Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 5. apríl 1993 bar B fram þá kvörtun fyrir hönd A, en hann er formaður þeirra, að þeir, sem skipaðir hefðu verið í samkeppnisráð, uppfylltu ekki allir það almenna hæfisskilyrði, að vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum, sem samkeppnislög nr. 8/1993 taka til, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 14. apríl 1993 ritaði ég viðskiptaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn, er málið snertu. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að í fyrsta lagi yrði gerð grein fyrir því, hvort þeir, sem skipaðir höfðu verið í samkeppnisráð, væru í stjórn eða störfuðu hjá fyrirtækjum og samtökum, er samkeppnislög nr. 8/1993 tækju til, sbr. 2. gr. laganna, og í öðru lagi hvort þeir, sem skipaðir voru í samkeppnisráð, ættu sjálfir í fyrirtæki eða væru í fyrirsvari fyrir lögaðila, er ættu í fyrirtæki eða samtökum, sem samkeppnislög nr. 8/1993 tækju til, sbr. 2. gr. laganna.

Svar viðskiptaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 3. maí 1993. Þar segir meðal annars:

"Viðhorf ráðuneytisins komu skýrt fram í ummælum ráðherra í umræðum á Alþingi í tilefni af fyrirspurn [...] alþm. um skipan Samkeppnisráðs, en endurrit af þeim umræðum fylgir hjálagt.

Skipun þeirra einstaklinga sem áður voru fulltrúar Alþýðusambands Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands í Verðlagsráði byggist á langri reynslu þeirra af meðferð þess málaflokks sem Samkeppnisráð mun fjalla um og almennri hæfni þeirra sem einstaklinga. Það er almennt viðhorf ráðuneytisins að starf þeirra hjá hagsmunasamtökum launþega og vinnuveitenda geri þá ekki óhæfa til setu í Samkeppnisráði, þar eð samtökin eru fjöldasamtök sem ekki geta eðli sínu samkvæmt tekið afstöðu með einum samkeppnisaðila gegn öðrum. Bæði samtökin hafa hins vegar í umsögnum um frumvarp til samkeppnislaga lýst sig samþykk þeirri meginstefnu sem í lögunum felst.

Það er því viðhorf ráðuneytisins að allir þeir sem skipaðir voru í Samkeppnisráð hafi almennt hæfi til umfjöllunar þeirra mála sem þar koma fyrir. Í einstökum tilvikum kunna ráðsmenn að vera persónulega vanhæfir og gilda um það ákvæði 2. mgr. 50. gr. laganna svo og ákvæði nýsamþykktra stjórnsýslulaga.

Ákvæði laganna um áfrýjunarnefnd sbr. 9. gr. tryggja það auk þess enn frekar að réttar reglur um málsmeðferð séu viðhafðar hjá Samkeppnisráði.

Ráðuneytið hefur aflað þeirra upplýsinga sem beðið var um í bréfi yðar og fylgja þær hjálagt."

Í umræðum, sem fram fóru um skipan samkeppnisráðs á Alþingi hinn 1. apríl 1993, svaraði viðskiptaráðherra fyrirspurn, um skipan samkeppnisráðs. Í svarinu segir:

"Hæstv. forseti. Hv. fyrirspyrjandi spyr hverjar séu helstu ástæður þess að ég hafi kosið að skipa framkvæmdastjóra Vinnuveitendasambands Íslands, [D] lögfræðing, einn fimm aðalmanna í samkeppnisráði. Einnig er spurt hvort ráðherra óttist ekki að álitamál kunni að rísa um hæfi framkvæmdastjórans, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna þess efnis að ráðsmenn skulu vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til.

Því er fyrst til að svara að við skipun hins nýja samkeppnisráðs var að sjálfsögðu reynt að finna til starfa í því einstaklinga sem eru til þess fallnir að marka hinu nýja ráði virðingu og áhrif í okkar samfélagi um leið og þeir væru óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til. [D] er án alls efa slíkur maður. Hann sat í verðlagsráði og hefur átt mikinn þátt í þeirri jákvæðu þróun sem orðið hefur í starfsemi þess á síðustu árum með aukinni áherslu á eftirlit með samkeppnisþættinum í stað beinna verðlagsafskipta en hin nýja skipan samkeppnisráðs og Samkeppnisstofnunar er einmitt rökrétt framhald af þeirri þróun.

