda. Jafnframt kemur að mínu áliti til greina, að Innheimtustofnun sveitarfélaga yrði falið að ákvarða fjárhæðir í einstökum tilvikum á grundvelli sjónarmiða, er nánar væru tilgreind í lögum eða reglugerð, en með þeirri takmörkun, sem leiddi af ákvæði um hámark nefnds hlutfalls. Ákvæði af þessu tagi eru betur til þess fallin að tryggja jafnræði í stjórnsýslu og réttindi einstaklinga en óheft mat stjórnvalda. ...
Í tilviki A nam sá hluti launa, sem haldið var eftir til greiðslu meðlaga og staðgreiðslu skatta, samtals 79,28% af heildarlaunagreiðslunni. Þegar haft er í huga, að framkvæmd, sem tryggir að tekið sé tillit bæði til opinberra gjalda og meðlaga, og hugsanlega annarra gjalda, sem kaupgreiðanda er lögskylt að halda eftir af launum launþega, verður aðeins komið á í samráði félagsmálaráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins, tel ég ekki ástæðu til athugasemda af minni hálfu við innheimtu Innheimtustofnununar sveitarfélaga á meðlagi hjá A í febrúarmánuði 1989. Ég vænti þess hins vegar að framkvæmd þessara mála verði breytt í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef hér gert grein fyrir.“
IV. Viðbrögð stjórnvalda.
Hinn 28. maí 1990 tilkynnti félagsmálaráðuneytið mér, að í tilefni af ofangreindu máli hefði reglugerð nr. 214/1973, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga, verði breytt (sbr. reglugerð nr. 231/1990). Á eftir 12. gr. reglugerðarinnar hefði verð bætt við svohljóðandi grein:
„Innheimtustofnun sveitarfélaga getur, ef barnsfaðir vanrækir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu, krafið kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut. Slíkar kröfur skulu ganga fyrir öðrum kröfum, þ.á m. kröfum sveitarsjóðs og innheimtumanna ríkissjóðs.
Aldrei skulu launagreiðendur þó halda eftir meiru en nemur 75% af heildarlaunagreiðslu hverju sinni til greiðslu á meðlögum og þeim opinberum gjöldum sem kaupgreiðanda er skylt að halda eftir af launum viðkomandi.“