Álit

„I.

Með skriflegri kvörtun, dagsettri 8. ágúst 1988, kvartaði A til umboðsmanns Alþingis út af því, að hann hefði ekki notið tekjutryggingar sem örorkulífeyrisþegi, samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, vegna fyrirmæla í 3. gr. reglugerðar nr. 351/1977, um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir, samkvæmt 19. gr. laga um almannatryggingar. A gerir grein fyrir kvörtun sinni með eftirfarandi hætti:

„Í lögum um almannatryggingar nr. 67/1971, með síðari breytingum, segir í 19. gr. að elli- og örorkulífeyrisþegum skuli greidd uppbót á lífeyri sinn ef aðrar tekjur fari ekki fram úr ákveðnum mörkum og jafnframt, að ráðherra skuli, að fengnum tillögum tryggingaráðs, setja reglugerð um framkvæmd þessara lífeyrishækkana.

Reglugerð þessi er nr. 351 frá 30. sept. 1977 að meginstofni, en er breytt árlega hvað varðar fjárhæðir.

Kvörtunarefni mitt er, að með útgáfu og framkvæmd reglugerðarinnar taki framkvæmdarvaldið til baka, af ákveðnum hópi, þau réttindi sem löggjafarvaldið ákvað með lögunum.

Slíkt tel ég fullkomlega óréttmætt, þ.e.a.s. að reglugerð taki af þann rétt sem settur hefur verið með lögum.“

II.

Hinn 26. ágúst s.l. ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, þar sem þess var

farið á leit, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Ráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 20. september s.l. Þar segir:

„Íslensk löggjöf um almannatryggingar hefur frá upphafi verið blanda tveggja grundvallarsjónarmiða, þ.e.a.s. framfærslusjónarmiða og jafnréttissjónarmiða. Lengi vel birtist þessi blanda í skerðingu lífeyrisbóta þeirra, sem hærri tekjur höfðu, eða í því, að þeir skyldu greiða hærri iðgjöld til að ná bótarétti, t.d. í sínu sjúkrasamlagi.

Þegar svo var komið á sviði stjórnmála, að allir flokkar vildu Lilju kveðið hafa og uppboð hófst á bótaboðum, voru skerðingarreglur fljótar að falla, þær sem á annað borð lágu við höggi. Eina skerðingarreglu var þó erfitt að afnema, þ.e.a.s, tekjuviðmiðun bóta til öryrkja. Örorkulífeyrir er bætur fyrir tekjumissi og verður að sannreyna hann eftir reglum 12. greinar laga um almannatryggingar. Hafa ber í huga, að örorkulífeyrisréttur verður ekki til við örorkuna eina saman, heldur þarf að fylgja henni tekjumissir.

Fjárhæðir bóta hafa löngum verið lágar, m.a. vegna þess að jafnréttissjónarmið réð ríkjum. Allir áttu sama rétt til bóta að uppfylltum ytri skilyrðum, t.d. aldri, sjúkleika, örorku, atvinnuleysi, slysi o.s.frv. Og flestar bætur voru jafnháar án tillits til þarfa bótaþega á fjárhagslegri eða félagslegri aðstoð.

Bótaþegar voru margir og hækkun bóta í átt að lágmarkslaunum eða þörfum því afar dýr. Þegar ekki reyndist gerlegt að hækka bætur eins og þörf var talin á komu skerðingarreglurnar aftur til en nú í formi umframlífeyris til þeirra, er töldust vera verst settir framfærslulega.

Umframlífeyrir þessi, sem nefndur hefur verið tekjutrygging, endurspeglar framfærslusjónarmiðið, enda kemur hann í beinu framhaldi af og í staðinn fyrir heimildarákvæði laga nr. 67/1971, um greiðslu uppbótar á elli- og örorkulífeyri, en þar skyldi sveitarsjóður viðkomandi greiða 215 hluta uppbótar en ríkissjóður 315.

