Álit

I. Kvörtun.

Hinn 23. ágúst 1993 bar Ö, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun f.h. A og B, yfir úrskurði yfirmatsnefndar skv. lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði, dags. 16. júní 1993, en þar var hafnað kröfu þeirra um að nefndarmennirnir C og D vikju sæti við arðskrármat fyrir Veiðifélag X.

Í kvörtuninni er gerð svofelld grein fyrir ástæðum þeim, sem þar voru taldar leiða til vanhæfis umræddra nefndarmanna:

"Hinn 17.1.1984 skilaði yfirmatsnefnd vegna arðskrár Veiðifélags [X] yfirmati. Sæti í yfirmatsnefnd áttu:... [C] og [D].

Í því mati var einkum tekist á um hagsmuni varðandi kröfu eigenda jarða við [Y] að færðar yrðu einingar frá [Z]- og [Þ]- jörðum og til [Y-jarðanna]. Ein meginmálsástæða [Y-bænda] var sú að gamlar hefðir og óréttmæt tregða væru til staðar, þar sem [Z-jarðir] og [Þ-jarðir] væru með einingar í engu samræmi við lög nr. [70/1976].

Vísast í því sambandi til greinargerðar minnar fyrir undirmats og yfirmatsnefnd þá...

Í síðasta yfirmati fékkst nokkur leiðrétting á því ólögmæta misræmi sem [Y-bændur] töldu að væri til staðar. Því fer fjarri að [Y-bændur] hafi allir sætt sig við hvernig yfirmatsnefnd tók þá á þessum ágreiningi.

Það er því skoðun umbjóðenda minna að ofangreindir yfirmatsmenn hafi með yfirmatsgerð sinni þá tekið afstöðu til þeirra sjónarmiða sem þá voru sett á oddinn. Þeir séu því samkvæmt meginreglum laga ekki lengur óvilhallir í væntanlegu yfirmati og beri að víkja sæti

Í því sambandi leyfi ég mér að vísa til dóms Hæstaréttar frá 1964 bls. 179."

II. Málavextir.

Með bréfi, dags. 19. maí 1993, hafði Ö, héraðsdómslögmaður, borið fram kröfu f.h. A og B um að nefndarmennirnir C og D vikju sæti við arðskrármat fyrir Veiðifélag X og Y. Með úrskurði, dags. 16. júní 1993, hafnaði yfirmatsnefnd skv. lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði kröfu þeirra. Í forsendum úrskurðarins segir svo:

"Svo sem að framan er rakið hefur undirmati á arðskrá fyrir [X og Y] verið skotið til yfirmats skv. 2. sbr. 3. tl. 94. gr. laga nr. 70/1976 um lax- og silungsveiði. Í 50. gr. laganna er mælt fyrir um gerð arðskrár og í 1. tl. eru nefnd atriði sem löggjafinn mælir sérstaklega fyrir um að tekið skuli tillit til við gerð hennar. Í 3. tl. greinarinnar er mælt fyrir um að heimilt sé að krefjast endurskoðunar fyrstu arðskrár veiðifélags fimm árum eftir setningu hennar, en síðar á átta ára fresti. Í 3. tl. 94. gr. laganna er mælt fyrir um hvernig yfirmatsnefndin skuli skipuð. Þar er ekki kveðið á um skipunartíma nefndarmanna. Eðli málsins samkvæmt kann því svo að fara að mati á arðskrá veiðifélags sé skotið til yfirmatsnefndar oftar en einu sinni á starfstíma nefndarmanns. Ekki eru fyrirmæli í lögunum um að við þær aðstæður skuli nefndarmaður víkja sæti við meðferð máls og verður að ætla samkvæmt þessu að það hafi ekki verið ætlun löggjafans. Samkvæmt þessu er ekki grundvöllur til þess að yfirmatsnefndarmenn víki sæti við meðferð máls þótt þeir hafi áður fjallað um arðskrá fyrir veiðifélag sömu ár. Eru og fjölmörg dæmi um nýjar matsgerðir nefndarmanna að lögboðnum fresti milli matsgerða. Ekkert hefur komið fram um að gætt hafi ólögmætra sjónarmiða við yfirmat á arðskrá fyrir Veiðifélag [X] og [Y] 17. janúar 1984.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er hafnað kröfu um að nefndarmennirnir [C] og [D] víki sæti við meðferð yfirmatsnefndar samkvæmt 94. gr. laga nr. 70/1976 um lax- og silungsveiði á arðskrármati því fyrir Veiðifélag [X og Y] sem skotið hefur verið til hennar."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 5. október 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að yfirmatsnefnd skv. 94. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og B.

Svör nefndarinnar bárust mér með bréfi, dags. 28. október 1993, og segir þar m.a. svo:

"Svo sem fram kemur í bréfi héraðsdómslögmannsins til yðar, tóku yfirmatsnefndarmenn hinn 16. júní sl. skriflega afstöðu til kröfu hans um að tveir nefndarmanna víki sæti við meðferð yfirmats á arðskrá fyrir Veiðifélag [X] og [Y]. Bréf nefndarinnar til lögmannsins fylgdi skjölum þeim, sem hann sendi yður.

Afstaða nefndarinnar mótast meðal annars af þeirri vitneskju að með lögum nr. 112/1941, 84. gr. var horfið frá því fyrirkomulagi sem 83. gr. 3. mgr. laga 61/1932 mælti fyrir um.

Samkvæmt lögum nr. 61/1932 gátu ýmsir komið að verki sem dómkvaddir yfirmatsmenn.

Með lögum nr. 112/1941 er horfið að því að skipa yfirmatsmenn, sem fjalli um öll erindi sem áður hafa verið fyrir undirmati sbr. XIII. kafla nefndra laga.

