Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. júlí 1988 sneri A sér til umboðsmanns Alþingis og kvartaði út af því, að umsjónarnefnd leigubifreiða hefði tilkynnt honum, að hann yrði sviptur leyfi til að stunda akstur leigubifreiðar frá 1. júlí 1988 og þar með einnig leyfi, sem hann hefði haft til að láta annan mann annast aksturinn. Nefnt bréf er svohljóðandi:

„Umsjónarnefnd leigubifreiða í Reykjavík vekur hér með athygli yðar á 1. mgr.16. gr. reglugerðar nr. 293/1985, um takmörkun leigubif.reiða í Reykjavík, sem hljóðar svo:

„Atvinnuleyfin gilda þar til leyfishafar verða 75 ára og skulu þeir leggja leyfi sín inn fyrir 1. júlí næsta ár.“ Gildistöku þessa ákvæðis var frestað um þrjú ár frá útgáfu reglugerðarinnar, eða til 1. júlí 1988.

Þar sem þér, hr. bifreiðastjóri, hafið náð þeim aldri sem ákvæði reglugerðarinnar ákveður sem hámarksaldur, ber yður að leggja inn atvinnuleyfi yðar fyrir 1. júlí n.k.“

A telur ofangreinda ákvörðun óheimila skerðingu á atvinnuréttindum sínum.

II. Málavextir.

A er fæddur .... Hann fékk fyrst ökuskírteini 17. mars 1927. Á árinu 1930 fékk hann leyfi

til þess að aka leigubifreið til mannflutninga, að loknu áskildu prófi.

Hinn 23. apríl 1956 sótti A um leyfi „til að aka leigubifreið til mannflutninga frá bifreiðastöð í Reykjavík“, en hann stundaði þá leigubifreiðarakstur og hafði afgreiðslu hjá Borgarbílastöðinni. Í umsókninni er vitnað til reglugerðar nr. 13/1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa, og segir í umsókninni m.a.:

„Ég undirritaður, meðlimur í Bifreiðastjórafélaginu Hreyfli, leyfi mér hér með að sækja um atvinnuleyfi til reksturs leigubifreiðar til mannflutninga hjá bifreiðastöð í Reykjavík, samkvæmt reglugerð nr. 13, 9. febrúar 1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa.

Samkvæmt hjálögðu vottorði hafði ég afgreiðslu fyrir bifreið mína R- ... hjá bifreiðastöð Borgarbílastöðin 31. desember 1955.

Akstur bifreiðar minnar hefi ég að aðalstarfi.

Ég skuldbind mig til að fara í öllu samkvæmt ákvæðum greindrar reglugerðar, eins og hún er á hverjum tíma, og er mér ljóst að brot á reglugerðinni af minni hálfu getur varðað sviptingu atvinnuleyfisins um stundarsakir eða fyrir fullt og allt.

Bifreiðastjóri bifreiðarinnar er: A.“

A var síðan veitt leyfi til þess hinn 25. maí 1956 „að hafa eina allt að 8 farþega leigubifreið til mannflutninga í afgreiðslu í Reykjavík hjá fólksflutningabifreiðastöð, sem bæjarstjórn hefur viðurkennt.“. Í leyfisbréfinu segir:

„Atvinnuleyfi þetta er gefið út samkvæmt reglugerð, nr. 13, 9. febr. 1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa, sem sett er samkvæmt lögum um leigubifreiðar í kaupstöðum, nr. 23, 16. febrúar 1953, sbr. lög nr. 25, 7. maí 1955, og heimilar leyfishafa að hafa eina allt að 8 farþega leigubifreið til mannflutninga í afgreiðslu í Reykjavík hjá fólksflutningabifreiðastöð, sem bæjarstjórn hefir viðurkennt.

Gerist leyfishafi brotlegur við greinda reglugerð, eins og hún er á hverjum tíma, þá er úthlutunarmönnum heimilt að afturkalla atvinnuleyfið um stundarsakir, eða fyrir fullt og allt, ef um ítrekuð brot er að ræða.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Þegar umrætt leyfi var veitt, voru í gildi lög nr. 23/1953, um leigubifreiðar í kaupstöðum,

sbr. lög nr. 25/1955, um breyting á þeim lögum. l. og 2. gr. laga þessara voru svohljóðandi:

„l. gr.