Heimild þessari til greiðslu uppbótar var ekki breytt úr heimild í skyldu við heildarendurskoðun laganna, sem leiddi til setningar laga nr. 67/1971. Þau lög áttu að taka gildi 1. janúar 1972. Áður en til þess kom, var þeim breytt með lögum nr. 96/1971. Með þeim lögum var tekjutrygging gerð að föstum bótaflokki í stað heimildarbóta og Tryggingastofnuninni gert skylt að greiða hana að fullu úr ríkissjóði.

Fyrsta reglugerðin eftir gildistöku laganna þannig breyttra var gefin út 25. janúar 1972, nr. 32/1972. Í þeirri reglugerð og öllum síðari reglugerðum um efnið er haldið við hið fyrra sjónarmið að tekjur maka skuli reiknast bótaþega að hálfu, enda hafi þau óskipt félagsbú og gagnkvæma framfærsluskyldu. Það er með öðrum orðum litið til þess, hvernig ætla má að bótaþegi komist af á þeim tekjum, sem til ráðstöfunar eru honum til framfærslu.

Þessi túlkun á tilgangi laganna hefur margoft komið til umræðu og endurmats án þess að ráðherrar tryggingamála hafi talið efni standa til að breyta gildandi reglugerðum að þessu leyti.“

III.

Hinn 26. september s.l. ritaði ég A bréf, þar sem ég fór þess á leit, að hann sendi mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að koma á framfæri í tilefni af fyrrgreindu bréfi ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust 12. október s.l. og í þeim kemur meðal annars fram:

„Ég vísa til bréfs yðar dags. 26. sept. s.l. og meðfylgjandi bréfs heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins dags. 20. sept., og vil út af því bréfi koma eftirfarandi á framfæri:

Í bréfi ráðuneytisins finnst mér í raun ekki tekið á efni kvörtunar minnar, þ.e. að gildandi reglugerð taki af þann rétt sem lög ákveða, með því að bótaþega eru búnar til tekjur , samkvæmt reglugerðinni, sem fluttar eru af öðrum aðila og skerða þær verulega rétt hans samkvæmt lögunum, sem aðeins miða við sjálfsaflatekjur bótaþegans.

Ég hef ekki möguleika á því að rökræða um það hvaða sjónarmið hafa legið til grundvallar setningu laga um almannatryggingar, eða breytingar á þeim, á hverjum tíma, en vil aftur á móti draga það fram hvernig sú skerðingarregla, sem ég kvarta yfir, virkar í raun í dag.

Mér er það fullljóst, að örorkulífeyrir er bætur fyrir tekjumissi, enda tel ég það hreina undantekningu ef verulegt tekjutap fylgir ekki 75% örorku, auk þess sem sá verðmæti hæfileiki, að vinna sjálfum sér, tapast oft líka að verulegu leyti. Hvernig það getur talist jafnréttissjónarmið þegar lífeyrisréttur öryrkja er skertur, með tekjum frá öðrum, er mér hins vegar ráðgáta, þegar haft er í huga að örorka verður oft það snemma á lífsleiðinni að viðkomandi hefur að litlu eða engu leyti komið sér fyrir í lífinu, þ.e.a.s. aflað sér þeirra lífsgæða sem öllum eru nauðsynleg, og þarfnast því meiri tekna en sem nemur til nauðþurfta.

Umrætt skerðingarákvæði í 3. gr. reglugerðar um tekjutryggingu tel ég því ekki aðeins lögbrot á öryrkjum í sambúð, heldur einnig bæði óraunhæft og ósanngjarnt og þar sé raunar lagður steinn í götu þeirra sem þrátt fyrir áföll reyna að bjarga sér.“

VI.

Í 19. gr. laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, voru upprunalega ákvæði, svonefnd tekjutryggingarákvæði, er heimiluðu að hækka lífeyri elli- og örorkulífeyrisþega, ef tekjur næðu ekki tilteknu lágmarki. Heimildarákvæði af því tagi höfðu og verið í eldri Iögum.

