Álit

I.

Hinn 6. janúar 1999 leitaði til umboðsmanns Alþingis B fyrir hönd A hf., Egilsstöðum, og kvartaði yfir álagningu og innheimtu B-gatnagerðargjalds á húseign félagsins að X á Egilsstöðum og húseign fyrirsvarsmanns félagsins við Y á sama stað.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. mars 2000.

II.

Málavextir eru þeir að með reikningi Egilsstaðabæjar, dags. 18. september 1996, var A hf. gert að greiða 1.028.767 kr. í B-gatnagerðargjald vegna lagningar bundins slitlags á götu þá sem húseign félagsins stóð við. Af hálfu félagsins var gjaldtöku þessari mótmælt og með bréfi, dags. 15. september 1997, bar A hf. ágreining vegna gjaldtökunnar undir félagsmálaráðuneytið. Í erindi A hf. til ráðuneytisins kom fram að félagið teldi að Egilsstaðabæ væri ekki stætt á að krefjast B-hluta gatnagerðargjalda fyrr en lokið hefði verið við frágang götunnar, þ. á m. lagningu gangstétta. Þá kom fram að um allt of háa gjaldtöku væri að ræða og í raun dulbúna skatttöku.

Félagsmálaráðuneytið leitaði umsagnar Egilsstaðabæjar í tilefni af erindi A hf. og barst sú umsögn með bréfi bæjarins, dags. 10. október 1997. Með bréfi, dags. 17. október 1997, óskaði félagsmálaráðuneytið eftir frekari upplýsingum frá Egilsstaðabæ vegna málsins og bárust ráðuneytinu þær upplýsingar með bréfi bæjarins, dags. 2. desember 1997. Í nefndu bréfi Egilsstaðabæjar var gerð grein fyrir framkvæmdum sveitarfélagsins við gatnagerð, bæði almennt og sérstaklega vegna götunnar X. Að því er framkvæmdir við X varðar sagði m.a. svo í bréfi bæjarins:

„Fyrsti hluti [X] var bundinn slitlagi 1981 og var þá innheimt af þeim hluta hússins við [X] sem að þeim götuhluta snýr. [...]

Annar hluti var gerður 1994 og var þá innheimt af [X].

Þriðji hluti var gerður 1994 og var þá innheimt af [X].

Fjórði hluti var gerður 1996 og var þá innheimt af [X] ásamt þeim hluta [X] sem ekki hafði verið innheimt af áður.

Hlutar 1 og 3 eru lagðir olíumöl, en hluti 2 og 4 klæðningu.“

Um kostnað Egilsstaðabæjar vegna gatnagerðar sagði m.a. svo í bréfinu:

„Í bókhaldi Egilsstaðabæjar hefur kostnaður við hverja götu ekki verið rekjanlegur, þ.e. haldið sundurliðuðum, þó í dag horfi það til betri vegar.

Kostnaður við gatnagerð og lagningu bundins slitlags hefur verið færður upp hjá bæjartæknifræðingi [...] og fundinn út meðalkostnaður við slíkar framkvæmdir á Egilsstöðum undanfarin 12 ár. Liggja því fyrir neyslutölur um meðaltalskostnað, sem notaðar eru til hliðsjónar við álagningu gjaldsins og við gerð fjárhagsáætlana.

Vísa má til hæstaréttardóms frá árinu 1991 bls. 615, en þar segir m.a. að tvær meginreglur gildi um hámark álagðra gatnagerðargjalda. Byggjast þessar meginreglur á lokaákvæði 4. gr. og 5. gr. l. nr. 51/1974. Í dóminum segir svo að gjaldið megi nema allt að meðalkostnaði við lagningu bundins slitlags. „Verður að skýra þetta ákvæði svo, að „meðalkostnaður“ sé heildarkostnaður sem jafnað er niður eftir reglum byggðum á 5. gr.“ Jafnframt kemur fram að gjaldið beri að miða við raunverulegan, en ekki áætlaðan kostnað. Þegar ekki liggur fyrir nákvæmlega bókfært hvað hver og ein gata kostar verður að miða við reynslutölur. Í því sambandi má benda til sératkvæðis í tilvitnuðum hæstaréttardómi [...], en þar er áréttað það sjónarmið að rétt sé að líta til meðalkostnaðar við götur í sveitarfélaginu þegar gatnagerðargjald er álagt.