Bæjarstjórn er heimilt, að fengnum tillögum hlutaðeigandi stéttarfélaga bifreiðarstjóra, að ákveða, að allar leigubifreiðar í kaupstaðnum, hvort heldur eru fólks-, vöru- eða sendiferðabifreiðar, skuli hafa afgreiðslu á bifreiðastöð, sem fengið hefur viðurkenningu bæjarstjórnar.

Samgönguráðuneytinu er enn fremur heimilt, að fengnum tillögum hlutaðeigandi stéttarfélags og meðmælum bæjarstjórnar, að takmarka fjölda leigubifreiða í Reykjavík, í Hafnarfirði, á Akureyri, á Siglufirði, í Keflavík og í Vestmannaeyjum, hvort heldur er fólks- eða vörubifreiðar, annað hvort eða hvort tveggja. Óheimilt er þó að skerða atvinnuréttindi þeirra manna, sem á lögmætan hátt stunda leigubifreiðaakstur og eru fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi, þegar lögin taka gildi. Samgönguráðuneytið setur með reglugerð nánari ákvæði um slíka takmörkun.

Strætisvagnar og sérleyfisbifreiðar falla ekki undir ákvæði þessara laga.

2. gr.

Leyfi til leigubifreiðaaksturs samkvæmt lögum þessum má einungis ráðstafa eftir reglugerð, sem samgönguráðherra setur, að fengnum tillögum hlutaðeigandi stéttarfélags.

Í reglugerðinni skal ákveðið, að við ráðstöfun slíkra leyfa skuli þeir, sem áður hafa stundað akstur leigubifreiða, sitja fyrir eftir starfsaldri, nema sérstakar ástæður mæli því í gegn, enda verði fyrir það girt, að atvinnuleyfin geti orðið verzlunarvara.“

Með lögum nr. 24/1957, um breyting á lögum nr. 25/1955, um breyting á lögum nr. 23 /1953, um leigubifreiðar í kaupstöðum, var heimildin til takmörkunar rýmkuð og hún látin ná til allra kaupstaðanna og kauptúna þar sem voru 700 íbúar eða fleiri. Lögin voru síðan, ásamt breytingum, endurútgefin sem lög nr. 40/1957, um leigubifreiðar í kaupstöðum og kauptúnum.

Með lögum nr. 29/1958, um breyting á lögum nr. 40 frá 29. maí 1957, um leigubifreiðar í kaupstöðum og kauptúnum, var bætt við lögin ákvæðum um refsingu fyrir brot á lögunum og um meðferð refsimála.

Með lögum nr. 52/1965, um breyting á lögum nr. 40 frá 29. maí 1957, um leigubifreiðar í kaupstöðum og kauptúnum, var breytt reglum um leigubifreiðar til vöruflutninga og lögin síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1966, um leigubifreiðar.

Lög um leigubifreiðar komu til endurskoðunar í heild samkvæmt frumvarpi sem lagt var fyrir Alþingi 1969. Frumvarpið var samþykkt og birt sem lög nr. 36/1970, en þeim lögum var breytt fyrir skemmstu með lögum nr. 47/1988. Rétt er að taka hér upp eftirfarandi ákvæði úr lögum nr. 36/1970; óbreytt.

„2. gr.

Samgönguráðuneytinu er heimilt, eftir beiðni hlutaðeigandi stéttarfélags fólksbifreiðastjóra,, að takmarka fjölda leigubifreiða til fólksflutninga á félagssvæðinu, ef fjöldi íbúa á svæðinu er 700 eða fleiri, enda komi til meðmæli þeirra bæjarstjórna og sýslunefnda, er félagssvæðið fellur undir, sbr. þó 7. gr. Þar sem takmörkun er heimiluð, skal hún ákveðin af ráðuneytinu með sérstakri reglugerð fyrir hvert svæði.

8. gr.

Þegar heimild til takmörkunar á fjölda leigubifreiða er veitt, sbr. 2. gr., 4, gr. og 6. gr., er óheimilt að skerða atvinnuréttindi þeirra manna, sem á lögmætan hátt stunda leigubifreiðaakstur og eru fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi, þá er takmörkunin hefst.

10. gr.

Samgönguráðuneytið setur reglugerð um nánari framkvæmd laga þessara, þar sem meðal annars skal kveðið á um ráðstöfun leyfa til leigubifreiðaaksturs, enda verði fyrir það girt, að atvinnuleyfin geti orðið verzlunarvara.“

IV.

