I.
Hinn 2. mars 1999 barst mér kvörtun frá A. Þar kvartar hann yfir skipun landbúnaðarráðherra í embætti skólastjóra garðyrkjuskóla ríkisins. Kemur fram í kvörtun hans að hann telji rökstuðning landbúnaðarráðherra fyrir ákvörðuninni ófullnægjandi og jafnframt gerir hann athugasemdir við rannsókn málsins. Um frekari rökstuðning fyrir kvörtuninni vísaði hann til bréfs til umboðsmanns Alþingis, dags. 10. janúar 1999.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. febrúar 2000.
II.
Málsatvik eru þau að embætti skólastjóra garðyrkjuskóla ríkisins var auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingarblaði 28. október 1998 með eftirfarandi hætti:
„Staða skólastjóra Garðyrkjuskóla ríkisins á Reykjum í Ölfusi, samkvæmt ákvæðum 6. gr. laga nr. 91/1936, er laus til umsóknar. Landbúnaðarráðherra skipar skólastjóra Garðyrkjuskóla ríkisins að fenginni tillögu skólanefndar.
Skólastjóri stjórnar daglegu starfi skólans og sér um að framfylgja ákvörðunum skólanefndar. Hann hefur umsjón með kennslu og gætir þess að skólastarfið sé í samræmi við lög og reglugerð, námsskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Hann ber ábyrgð á því að fylgt sé fjárhagsáætlun skólans. Skólastjóri er skólanefnd til ráðuneytis við stefnumótun varðandi áherslur í starfi og stefnu skólans, skipulagsmál á skólastaðnum og forgangsröðun framkvæmda.
Skólastjóri Garðyrkjuskóla ríkisins skal hafa háskólapróf í garðyrkjufræðum eða menntun sem talin verður sambærileg. Starfið veitist frá 1. janúar 1999 í samræmi við ákvæði 23. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996, með fyrirvara um hugsanlegar skipulagsbreytingar á starfstímanum, sbr. 34. gr. sömu laga. Um laun fer samkvæmt ákvörðun kjaranefndar. Umsóknir sendist til landbúnaðarráðuneytisins, Sölvhólsgötu 7, 150 Reykjavík fyrir 20. nóvember n.k. Umsóknir þar sem óskað er nafnleyndar verða ekki teknar gildar. Nánari upplýsingar veittar í landbúnaðarráðuneytinu og hjá [C] formanni skólanefndar [...].“
Starfið mun jafnframt hafa verið auglýst í Morgunblaðinu, Degi og Bændablaðinu.
A sótti um starfið með umsókn, dags. 21. nóvember 1998. Samkvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns var dagsetning umsóknarinnar röng og kemur þar fram að hún hafi borist ráðuneytinu 20. nóvember 1998. Skólanefnd garðyrkjuskólans veitti landbúnaðarráðherra umsögn í málinu með bréfi, dags. 2. desember 1998. Þar segir orðrétt:
„Skólanefnd Garðyrkjuskóla ríkisins hefur fjallað um umsóknir þær er borist hafa um starf skólastjóra Garðyrkjuskóla ríkisins. Skólanefndin leit á það sem hlutverk sitt að hraða þessu starfi vegna allra aðstæðna. Fjallað var um málið á þremur sérstökum fundum og haft samband við alla umsækjendur símleiðis. Nefndin gaf öllum umsækjendum kost á fundi til kynningar og viðræðna, og nokkrir þeirra nýttu sér boð þetta og gengu á fund hennar.
Í umfjöllun sinni hefur skólanefndin fylgt þeim sjónarmiðum og mælistikum er við eiga varðandi sérfræðilegt stjórnunar- og forystustarf í opinberri menntastofnun. Umsóknir hafa verið metnar með tilliti til þessara þátta einkum: menntunar og prófgráðna, menntasviðs og sérfræðisviðs, starfsreynslu, stjórnunarreynslu, kennslureynslu, vísinda- og ritstarfa, svo og hæfileika í samskiptum og tengslum og reynslu að þessu leyti.
Skólanefnd Garðyrkjuskóla ríkisins telur allar umsóknir góðar og gildar. Hún telur alla umsækjendur formlega hæfa til starfsins, miðað við auglýsingu um starfið; verður þó að telja einn umsækjanda á mörkum þess að uppfylla menntunarskilyrði enda er hann við nám.
Samhljóða niðurstaða skólanefndar Garðyrkjuskóla ríkisins er sú að mæla með því við yður hastvirtur landbúnaðarráðherra, að þér skipið [B] […] í starf skólastjóra Garðyrkjuskóla ríkisins frá og með 1. janúar 1999.“
Í desemberbyrjun var A tilkynnt að B hefði verið skipaður í embættið. Með bréfi, dags. 10. desember 1998, óskaði A eftir því að landbúnaðarráðuneytið rökstyddi ákvörðun sína um veitingu embættisins. Í rökstuðningi ráðuneytisins, dags. 16. desember 1998, sagði eftirfarandi:
„Í umsögn skólanefndar um málið segir m.a.:
„Fjallað var um málið á þremur sérstökum fundum og haft samband við alla umsækjendur símleiðis. Nefndin gaf öllum umsækjendum kost á fundi til kynningar og viðræðna og nokkrir þeirra nýttu sér boð þetta og gengu á fund hennar. Í umfjöllun sinni hefur skólanefndin fylgt þeim sjónarmiðum og mælistikum er við eiga varðandi sérfræðilegt stjórnunar- og forystustarf í opinberri menntastofnun. Umsóknirnar hafa verið metnar með tilliti til þessara þátta einkum: menntunar, prófgráða, menntasviðs og sérfræðisviðs, starfsreynslu, stjórnunarreynslu, kennslureynslu, vísinda- og ritstarfa, svo og hæfileika í samskiptum og tengslum og reynslu að þessu leyti.“
Í bréfi skólanefndar kemur enn fremur fram að umfjöllun nefndarinnar miðaði ekki að því að velja úr með því að hafna umsóknum, heldur að því að velja úr hópi umsækjenda þann sem telja mætti að fram úr skaraði í einhverjum þeim atriðum sem verulegu máli skiptu.