19. gr. laga nr. 67/1971 var breytt þegar á árinu 1971, áður en þau lög tóku gildi 1. janúar 1972. Var fyrrgreindum tekjutryggingarákvæðum þá breytt og kveðið á um skyldu til greiðslu viðbótar við lífeyri, ef tilteknum lágmarkstekjum væri ekki náð. Var þar um að ræða lög nr. 96/1971, en 5. gr. þeirra laga var svohljóðandi:

„19. gr. orðist svo:

Nú eru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en kr. 120.000.00 á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það, sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.

Heimilt er að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komizt af án þess. Við ákvörðun um hækkun lífeyris samkvæmt 1. og 2. málsgrein hér að framan skulu umsóknir um hækkun rökstuddar t.d. með skattaframtölum. Enn fremur skal höfð hliðsjón af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti, að það valdi synjun hækkunar.

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar samkvæmt þessari grein.“

Samkvæmt 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, svo sem þeim lögum hafði verið breytt með lögum nr. 96/1971, skyldi ráðherra, eins og að framan greinir, setja reglugerð „um framkvæmd lífeyrishækkunar“ samkvæmt 19. gr. Það var gert með reglugerð nr. 32/1972, um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Rétt er að taka hér upp eftirfarandi ákvæði reglugerðarinnar:

„1. gr.

Við ákvörðun tekna elli- og örorkulífeyrisþega skal miða við bætur almannatrygginga til viðkomandi umsækjanda sjálfs, eins og þær eru á hverjum tíma, þegar hækkun kemur til álita, en aðrar tekjur skulu ákveðnar samkvæmt nýjustu upplýsingum, sem

skattyfirvöld geta látið í té, enda geti umsækjandi eða Tryggingastofnunin ekki fært sönnur á nýrri upplýsingar.

Til annarra tekna samkvæmt 1. málsgrein teljast allar tekjur samkvæmt tekjudálki skattskýrslu, aðrar en bætur samkvæmt lögum um almannatryggingar, eigin húsaleiga og tekjur barna.

Hækka skal lífeyri einstaklinga samkvæmt 1. málsgrein um það, sem á vantar, að hann ásamt öðrum tekjum samkvæmt 2. málsgrein nemi 120 þús. kr. á ári.

2. gr.

Á sama hátt og um getur í 1. gr. skal tryggja hjónum, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris, 216 þús. kr. tekjur. Hækka skal bætur hjónanna um það, sem á vantar, að samanlagðar tryggingabætur þeirra og aðrar tekjur nemi samtals 216 þús. kr. á ári.

3. gr.

Nú nýtur annað hjóna örorku- eða ellilífeyris en hitt ekki, og skal þá miðað við samanlagðar tekjur þeirra og tryggingabætur og hækka bætur lífeyrisþegans í 120 þús. kr., ef sú hækkun leiðir ekki til þess, að samanlagðar tekjur hjónanna fari yfir 216 þús. kr.“

Reglugerð nr. 171/1974 kom í stað fyrrgreindrar reglugerðar nr. 32/1972. Rétt er að taka hér upp eftirfarandi ákvæði:

„1. gr.

Ef aðrar tekjur elli- og örorkulífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginga fara ekki fram úr 37 500 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 80 000 kr. á ári. Hafi bótaþeginn hins vegar tekjur umfram kr. 37 500 á ári, skal skerða uppbótina um helming þeirra tekna, sem umfram eru.

2. gr.

Hjónum, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris, en hafa ekki aðrar tekjur en lífeyri almannatrygginga, er fara ekki fram úr 67 500 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri að upphæð 144 000 kr. á ári. Hafi hjónin hins vegar tekjur umfram 67 500 kr. á ári, skal skerða uppbótina um helming þeirra tekna, sem umfram eru.

3. gr.