Reglugerðir hafa verið settar samkvæmt framangreindum lögum. Þegar A var veitt atvinnuleyfi var í gildi reglugerð nr. 13/1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og um ráðstöfun atvinnuleyfa.

Í reglugerð þessari sagði m.a.:

“3. gr.

Enginn bifreiðastjóri má hafa afgreiðslu hjá bifreiðastöð í Reykjavík, nema hann hafi öðlazt atvinnuleyfi sem leigubifreiðastjóri í Reykjavík. Leyfin skulu tölusett og bundin við nafn leyfishafa.

4. gr.

Eftir að þau atvinnuleyfi hafa verið veitt, sem um getur í 2. gr., er óheimilt að veita bifreiðarstjóra atvinnuleyfi, nema hann skuldbindi sig til að stunda akstur leigubifreiðar sinnar sem aðalatvinnu og sæki um upptöku í Bifreiðastjórafélagið Hreyfil.

Þeir bifreiðastjórar, sem vinna störf þau, sem talin eru í c-lið 13. gr., halda óskertum rétti sínum, þótt þeir stundi ekki akstur bifreiðar sem aðalstarf.

9. gr.

Leyfishafa er óheimilt að láta atvinnuleyfi sitt af hendi á nokkurn hátt, nema til Bifreiðastjórafélagsins Hreyfils, sem tilkynnir það þegar úthlutunarmönnum. Leyfishafi, sem af einhverjum ástæðum getur ekki rekið leigubifreið samkvæmt leyfi sínu, eða notað það á annan hátt löglega, getur haldið leyfisréttindum sínum í allt að því 6 mánuði. Ef sérstaklega stendur á, geta úthlutunarmenn framlengt þennan frest, enda óski leyfishafi þess.

Nú notar leyfishafi ekki atvinnuleyfi sitt í lengri eða skemmri tíma, en heldur því þó, sbr. 2. mgr., og er þá bifreiðastöð óheimilt að taka annan í afgreiðslu í hans stað á meðan. Leyfishafi getur misst atvinnuréttindi sín, ef hann er fjarverandi tvo mánuði eða lengur, án þess að hafa tilkynnt viðkomandi bifreiðastöð fjarveru sína og orsakir hennar. Stöðvarstjóri skal þá tilkynna fjarveruna stjórn Bifreiðastjórafélagsins Hreyfils, en hún ber málið undir úthlutunarmenn, sem ákveða hvort svipta skuli leyfishafa atvinnuleyfi eða ekki.

12. gr.

Óheimilt er að hafa vaktaskipti bifreiðastjóra á leigubifreið, nema báðir hafi atvinnuleyfi.

13. gr.

Leyfishafa er óheimilt að láta annan mann en þann, sem hefur atvinnuleyfi, aka fyrir sig, nema í eftirgreindum tilfellum, að fenginni undanþágu samkvæmt 14. gr.

a. Ef leyfishafi er veikur.

b. ...

c. Ef leyfishafi deyr, heldur ekkja hans atvinnuleyfinu, ef hún æskir þess, enda uppfylli þá ökumaður bifreiðarinnar skilyrði 4. gr. reglugerðar þessarar.

16. gr.

Úthlutunarmönnum er heimilt að afturkalla atvinnuleyfi um stundarsakir, ef leyfishafi brýtur ákvæði reglugerðar þessarar, eða fyrir fullt og allt, ef um alvarleg eða ítrekuð brot er að ræða. Slíkum úrskurðum má áfrýja til samgönguráðuneytisins.“

Framangreindri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 54/1959. Síðan tók við reglugerð nr. 202/1959, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa. Henni var breytt með reglugerðum nr. 27/1962, 109/1963 og 89/1971. Reglugerð nr. 214/1972, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa, var sett samkvæmt fyrrgreindum lögum nr. 36/1970, sem enn eru í gildi að stofni til. Henni var breytt með reglugerð nr. 301/1972, en síðan var sett reglugerð nr. 445/1975. Ný reglugerð var enn sett með reglugerð nr. 219/1979. Síðastgreindri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 78/1981, 642/1981 og 89/1982. Enn var sett heildarreglugerð með reglugerð nr. 320/1983. Henni var breytt með reglugerð nr. 244/1984.

Nú er í gildi reglugerð nr. 293/1985. Rétt er að taka hér upp eftirfarandi ákvæði:

„2. gr.

