Álit

„I. Kvörtun.

Tildrög máls þessa eru þau, að mér barst í júlímánuði s.l. kvörtun á hendur hlutafélagaskrá. Þar sem kvörtunarefnið var síðan lagt fyrir dómstóla til úrlausnar, ákvað ég að fjalla ekki frekar um kvörtun þessa, sbr. 2. og 3. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 3. tl. 3. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns. Hins vegar varð kvörtun þessi til þess, að mér þótti rétt að athuga nánar nokkra þætti í starfsemi hlutafélagaskrár.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi mínu 30. sept. 1988 til viðskiptaráðherra var óskað skýringa á nokkrum atriðum í starfsemi hlutafélagaskrárinnar. Þar segir m.a.:

„Með tilvísun til 1. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 13/1987 er þess óskað, að ráðuneyti yðar láti í té svör við eftirfarandi spurningum og gefi aðrar þær skýringar, sem

ráðuneytið telur rétt að gefa af því tilefni, sérstaklega ef um frávik er að ræða frá því, sem hlutafélagalögin mæla fyrir, orðalagi sínu samkvæmt.

1. Hvaða gögn og upplýsingar fylgja venjulega, þegar tilkynnt er um breytingar á hlutafé, á stjórn félags eða á öðru því, sem tilkynnt hefur verið?

2. Hvert er markmið könnunar hlutafélagaskrár á því, sem tilkynnt er skv. 1. lið?

3. Hvaða gögn og upplýsingar eru það, sem skilyrðislaust er krafist að fyrir liggi, áður en þær breytingar eru skráðar, sem um er getið í 1. lið?

4. Hvenær og að hvaða marki er krafist gagna fram yfir það, sem um getur í 3. lið? Er t.d. algengt eða venjulegt, að hlutafélagaskrá kalli eftir frekari gögnum af því tilefni að send gögn séu ófullkomin?

5. Að hvaða marki er gengið eftir því að ákvæði 2. mgr. 146. gr, hlutafélagalaganna sé fullnægt?

Auk svara við ofangreindum spurningum er þess óskað, að hlutafélagaskrá geri sérstaka grein fyrir því, hvaða gagna og upplýsinga sé krafist, ef hækkun hlutafjár skal greiða með öðru en peningum.“

Svar hlutafélagaskrárinnar barst með bréfi 21. nóv. 1988. Meginefni bréfsins hljóðar svo:

„1. Yfirleitt fylgja engin gögn aukatilkynningum, og eru þær oftast birtar eins og þær koma fyrir að lokinni smásnyrtingu, sjá hjálögð sýnishorn.

2. Markmið hlutafélagaskrár er að hafa sem bestar upplýsingar um sem flest félög.

3. og 4. Engra gagna eða upplýsinga er skilyrðislaust krafist sbr. svar við 1. spurningu, en kallað er eftir nánari upplýsingum, séu fyrirliggjandi upplýsingar ófullnægjandi, sem heyrir til undantekninga, nema að því er varðar persónulegar upplýsingar um tilkynnta aðila.

5. Hart er gengið eftir að öllum ákvæðum 146. gr. hfl. sé fullnægt, að öðru leyti en því að 3. tl. 2. mgr. (á að vera 3. tl. 3. mgr.) hefur aldrei verið virkur, enda löngu verið fallið frá svipuðum ákvæðum í gildistíð eldri laga og ekki var talið að nýju lögin ættu að breyta eldri praxis að þessu leyti, en ætlast er til að stjórnarmenn ábyrgist þessi atriði hver fyrir annan og taki jafnframt ábyrgð á stofnendum félagsins og öðru starfsliði, kjörnu eða ráðnu. ...

Ef greiða skyldi eða mætti hlutafjárhækkun með öðru en peningum, yrði væntanlega krafist einhvers konar yfirlýsingar frá félagsstjórn varðandi greiðsluandlagið á sama hátt og gert er, þegar um nýskráningar er að ræða, en þá er ætlast til að verðmætin (greiðsluandlagið) séu nákvæmlega tilgreind og metin til peninga. Á þetta hefur ekki reynt svo ég viti til, enda ekki spurt með hverju sé greitt, þegar tilkynning um hlutafjárhækkun berst hlutafélagaskrá.“

III.

Svo sem fram kemur af ofangreindum bréfum, hef ég að svo stöddu takmarkað athugun mína við nokkra þætti í starfsemi hlutafélagaskrárinnar.