Ég legg áherslu á það að [D] er ekki fulltrúi þeirra samtaka sem hann starfar hjá í samkeppnisráði. Ég bendi líka á fortakslaus ákvæði 2. gr. laganna þess efnis að samkeppnislögin fjalla ekki um laun eða starfskjör launþega samkvæmt kjarasamningum sem er helsta verkefni Vinnuveitendasambandsins ásamt viðsemjendum þess. Því hefur verið haldið fram að störf [D] fyrir Vinnuveitendasambandið geri hann vanhæfan til setu í samkeppnisráði. Ég fellst alls ekki á þá skoðun. VSÍ er í forsvari í launasamningum fyrir nánast öll einkafyrirtæki á landinu með beinum eða óbeinum hætti. Þessi fyrirtæki eiga að sjálfsögðu í margvíslegri samkeppni sín á milli og samtökin gætu því ekki tekið afstöðu með einu fyrirtæki fremur en öðru án þess að gera þar upp á milli félagsmanna sinna eða aðila og lenda því í erfiðri aðstöðu gagnvart hluta þeirra. Ég nefni líka að VSÍ tók eindregna afstöðu með nýju samkeppnislögunum sem vafalaust eiga eftir að auka skilvirkni í okkar atvinnulífi og þar með styrk þeirra fyrirtækja sem samtökin gera kjarasamninga fyrir. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið veitir einnig hérlendum samkeppnisyfirvöldum möguleika til að vinna gegn erlendum samkeppnishömlum sem bitna á íslensku atvinnulífi. Framkvæmdastjórastaðan gerir [D] alls ekki vanhæfan til setu í ráðinu og ég fellst ekki á þær röksemdir sem ég hef heyrt þar að lútandi. Það hefur m.a. verið vísað til nýuppkveðins dóms Hæstaréttar um vanhæfi fulltrúa heilbr.- og trmrn. í ákvörðun um lyfjaverð sem er til þess fallin að lækka kostnað ríkissjóðs á lyfjakaupum. Það er mjög erfitt að hugsa sér sambærilega afstöðu sem gæti komið upp í þessu tilfelli.

Vinnuveitendasamband Íslands er ekki í samkeppni um sölu á vöru eða þjónustu nema þá að hér kæmi upp nýtt vinnuveitendasamband sem reyndi að laða til sín umbjóðendur með lægri félagsgjöldum og betri þjónustu. Komi slík dæmi upp verður að sjálfsögðu að fjalla um það. Ef samkeppnisráð þyrfti að fjalla um slíka samkeppni eða málefni fyrirtækis þar sem einhverjir ráðsmanna eða honum nákominn aðili ætti mikilla hagsmuna að gæta, þá væri að sjálfsögðu sá ráðsmaður vanhæfur í því sérstaka máli og mundi þá víkja sæti í því.

Ég vil að lokum nefna það, hæstv. forseti, að eitt af verkefnum samkeppnisráðsins er einmitt að fylgjast með samkeppnishömlum sem felast í ýmiss konar sérlöggjöf eða stjórnarfyrirmælum og vekja athygli á þeim. Ég tel að sú einokun og samkeppnishömlur sem hér er um að ræða geti ekki síður verið skaðlegar einstaklingum og fyrirtækjum en þær samkeppnishömlur sem venjulega er fjallað um á opinberum vettvangi. Ég hafði þetta m.a. í huga við val á [D] í samkeppnisráðið að hann væri réttur maður til að vera þar á varðbergi. Við val manna í samkeppnisráð reyndi ég að finna kraftmikla einstaklinga með þekkingu og reynslu, einstaklinga sem munu móta starf ráðsins á grundvelli hinna nýju laga, nýrra viðhorfa og tilkomu sameiginlegs markaðar EES sem Ísland verður brátt aðili að. Hver þessara einstaklinga var valinn með það í huga að hann sé líklegur til þess að leggja sig fram í starfi og leggja þar fram sína sérþekkingu og reynslu. Ég tel að það hafi tekist vel og veit að starf ráðsins mun verða til farsældar og vinna að framgangi bættra samkeppnishátta á Íslandi."

Síðar við sömu umræðu kom eftirfarandi fram í ræðu viðskiptaráðherra:

"Hæstv. forseti. Fyrst vil ég taka það fram að sú breyting sem gerð var í hv. efh.- og viðskn. á frv. til samkeppnislaga á 6. gr. frv. sem síðar varð 6. gr. laganna var gerð í góðu samkomulagi og reyndar að hluta til með tillögusmíð frá viðskrn. Þannig að þar er enginn meiningarmunur. Við erum mjög sáttir við það og ánægðir með þá niðurstöðu sem þar fékkst.