Ráðherra skipar umsjónarnefnd leigubifreiða.

Nefndin annast f.h. ráðuneytisins umsjón og eftirlit með framkvæmd reglugerðar og úthlutun atvinnuleyfa. Einnig eftirlit með þjónustu leigubifreiðastöðva. Ef þörf krefur getur nefndin sett reglur því til tryggingar, að ekki sé skortur á leigubifreiðum vissa daga eða vissa hluta sólarhringsins.

Nefndin skal ákveða fjölda leigubifreiða á svæðinu með hliðsjón af því að þjónusta við almenning sé ávallt sem best.

4. gr.

Enginn bifreiðastjóri má reka leigubifreið, allt að 8 farþega, til mannflutninga, nema hann hafi afgreiðslu á félagssvæði Frama, og hafi öðlast atvinnuleyfi sem leigubifreiðastjóri á svæðinu. ...

7. gr.

Atvinnuleyfi skulu gefin út af umsjónarnefnd leigubifreiða.

8. gr.

Óheimilt er að veita bifreiðastjóra atvinnuleyfi nema hann skuldbindi sig til að stunda akstur eigin leigubifreiðar sem fullt starf og sæki um upptöku í Bifreiðastjórafélagið Frama.

Atvinnuleyfi fellur úr gildi hafi leyfishafi ekki nýtt sér það innan 6 mánaða frá útgáfudegi þess. ...

14. gr.

Leyfishafa, sem missir tilskilin réttindi til aksturs allt að 8 farþega leigubifreiðar til mannflutninga gegn gjaldtöku, er heimilt að láta annan mann annast störf sín meðan réttindamissir varir, en þó ekki lengur en eitt ár í hverju tilviki. Noti hann sér ekki þessa heimild leggst leyfi hans inn meðan á réttindamissinum stendur og fær leyfishafi atvinnuleyfi aftur jafnskjótt og hann öðlast ökuréttindi sín að nýju. ...

15. gr.

Leyfishafa er óheimilt að láta annan mann en þann sem hefur atavinnuleyfi aka fyrir sig. Vaktaskipti bifreiðastjóra á leigubifreiðum eru einnig óheimil, nema báðir hafi atvinnuleyfi.

Undanþágu skal veita af uppfylltum eftirgreindum skilyrðum:

a. Ef leyfishafi er veikur, enda sanni hann veikindi sín með vottorði læknis, þar sem fram kemur skilgreining á sjúkdómi hans.

...

c. Þurfi leyfishafi á endurhæfingu að halda að undangengnum veikindum skal honum sjálfum heimilt að aka eins og sem svarar 6 klst. á sólarhring en hafa ökumann sem heimilt er að aka á tímabilinu frá kl. 20:00 á föstudagskvöldi til kl. 08:00 á sunnudagsmorgni hverja helgi. Leyfishafa er heimilt að aka sunnudaga til föstudags og velja um aksturstímana 08:00-14:00 og 14:00-20:00.

d. Sams konar undanþágu og gildir við endurhæfingu skal veita ellilífeyrisþega eða manni með skerta starfsorku, enda leggi hann fram vottorð læknis um verulega skerta starfsorku.

...

h. Leyfishafar sem hafa s.k. útgerðarleyfi geta látið bifreiðarstjóra aka fyrir sig án þess að þeir hafi atvinnuleyfi.

...

Þeir leyfishafar sem vilja notfæra sér þar undanþágur sem í þessari grein felast, skulu sækja um það á þar til gerðum eyðublöðum til Bifreiðastjórafélagsins Frama, undirrituðum af stöðvarstjóra viðkomandi bifreiðarstöðvar um að hún samþykki þann ökumann sem leyfishafi vill að aki bifreiðinni. ...

16. gr.

Atvinnuleyfin gilda þar til leyfishafar verða 75 ára og skulu þeir leggja leyfi sín inn fyrir 1. júlí næsta ár.

Umsjónarnefnd skal í samráði við Frama og viðkomandi bifreiðastöðvar koma á reglubundinni læknisskoðun og hæfnisprófun fyrir leigubifreiðastjóra. Þeir sem ekki uppfylla þau skilyrði, sem umsjónarnefnd leigubifreiða setur, missa réttindi til atvinnuaksturs.

...

19. gr.