Með lögum nr. 32/1978 varð sú breyting á skráningu hlutafélaga, að tekin var upp ein heildarskrá fyrir landið allt. Annast viðskiptaráðherra skráninguna og heldur hlutafélagaskrá. Fyrir gildistöku laganna voru hlutafélagaskrár haldnar í hverju lögsagnarumdæmi fyrir sig. Var talið, að þetta nýja fyrirkomulag skráningar tryggði betur samræmi og festu í framkvæmd hlutafélagalaga. Ýmis nýmæli laganna stefndu jafnframt að því að færa skráninguna til nútímahorfs og að laga hana að breyttum þjóðfélagsháttum.

Hlutverk hlutafélagaskrárinnar er einkum tvíþætt, þ.e. að skrá vissar upplýsingar um hlutafélög, sem skylt er að tilkynna til hlutafélagaskrárinnar, og að sjá um opinbera birtingu á aðalefni þess, sem skrásett hefur verið. Skv. framansögðu ber að tilkynna og skrá ýmsar mikilvægar upplýsingar, sem varða stofnun hlutafélags, og allar breytingar á því, sem áður hefur verið tilkynnt, þar á meðal um slit hlutafélags, ef því er að skipta.

IV.

Opinber skráning og birting tiltekinna mikilvægra upplýsinga skiptir miklu máli í ýmsum tilvikum. Í fyrsta lagi er að því stefnt, að almenningur geti fengið upplýsingar á einum stað um ýmis mikilvæg málefni, sem varða hlutafélög. Í öðru lagi er gert ráð fyrir vissu eftirliti með lögmæti þess, sem þar er skráð og birt, og geta varnaðaráhrif slíks eftirlits verið veruleg. Í þriðja lagi stuðla lagafyrirmæli um skráningu að því að ljósara verður, hver beri ábyrgð á ýmsum þeim atriðum, sem tilkynnt hafa verið. Í fjórða lagi er skráningin (og stundum tilkynning) skilyrði þess, að ýmsar ákvarðanir varðandi hlutafélög fái gildi, t.d. getur óskráð "hlutafélag" almennt hvorki öðlast réttindi né tekið á sig skyldur. Einnig fellur ákvörðun um hlutafjárhækkun niður, ef hún er ekki tilkynnt innan tiltekins frests eða ef skráningar er synjað. Í fimmta lagi skiptir skráning og birting á umboði til að gera löggerninga fyrir hönd hlutafélags því máli, að þriðji maður getur almennt treyst því, sem þannig er skráð og birt, í lögskiptum við félagið. Tilgangur laganna um opinberar hlutafélagaskrár er í heild sá, að hluthafar, viðskiptamenn og almenningur skuli, í lögskiptum sínum við félagið, geta treyst lögmæti ýmissa mikilvægra atriða, sem skráð eru í hlutafélagaskrá og birt í framhaldi af því.

V.

Það er ljóst, að upplýsingaskylda og tilkynningarskylda varðandi það, sem skráningarskylt er, hvílir fyrst og fremst á félaginu sjálfu, þ.e. stjórnarmönnum þess. Vanræksla á þessari skyldu eða rangar upplýsingar geta bæði leitt til bótaábyrgðar og refsiábyrgðar fyrir viðkomandi fyrirsvarsmenn.

Hlutafélagaskráin hefur þó einnig vissu hlutverki að gegna í þessu sambandi. Skyldur hennar lögum samkvæmt eru ekki svo víðtækar, að hún eigi að hafa eftirlit með ákvörðunum löglegra fyrirsvarsmanna hlutafélags með hliðstæðum hætti og bankaeftirlit hefur eftirlit með bönkum og sparisjóðum eða vátryggingareftirlit með starfsemi vátryggingafélaga. Samt er ljóst, að hlutafélagaskrá ber lagaskylda til að ganga úr skugga um lögmæti þess, sem tilkynnt hefur verið. Slík lagaskylda er í fyrsta lagi nauðsynleg forsenda þess að þeim markmiðum, sem frá er greint í IV. kafla, verði náð, en auk þess má leiða slíka skyldu af ýmsum ákvæðum hlutafélagalaga og skal hér vikið að þeim, sem mestu máli skipta.

Í fyrsta lagi segir í 146. gr. um þau gögn og upplýsingar, sem fylgja skulu tilkynningu um stofnun hlutafélags:

„Tilkynning um stofnun hlutafélags skal greina:

1. Ákvæði samþykkta félagsins um það efni, er greinir í 1.-3., 5. og 9.-13. tl. 6. gr.