Samkvæmt þeim mælistikum sem að ofan eru nefndar, er [B], ásamt yður, í fremstu röð umsækjenda, og er þá engri rýrð varpað á t.d. menntun, starfsreynslu eða vísindastörf annarra umsækjenda.
Umsóknargögn [B] eru mjög vönduð og gerir hann ítarlega skriflega grein fyrir afstöðu sinni til einstakra deilda og verkefna stofnunarinnar eins og málefnum hennar er háttað nú og lýsir rækilega þeim áherslum í starfi og stefnumótun sem hann æskir að framfylgja. Enn fremur hefur [B] í starfi sínu fyrir Garðyrkjuskóla ríkisins sýnt ágæta skipulags- og forystuhæfileika og einlægan áhuga á framför og farsæld stofnunarinnar.
Ofanskráð atriði réðu úrslitum við val ráðuneytisins.“
Ljóst er af gögnum málsins að eftir að ósk um rökstuðning barst ráðuneytinu leitaði ráðuneytið frekari umsagnar skólanefndar garðyrkjuskólans. Í umsögn nefndarinnar, dags. 11. desember 1998, er vísað til fyrri umsagnar nefndarinnar frá 2. desember 1998 sem rakin var hér að framan. Umsögnin er að öðru leyti samhljóða rökstuðningi ráðuneytisins að því undanskildu að skólanefnd taldi B vera í fremstu röð ef mið væri tekið af þeim sjónarmiðum sem rakin voru í umsögn nefndarinnar, dags. 2. desember 1998, en gat þess ekki hvar A stæði í því sambandi.
A óskaði eftir ítarlegri rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með tölvupósti, dags. 17. desember 1998. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 29. desember 1998, en í því sagði eftirfarandi:
„Í bréfi ráðuneytisins dags. [16]. desember kemur fram að þér, ásamt [B], eruð í fremstu röð þeirra sem um stöðuna sóttu. Að grandskoðuðu máli taldi ráðuneytið [B] hafa meiri reynslu á þeim sviðum sem mestu máli skipta við stjórn Garðyrkjuskóla ríkisins. Að öðru leyti vísast til þess rökstuðnings sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins dags. 16. desember.“
Í bréfi A, dags. 10. janúar 1999, til mín þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um það hver gæti skorið úr um þann ágreining er uppi var í málinu, kom fram að hann hefði eftirfarandi athugasemdir við framangreind bréf ráðuneytisins:
„a) Að dómi mínum fellur efni rökstuðnings ekki að 22. gr. ofan nefndra laga.
b) Eð tel afskaplega óréttmætt af ráðuneytinu, að vitna til greinargerðar [B] um afstöðu hans til deilda skólans og verkefna, því að um það var eð aldrei spurður, enda ekki skilyrði fyrir stöðuveitingu, nema sérstaklega sé um það beðið. Til þess verður að líta, að [B] var starfsmaður í skólanum og hafði aðstöðu til þess að kynna sér mál þar umfram aðra.
c) Formaður skólanefndar bauð mér að koma á fund nefndarinnar, ef eð vildi leggja áheilu á einhver atriði í umsókn minni. Eð taldi ekki þörf á slíku að minni hálfu, en kvaðst reiðubúinn að koma til fundar við nefndina, ef hún óskaði eftir því. Tjáði formaður mér, að þá yrði haft samband við mig, en svo varð aldrei. Hins vegar óskaði einn nefndarmanna að hitta mig og varð eð við þeirri bón.“
III.
Með bréfi, dags. 9. mars 1999, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té öll gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvort og með hvaða hætti leitað hefði verið eftir upplýsingum um afstöðu A til framfara og farsældar stofnunarinnar við málsmeðferðina og um skipulags- og forystuhæfileika hans með vísan til þess sem fram kom í rökstuðningi ráðuneytisins. Svarbréf ráðuneytisins barst umboðsmanni 23. mars 1999 og segir þar eftirfarandi:
„Í 15. gr. reglugerðar fyrir Garðyrkjuskóla ríkisins, nr. 712 30. desember 1996, er kveðið á um að landbúnaðarráðherra skipi skólastjóra til fimm ára í senn, að fenginni tillögu skólanefndar. Eins og fram kemur í meðfylgjandi ljósriti af bréfi skólanefndar, dags. 2. desember 1998, mælti nefndin einróma með því við landbúnaðarráðherra að [B] yrði skipaður skólastjóri og ákvað ráðherra að fara að tillögu skólanefndarinnar.
Í bréfi skólanefndar, dags. 11. desember 1998, sbr. meðfylgjandi ljósrit, kemur nánar fram hvaða atriði nefndin lagði til grundvallar mati sínu á umsóknum um starfið og í bréfi formanns skólanefndar, dags. 16. þ.m., sbr. með. ljósrit, er lýst nánar umfjöllun nefndarinnar og vinnubrögðum við mat á umsóknum og sérstaklega samskiptum nefndarinnar við [A].“
Í bréfi formanns skólanefndar, sem vísað er til í bréfi ráðuneytisins, segir eftirfarandi:
„Ég leyfi mér í þessu efni að vísa til bréfs skólanefndar, dags. 2. 12. 1998, svo og til frekari rökstuðnings skólanefndar í bréfi dags. 11. 12. 1998.