Ég vil líka leggja á það mjög ríka áherslu að sá maður sem hér hefur komið til umræðu sem einn ráðsmanna er ekki fulltrúi sinna samtaka í þessu ráði, hann er þar skipaður í krafti verðleika, hann eins og allir ráðsmennirnir fimm og varamenn þeirra uppfyllir þá kröfu sem gerð er í 6. gr. að þeir hafi sérþekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum og séu óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til, eins og orðrétt segir í 6. gr., en að sjálfsögðu verður að lesa þá grein við hlið 2. gr. laganna þar sem segir fortakslaust, með leyfi hæstv. forseta:

"Lögin taka ekki til launa eða annarra starfskjara launþega samkvæmt kjarasamningum."

Það eru þessar tvær greinar laganna sem þarf að lesa saman þegar menn meta það sem hér er rætt.

Ég vil að endingu segja það að hér er í raun og veru verið að efna til umræðu að ástæðulausu. Þessi ágæti ráðsmaður uppfyllir öll skilyrði laganna eins og hinir fjórir gera og varamenn þeirra."

Með bréfi, dags. 3. maí 1993, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 25. maí 1993.

III.

1. mgr. 6. gr. frumvarps til samkeppnislaga hljóðaði svo, er frumvarpið var lagt fram á Alþingi:

"Í samkeppnisráði eru fimm menn. Skipar ráðherra þrjá þeirra, þ.e. formann ráðsins án tilnefningar, einn samkvæmt tilnefningu Alþýðusambands Íslands og einn samkvæmt tilnefningu Vinnuveitendasambands Íslands. Hæstiréttur Íslands skipar tvo menn í ráðið sem skulu hafa þekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum og vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 349.)Í athugasemdum við 6. gr. í greinargerð frumvarpsins sagði m.a. svo:

"Í frumvarpinu er mælt fyrir um skipun og tilnefningu í samkeppnisráð. Lagt er til að viðskiptaráðherra skipi formann samkeppnisráðs án tilnefningar en Alþýðusamband Íslands og Vinnuveitendasambands Íslands tilnefni hvort sinn fulltrúa. Hlutlausa aðild að samkeppnisráði er reynt að tryggja með því að fela Hæstarétti Íslands að skipa tvo menn og með því að krefjast þess að þeir skuli vera óháðir hagsmunum atvinnulífsins. Þeir eiga að hafa alhliða þekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum. Jafnmargir varamenn séu skipaðir á sama hátt og aðalmenn." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 371.)

Efnahags- og viðskiptanefnd flutti breytingartillögur við frumvarpið, þ. á m. við 6. gr. frumvarpsins. Í nefndarálitinu segir svo um breytingartillögu við 6. gr. frumvarpsins:

"5. Lögð er til breyting á ákvæði um skipan samkeppnisráðs í 6. gr. en hún hefur sætt nokkurri gagnrýni, m.a. að óeðlilegt sé að Hæstiréttur skipi tvo menn í samkeppnisráð en ráðherra skipi áfrýjunarnefnd samkeppnismála, sbr. 9. gr. Í ljósi þessa er lagt til að allir ráðsmenn samkeppnisráðs verði skipaðir af ráðherra og skulu þeir hafa sérþekkingu eða reynslu á sviði viðskipta og samkeppnismála. Nefndarmenn áfrýjunarnefndar samkeppnismála verði aftur á móti skipaðir samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar. Lagt er og til að fellt verði niður það ákvæði 6. gr. að ráðherra geti við ríkisstjórnarskipti fellt niður skipan formanns og varamanns hans og skipað nýja menn í þeirra stað. Telur nefndin farsælast að sem mestur stöðugleiki ríki um skipan ráðsins. Þá er lagt til að bætt verði við ákvæðið reglum um vanhæfi." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 2368.)

Í ræðu framsögumanns efnahags- og viðskiptanefndar sagði svo um breytingartillögur, er snertu 6. gr. frumvarpsins:

"Við skipan ráðsins eru gerðar tillögur um breytingar. Nefndin telur rétt að ráðherra skipi í samkeppnisráð fimm menn og jafnmarga til vara en það verði ekki háð tilnefningu utanaðkomandi aðila, svo sem hagsmunasamtaka eins og Vinnuveitendasambandsins og Alþýðusambandsins, en frv. gekk út á það. Síðan er gert ráð fyrir því að skipunartími samkeppnisráðs verði fjögur ár í senn og að það sé ekki skipt um formann jafnvel þótt ríkisstjórnarskipti verði, eins og gert var ráð fyrir í frv. heldur verði skipunartími fjögur ár. Það telur nefndin rétt með tilliti til þess að meiri festa verði í meðferð mála hjá samkeppnisráði." (Alþt. 1992, B-deild, dálk. 3478-3479.)