Heildarkostnaður skv. reynslutölum Egilsstaðabæjar við lagningu bundins slitlags á [X] nemur kr. 7.523.363, en álagt B-gjald nemur kr. 5.809.543 og því er ljóst að Egilsstaðabær er ekki að afla sér „skatttekna“ með lagningu bundna slitlagsins.“

Með bréfi, dags. 15. janúar 1998, gaf félagsmálaráðuneytið A hf. kost á að gera athugasemdir við umsögn Egilsstaðabæjar frá 10. október 1997 og ofangreint bréf bæjarins frá 2. desember 1997 og þau gögn er því fylgdu. Athugasemdir félagsins bárust ráðuneytinu hinn 26. febrúar 1998.

Félagsmálaráðuneytið tók erindi A hf. til úrlausnar með úrskurði hinn 28. maí 1998 og synjaði kröfum félagsins. Í úrskurði ráðuneytisins sagði m.a. svo:

„Innheimta svokallaðra B-gatnagerðargjalda í Egilsstaðabæ byggist á 3. gr. laga nr. 51/1974 og 4., 6. og 7. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld nr. 358/1986, en B-gatnagerðargjaldi er ætlað að standa undir kostnaði við að setja bundið slitlag á götur og leggja gangstéttir.

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 er svohljóðandi ákvæði: „Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt.“ Í 7. gr. reglugerðar nr. 358/1986 eru nánari ákvæði um með hvaða hætti ganga skuli frá greiðslum á B-gjaldi, en þar segir meðal annars svo: „Lokagreiðslu skal þó ekki innheimta fyrr en endanlega hefur verið gengið frá viðkomandi götu.“

Í dómi Hæstaréttar frá 1991, bls. 615, var fjallað um kröfu sveitarfélags á fasteignareiganda um greiðslu gatnagerðargjalda. Í því máli hóf sveitarfélagið innheimtu á hluta B-gatnagerðargjalda áður en lagningu gangstétta var að fullu lokið. Héraðsdómur taldi að það ásamt öðru leiddi til þess, að sýkna bæri fasteignareigandann af kröfu sveitarfélagsins. Hins vegar gerði Hæstiréttur ekki athugasemdir við þetta fyrirkomulag á innheimtu gjaldanna og dæmdi fasteignareigandann greiðsluskyldan.

Jafnframt má benda á dóm Hæstaréttar frá 1984, bls. 573. Þar var fjallað um álagningu samskonar gatnagerðargjalds og fann Hæstiréttur ekki að því þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin áður en þeim framkvæmdum lauk, sem voru tilefni álagningarinnar.

Með hliðsjón af framangreindum hæstaréttardómum telur ráðuneytið að heimilt sé að hefja innheimtu B-gatnagerðargjaldsins eftir að slitlag hefur verið lagt en gangstétt ekki, en þó aðeins á þeim hluta gjaldsins sem er lagður á vegna lagningar bundins slitlags, þ.e. vegna þeirra framkvæmda sem þegar er lokið. Ekki er því heimilt að innheimta gjald vegna lagningar gangstétta fyrr en framkvæmdin hefur farið fram, en einnig er skýrt í 7. gr. framangreindrar reglugerðar að ekki beri að innheimta lokagreiðslu vegna B-gatnagerðargjaldsins fyrr en endanlega hefur verið gengið frá götu.“

Um fjárhæð gatnagerðargjalds var eftirfarandi m.a. tekið fram í úrskurði félagsmálaráðuneytisins:

„Aðferð við álagningu B-gatnagerðargjalda kemur fram í 4. gr. reglugerðar nr. 358/1986 og telur ráðuneytið að sú reglugerð uppfylli skilyrði laga um gatnagerðargjöld nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, sbr. sérstaklega 5. gr. laganna, [...].

Ráðuneytið telur því ekki ástæðu til að gera athugasemd við innheimtu Egilsstaðabæjar á B-gatnagerðargjöldum af fasteigninni að [X] á grundvelli framangreindrar reglugerðar, svo fremi sem sveitarfélagið getur sýnt fram á kostnað við gatnagerð sem nemur ekki hærri upphæð en álögðum gjöldum.

[...]