2. Upphæð hlutafjár og hve mikill hluti af því er greiddur. Á hvern hátt greiðsla hefur farið fram og hvenær eftirstöðvar skulu greiddar.

3. Nöfn, stöðu og heimilisföng stofnenda félagsins, stjórnarmanna, framkvæmdastjóra og allra þeirra, er hafa heimild til að rita félagið. Enn fremur nöfn og heimilisföng endurskoðenda. Sama gildir um varamenn.

Tilkynning skal undirrituð af öllum stjórnarmönnum félags og skulu undirskriftir staðfestar af notarius publicus eða tveimur vottum.

Tilkynningu skal fylgja:

1. Stofnsamningur, reikningsgögn þau, sem um ræðir í 3. mgr. 5. gr., svo og önnur gögn og skjöl í sambandi við stofnun félagsins.

2. Staðfest endurrit af fundargerð stofnfundar.

3. Sönnur fyrir því, að stofnendur uppfylli þau skilyrði, er um ræðir í 3. gr., stjórnarmenn og framkvæmdastjóri uppfylli þau skilyrði, sem um getur í 50. gr. og endurskoðendur skilyrði þau, er getur í 81. gr.

Ráðherra getur auk þessa krafist hverra þeirra gagna og upplýsinga sem nauðsynlegar eru til þess að taka afstöðu til þess hvort við stofnunina hafi verið farið eftir lögum og samþykktum félagsins.“

Í 147. gr. segir svo:

„Breytingar á félagssamþykktum eða öðru því sem tilkynnt hefur verið skal tilkynna innan mánaðar sé ekki kveðið á um annað í lögum þessum. Með tilkynningu skulu fylgja sönnur fyrir lögmæti breytinga. Breytingu á búsetu þarf ekki að tilkynna nema aðili taki heimilisfang erlendis. Ákvæði 2. og 4. mgr. 146. gr. gilda eftir því sem við á.“

Loks er kveðið á um það í 148. gr. hlutafélagalaga, hverju það varði eða geti varðað, ef tilkynningar fara ekki fram lögum samkvæmt. Þar segir:

„Ef tilkynningar fullnægja ekki fyrirmælum laga þessara eða samþykkta hlutafélags eða ákvarðanir eru ekki teknar á þann hátt sem ákveðið er í lögum eða samþykktum skal synja skráningar.

Nú má bæta úr göllum á einfaldan hátt með ákvörðun hluthafafundar eða samþykkt stjórnar og skal þá gefa félaginu hæfilegan frest til að bæta úr því. Ef ekki er úr bætt innan frestsins skal synja skráningar.

Tilkynnanda skal skýrt bréflega frá synjun og um ástæður til hennar.

Nú getur skráning tilkynningar skipt þriðja aðila máli og skal ráðherra láta sjá svo um að þeim aðila verði gert viðvart með fullnægjandi hætti.

Ef tilkynnandi vill ekki hlíta ákvörðunum samkvæmt 1. og 2. mgr. þessarar greinar getur hann borið málið undir dómstóla. Mál skal höfða innan 6 mánaða frá því, að tilkynnandi fékk vitneskju um ákvörðun.

Nú telur einhver rétti sínum hallað með skráningu og getur hann þá borið málið undir dómstóla, enda sé mál höfðað innan 6 mánaða frá því, að tilkynning var birt í Lögbirtingablaði. Ef aðili æskir þess, skal skrá ókeypis athugasemd um málsúrslit í hlutafélagaskrá og birta síðan samkvæmt 149. gr.“

VI. Álit umboðsmanns Alþingis.

Svo sem áður er fram komið, er það mikilvægt að þær upplýsingar, sem berast hlutafélagaskrá og birtar í framhaldi af því, séu réttar og stangist hvorki á við hlutafélagalög né samþykktir félagsins. Er það og greinilegur tilgangur ákvæða XVIII. kafla hlutafélagalaga. Lagarök fyrir því hafa þegar verið rakin, en þau eru í stuttu máli, að hluthafar, viðskiptamenn hlutafélags og almenningur verði að geta treyst því í viðskiptum við félagið, að skráðar og birtar upplýsingar um það séu réttar. Þarf ekki að fara mörgum orðum um það, að rangar upplýsingar í opinberum skrám um félög eru til þess fallnar að villa um í viðskiptum við félagið og valda óvissu og tjóni.