Nú nýtur annað hjóna elli- eða örorkulífeyris, en hitt ekki, og skal þá helmingur tekna þeirra, annarra en lífeyris almannatrygginga, teljast tekjur lífeyrisþegans. Fari þessar tekjur hans ekki fram úr 37 500 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð 80 000 kr. á ári. Hafi bótaþeginn hins vegar tekjur umfram 37 500 kr. á ári, skal skerða uppbótina um helming þeirra tekna, sem umfram eru.

4. gr.

Með „öðrum tekjum“ í 1.-3. gr. er átt við allar tekjur í tekjudálki skattskýrslu, aðrar en tryggingabætur, eigin húsaleigu og tekjur barna."

Með bráðabirgðalögum nr. 56/1977 var 19. gr. laga nr. 67/1971 enn breytt. Efnisákvæði bráðabirgðalaganna voru svohljóðandi:

„1. gr.

Á eftir 1. málsgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96\1971, nr. 62\1974, nr. 13/1975, nr. 36/1976 og bráðabirgðalög nr. 53/1977, komi ný 2. málsgr. er orðist svo:

Einhleypingi, sem nýtur óskertrar uppbótar (tekjutryggingar) samkv. 1. málsgr. og er einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað, skal að auki greiða heimilisuppbót kr. 10 000.00 á mánuði. Eigi hann rétt á skertri tekjutryggingu lækkar heimilisuppbótin í sama hlutfalli.

2. gr.

1. málsliður 2. málsgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96/1971, verði 3. málsgr. 19. gr.

3. gr.

2. og 3. málsliður 2. málsgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96/1971, verði 4. málsgr. 19. gr. er orðist svo:

Við ákvörðun við hækkun lífeyris samkv. 1.-3. málsgr. hér að framan skulu umsóknir rökstuddar t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, eftir því sem spurningar á eyðublöðum fyrir umsóknir um uppbætur veita tilefni til. Hliðsjón skal höfð af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti, að það valdi synjun hækkunar.

4. gr.

Í stað síðustu málsgreinar 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. lög nr. 96/1971, komi ný málsgr. er verði 5. málsgr. 19. gr. og orðist svo:

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar samkv. þessari grein, þar á meðal um nánari skilyrði fyrir rétti til heimilisuppbótar.“

Eftir þær breytingar, sem ofangreind bráðabirgðalög nr. 56/1977 gerðu á 19. gr. laga nr. 67/1971, var 19. gr. svohljóðandi:

„Nú eru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en kr. 120 000.00 á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það, sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.

Einhleypingi, sem nýtur óskertrar uppbótar (tekjutryggingar) samkv. 1. málsgr. og er einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað, skal að auki greiða heimilisuppbót kr. 10 000.00 á mánuði. Eigi hann rétt á skertri tekjutryggingu lækkar heimilisuppbótin í sama hlutfalli.

Heimilt er að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komizt af án þess.

Við ákvörðun við hækkun lífeyris samkv. 1.-3. málsgr. hér að framan skulu umsóknir rökstuddar t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, eftir því sem spurningar á eyðublöðum fyrir umsóknir um uppbætur veita tilefni til. Hliðsjón skal höfð af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti, að það valdi synjun hækkunar.

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkunar samkv. þessari grein, þar á meðal um nánari skilyrði fyrir rétti til heimilisuppbótar.“

Á grundvelli 5. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. bráðabirgðalög nr. 56/1977, setti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra reglugerð nr. 351/1977, um tekjutryggingu, heimilisuppbót og heimildarhækkanir samkvæmt 19.gr. laga um almannatryggingar. 1.-4. gr. reglugerðarinnar hljóða svo:

„l. gr.

Ef tekjur elli- og örorkulífeyrisþega fara ekki fram úr 180.000 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð kr. 321.180 á ári. Hafi bótaþeginn hins vegar tekjur umfram 180.000 kr. á ári, skal skerða uppbótina um 55% þeirra tekna, sem umfram eru.