Ráðuneytið telur ástæðu til að gera alvarlegar athugasemdir við að kostnaði vegna gatnagerðar hafi ekki verið haldið sérgreindum í bókhaldi Egilsstaðabæjar. Er slík aðgreining mikilvæg forsenda til að unnt sé að staðreyna að ekki sé innheimt hærra gjald en sem nemur raunkostnaði sveitarfélagsins við gatnagerð. Þar sem framangreind aðgreining er ekki með skýrum hætti fyrir hendi telur ráðuneytið hins vegar ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá aðferð Egilsstaðabæjar við útreikning kostnaðar sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. sérstaklega lokaákvæði 4. gr. laga nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, og dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 615. Er þar um að ræða útreikning sem byggður er á reynslu sveitarfélagsins sjálfs á framkvæmd þessa málaflokkar. Einnig telur ráðuneytið að þeir kostnaðarliðir sem sveitarfélagið tilgreinir, þ.e. „afrétting götu, efni til afréttingar, olíumöl, jöfnunarlag, gangstétt, kantsteinn, grassvæði, niðurfallafrágangur, brunnafrágangur, mælingar, eftirlit og hönnun“ falli innan marka laganna, sbr. sérstaklega dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 615, [...].

Með hliðsjón af framangreindu telur ráðuneytið ekki vera tilefni til að gera athugasemdir við álagningu B-gatnagerðargjalds á fasteignina að [X] á Egilsstöðum umfram það sem að framan greinir.“

Í kvörtun A hf. til umboðsmanns Alþingis frá 6. janúar 1999 kemur fram að kvörtunarefnið sé þríþætt. Í fyrsta lagi er kvartað yfir álagningu B-gatnagerðargjalds á húseign félagsins að [X] án þess að lokið hafi verið við framkvæmdir að öllu leyti. Þá er kvartað yfir fjárhæð gjaldsins og tekið fram að sú fjárhæð sé miklu hærri en kostnaður af lagningu bundins slitlags og gangstéttar. Þá er í þriðja lagi kvartað yfir því að gangstétt við Y hafi ekki verið lögð þrátt fyrir að B-gatnagerðargjöld vegna þeirrar götu hafi verið greidd að fullu fyrir áratugum síðan.

III.

Í tilefni af kvörtun A hf. ritaði ég félagsmálaráðherra og Egilsstaðabæ bréf, dags. 19. júlí 1999, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið og Egilsstaðabær skýrðu viðhorf sitt til kvörtunarinnar og létu mér í té gögn málsins.

Í bréfi mínu til félagsmálaráðherra gat ég þess að um álagningu og innheimtu B-gatnagerðargjalds á grundvelli laga nr. 51/1974, um gatnagerðargjöld, hefðu gengið nokkrir dómar Hæstaréttar Íslands, þ. á m. dómar réttarins frá 12. apríl 1984 (H 1984:573) og 27. mars 1991 (H 1991:615). Þá tók ég fram að um álagningu B-gatnagerðargjalds eftir umræddum lögum hefði verið fjallað í nokkrum álitum umboðsmanns Alþingis, m.a. í álitum umboðsmanns frá 30. mars 1992 í máli nr. 78/1989 (SUA 1992:189), 27. maí 1994 í máli nr. 714/1992 (SUA 1994:239) og 26. ágúst 1994 í málum nr. 840/1993 (SUA 1994:244) og 826/1993 (SUA 1994:254). Benti ég á að í umræddum álitum umboðsmanns hefði m.a. verið fjallað um álitaefni af hliðstæðum toga og uppi væru í máli A hf. og þýðingu fyrrgreindra dóma Hæstaréttar Íslands í því sambandi. Af því tilefni óskaði ég eftir upplýsingum félagsmálaráðuneytisins um hvort ráðuneytið hefði við efnislega afgreiðslu sína á erindi A hf. litið til álita umboðsmanns Alþingis er sneru að álagningu og innheimtu B-gatnagerðargjalda samkvæmt lögum nr. 51/1974.

Þá vakti ég í bréfi mínu til félagsmálaráðherra athygli á þeim ummælum í úrskurði ráðuneytisins frá 28. maí 1998 að ráðuneytið teldi ekki ástæðu til að gera athugasemd við innheimtu Egilsstaðabæjar á B-gatnagerðargjöldum af fasteigninni að X „svo fremi sem sveitarfélagið [gæti] sýnt fram á kostnað við gatnagerð sem [næmi] ekki hærri upphæð en álögðum gjöldum“ og óskaði eftir upplýsingum ráðuneytisins um hvernig skilja bæri umræddan fyrirvara. Sérstaklega óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort ráðuneytið teldi það samrýmast lögum nr. 51/1974 að heildarfjárhæð álagðra B-gatnagerðargjalda í sveitarfélagi væri umfram kostnað viðkomandi sveitarfélags af lagningu bundins slitlags og gangstétta, sbr. 4. gr. laga nr. 51/1974, með síðari breytingum.