Ljóst er af ákvæðum XVIII. kafla hlutafélagalaga, sbr. einkum 4. mgr. 146. gr.,147. gr. og 1.-2. mgr. 148. gr., að hlutafélagaskrá hefur ríka skyldu til að ganga úr skugga um, að lögboðnar tilkynningar séu bæði í samræmi við fyrirmæli hlutafélagalaga og samþykktir þess hlutafélags, sem hverju sinni á hlut að máli. Ákvæðin fela einnig í sér skyldu fyrir hlutafélagaskrá til að kanna hvort tilkynntar upplýsingar séu réttar.

Það er hlutverk hlutafélagaskrár að móta stefnu í þessu tilliti og þar hefur hlutafélagaskrá nokkurt svigrúm, en þess ber hins vegar að gæta, að nýju hlutafélagalögin stefna greinilega að hertum kröfum til hlutafélagaskrár í þessu efni.

VII. Niðurstaða.

Svo sem fyrr greinir, hefur hlutafélagaskráin látið mér í té skriflega greinargerð um tilhögun skráningar og birtingar, en auk þess hafa starfsmenn mínir heimsótt fyrirsvarsmenn

hlutafélagaskrár og fengið upplýsingar. Þær athugasemdir, sem hér fara á eftir, takmarkast við fyrrgreind atriði í starfsemi hlutafélagaskrár. Verður því t.d. ekki fjallað um röðun tilkynninga og annarra upplýsinga, sem hlutafélagaskrá berast, eða skipulagningu á móttöku og úrvinnslu tilkynninga. Verður nú nánar vikið að einstökum atriðum:

1) Í greinargerð hlutafélagaskrár frá 21. nóvember s.l. kemur fram, sbr. 5. lið, að hart sé gengið eftir því, að öllum ákvæðum 146. gr. hlutafélagalaga sé fullnægt, nema að því er varðar 3. tl. 3, mgr.

Ég tek undir þessa stefnumörkun, og legg áherslu á nauðsyn þess að henni sé fylgt í framkvæmd. Að 3. tl. 3. mgr. verður komið síðar. Hlutafélagaskrá er tvímælalaust skylt að kanna rækilega, eftir atvikum með kröfu um nákvæma lýsingu og framlagningu gagna, hvort réttar séu yfirlýsingar um fjárhæð greidds hlutafjár, með hvaða hætti það skuli greitt, svo og um það hvenær eftirstöðvar skuli greiddar. Þegar hlutafé er greitt í öðru en peningum er skylt að kalla eftir gögnum, er sanni, svo viðhlítandi sé, að mat verðmæta sé rétt. Að öðru leyti ber einnig að ganga rækilega eftir því, að ákvæðum 5. gr. hlutafélagalaga um framlagningu gagna og upplýsinga sé fullnægt við skráningu hlutafélags.

2) Af greinargerð hlutafélagaskrár má ráða, að væntanlega yrði krafist einhvers konar yfirlýsingar félagsstjórnar um nákvæma tilgreiningu og mat verðmæta, ef greiða ætti hlutafjárhækkun með öðrum verðmætum en peningum. Í greinargerðinni segir þó, að á þetta hafi ekki reynt, svo vitað sé, þar sem ekki sé að því spurt með hverju hlutafjárhækkun skuli greidd, þegar tilkynning um hana berst hlutafélagaskrá.

Ég tel, að hér sé úrbóta þörf. Ég lít svo á, að í fyrsta lagi verði hlutafélagaskrá að ganga eftir skýrum yfirlýsingum félagsstjórna um það, með hvaða verðmætum hlutafjárhækkun sé greidd, og í öðru lagi verði að fylgja tilkynningu örugg gögn um verðmæti, ef hlutafjárhækkun á að greiða í öðru en peningum að nokkru leyti eða öllu.

3) Af afritum tilkynninga, og upplýsingum, sem ég hef fengið frá hlutafélagaskrá, er ljóst að 2. mgr. 146. gr, hlutafélagalaga er a.m.k. ekki alltaf fylgt. Jafnvel tíðkist að lögmenn, endurskoðendur eða starfsmenn viðkomandi hlutafélags undirriti slíkar tilkynningar.