2. gr.

Hjónum, sem bæði njóta elli- eða örorkulífeyris en hafa ekki tekjur, er fara fram úr 252.000 kr. á ári, skal greiða uppbót á lífeyri að upphæð 542.952 kr, á ári. Hafi hjónin hins vegar tekjur umfram 252.000 kr. á ári, skal skerða uppbótina um 55% þeirra tekna, sem umfram eru.

3. gr.

Nú nýtur annað hjóna elli- eða örorkulífeyris, en hitt ekki, skal þá helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans. Fari þessar tekjur hans ekki fram úr 180.000 kr. á ári, skal greiða uppbót (tekjutryggingu) á lífeyri hans að upphæð kr. 321.180 kr. (sic.) á ári. Hafi bótaþeginn hins vegar tekjur umfram 180.000 kr. á ári, skal skerða uppbótina um 55% þeirra tekna, sem umfram eru.

4. gr.

Með „tekjum“ í 1.-3. gr. er átt við allar tekjur í tekjudálki skattskýrslu, aðrar en tryggingabætur, eigin húsaleigu og tekjur barna.“

Á Alþingi 1977-1978 (99. löggjafarþingi) var lagt fram frumvarp til breytinga á lögum nr. 67/1971 og var það að efni til samhljóða bráðabirgðalögum nr. 56/1977. Frumvarpið var samþykkt óbreytt og birt sem lög nr. 69/1977.

Með lögum nr. 36/1980 var 19. gr. laga nr. 67/1971 enn breytt. Eftir þá breytingu hljóðaði 19. gr. svo:

„Nú eru tekjur elli- eða örorkulífeyrisþega lægri en kr. 120 000.00 á ári, og skal þá hækka lífeyri hans um það, sem á vantar þá fjárhæð. Sama gildir um hjónalífeyri, eftir því sem við á.

Einhleypingi, sem nýtur óskertrar uppbótar (tekjutryggingar) samkv. 1. málsgr. og er einn um heimilisrekstur, án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað, skal að auki greiða heimilisuppbót kr. 10 000.00 á mánuði. Eigi hann rétt á skertri tekjutryggingu lækkar heimilisuppbótin í sama hlutfalli.

Heimilt er að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komizt af án þess.

Þá er og heimilt að greiða enn frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar, ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af eða rekið bifreið án uppbótarinnar.

Við ákvörðun um hækkanir bóta samkv. 1.- 4. málsgr, hér að framan skulu umsóknir rökstuddar t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, eftir því sem spurningar á eyðublöðum fyrir umsóknir um uppbætur veita tilefni til. Hliðsjón skal höfð af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti, að það valdi synjun hækkunar.

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkana samkv. þessari grein, þar á meðal um nánari skilyrði fyrir rétti til heimilisuppbótar og uppbóta samkv. 3. og 4. málsgrein.“

Loks var 1. og 2. mgr. og lokamgr. 19. gr. laga nr. 67/1971 breytt með lögum nr. 25/1984. Eftir þá breytingu hljóðar 19. gr. svo:

„Ef aðrar tekjur elli- og örorkulífeyrisþega en lífeyrir almannatrygginga fara ekki fram úr 29 084 kr. á ári skal greiða uppbót á lífeyri hans að upphæð kr. 56 736 á ári. Hafi bótaþegi hins vegar tekjur umfram 29 084 kr. á ári skal skerða uppbótina um 45% þeirra tekna sem umfram eru. Sama gildir um hjónalífeyri eftir því sem við á. Til tekna í þessu sambandi teljast ekki vextir, verðbætur eða gengishagnaður sem frádráttarbær eru frá tekjum við ákvörðun tekjuskattsstofns.