Með hinu breytta fyrirkomulagi má þess vænta að samræmis sé gætt við hin ýmsu möt, eftir því sem við getur átt.

Ekki þykja efni til, eins og máli þessu er háttað, að yfirmatsnefndin tjái sig frekar um erindi [Ö] héraðsdómslögmanns til yðar."

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, gaf ég lögmanni A og B færi á að skýra málið frekar. Í bréfi, dags. 10. nóvember 1993, gerði hann nánar grein fyrir viðhorfum umbjóðenda sinna til málsins.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 28. desember 1993, var svohljóðandi:

"Mat samkvæmt lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði skal framkvæmt af tveimur mönnum, dómkvöddum af héraðsdómara, sbr. 2. mgr. 94. gr. laganna. Mati má skjóta til yfirmats, áður en liðnir eru tveir mánuðir frá birtingu mats. Í yfirmati eiga sæti 3 menn, er ráðherra skipar, einn meðal dómara Hæstaréttar, en annan eftir tillögu veiðimálanefndar, sbr. 3. mgr. 94. gr. laganna.

Í lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði eru ekki ákvæði um hæfi nefndarmanna í yfirmatsnefnd til meðferðar máls. Í II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er m.a. fjallað um hæfi nefndarmanna stjórnsýslunefnda til meðferðar máls. Stjórnsýslulögin taka aftur á móti ekki gildi fyrr enn 1. janúar 1994, sbr. 35. gr. laganna, og gilda þau því ekki um það ágreiningsefni, sem hér er til úrlausnar.

Í réttarframkvæmd hefur verið gengið út frá þeirri óskráðu meginreglu um sérstakt hæfi við stjórnsýslustörf, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar tiltekins máls og ákvörðunar í því, ef það varðar hann sjálfan eða nána venslamenn hans á þann hátt, að almennt megi ætla að haft geti áhrif á afstöðu hans til úrlausnarefnisins. Hafa ber í huga, að þessi regla miðar ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir í stjórnsýslunni, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.

Eins og hér að framan greinir, er yfirmatsnefnd skv. 94. gr. laga nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði sjálfstæður úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi, þar sem hægt er að bera mat skv. 2. mgr. 94. gr. undir yfirmatsnefnd. Þá er í matsgerðum yfirmatsnefndar iðulega fjallað um verulega fjárhagslega hagsmuni og oft ræður mat miklu um niðurstöðu. Af þessum ástæðum er rétt að líta til ákvæða um hæfi dómara til meðferðar máls, sem fram koma í 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála í héraði, við túlkun nefndrar óskráðrar meginreglu um sérstakt hæfi við stjórnsýslustörf.

Í kvörtun þeirra A og B kemur fram, að þau telja þá C og D vanhæfa til þess að taka þátt í væntanlegu yfirmati, þar sem þeir hafi áður metið arðskrá Veiðifélags X og Y og tekið þar afstöðu til sömu eða sambærilegra sjónarmiða og reyna muni fyrirsjáanlega á við væntanlegt yfirmat. Því er ekki haldið fram, að umræddir nefndarmenn hafi tjáð sig um úrlausnarefni málsins á opinberum vettvangi, sbr. tilvitnaðan dóm í dómasafni Hæstaréttar árið 1964, bls. 179. Þá er því heldur ekki borið við, að framganga þeirra við fyrri möt hafi verið með þeim hætti að ástæða sé til að draga óhlutdrægni þeirra í efa. Einungis er byggt á þeirri málsástæðu, eins og áður segir, að umræddir nefndarmenn hafi látið afstöðu sína í ljós í eldri yfirmatsgerð um sömu eða sambærileg sjónarmið og reyna muni fyrirsjáanlega á við væntanlegt yfirmat.

Starfsmaður, sem fjallað hefur áður um sama mál í annarri stöðu en hann gegnir, verður ekki vanhæfur af þeirri ástæðu einni, nema undir starf hans falli að hafa eftirlit eða endurskoðun með fyrra starfi, einkum í þágu réttaröryggis. Aftur á móti hefur ekki verið litið svo á í stjórnsýslurétti, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls vegna þess að það hefur áður komið til kasta hans í sama starfi, svo sem þegar mál hefur verið endurupptekið til nýrrar meðferðar. Starfsmaður verður því ekki talinn vanhæfur til meðferðar máls við slíkar aðstæður, nema aðrar vanhæfisástæður liggi fyrir, til dæmis að starfsmaður hafi við fyrri meðferð málsins gerst ber að óvild í garð málsaðila. Í þessu sambandi má einnig minna á það, að yfirleitt telst héraðsdómari ekki vanhæfur til meðferðar máls, þó að hann hafi áður dæmt annað mál á hendur sama aðila, þar sem reynt hefur á sömu eða sambærilegar málsástæður, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar í dómasafni Hæstaréttar árið 1958, bls. 466.

Þar sem ekki verður séð, að C og D hafi á annan hátt látið afstöðu sína í ljós til þeirra álitaefna, sem reyna kann á við hið fyrirhugaða mat, en í eldri yfirmatsgerð, verður samkvæmt framansögðu ekki talið, að þeir séu vanhæfir til þess að annast fyrirhugað mat á arðskrá fyrir Veiðifélag X og Y.

V. Niðurstaða.

Niðurstaða mín í máli þessu er samkvæmt framansögðu sú, að ekki liggi neitt fyrir í gögnum þeim, sem fyrir mig hafa verið lögð, er leitt geti til þess, að C og D séu vanhæfir til þess að annast fyrirhugað mat á arðskrá fyrir Veiðifélag X og Y vegna þeirra ástæðna, er greindar eru í kvörtun þeirri, sem hér er fjallað um."