Breytingartillaga efnahags- og viðskiptanefndar var samþykkt og hljóðar 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 svo:

"Ráðherra skipar fimm menn í samkeppnisráð og jafnmarga til vara. Skulu þeir hafa sérþekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum og vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til. Ráðherra skipar formann og varaformann ráðsins."

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 30. ágúst 1993, var svohljóðandi:

"1.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 er hlutverk samkeppnisráðs eftirfarandi:

"a. að framfylgja boðum og bönnum samkeppnislaga og leyfa undanþágur samkvæmt þeim,

"b. að ákveða aðgerðir gegn samkeppnishamlandi hegðun fyrirtækja og óréttmætum viðskiptaháttum,

"c. að stuðla að auknu gagnsæi markaðarins,

"d. að gæta þess að aðgerðir opinberra aðila takmarki ekki samkeppni og benda stjórnvöldum á leiðir til þess að gera samkeppni virkari og auðvelda aðgang nýrra samkeppnisaðila að markaði."

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 skipar ráðherra fimm menn í samkeppnisráð og jafnmarga til vara. Í samkeppnislögum eru sett bæði almenn og sérstök hæfisskilyrði, sem aðalmenn og varamenn í samkeppnisráði verða að uppfylla.

Í 2. mgr. 50. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 er mælt fyrir um hin sérstöku hæfisskilyrði, en samkvæmt þeim mega þeir, sem sæti eiga í samkeppnisráði, ekki taka þátt í úrlausn máls, er lögin taka til, ef þeir eiga persónulegra hagsmuna að gæta.

Í 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga eru hins vegar sett almenn hæfisskilyrði. Samkvæmt þeim verða þeir, sem sæti eiga í samkeppnisráði, að hafa sérþekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum og að vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum, sem lögin taka til.

Í kvörtun A er því ekki haldið fram, að ómálefnalegra sjónarmiða hafi gætt í störfum samkeppnisráðs við úrlausn ákveðinna mála. Engin vísbending um slíkt kemur heldur fram í gögnum málsins. Þá er í kvörtuninni heldur ekki dregið í efa, að þeir, sem sæti eiga í samkeppnisráði, uppfylli það skilyrði að hafa sérþekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum. Eins og mál þetta er vaxið, kemur hér einungis til athugunar, hvort þeir, sem sæti eiga í samkeppnisráði, uppfylli það almenna hæfisskilyrði laganna, að vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum, sem lögin taka til.

2.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 56/1978, um verðlag, samkeppnishömlur og óréttmæta viðskiptahætti, sem áður giltu, áttu níu menn sæti í verðlagsráði. Sex þessara manna átti að skipa samkvæmt tilnefningu tiltekinna samtaka, en Hæstiréttur Íslands skyldi skipa tvo menn. Þeir tveir menn, sem Hæstiréttur skipaði, skyldu meðal annars fullnægja því skilyrði að vera óháðir fyrirtækjum og samtökum þeirra, sem lögin tækju til.

Þegar lög gera beinlínis ráð fyrir því, að fulltrúar tiltekinna hagsmunasamtaka eigi sæti í stjórnsýslunefnd, er þar með gengið út frá því, að þeir hagsmunir, sem félagar slíkra samtaka hafa almennt að gæta, leiði ekki einir út af fyrir sig til vanhæfis nefndarmanna.

Samkvæmt framansögðu er ljóst, að í 3. gr. laga nr. 56/1978 giltu mismunandi hæfisskilyrði um þá menn, sem sæti áttu í verðlagsráði, allt eftir því, hvort þeir voru tilnefndir af tilgreindum samtökum eða voru tilnefndir af Hæstarétti.