Einhleypingi, sem nýtur óskertar uppbótar (tekjutryggingar) skv. 1, mgr. og er einn um heimilisrekstur án þess að njóta fjárhagslegs hagræðis af sambýli eða samlögum við aðra um húsnæðisaðstöðu eða fæðiskostnað, skal að auki greiða heimilisuppbót kr. 1422 á mánuði. Eigi hann rétt á skertri tekjutryggingu lækkar heimilisuppbótin í sama hlutfalli.

Heimilt er að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, ef sýnt þykir, að lífeyrisþegi geti ekki komizt af án þess.

Þá er og heimilt að greiða enn frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar, ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af eða rekið bifreið án uppbótarinnar.

Við ákvörðun um hækkanir bóta samkv. 1.- 4. málsgr. hér að framan skulu umsóknir rökstuddar t.d. með skattframtölum og skýrum upplýsingum um hagi bótaþega, eftir því sem spurningar á eyðublöðum fyrir umsóknir um uppbætur veita tilefni til. Hliðsjón skal höfð af því, hvort eignum bótaþega hefur verið ráðstafað með þeim hætti, að það valdi synjun hækkunar.

Að fengnum tillögum tryggingaráðs setur ráðherra reglugerð um framkvæmd lífeyrishækkana samkv. þessari grein, þar á meðal um nánari skilyrði fyrir rétti til heimilisuppbótar og uppbóta samkv. 3. og 4. málsgrein. Tekjufjárhæðir í 1. mgr. miðast við tekjur árið 1982. Með reglugerð skal þeim fjárhæðum breytt 1. júlí árlega til samræmis við almennar hækkanir bóta og annarra tekna milli ára.“

V.

Eins og rakið er í IV. kafla hér að framan, var elli- og örorkulífeyrisþegum, sem ekki höfðu tilteknar lágmarkstekjur, veittur réttur til uppbótar á lífeyri sinn, svonefndrar tekjutryggingar, með 5. gr. laga nr. 96/1971, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar. Á grundvelli 3. mgr. 5. gr. laga nr. 76/1971 var sett fyrrgreind reglugerð nr. 32/1972, um lágmarkslífeyri og hækkun tryggingabóta samkvæmt lögum um almannatryggingar. Í 3. gr. þeirrar reglugerðar var kveðið svo á, að við ákvörðun tekjutryggingar, þegar annað hjóna nyti örorku- eða ellilífeyris en hitt ekki, skyldi miða við samanlagðar tekjur hjóna með þeim hætti, sem nánar segir í 3. gr. Ákvæði í sömu átt hafa síðan verið í reglugerðum um þetta efni, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 171/1974 og 3. gr. núgildandi reglugerðar nr. 351/1977.

Samkvæmt 3. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971, sbr. 5. gr. laga nr. 96/1971, um breytingu á þeim lögum, skyldi ráðherra setja reglugerð „um framkvæmd lífeyrishækkunar“, sem 19. gr. fjallaði um, eins og áður hefur verið rakið. Það er skoðun mín, að reglugerðarheimild þessi hafi náð bæði til tekjutryggingar samkvæmt 1. mgr. 19. gr. og þeirrar sérstöku uppbótar, sem

heimiluð var í 2. mgr. sömu greinar. Reglugerðarheimildir samkvæmt síðari lögum um breytingar á 19. gr. laga nr. 67/1971 ná einnig að mínu áliti til umræddrar tekjutryggingar 19. gr.

Í 3. mgr.19. gr. laga nr. 67/1971, eins og ákvæði þetta var orðað eftir breytingu samkv. 5. gr, laga nr. 96/1971, var heimild til að setja í reglugerð ákvæði „um framkvæmd“ lífeyrishækkana. Ekki er svo skýrt sem skyldi, hve víðtæk reglugerðarheimild felst í þessu lagaákvæði, en ég tel þó, að í því felist heimild til að setja nánari skilyrði fyrir lífeyrishækkun samkvæmt 1. mgr. sömu greinar, þ.e. tekjutryggingu, og nánari reglur um fjárhæð hennar. Sama máli gegnir að mínum dómi um síðari lög um breytingu á 19. gr., en þau hafa áður verið rakin. Það er því niðurstaða mín, að skerðingarákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 32/1972, 3. gr. reglugerðar nr.171/1974 og nú síðast 3. gr. reglugerðar nr. 351/1977 eigi sér nægilega lagastoð. Hef ég þar tekið tillit til þess, að nefnd skerðingarákvæði geta ekki talist fara í bága við nein meginsjónarmið þeirra almannatryggingalaga, sem fram til þessa hafa gilt.