Þessi framkvæmd er andstæð tilvitnuðu lagaákvæði, sem var nýmæli við setningu nýju hlutafélagalaganna, og getur hún stuðlað að því, að þær upplýsingar, sem berast, reynist óáreiðanlegar og ábyrgð á þeim ekki svo glögg sem skyldi. Er því þörf á nýrri stefnumörkun að þessu leyti.

4) Eins og áður er vikið að, segir í greinargerð hlutafélagaskrár frá 21. nóvember s.l., að 3. tl. 3. mgr. 146. gr. hlutafélagalaga hafi aldrei verið virkur. Er ástæðunum nánar lýst í greinargerð hlutafélagaskrár, sbr. II. kafla hér að framan.

Það er að sönnu rétt, að núgildandi ákvæði er hliðstætt því ákvæði, sem áður gilti, en það tekur nú til fleiri tilvika. Aðalatriðið er þó það, að ný lagasetning um þetta efni þýðir ekki að slök framkvæmd í gildistíð eldri laga sé staðfest, heldur þvert á móti að brýnt sé að fylgja núgildandi ákvæðum um þetta efni. Ég er því þeirrar skoðunar að ekki fái staðist að lögum, að eigi sé sinnt ákvæði 3. tl. 3. mgr. 146. gr.

5) Í umræddri greinargerð hlutafélagaskrár frá 21. nóvember s.l. kemur fram, að yfirleitt fylgi engin gögn svonefndum aukatilkynningum, þ.e. tilkynningum um breytingar á því, sem áður hafi verið tilkynnt, og að þær séu oftast birtar eins og þær komi fyrir, að loknum smálagfæringum. Í greinargerð hlutafélagaskrár, sem fylgdi bréfi viðskiptaráðherra, dagsettu 26. ágúst 1988, segir um þetta atriði orðrétt svo:

„Þessar aukatilkynningar eru aðallega tilkynningar um nýjar og breyttar stjórnir (og endurskoðendur), hækkanir á hlutafé og breytingar á prókúruumboðum og framkvæmdastjórn. Gengið er eftir því, að þessar tilkynningar séu undirritaðar af ábyrgum aðilum, stjórnarmönnum og/eða framkvæmdastjórn, og eru þær þá nær undantekningarlaust sendar í birtingu á ábyrgð þessara aðila. Fylgja þeim sjaldnast fundargerðir, þannig

að skráin getur ekki metið réttmæti einstakra ákvarðana. Tekur hún enga ábyrgð á, að tilkynningar, sem birtar eru á hennar vegum, séu réttar, heldur er birtingin alfarið á ábyrgð þess eða þeirra, sem um hana biðja, eins og áður segir. ...“

Ég tel, að ekki fái staðist sem almenn regla, að algjörlega sé byggt á þeim upplýsingum, sem tilkynning fyrirsvarsmanna hlutafélaga geymir. Hlutafélagaskrá ber hér að ganga ríkar eftir sönnunargögnum og skýringum. Hér verður ekki vikið að einstökum atriðum, en telja verður t.d., að við hækkun eða lækkun hlutafjár beri að fylgja greinargóðar lýsingar og gögn um það, hvort þessar ákvarðanir hafi verið teknar með lögmætum hætti. Ber hlutafélagaskrá að kalla eftir ítarlegum skýringum og gögnum, ef þau fylgja ekki tilkynningu.

VIII.

Líklegt er, að hertar kröfur til starfs hlutafélagaskrár krefjist aukins mannafla og fjármagns til endurskipulagningar, en það er skoðun mín að vandi af því tagi megi ekki koma í veg fyrir, að nýju hlutafélagalögunum sé fylgt og að náð sé markmiðum þeirra.“

IX. Viðbrögð stjórnvalda.

Vegna ofangreinds máls barst mér svohljóðandi bréf frá viðskiptaráðuneytinu, dags. 11. desember 1989.

„Vísað er til athugasemda um hlutafélagaskrá í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1988.

Ráðuneytið hefur þegar hafið aðgerðir til þess að bæta úr því sem athugavert þótti í skoðun embættis yðar á hlutafélagaskrá.

Er gert ráð fyrir sérstakri fjárveitingu að fjárhæð 5 milljónir króna í fjárlagafrumvarpi fyrir næsta ár til tölvuskráningar hlutafélagaskrár og jafnframt er nú verið að leita að nýju húsnæði fyrir stofnunina og standa vonir til að úr rætist á næstunni. Fleiri aðgerðir eru í undirbúningi og verður þeim hrint í framkvæmd eftir því sem fjárveitingar leyfa.“