Reglugerð þessi sem sett er samkvæmt lögum um leigubifreiðar nr. 36, 9. maí 1970, staðfestist hér með til að öðlast þegar gildi og birtist til eftirbreytni öllum þeim sem hlut eiga að máli. Gildistaka ákvæðis 2. gr. um merki frestast um 6 mánuði. Gildistaka ákvæða 16. gr. hvað varðar aldursmörk frestast um 3 ár frá útgáfu reglugerðar þessarar. Jafnframt fellur úr gildi reglugerð 320, 7. maí 1983, með síðari breytingum nr. 244, 1984.“

V.

Eftir að A hafði aflað ýmissa gagna, er mál hans varða, og lagt fram kvörtun, dags. 20. júlí 1988, á tilskildu eyðublaði, ritaði ég samgönguráðherra bréf hinn 9. ágúst 1988. Þar segir meðal annars:

„Ég leyfi mér með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13(1987, um umboðsmann Alþingis , að mælast til þess, að samgönguráðuneytið skýri viðhorf sitt til ofangreindrar kvörtunar og láti mér í té þau gögn, sem mál þetta varðar. Ég óska sérstaklega eftir því, að ráðuneytið rökstyðji, að upphafsákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 293/1985 hafi næga stoð í lögum nr. 36/1970. Einnig tel ég rétt, að ráðuneytið lýsi skoðun sinni á því, hvort bifreiðarstjórar 75 ára og eldri geti fengið undanþágu skv. 15. gr. nefndrar reglugerðar, ef ákvæði 16. gr. reglugerðar um aldurshámark bifreiðarstjóra telst á annað borð gild regla.“

VI.

Samgönguráðuneytið svaraði ofangreindu bréfi mínu með bréfi, dags. 5. september 1988. Þar segir:

„Vísað er til bréfs yðar, hr. umboðsmaður Alþingis, dags. 9. f.m., þar sem þess er óskað að samgönguráðuneytið skýri viðhorf sitt til kvörtunar A, fyrrv. leigubifreiðarstjóra, f. ... vegna þess að atvinnuleyfi hans var um mánaðamótin júní-júlí fellt úr gildi í samræmi við ákvæði í upphafi 16. gr., sbr. 19. gr. reglugerðar nr. 293/1985, en með ákvæði 19. gr. var gildistöku ákvæðisins í 16. gr. frestað um 3 ár.

Lög um leigubifreiðar voru fyrst sett með lögum nr. 23/1953 og nr. 25/1955, um breytingu á þeim lögum. Fyrsta reglugerð skv. þeim var sett 1956 (nr. 13), en reglugerðir hafa frá upphafi alls verið settar 7 sinnum og auk þess nokkrum sinnum breytt að auki. Lögin hafa allan þann tíma verið með sama hætti um það aðalefni, að fela stjórnvaldi reglusetningu um framkvæmd laganna. Löggjafarvaldið hefir því margoft á drjúgt meira en 30 árum staðfest vilja sinn til þess að stjórnvöld setji almennar reglur um framkvæmd laganna og um ráðstafanir atvinnuleyfanna og þar með óhjákvæmilega hverjar reglur gildi um þau. Seinast var lögunum breytt nú á þessu ári, með reglugerð nr. 293/1985 sem er í gildi, og felst í því enn nokkur staðfesting löggjafans á valdsframsali til stjórnvaldsins, þó óbeint sé. Í því sambandi skal þess getið, að umsækjendur um atvinnuleyfi hafa frá upphafi setningar reglugerðanna skuldbundið sig í umsókninni til að hlíta ákvæðum reglugerðar eins og hún er á hverjum tíma.

Um frekari rök fyrir gildi einstakra ákvæða reglugerðanna vill ráðuneytið vísa til dómstólaumfjöllunar um ýmis efni vegna ákvarðana skv. reglugerðum og þá sérstaklega til mjög ítarlegs dóms bæjarþings Reykjavíkur frá 17. júlí 1987 (Steingr. G. Kristj.), en þar er m.a. vísað til ýmissa dómsumfjallana á árabili um ýmis efni, þar sem reglugerðarákvæði hafa verið véfengd eða ákvarðanir samkvæmt þeim, bæði í undirrétti og Hæstarétti. Í fyrrnefndum dómi bæjarþings (sbr. sérstaklega bls. 399 í dómabók neðri hluti), en jafnframt er vakin athygli á því að dómstólar hafa í ýmsum tilvitnuðum dómsmálum í fyrrnefndum dómi bæjarþings Reykjavíkur haft til umfjöllunar framkvæmd reglugerða sem gefið gat tilefni til véfengingar af þeirra hálfu vegna slíkra sjónarmiða ef þau þættu eiga rétt á sér.