Þau atriði í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 9. 3. 1999, sem ekki koma beinlínis fram í ofarnefndum bréfum, virðast þessi: a) Var leitað til [A] með spurningum um hugmyndir hans um skipulagsmál og um áherslur í starfi og stefnumótun skólans? – og b) Var litið til skipulags- og forystuhæfileika [A]?
Því er til að svara að þegar eftir að skólanefndin hafði farið yfir umsóknir og umsóknargögn og sannfærst um gildi þeirra leitaði ég símleiðis til allra umsækjenda. Fór ég með þeim yfir nokkur almenn og sérstök atriði varðandi umsóknargögnin og forsendur þeirra hvers um sig og bauð þeim tækifæri til að ganga á fund nefndarinnar til að flytja mál sitt og skýra sjónarmið sín, fyrirætlanir og væntingar.
Ég tók sérstaklega fram að ætlun skólanefndarinnar með slíkum viðtölum væri einkum að gefa umsækjendum færi á að lýsa hugmyndum sínum um framtíðarstefnu stofnunarinnar, áherslur í starfi og almenn og/eða persónuleg atriði önnur sem hver umsækjandi um sig kynni að vilja koma á framfæri; jafnframt myndu skólanefndarmenn beina fyrirspurnum til umsækjenda um þessi efni og önnur þau er máli kynnu að skipta.
[A] brást þannig við þessu boði að hann afþakkaði það og kvað umsóknargögn sín og feril sinn og orðspor á þá lund að hann ætti ekki að þurfa á slíku viðtali að halda; skólanefndin ætti að geta tekið faglega ákvörðun á þessum grundvelli.
Ég skýrði öðrum nefndarmönnum frá viðbrögðum umsækjenda. Þá sagðist [D] ekki þekkja til [A] persónulega og því sagðist hún mundu ræða við hann sérstaklega til að geta sjálf betur glöggvað sig á ýmsu í umsóknargögnum hans og viðhorfum hans til málefna stofnunarinnar.
Á næsta fundi á eftir skýrði hún okkur frá samtali þeirra. Kvað hún [A] hafa lýst sérstökum áhuga á rannsóknaraðstöðu við stofnunina og hafa lýst fyrirætlunum sínum um eigin rannsóknir, en aðspurður hafi hann sagst ekki hafa hugleitt þau skipulagslegu og fjárhagslegu vandamál o.þ.h. sem stofnunin ætti við að glíma. [D] kvaðst hafa spurst fyrir um hugmyndir hans um framtíðarþróun stofnunarinnar og hafi svör [A] verið á sömu lund, fyrir utan væntingar hans varðandi aðstöðu til rannsókna.
Rétt er að taka fram að þetta er endursögn mín, og sjálfsagt að ráðuneytið leiti til [D] um staðfestingu eða leiðréttingu.
Mikilvægt er að hafa í huga, svo sem fram kemur í ofarnefndum bréfum skólanefndar, að ekki var lögð áhersla á að leita neikvæðra þátta og ekki stefnt að því að hafna eða vísa umsóknum á bug, heldur að því verkefni nefndarinnar að gefa stjórnvöldum ráð. Í umræðum nefndarinnar og upplýsingaöflun nefndarmanna var fjallað m.a. um þau atriði sem spurningar umboðsmanns Alþingis lúta að.
Báðum ofnarnefndum spurningum verður svarað með jákvæði. Sérstaklega var leitað eftir hugmyndum, viðhorfum og sjónarmiðum umsækjenda. Í annan stað var einnig leitað upplýsinga um starfsferil og um skipulags- og forystuhæfileika allra umsækjenda.
Að öðru leyti er aftur vísað til ofannefndra bréfa skólanefndar.“
Með bréfi, dags. 23. mars 1999, gaf ég AÐ kost á að gera athugsemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins. Svarbréf hans bárust mér 29. mars 1999 og 21. apríl sama ár. Í fyrrnefnda bréfinu segir eftirfarandi:
„Formaðurinn, [C], kastar fram tveimur spurningum í upphafi máls síns og leitast við að svara þeim. Fyrri spurningin hljóðar þannig: „Var leitað til [A] með spurningum um hugmyndir hans um skipulagsmál og um áherslur í starfi og stefnumótun?” Afdráttarlaust svar mitt við spurningu þessari er: Nei. – Hið rétta er, að [C] hringdi í mig á vinnustað og spurði, hvort eð hefði einhverju við að bæta í umsókn minni. Eð sagðist halda, að svo væri ekki, því að þar kæmi allt fram um mig, sem eð taldi máli skipta. [C] samsinnti þessu og tók jafnframt fram, að umsóknin væri mjög ítarleg. Hins vegar tók eð skýrt fram að fyrra bragði, að eð myndi ekki skorast undan, ef skólanefnd vildi ræða við mig frekar og leggja fyrir mig ákveðnar spurningar um hugmyndir mínar um skólann. Taldi [C] ekki komið að því, vegna þess, að nefndin væri nú aðeins að fara vandlega yfir gögnin og kynna sér umsækjendur. Það síðasta, sem hann sagði í þessu samtali var það, að haft yrði samband við mig þá fljótlega, ef þeir vildu ræða við mig, því að þeir þyrftu að hraða málinu. Ekki var einu einasta orði vikið að, hverjar væru hugmyndir mínar um skipulagsmál og áhellur í komandi starfi og stefnumótun.