Með samkeppnislögum nr. 8/1993 kom samkeppnisráð í stað verðlagsráðs. Eins og áður hefur verið rakið, var í frv. til þeirra laga upphaflega haldið sömu skipan og verið hafði í lögum nr. 56/1978, að einungis þeir menn, sem Hæstiréttur skipaði í ráðið, skyldu fullnægja því skilyrði, að vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum, sem lögin tækju til. Svo sem einnig hefur verið lýst hér að framan, var þessari skipan hins vegar breytt í meðferð Alþingis. Samkvæmt skýlausu orðalagi 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 skulu allir þeir menn, sem samkeppnisráð skipa, "vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til".

Í 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 kemur ekkert nánar fram um það, hvaða hagsmunir og tengsl leiði til þess að maður teljist háður fyrirtæki eða samtökum, sem lögin taka til.

Í athugasemdum við 6. gr. í greinargerð frumvarpsins, eins og það hljóðaði, þegar það var lagt fram á Alþingi, sagði svo um þetta hæfisskilyrði:

"Lagt er til að viðskiptaráðherra skipi formann samkeppnisráðs án tilnefningar en Alþýðusamband Íslands og Vinnuveitendasamband Íslands tilnefni hvort sinn fulltrúa. Hlutlausa aðild að samkeppnisráði er reynt að tryggja með því að fela Hæstarétti Íslands að skipa tvo menn og með því að krefjast þess að þeir skuli vera óháðir hagsmunum atvinnulífsins." (Alþt. 1992, A-deild, bls. 371.)

Af greinargerðinni er því ljóst, að til þess að uppfylla umrætt hæfisskilyrði, þurfa menn að vera hlutlausir og óháðir hagsmunum atvinnulífsins.

Líta verður svo á, að menn teljist fyrst og fremst háðir fyrirtækjum og samtökum, þannig að þeir fullnægi ekki hæfisskilyrðum 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993, ef þeir vegna starfa sinna í þágu slíkra aðila eða eignar í þeim, eiga verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta eða eru í fyrirsvari fyrir aðila, sem svo er ástatt um. Fleiri atriði geta komið til álita, svo sem sérstakar starfsskyldur við aðila, sem undir lögin falla, eða samtök þeirra.

Umrætt hæfisskilyrði 6. gr. laga nr. 8/1993 hlýtur að eiga að koma í veg fyrir, að í samkeppnisráði sitji menn, sem geti haft verulegra hagsmuna að gæta við ákvarðanir samkeppnisráðs eða séu í fyrirsvari slíkra aðila eða í öðrum nánum tengslum við þá. Er það í samræmi við þau meginsjónarmið, sem liggja til grundvallar almennum hæfisskilyrðum af þessu tagi. Með þessu er í senn reynt að tryggja, að ómálefnaleg sjónarmið hafi ekki áhrif á ákvarðanir og að almenningur svo og þeir, sem hlut eiga að máli, geti treyst því, að samkeppnisráð leysi úr málum á hlutlausan hátt. Verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af þessu markmiði. Einnig verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af þeirri ólögfestu grundvallarreglu um almennt hæfi í opinberri stjórnsýslu, "að fyrirfram beri að girða fyrir það að borgararnir hafi réttmæta ástæðu til að efast um að mál þeirra hljóti lögmæta og hlutlæga meðferð á öllum úrskurðarstigum", sbr. dóm Hæstaréttar frá 19. mars 1993. Á hinn bóginn verður að hafa í huga, að orðalag umræddrar hæfisreglu 6. gr. er mjög rúmt orðað, þar sem aðal- og varamenn í samkeppnisráði mega ekki vera háðir fyrirtækjum eða samtökum, sem lögin taka til, en skv. 1. mgr. 2. gr. laganna taka lögin til hvers konar atvinnustarfsemi, svo sem framleiðslu, verslunar og þjónustu, án tillits til þess hvort hún er rekin af einstaklingum, félögum, opinberum aðilum eða öðrum. Við túlkun hæfisreglunnar verður því að gæta þess, að reglan útiloki ekki frá setu í ráðinu alla þá, sem uppfylla það lagaskilyrði, að hafa sérþekkingu á samkeppnis- og viðskiptamálum.

Eins og nánar greinir í II. kafla, óskaði ég í bréfi, dags. 14. apríl 1993, eftir upplýsingum frá viðskiptaráðuneytinu um það:

1) hvort þeir, sem skipaðir voru í samkeppnisráð, væru í stjórn eða störfuðu hjá fyrirtækjum og samtökum, er samkeppnislög nr. 8/1993 tækju til, sbr. 2. gr. laganna, og

2) hvort þeir, sem skipaðir voru í samkeppnisráð, ættu sjálfir í fyrirtæki eða væru í fyrirsvari fyrir lögaðila, er ættu í fyrirtæki eða samtökum, sem samkeppnislög nr. 8/1993 tækju til, sbr. 2. gr. laganna.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. maí 1993, bárust mér umbeðin gögn.