Þess skal getið að einn af þeim bifreiðarstjórum sem umrætt reglugerðarákvæði hefur náð til hefur lýst áformum um að leita til dómstóla vegna leyfismissis og sú meðferð er að sjálfsögðu heimil.

Vegna vísunar til undanþágugreinarinnar (15. gr.) í bréfi yðar, skal tekið fram að ráðuneytið telur, að eftir að ákvæði upphafs 16. gr. er komið í gildi geti enginn sem orðinn er 75 ára haft atvinnuleyfi og ef átt er við hvort hann geti verið afleysingamaður skv. 15. gr. þrátt fyrir meira en 75 ára aldur, telur ráðuneytið það óeðlilegt en það myndi væntanlega koma til umfjöllunar bifreiðastöðvanna (þar sem öllum leigubifreiðum skal ekið á leigubifreiðastöð, sbr. 1. gr. laga nr. 36/1970) og er ólíklegt að þær teldu þá fullgilda afleysingamenn. Í því sambandi sendist til upplýsingar ljósrit af bréfi dags. 8. september 1986 frá framkvæmdastjóra Bifreiðastöðvarinnar Hreyfils til umsjónarnefndar atvinnuleyfa. Nefndin mun ekki hafa borið þetta erindi undir ráðuneytið þar sem aldursmarkið var þá komið í reglugerð, en biðtími gildistöku ekki liðinn.“

VII. Álit umboðsmanns Alþingis.

Samkvæmt þeim reglugerðarákvæðum, er að framan hafa verið rakin, hefur það verið grundvallarregla frá upphafi, að leyfi til aksturs leigubifreiðar sé veitt leyfishafa sjálfum án heimildar honum til handa til að framselja leyfið öðrum, sbr. nú 7. og 12. gr. reglugerðar nr.

293/1985. Hins vegar hafa jafnframt gilt ákvæði um heimild leyfishafa til að fá annan mann til að annast akstur fyrir sig í ákveðnum tilvikum, sbr. nú 14.-15. gr. og 17. gr. reglugerðar nr. 293/1985. Eftir því sem tímar hafa liðið hafa reglugerðarákvæði um síðastgreindar heimildir smám saman orðið ítarlegri og heimildum farið fjölgandi. Samkvæmt gögnum málsins hafði A notið heimildar af slíku tagi, væntanlega vegna veikinda, og hafði Bifreiðastjórafélagið Frami veitt nafngreindum manni undanþágu til að aka bifreið A. Hafði þetta leyfi verið veitt til ákveðins tíma í senn, síðast til 18. júlí 1988.

Með reglugerð nr. 293/1985 var í fyrsta sinn sett sú regla, að atvinnuleyfi skyldu falla niður, þegar leyfishafi næði tilteknum aldri. Segir í upphafsákvæði 16. gr., að atvinnuleyfi gildi, þar til leyfishafar verði 75 ára og skuli þeir leggja leyfi sín inn fyrir 1. júlí næsta ár. Síðan er tekið fram í 19. gr., að gildistaka þessara fyrirmæla um aldursmörk frestist um 3 ár frá útgáfu reglugerðarinnar, sem var 2. júlí 1985. Í samræmi við þessi ákvæði sendi umsjónarnefnd leigubifreiða A framangreinda tilkynningu um að honum bæri að „leggja inn atvinnuleyfi“ sitt fyrir 1. júlí 1988.

Alveg er ljóst, að skýra ber umrætt upphafsákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 293/1985 svo, að leyfi til leigubifreiðaraksturs sé með öllu úr sögunni, þegar leyfishafi nær tilgreindum hámarksaldri. Eftir það er þannig ekki um það að ræða, að hann geti notið heimildarákvæða 15. gr. reglugerðar nr. 293/1985.