Þrátt fyrir ofangreinda niðurstöðu, er mér ljóst að deila má um, hvort umrædd skerðingarákvæði geti talist réttlát eða heppileg. Það er því skoðun mín, að ástæða sé til að taka þessar reglur til athugunar og taka á ný afstöðu til þess, hvort þær eigi að haldast óbreyttar. Þá tel ég eðlilegt, að í lögum sé afmarkað nánar en nú er gert, hvaða skilyrði megi setja í reglugerð fyrir því að menn njóti umræddrar tekjutryggingar.“

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Með bréfi, dags. 30. janúar 1990, greindi heilbrigðisráðherra mér frá því, að álit mitt í ofangreindu máli hefði verið sent nefnd, sem hefur verið starfandi frá haustinu 1987 og vinnur að heildarendurskoðun laga nr. 67/1971 um almannatryggingar með síðari breytingum. Fram kom í bréfinu, að ráðuneytinu væri kunnugt um, að skerðingarákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 351/1977, sem álit mitt laut að, hefðu verið til umræðu í nefndinni. Samkvæmt bréfi ráðuneytisins mun nefndin á næstu vikum skila til ráðherra heildartillögum sínum um endurskoðun á fyrrgreindum lögum.

VII.

Með bréfi, dags. 19. desember 1990, óskaði ég eftir upplýsingum frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu um framvindu máls þessa. Svarbréfið, sem er dagsett 2. janúar 1991, er þannig:

„Ráðuneytið vísar til bréfs dags. 19. desember 1990, móttekið 27. desember 1990 þar sem spurst er fyrir um ákvarðanir ráðuneytisins í tilefni af áliti Umboðsmanns í máli nr. 26/1988.

Nefndarstarfi því sem ráðuneytið vísaði til í bréfi sínu dags. 30. janúar 1990 lauk nú í haust er endurskoðunarnefndin skilaði áliti sínu 2. október 1990. Í tillögum nefndarinnar að frumvarpi til laga um almannatryggingar er gert ráð fyrir að 10% skerðing á ellilífeyri hjóna verði felld niður. Þá er gert ráð fyrir að frítekjumark hjóna sem bæði njóta elli¬lífeyris skuli vera 75% af frítekjumarki tveggja einstakl¬inga hvað varðar lífeyri og tekjutryggingu. Loks er gert ráð fyrir að njóti annað hjóna ellilífeyris skuli helmingur samanlagðra tekna þeirra teljast tekjur lífeyrisþegans. Að öðru leyti en þessu gilda sömu ákvæði um hjón og einhleypinga hvað elli¬lífeyri snertir.

Frumvarp þetta er nú til athugunar hjá ríkisstjórninni og þingflokkum stjórnarflokkanna.

Meðfylgjandi er eintak af nefndu frumvarpi ásamt nefndaráliti.“

VIII.

Með bréfi, dags. 20. desember 1991, spurðist ég fyrir um, hver hefðu orðið afdrif frumvarps til laga um almannatryggingar, sem lagt hefði verið fram til athugunar hjá ríkisstjórninni og þingflokkum stjórnarflokkanna. Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 8. janúar 1992 kom fram, að frumvarpið hefði verið lagt fyrir Alþingi vorið 1991, en hefði þá hvorki hlotið afgreiðslu né umfjöllun. Myndi frumvarpið ekki í óbreyttri mynd verða lagt fram að nýju af núverandi ráðherra.