3.

F er formaður samkeppnisráðs. Hann er prófessor við Háskóla Íslands að aðalstarfi. Samkvæmt gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, á F hlutafé í þremur hlutafélögum, sem lögin taka til. Hlutur F í tveimur af þessum fyrirtækjum er innan við 0,02% af hlutafé fyrirtækjanna. Með tilliti til fjárhæðar hlutanna verður að telja, að hér sé um svo óverulega hagsmuni að ræða, að ekki hafi þýðingu samkvæmt 2. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993. F er hins vegar formaður stjórnar í hlutafélagi, þar sem hann á um 11,8% hlutafjár. Með tilliti til þess að hér er um að ræða lítið hlutafélag, en hlutafé fyrirtækisins er nokkuð innan við eina milljón króna, og að umfang rekstrar þess er takmarkaður, verður að mínum dómi naumast talið að F geti talist "háður" umræddu hlutafélagi í merkingu 2. mgr. 6. gr. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við skipun F í samkeppnisráð.

G er varaformaður samkeppnisráðs, en hann er skrifstofustjóri í viðskiptaráðuneytinu. Fram kemur í þeim gögnum, sem fyrir liggja, að hann situr ekki í stjórn fyrirtækis eða samtaka, sem samkeppnislög nr. 8/1993 taka til, né á eign í slíku fyrirtæki. Af gögnum máls verður ekki annað séð en að hann sé óháður fyrirtækjum og samtökum, sem lögin taka til. Tel ég því ekki ástæðu til athugasemda við skipun G í samkeppnisráð.

C á einnig sæti í samkeppnisráði, en hann er framkvæmdastjóri Rafiðnaðarsambands Íslands. C á jafnframt sæti í stjórn Lífeyrissjóðs rafiðnaðarmanna. Sjóðurinn á hlutabréf í 14 hlutafélögum. Um síðustu áramót var nafnverð þessara hlutabréfa samtals að fjárhæð rúmlega 76 milljónir króna. Þá er C stjórnarmaður í Eignarhaldsfélagi Alþýðubankans h.f. Til síðustu áramóta var félagið eingöngu eignarhaldsfélag um hlut þess í Íslandsbanka h.f., en frá síðustu áramótum var félaginu mörkuð ákveðin stefna um fjárfestingu í hlutabréfum í fleiri félögum. Samkvæmt gögnum málsins er hlutafé Eignarhaldsfélags Alþýðubankans h.f. u.þ.b. 700 milljónir króna. C á hlut í eignarhaldsfélaginu að nafnvirði u.þ.b. 2,6 milljóna króna. Þá situr C í bankaráði Íslandsbanka hf., en hlutafé bankans var um síðustu áramót rúmlega 3,8 milljarðir króna. Íslandsbanki hf. á fjögur dótturfyrirtæki og á auk þess hlut í a.m.k. 10 öðrum félögum. Loks situr C í miðstjórn Alþýðusambands Íslands, sem á hlutabréf í þremur hlutafélögum.

Ekki verður annað séð en að öll hlutafélögin, sem hér að framan hefur verið getið, falli undir samkeppnislögin, sbr. 2. gr. laga nr. 8/1993. Telja verður að stjórnarstörf C í félögum, sem eiga í fjölmörgum hlutafélögum, er samkeppnislögin taka til, valdi því, að hann verði ekki talin uppfylla það almenna hæfisskilyrði fyrir setu í samkeppnisráði, að vera óháður fyrirtækjum og samtökum, sem samkeppnislögin taka til. Í þessu sambandi verður að hafa í huga, að þær trúnaðarskyldur, sem fylgja stjórnarstörfum í félögunum, geta hæglega verið ósamrýmanlegar starfi hans í samkeppnisráði.