Eð held það hljóti að vera hverjum einasta manni ljóst, að eð hefði aldrei beðist undan því að ræða við nefndina um „framtíðarstefnu skólans, áhellur í starfi og almenn og/eða persónuleg atriði önnur,“ ef eftir því hefði verið leitað. Slíkt myndi hafa jafngilt því, að eð vildi ekki þiggja stöðuna. Þessari umsögn [C] vísa eð því alfarið til föðurhúsa.
Hin spurningin, sem [C] kastar fram er þessi: „Var litið til skipulags- og forystuhæfileika [A]?“ Þar vísar hann mjög ranglega í samtal, sem eð átti við [D] og er enginn fótur fyrir því, sem þar kemur fram. Þannig var máli háttað, að [D] í skólanefnd Garðyrkjuskóla ríkisins hringdi í mig og spurði, hvort eð vildi hitta hana að máli í kaffistofu Norræna hússins. Varð eð fúslega við þeirri beiðni. Í upphafi tók [D] skýrt fram, að hún væri hér komin að eigin frumkvæði en ekki skólastjórnar, því að henni þætti óþægilegt að taka afstöðu til manna, sem hún hefði aldrei augum litið, og væri eð sá eini umsækjenda, því að aðra kannaðist hún við. Sagði eð henni frá samtali okkar [C] og lýsti jafnframt undrun minni á því, hvernig hann hefði boðið mér til fundar við nefndina. Spurði hún mig, hvort mér væri kunnugt um þau vandræði, sem skólinn ætti við að glíma. Sagðist eð aðeins hafa heyrt ávæning af þeim, en þekkti þau ekki að eigin raun. Taldi hún vanda skólans mikinn og spurði, hvort eð væri tilbúinn að takast á við hann. Um fjármál skólans vissi eð ekkert, og [D] gat ekki gert grein fyrir þeim á þessari stundu. Aftur á móti kvaðst eð reiðubúinn til þess að skipuleggja nám við skólann, því að þar hefði eð langa reynslu eftir að hafa haft með höndum alla skipulagningu á náttúrufræðideild í Menntaskólanum [X] í rúman aldafjórðung. Þá lýsti eð þeirri skoðun, að bæta þyrfti alla rannsóknaaðstöðu við skólann. Hins vegar er það af og frá, sem kemur fram í bréfi [C], að eð hafi lagt áheilu á að fá að stunda eigin rannsóknir við skólann, því að eð var að sækja um skólastjórastöðu en ekki rannsóknarstöðu. Hvernig slíkur misskilningur getur komið upp, er mér hulin ráðgáta, því að þetta er ósatt með öllu. Að öðru leyti var hér um mjög svo óformlegt rabb að ræða, sem snerist ekki síður um daginn og veginn en skólamál, enda tók [D] fram í tvígang, að hún væri á eigin vegum en ekki skólanefndarinnar.
Af framansögðu má vera ljóst, að eð get ekki með neinu móti samþykkt neitt af því, sem kemur fram í bréfi [C] um efnisatriði þessa máls.“
Í bréfi A, er barst mér 21. apríl 1999, lætur hann þess getið að hann hafi borið bréf formanns skólastjórnar undir annan umsækjanda um hið lausa starf. Geti hann staðfest að í símtali formannsins til hans hafi formaðurinn hvorki reifað né farið yfir þau efnisatriði sem fram komi í bréfi formanns nefndarinnar.
Hinn 14. september 1999 ritaði ég landbúnaðarráðuneytinu bréf og óskaði eftir upplýsingum um það hvort rétt væri að umsókn A hefði verið tekin til efnislegrar athugunar þrátt fyrir að hún hefði borist eftir að auglýstur umsóknarfrestur var liðinn. Vísaði ég þar til þess að heimild 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 til þess að taka umsóknir sem bárust eftir að umsóknarfrestur var liðinn til meðferðar var felld úr lögum við lögfestingu laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samrit þessa bréfs var sent A og bárust skýringar af hans hálfu hinn 20. september 1999. Þar segir eftirfarandi:
„Föstudaginn 20. nóvember 1998 hafði eð samband við ráðuneytið og sagðist þurfa að leggja þar inn umsókn um starf, sem rynni út þennan dag. Eð var bundinn við önnur störf og gat ekki komið því við að fara með umsóknina. Mér var þar tjáð, að nægilegt væri að setja umsóknina inn um lúgu (eða í kassa) við útidyr að ráðuneytinu áður en það yrði opnað á mánudagsmorgni hinn 23. Mér er það sérsaklega minnisstætt af sérstöku tilefni (vegna rjúpnaferðar á laugardegi), að eð fór með umsóknina á milli klukkan níu og tíu um kvöldið hinn 20. nóvember.
Þar sem eð hafði ætlað mér að fara á laugardagsmorgni með bréfið, varð mér á sú skyssa að dagsetja bréfið þann dag, en taldi að það skipti ekki máli, þar sem mér hafði verið tjáð, að nægilegt væri að það væri komið í hendur ráðuneytismanna á mánudagsmorgni.“
Svarbréf ráðuneytisins barst mér hinn 24. september 1999. Þar er lýsing A á málsatvikum staðfest og kemur þar fram að það hafi verið sameiginleg niðurstaða að meta það svo að dagsetning umsóknarinnar væri röng og að líta bæri fram hjá henni með hliðsjón af samtali aðila föstudaginn 20. nóvember 1998.