Ákvæði í reglugerðum, sem hafa í för með sér takmarkanir eða missi atvinnuréttinda, verða að eiga sér ótvíræða stoð í lögum. Verður að gera stranga kröfu um að slík lagaheimild sé tvímælalaus, ef í hlut eiga afdrifarík ákvæði svo sem um réttindamissi. Lög um leigubifreiðar hafa frá upphafi geymt fyrst og fremst ákvæði varðandi heimild til takmörkunar á fjölda leigubifreiða, um skyldu til að stunda leiguakstur frá stöð og um ráðstöfun leyfa til leigubifreiðaaksturs. Þar hefur ekki verið til að dreifa reglum um það, hvaða skilyrðum menn þurfi að fullnægja til að fá slík leyfi eða hvaða atvik leiða til brottfalls þessara réttinda.

Í lögum nr. 23/1953, sbr. 2. mgr. 1. gr., sagði, að samgöngumálaráðuneytið setti með reglugerð nánari ákvæði um takmörkum á fjölda leigubifreiða. Í 2. gr. laga nr. 25/1955 var ákveðið að leyfum til leigubifreiðaaksturs mætti einungis ráðstafa eftir reglugerð og að í reglugerðinni skyldi starfsaldur almennt ráða úthlutun leyfa, enda skyldi fyrir það girt að atvinnuleyfin yrðu verslunarvara. Þessi ákvæði voru síðan tekin í síðari endurútgáfur laganna.

Skv. núgildandi lögum skal takmörkun á fjölda leigubifreiða ákveðin með reglugerð, sbr. 2., 4. og 6. gr. laga nr. 36/1970, en í 8. gr. laganna er tekið sérstaklega fram, að þegar heimild til slíkrar takmörkunar sé veitt, sé óheimilt að skerða atvinnuréttindi manna, sem á lögmætan hátt stundi leigubifreiðaakstur og séu fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi, þá er takmörkunin hefst, en sams konar ákvæði var áður í 1. gr. laga nr. 25/1955, eins og áður er komið fram. Í 10. gr. laga nr. 36/1970 segir síðan, að samgönguráðuneytið setji reglugerð um nánari framkvæmd laganna, þar á meðal skuli kveða á um ráðstöfun leyfa til leigubifreiðaaksturs, enda verði fyrir það girt, að atvinnuleyfin geti orðið verslunarvara.

Samkvæmt því, sem hér hefur verið rakið um efni laga um leigubifreiðar, þar á meðal sérstök heimildarákvæði þeirra til setningar reglugerðar, tel ég að upphafsákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 293/1985, um hámarksaldur leigubifreiðarstjóra, eigi sér ekki viðhlítandi lagastoð, þannig að því verði ekki beitt gagnvart leyfishöfum, sem höfðu leyfi við gildistöku nefnds ákvæðis, en A er meðal þeirra. Af því tilefni skal sérstaklega tekið fram, að nefnt ákvæði 16. gr. getur ekki talist varða „ráðstöfun leyfa til leigubifreiðaaksturs“, í skilningi 10. gr. laga nr. 36/1970, og getur 10. gr. því ekki talist nægileg stoð umrædds ákvæðis 16. gr.

Vegna þeirrar ráðagerðar í bréfi samgönguráðuneytisins frá 5. september 1988, að umsækjendur um atvinnuleyfi hafi í umsókn sinni skuldbundið sig til að hlíta ákvæðum reglugerðar um leigubifreiðaakstur, eins og hún er á hverjum tíma, skal tekið fram, að ekki fær staðist, að með slíku ákvæði sé vikið burt grundvallarreglum um nauðsyn lagaheimilda og lögbundna stjórnsýslu.

VIII. Niðurstaða.

Hér skal áréttað, að í þessu áliti er ekki tekin afstaða til þess, hvort rétt sé að hafa reglur um hámarksaldur leigubifreiðastjóra. Það er Alþingis að taka afstöðu til þess, hvort setja eigi slíka reglu eða heimila setningu hennar. Af því tilefni tek ég enn fremur fram, að ég tel ástæðu til, að lög um leigubifreiðaakstur verði tekin til rækilegrar endurskoðunar í heild. Í þeirri endurskoðun verði meðal annars fjallað um það, hvaða skilyrðum menn verði að fullnægja til að geta fengið og haldið leyfum til leigubifreiðaaksturs, og um nýtingu slíkra atvinnuleyfa.

Að lokum skal tekið fram, að ég tel aðfinnsluvert, að svo þýðingarmikil sem tilkynning til A um brottfall atvinnuleyfis hans er, þá skuli hún ekki vera dagsett.“