Þá situr D í samkeppnisráði, en hann er framkvæmdastjóri Vinnuveitendasambands Íslands. Þar sem samkeppnislög nr. 8/1993 taka ekki til launa eða annarra starfskjara launþega samkvæmt kjarasamningum, er ljóst að það meginviðfangsefni Vinnuveitendasambands Íslands, að koma fram fyrir hönd aðildarfyrirtækja við gerð kjarasamninga, fellur utan gildissviðs samkeppnislaganna, sbr. 2. mgr. 2. gr. Samkvæmt 2. gr. laga Vinnuveitendasambands Íslands er það hins vegar einnig tilgangur sambandsins, að vera í forsvari fyrir vinnuveitendur gagnvart almenningi og hinu opinbera, svo og að móta og koma á framfæri stefnu í málum, sem snerta atvinnurekstur. Í þeim málum, sem komið geta til kasta samkeppnisráðs, getur því komið til þess að D verði ekki talinn óháður fyrirtækjum, sem samkeppnislögin taka til, vegna aðalstarfa síns sem framkvæmdastjóri Vinnuveitendasambands Íslands.

Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, þá á D óverulegan hlut í tveimur hlutafélögum. Hann er einnig stjórnarformaður hlutafélags, þar sem hlutafé fyrirtækisins er um 11 milljónir. Samkvæmt gögnum málsins situr D í stjórn Þróunarfélags Íslands, en fyrirtækinu er ætlað með fjárfestingum í atvinnulífinu að stuðla að framförum og þróun atvinnufæra með beinni þátttöku í stofnun og rekstri fyrirtækja í ýmsum greinum. Þróunarfélagið á hlut í yfir 15 hlutafélögum og var nafnverð hlutanna um síðustu áramót yfir 113 milljónir. Þá er D framkvæmdastjóri Vinnudeilusjóðs Vinnuveitendasambands Íslands skv. 69. gr. laga Vinnuveitendasambands Íslands. Sjóðurinn á hlutabréf í 7 hlutafélögum samtals að nafnvirði u.þ.b. 11 milljónir króna.

Aðalstarfi D fylgja þannig óhjákvæmilega tengsl við félög, sem samkeppnislögin taka til. Með tilliti til þessara tengsla svo og þeirra stjórnarstarfa, sem hann gegnir, verður að telja, að hann uppfylli ekki það almenna hæfisskilyrði fyrir setu í samkeppnisráði, að vera óháður fyrirtækjum og samtökum, sem samkeppnislög nr. 8/1993 taka til, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna.

Loks situr E, héraðsdómslögmaður, í samkeppnisráði, en hún á og rekur lögmannsstofu í formi sameignarfélags, ásamt tveimur öðrum lögmönnum. Starf hennar og nefnt fyrirtæki, sem hún ber ótakmarkaða ábyrgð á, falla undir gildissvið samkeppnislaga nr. 8/1993, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Verður því þegar af þeirri ástæðu að telja, að hún geti ekki talist óháð fyrirtæki, sem samkeppnislögin taka til í skilningi 1. mgr. 6. gr. laganna. Þess ber einnig að geta, eins og fram kemur í bréfi E, dags. 19. apríl 1993, að hún gætir sem lögmaður hagsmuna einstaklinga og fyrirtækja í einstökum málum. Þær trúnaðarskyldur, sem fylgja lögmannsstörfum í þágu fyrirtækja, er undir lögin falla, geta leitt til hagsmunaáreksturs í störfum hjá samkeppnisráði.

4.

Almennar hæfisreglur, sem settar eru til þess að draga úr líkum á hagsmunaárekstrum, geta verið mjög áhrifaríkar og stuðlað að auknu réttaröryggi. Hins vegar verður að gæta þess, að sú hætta getur fylgt mjög ströngum hæfisskilyrðum, að þeir, sem mesta þekkingu og reynslu hafa á hlutaðeigandi sviði, verði útilokaðir frá því að gegna opinberu starfi.