IV.
1.
Í auglýsingu um hið lausa embætti var mælt fyrir um það að umsóknir þyrftu að berast fyrir 20. nóvember 1998. Með hliðsjón af skýringum þeim sem mér hafa verið veittar verður að telja að umsókn A hafi borist landbúnaðarráðuneytinu þann dag. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við þá túlkun ráðuneytisins á orðalagi auglýsingarinnar að fullnægjandi hafi verið að umsókn bærist fyrir lok 20. nóvember 1998. Eins og atvikum var háttað er því ekki þörf á því að ég taki til athugunar hvort stjórnvöld hafi heimild til að taka umsóknir til athugunar að liðnum umsóknarfresti eftir að lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna líksins, tóku gildi.
2.
Þegar framangreind ákvörðun um veitingu á embætti skólastjóra garðyrkjuskóla ríkisins var tekin voru í gildi lög nr. 91/1936, um garðyrkjuskóla ríkisins. Í 6. gr. þeirra laga, sbr. 75. gr. laga nr. 83/1997, sagði að ráðherra skipaði skólastjóra garðyrkjuskólans til fimm ára í senn. Samkvæmt 15. tölu. 9. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. 15. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, fór landbúnaðarráðherra með mál er vörðuðu garðyrkjuskóla ríkisins. Í 9. gr. laga nr. 91/1936 sagði að landbúnaðarráðherra hefði á hendi yfirstjórn skólans ásamt þriggja manna nefnd er hann skipaði til þess. Samkvæmt ákvæðinu skyldi landbúnaðarráðherra setja reglugerð um starfsemi skólans. Lög nr. 91/1936 hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 57/1999, um búnaðarfræðslu.
Í reglugerð nr. 712/1996 var mælt fyrir um starfsemi skólans. Í 13. gr. hennar var mælt fyrir um starfssvið skólastjóra. Þar kom fram að hann veitti skólanum forstöðu og að hann stjórnaði daglegu starfi skólans og gætti þess að það væri í samræmi við lög, reglugerð, námskrá og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma. Bar hann samkvæmt ákvæðinu ábyrgð á að fjárhagsáætlun væri fylgt og hafði umsjón með framkvæmdum, reikningshaldi skólans og kennslu. Bar honum að gera landbúnaðarráðuneytinu grein fyrir rekstrarstöðu skólans a.m.k. tvisvar á ári.
Í 16. gr. reglugerðarinnar sagði eftirfarandi:
„Landbúnaðarráðherra skipar skólastjóra til fimm ára í senn, að fenginni tillögu skólanefndar. Kennari sem skipaður er skólastjóri skal fá leyfi frá kennarastarfi sínu þann tíma sem hann gegnir starfi skólastjóra.“
Óumdeilt er að A og B uppfylltu þau almennu hæfisskilyrði sem um embættið giltu þegar ákvörðun var tekin um veitingu þess. Þegar hinum almennu hæfisskilyrðum sleppir er það komið undir mati veitingarvaldshafa hver umsækjenda skuli valinn til þess að gegna því. Við það mat er hann bundinn af ákvæðum laga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Við veitingu á opinberu starfi er almennt talið að það sé óskráð meginregla að veitingarvaldshafi skuli leitast við að velja þann umsækjanda sem best er til þess fallinn að gegna hinu lausa starfi. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir hin almennu hæfisskilyrði er um starfið gilda ber stjórnvaldi því er fer með veitingarvaldið að velja þann umsækjanda er telst hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar. Þau sjónarmið kunna að vera lögbundin og er þá stjórnvaldinu skylt að byggja á þeim. Ákvæði 17. og 18. gr. laga nr. 86/1998, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, mæla til dæmis fyrir um slík lögbundin sjónarmið. Í rökstuðningi landbúnaðarráðuneytisins koma fram þau sjónarmið sem ákvörðun um veitingu starfsins byggðist á. Voru þau sjónarmið málefnaleg.
3.
Samkvæmt framansögðu skipar landbúnaðarráðherra í embætti skólastjóra garðyrkjuskólans. Skólanefnd bar við þá ákvarðanatöku að gera tillögu til landbúnaðarráðherra um hvern átti að skipa í embættið, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 712/1996. Samkvæmt reglugerðarákvæðinu skyldi landbúnaðarráðherra því leita álits skólanefndar áður en hann tók afstöðu til umsókna um hið lausa embætti. Hann var þó ekki bundinn af umsögn skólanefndar.
Í máli því sem hér er til umfjöllunar hvíldi sú skylda á landbúnaðarráðuneytinu að sjá til þess að undirbúningur að veitingu embættisins væri í samræmi við lög, þ.m.t. að málið væri upplýst svo taka mætti rétta ákvörðun, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og áður hefur verið vikið að í álitum umboðsmanns Alþingis í málum nr. 900/1993 (SUA 1994:49) og í máli nr. 2087/1997 verður að telja að ef umsögn sem stjórnvaldi er skylt að afla er haldin verulegum annmarka beri hlutaðeigandi stjórnvaldi að hafa forgöngu um að bætt sé úr honum, eftir atvikum með því að leita eftir nýrri umsögn. Ef stjórnvald hyggst láta sitja við þá athugun sem liggur til grundvallar tillögu álitsgjafa um veitingu á opinberu starfi tel ég að gera verði ríkar kröfur til þess að fyrir liggi ítarlegar upplýsingar um það með hvaða hætti álitsgjafi hafi upplýst um starfshæfni umsækjenda þannig að ljóst sé hvort sú athugun hafi verið forsvaranleg og umsögnin ekki haldin verulegum annmörkum.
Samkvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins og formanns skólanefndar garðyrkjuskólans til mín er ljóst að í máli því sem hér er til umfjöllunar lagði skólanefndin grunninn að þeirri ákvörðun sem tekin var af hálfu ráðuneytisins. Þau sjónarmið er skólanefndin beitti við matið voru tekin upp í rökstuðningi ráðuneytisins til A og í skýringum ráðuneytisins til mín er jafnframt vísað til umsagnar skólanefndar, dags. 2. desember 1998, og bréfs formanns nefndarinnar, dags. 16. mars 1999.
Í framangreindri umsögn skólanefndar frá 2. desember 1998 kemur meðal annars fram að nefndin hafi við mat á umsóknum litið til menntunar umsækjenda og prófgráða, mennta- og sérfræðisviðs þeirra, starfsreynslu, stjórnunarreynslu, kennslureynslu, vísinda- og ritstarfa og hæfileika í samskiptum og tengslum og reynslu hvað það varðar. Voru þessi sjónarmið málefnaleg við mat á starfshæfni umsækjenda.
Í umsögninni er jafnframt rakið í stuttu máli með hvaða hætti leitast hafi verið við að upplýsa málið. Segir þar að fjallað hafi verið um málið á þremur fundum nefndarinnar og haft samband við alla umsækjendur símleiðis. Kemur þar fram að nefndin hafi gefið öllum umsækjendum kost á fundi til kynningar og viðræðna. Um niðurstöðu nefndarinnar segir það eitt að allir umsækjendur hafi verið taldir formlega hæfir til að gegna embættinu en að það hafi verið samhljóða niðurstaða skólanefndarinnar að mæla með því að B yrði skipaður í það. Ekki var með öðrum hætti leitast við að draga fram í umsögninni hvaða atriði varðandi starfshæfni B voru talin leiða til þessarar niðurstöðu.
Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 887/1993 frá 29. mars 1994 (SUA 1994:187) segir að álitsumbeitan sé tíðum mikilvægur þáttur í könnun máls og feli umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geti þýðingu fyrir úrlausn máls. Með hliðsjón af þessu taldi umboðsmaður nauðsynlegt svo álitsumleitanir næði tilgangi sínum að niðurstaða álitsgjafa væri rökstudd. Tel ég að í slíkum rökstuðningi þurfi almennt að gera nokkra grein fyrir þeim málsatvikum sem ráðið hafa niðurstöðu álitsgjafa auk þeirra sjónarmiða sem lögð hafi verið til grundvallar tillögu hans. Með hliðsjón af þessu álít ég að nauðsynlegt hafi verið að gera nokkra grein fyrir því í umsögn skólanefndar hvaða atriði varðandi starfshæfni B voru talin leiða til þess að hann var álitinn hæfastur umsækjenda. Var það annmarki á umsögn skólanefndar að þessa var ekki gætt.
4.
Samkvæmt rökstuðningi ráðuneytisins lagði það sömu sjónarmið til grundvallar ákvörðun sinni og skólanefnd garðyrkjuskólans hafði byggt tillögu sína á og fram komu í umsögn hennar. Segir þar að það hafi verið mat ráðuneytisins að B hafi verið í fremstu röð umsækjenda ásamt A samkvæmt þeim sjónarmiðum. Er síðan greint frá því í rökstuðningi ráðuneytisins að umsóknargögn B hafi verið vönduð og að þar hafi verið gerð ítarleg skrifleg grein fyrir afstöðu hans til einstakra deilda og verkefna stofnunarinnar „eins og málefnum hennar er háttað nú“ og lýst rækilega þeim áherslum í starfi og stefnumótun sem hann taldi æskilegt að framfylgja. Þar kom jafnframt fram að B hafi í starfi sínu fyrir garðyrkjuskólann sýnt ágæta skipulags- og forystuhæfileika og einlægan áhuga á framför og farsæld stofnunarinnar. Segir síðan að þessi atriði hafi ráðið úrslitum við ákvörðun ráðuneytisins. Samkvæmt þessu byggðist ákvörðun ráðuneytisins meðal annars á sjónarmiðum um afstöðu B til framfara og farsældar stofnunarinnar og á skipulags- og forystuhæfileikum hans.
Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en það tekur ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Ákvörðun um veitingu opinberra starfa er ákvörðun um rétt eða skyldu manna, sbr. athugasemd við 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Sú skylda hvílir því á því stjórnvaldi er fer með veitingarvald að upplýsa viðkomandi mál áður en ákvörðun er tekin í því. Þau sjónarmið sem stjórnvald leggur til grundvallar ákvörðun um veitingu opinbers starfs afmarka hvaða gagna þarf að afla til að mál teljist nægilega upplýst.
Eins og greint er frá í kafla IV.2 hér að framan er talið að sú óskráða meginregla gildi um mál af þessu tagi að það stjórnvald er fer með veitingarvaldið skuli velja þann umsækjanda er telst hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar matinu. Með hliðsjón af þessu tel ég að gera verði kröfu til þess að viðkomandi stjórnvald leitist almennt við að upplýsa um starfshæfni allra umsækjenda sem til greina koma í viðkomandi starf út frá þeim sjónarmiðum. Af þessu leiðir að stjórnvaldinu ber að ákveðnu marki að gæta jafnræðis milli umsækjenda um opinbert starf þannig að samræmis sé gætt við beitingu þeirra sjónarmiða sem byggt er á í því máli.