Orðalag 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993 um það hæfisskilyrði, að þeir, sem sæti eiga í samkeppnisráði, skuli vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum, sem lögin taka til, er rúmt og þar er ekki að finna sérstakar vísbendingar um, hvað leiði til þess að viðkomandi teljist vera háður fyrirtæki eða samtökum í merkingu ákvæðisins. Sú athugasemd í greinargerð með frumvarpi til samkeppnislaga, að þeir, sem skipaðir eru skuli vera "óháðir hagsmunum atvinnulífsins" afmarkar ekki nánar áðurgreint hæfisskilyrði, en bendir til rýmri túlkunar en orðalag ákvæðisins gefur eitt út af fyrir sig til kynna. Túlkun og beiting svo víðtæks og matskennds ákvæðis hlýtur jafnan að vera erfið og er ákvæðið því til þess fallið að valda deilum við skipun manna í samkeppnisráð. Miklu skiptir hins vegar fyrir störf samkeppnisráðs að reglur um hæfi ráðsmanna leiði ekki til deilna um skipan þeirra og störf. Ég tel því rétt að beina því til viðskiptaráðherra að hann taki það til athugunar, hvort leggja beri til við Alþingi að endurskoða orðalag áðurgreindrar hæfisreglu með það fyrir augum að gera það markvissara, m.a. með því að tilgreina skýrar þau tengsl og hagsmuni, er leiði til vanhæfis manna til setu í samkeppnisráði. Slíkt mætti t.d. gera með því að nefna þar dæmi, en ljóst er að erfitt er að orða slíka hæfisreglu, þannig að ekki reyni með einhverjum hætti á mat á aðstæðum hverju sinni, og hefur til dæmis sú orðið niðurstaðan við orðun hæfisreglna í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og í dönsku samkeppnislögunum. Það skal tekið fram, að þessi sjónarmið um hugsanlegar breytingar á orðalagi ákvæðisins hafa ekki áhrif á þær niðurstöður, sem komist hefur verið að hér að framan, um hæfi þeirra, sem nú sitja í samkeppnisráði.

5.

Eins og nánar er rakið hér að framan, er það niðurstaða mín, að C, D og E uppfylli ekki það almenna skilyrði 1. mgr. 6. gr. samkeppnislaga nr. 8/1993, að vera óháð fyrirtækjum og samtökum, sem lögin taka til. Af þessum sökum eru það tilmæli mín, að viðskiptaráðherra komi skipan samkeppnisráðs að þessu leyti í lögmætt horf.

Ég tel rétt að taka fram, að í máli þessu hefur engin afstaða verið tekin til almenns hæfis varamanna í samkeppnisráði, en um þá gilda sömu sjónarmið."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, óskaði ég eftir upplýsingum hjá viðskiptaráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af fyrrgreindu áliti mínu. Svar viðskiptaráðuneytisins er dagsett 9. nóvember 1993. Með bréfi, dags. 30. maí 1994, gerði ráðuneytið mér nánari grein fyrir þeim ráðstöfunum sem gripið hefði verið til í framhaldi af áliti mínu. Í bréfinu segir m.a. svo:

"Í framhaldi af bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 30. ágúst 1993, þar sem fram kom að 3 fulltrúar í Samkeppnisráði uppfylltu ekki allir það almenna hæfisskilyrði Samkeppnislaga nr. 8/1993 að vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum sem lögin taka til, rituðu þau [...] bréf hinn 2. september 1993 þar sem þau óskuðu eftir lausn frá störfum í Samkeppnisráði. Þann sama dag leysti viðskiptaráðherra þessa 3 fulltrúa frá störfum í Samkeppnisráði en skipaði í þeirra stað hinn 10. september 1993 [...]. Fyrir voru [F], formaður og [G], varaformaður.

Í tilefni af áliti umboðsmanns Alþingis lagði viðskiptaráðherra fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á Samkeppnislögum og voru helstu breytingartillögur eftirfarandi:

1) Ekki var gerð krafa um að allir ráðsmenn skyldu vera óháðir fyrirtækjum eða samtökum þeirra. Það ætti einungis við um formann og varaformann ráðsins.

2) Þá var lagt til að í 9. gr. Samkeppnislaganna yrði settur 4 vikna kærufrestur á ákvarðanir Samkeppnisráðs og Samkeppnisstofnunar.

3) Lagt var til að ákvæði 2. mgr. 23. gr. Samkeppnislaga yrði breytt þannig að þýðingarskyldan næði einungis til þeirra sem bjóða neytendum þjónustu sína hér á landi.

4) Í fjórða lagi var lagt til að þær sérstöku hæfisreglur sem mælt var fyrir um í 2. mgr. 50. gr. laganna yrðu felldar brott þar sem þær eru vægari en þær hæfisreglur sem mælt er fyrir um í 2. kafla Stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þetta frumvarp um breytingu á Samkeppnislögum varð að lögum nr. 8/25. febrúar 1994. Í ákvæði til bráðabirgða með þessum lögum var gert ráð fyrir að skipunartíma starfandi Samkeppnisráðs lyki við gildistöku laganna og var því skipað nýtt Samkeppnisráð hinn 1. maí 1994 til fjögurra ára [...].

Með ofangreindum breytingum á Samkeppnislögum væntir ráðuneytið þess að ábendingar sem komu fram í bréfi Umboðsmanns Alþingis frá 30. ágúst 1993 hafi verið teknar til greina."