Ljóst er að ákvörðun um veitingu embættisins byggðist öðrum þræði á skipulags- og forystuhæfileikum B er hann hafði sýnt í störfum sínum við garðyrkjuskólann. Af rökstuðningi landbúnaðarráðuneytisins verður ráðið að þetta atriði hafi skipt verulegu máli við ákvörðun ráðuneytisins hvort B eða A yrði skipaður til gegna embættinu. Til að varpa ljósi á slíka persónubundna hæfni umsækjenda í starfi verður að afla nauðsynlegra gagna eins og umsagna þeirra er þekkja til starfa viðkomandi eða upplýsa um þau atriði með öðrum hætti. Í ljósi framangreindrar rannsóknarskyldu og atvika málsins tel ég að nauðsynlegt hafi verið að afla fullnægjandi gagna um starfshæfni A að þessu leyti af hálfu ráðuneytisins.
Í skýringum skólanefndar garðyrkjuskólans til ráðuneytisins í kjölfar óskar minnar um skýringar vegna kvörtunar A er staðhæft að nefndin hafi leitað upplýsinga um starfsferil og um skipulags- og forystuhæfileika allra umsækjenda. Engin gögn um þetta atriði fylgja þó svarbréfi ráðuneytisins til mín. Ekki er heldur upplýst hvers efnis þær upplýsingar voru. Bendi ég í þessu sambandi á fyrirmæli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um skyldu stjórnvalda til þess að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Ekki verður séð af gögnum málsins að skólanefnd hafi veitt ráðuneytinu þær upplýsingar sem hún aflaði um starfshæfni umsækjenda að þessu leyti. Það er því skoðun mín að ekki hafi legið fyrir ráðuneytinu fullnægjandi upplýsingar um starfshæfni umsækjenda áður en ákvörðun var tekin um skipun í embættið. Tel ég að ráðuneytinu hafi borið að afla fullnægjandi gagna að þessu leyti í samræmi við rannsóknarskyldu sína samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, til dæmis með því að leita eftir gögnum um þær upplýsingar er skólanefnd hafði aflað áður en hún gerði tillögu til ráðherra og meta hvort þær væru fullnægjandi. Var það annmarki á málsmeðferð ráðuneytisins að þessa var ekki gætt.
Ekki hvílir fortakslaus skylda á stjórnvöldum er veita opinber störf að kalla umsækjendur um slík störf í viðtöl til að upplýsa um starfshæfni þeirra. Fullnægjandi upplýsingar kunna að koma fram í umsóknum og fylgigögnum með þeim og eftir atvikum í umsögnum annarra aðila er til þekkja. Sé það ætlun viðkomandi stjórnvalds að byggja ákvörðunina að einhverju leyti á afstöðu umsækjenda til þeirra verkefna sem undir viðkomandi starf falla og hugmynda þeirra um starfið tel ég hins vegar eðli málsins samkvæmt nauðsynlegt að veita umsækjendum sem til greina koma færi á að lýsa afstöðu sinni til slíkra þátta með viðtölum eða með öðrum hætti.
Í skýringum skólanefndar garðyrkjuskólans til ráðuneytisins í kjölfar óskar minnar um að ráðuneytið gerði grein fyrir viðhorfi sínu til kvörtunar A kemur fram að formaður skólanefndar hafi leitað til allra umsækjenda símleiðis og boðið þeim að skýra „sjónarmið sín, fyrirætlanir og væntingar“. Kemur fram í því bréfi að A hafi afþakkað það og talið umsóknargögn og upplýsingar um feril hans fullnægjandi til að hægt yrði að taka faglega afstöðu til umsóknarinnar. A gerði athugasemdir við þessa lýsingu formannsins á símtali þessu í bréfum til mín, dags. 29. mars 1999 og 21. apríl 1999. Er gerð grein fyrir þeim athugasemdum hér að framan í kafla III. Heldur hann því fram að formaður skólanefndar hafi hringt í sig og innt sig eftir því hvort hann hefði einhverju að bæta við umsókn sína. Hafi A talið að þar kæmi allt fram um hann sem hann taldi máli skipta en hann lýst sig fúsan til að ræða frekar við skólanefndina ef hún vildi leggja fyrir hann spurningar um hugmyndir hans um skólann. Hafi formaðurinn þá tjáð honum að ekki væri komið að því þar sem nefndin væri á þessu stigi aðeins að fara vandlega yfir umsóknargögn en að haft yrði samband við hann þegar að því kæmi.
Í skýringum formannsins kemur jafnframt fram að einn nefndarmanna hafi að eigin frumkvæði rætt sérstaklega við A þar sem hann þekkti ekki persónulega til hans. Hafi sá nefndarmaður skýrt öðrum nefndarmönnum frá því sem fram hafi komið á fundi þeirra. Telur A að misskilnings gæti um ýmis atriði sem hafi komið fram á þeim fundi. Þó er ljóst að þar gafst A kostur á að lýsa að einhverju leyti hugmyndum sínum um framtíð skólans fyrir einum nefndarmanna.
Þar sem nokkuð ber á milli þess sem fram kemur í lýsingu formanns skólanefndar og lýsingu A um það með hvaða hætti leitast hafi verið við að upplýsa um hugmyndir umsækjenda um framtíð skólans tel ég ekki rétt að ég leggi sérstakt mat á það hvort fullnægjandi upplýsinga að þessu leyti hafi verið aflað af hálfu skólanefndar eða hvort þær upplýsingar sem aflað var hafi verið rangtúlkaðar.
Hér að framan var þess getið að hugmyndir B um framtíð skólans réðu að nokkru leyti úrslitum um veitingu starfsins af hálfu ráðuneytisins. Í ljósi þessa tel ég að nauðsynlegt hafi verið samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að ráðuneytið leitaði eftir gögnum um þær upplýsingar er skólanefnd hafði aflað með viðtölum við umsækjendur um hugmyndir þeirra að þessu leyti. Gat það eftir atvikum gefið ráðuneytinu tilefni til að afla frekari upplýsinga um afstöðu A til framangreindra atriða enda ekki að sjá að skráð gögn af hálfu skólanefndar hafi legið fyrir um þá afstöðu hans. Var það annmarki á málsmeðferð ráðuneytisins að þessa var ekki gætt.
5.
A kvartar jafnframt yfir því að rökstuðningur landbúnaðarráðuneytisins í málinu hafi verið ófullnægjandi. Kemur fram í bréfi hans til mín, dags. 10. janúar 1999, að hann telji að í rökstuðningi hefði þurft að koma fram nákvæmar forsendur fyrir ráðningu og vandaður samanburður á honum og þeim sem hlaut embættið.
Í athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að þegar teknar séu ákvarðanir í stjórnsýslunni séu þær byggðar á tilteknum réttarheimildum, sjónarmiðum o.s.frv. Það séu því ávallt rök sem liggja til grundvallar því hvers vegna niðurstaða máls sé sú sem raun hafi orðið á. Úrlausn þess hvort stjórnvaldi beri að rökstyðja ákvörðun samkvæmt ákvæðum kaflans snúist ekki um það hvort ástæður eða rök þurfi að liggja að baki ákvörðun heldur um það hvort stjórnvaldi beri að láta í té skriflega greinargerð um þau atriði sem hafi ráðið við úrlausn máls og leitt til niðurstöðu í því. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3298.)
Í 21. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun sína skriflega fari aðili máls fram á það ef rökstuðningur hefur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt honum. Í 22. gr. stjórnsýslulaga koma fram kröfur um efni rökstuðnings. Þar segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Þar kemur jafnframt fram að hafi ákvörðun byggst á mati skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafa verið við matið. Í 2. mgr. ákvæðisins segir ennfremur að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars svo:
„Í 22. gr. er ekki kveðið á um það hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Að meginstefnu til á rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)
Rökstuðningur ráðuneytisins fyrir ákvörðun um veitingu embættisins kom fram í bréfi þess til A, dags. 16. desember 1998. Að ósk A veitti ráðuneytið frekari rökstuðning fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 29. desember 1998. Í þeim rökstuðningi sem fram kemur í bréfunum verður ekki ráðið á hvaða réttarreglum ákvörðunin byggðist. Var það annmarki á rökstuðningi ráðuneytisins að þessa var ekki gætt.
Í rökstuðningnum koma hins vegar fram þau meginsjónarmið sem ákvörðunin byggðist á. Þar er jafnframt rakið með fullnægjandi hætti hvaða atriði gerðu það að verkum að B varð fyrir valinu. Ekki leiðir af fyrirmælum 22. gr. stjórnsýslulaga að stjórnvaldi sé skylt að gera frekari grein fyrir því af hvaða ástæðum umsækjandi, sem óskar rökstuðnings, var ekki ráðinn, skipaður eða settur í viðkomandi starf. Því tel ég ekki ástæðu til frekari athugasemda við rökstuðning ráðuneytisins.
6.
Hér að framan er það rakið að ég telji að málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins í máli því sem hér hefur verið til umfjöllunar hafi verið að nokkru leyti annmörkum háð. Í þessu sambandi vil ég þó taka fram að ég tel að þeir annmarkar geti ekki leitt til þess að ákvörðun ráðuneytisins um veitingu embættisins teljist ógildanleg. Koma þar til sjónarmið um tillit til hagsmuna þess sem skipaður var í embættið og það að annmarkar á undirbúningi máls þurfa að vera verulegir og hafa þýðingu um niðurstöðu máls eigi þeir að leiða til ógildingar, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 4. júní 1999 í máli nr. 2202/1997. Ég tel jafnframt ekki rétt að ég taki afstöðu til annarra hugsanlegra réttaráhrifa sem kynnu að koma til álita í þessu sambandi.
V.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að nauðsynlegt hafi verið að gera nokkra grein fyrir því í umsögn skólanefndar garðyrkjuskóla ríkisins um veitingu embættis skólastjóra skólans hvaða atriði varðandi starfshæfni B voru talin leiða til þess að hann var af nefndinni talinn hæfastur umsækjenda. Jafnframt er það niðurstaða mín að ekki hafi að öllu leyti legið fyrir landbúnaðarráðuneytinu fullnægjandi upplýsingar um starfshæfni umsækjenda áður en ákvörðun var tekin um skipun í embættið. Fór málsmeðferð ráðuneytisins að þessu leyti í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga. Að lokum tel ég það annmarka á rökstuðningi ráðuneytisins að þar var ekki gerð grein fyrir þeim réttarreglum sem ákvörðunin byggðist á, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.
Því beini ég þeim tilmælum til landbúnaðarráðuneytisins að í framtíðinni taki það mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu við ákvarðanir um veitingu opinberra starfa. Ég tek hins vegar fram að ég tel að framangreindir annmarkar geti ekki leitt til ógildingar ákvörðunar ráðuneytisins um skipun í embættið.