Í bréfi mínu til ráðherra vék ég loks að umfjöllun í úrskurði félagsmálaráðuneytisins um fjárhæð álagðra B-gatnagerðargjalda á fasteign A hf. og þeirri niðurstöðu ráðuneytisins að ekki væri tilefni til athugasemda við þá aðferð Egilsstaðabæjar við útreikning kostnaðar sem fram kæmi í gögnum málsins, „sbr. sérstaklega lokaákvæði 4. gr. laga nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, og dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 615“, eins og sagði í úrskurði ráðuneytisins. Í bréfi mínu sagði svo um þetta atriði:

„Í tilvitnuðum dómi Hæstaréttar Íslands frá 27. mars 1991 (H 1991:615) var deilt um innheimtu B-gatnagerðargjalda vegna lagningar bundins slitlags og gangstétta á götur í Vogum. Athugun á dóminum leiðir í ljós að verk þessi voru boðin út í einu lagi og lá fyrir hver heildarkostnaður sveitarfélagsins af þeim var. Í máli [A] hf. liggja kostnaðartölur vegna viðkomandi gatnagerðarframkvæmda á hinn bóginn ekki fyrir og hefur við álagningu gatnagerðargjalda verið stuðst við „neyslutölur um meðaltalskostnað“ vegna gatnagerðarframkvæmda á vegum Egilsstaðabæjar um tiltekið árabil, sbr. upplýsingar í bréfi Egilsstaðabæjar til félagsmálaráðuneytisins, dags. 2. desember 1997 („upplýsingar 4“), en afrit þess bréfs fylgdi kvörtun [A] hf. til mín. Af þessum sökum óska ég eftir að ráðuneytið rökstyðji hvernig það telji að umræddur dómur Hæstaréttar hafi fordæmisgildi í máli [A] hf. að því er varðar þann þátt málsins er snýr að fjárhæð álagðra B-gatnagerðargjalda. Í því sambandi tel ég sérstaka ástæðu til að benda á umfjöllun meiri hluta Hæstaréttar um hámark álagðra gatnagerðargjalda og skýringu lokaákvæðis 4. gr. laga nr. 51/1974 í margnefndum dómi, sbr. bls. 618-619 í dómasafni 1991, þar sem m.a. kemur fram að B-gatnagerðargjaldið skuli „miðað við raunverulegan, en ekki áætlaðan kostnað“.“

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 14. september 1999. Í bréfinu kemur m.a. eftirfarandi fram í tilefni af fyrirspurnum mínum:

„Ekki er vísað beint í álit umboðsmanns Alþingis í [...] úrskurði ráðuneytisins, en bent skal á það að ekki verður annað séð en að niðurstaða [úrskurðar ráðuneytisins] sé í samræmi við álit umboðsmanns í málinu nr. 714/1992 (SUA 1994:239) hvað varðar hvort heimilt hafi verið að leggja á og innheimta gatnagerðargjald áður en framkvæmdum er lokið.

Álitaefnið í því máli sem og í umræddu máli var að sveitarfélagið hóf innheimtu á hluta B-gatnagerðargjalda áður en lagningu gangstétta var að fullu lokið. Framkvæmdum við lagningu slitlags á götu var hins vegar lokið. Komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að ekki væri útilokað að innheimta gatnagerðargjaldsins af umræddri húseign hefði staðist samkvæmt lögum nr. [51/1974] „með hliðsjón af því að á gjalddaga gatnagerðargjaldsins var tiltölulega lítið eftir af verkinu“. Var í álitinu meðal annars vísað til dóms Hæstaréttar frá 1991, bls. 615.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins er hins vegar vísað beint til dóms Hæstaréttar frá 1991, bls. 615, en þar voru málavextir svipaðir og í fyrrgreindum málum hvað þetta atriði varðar. Í niðurstöðum sínum gerði Hæstiréttur ekki athugasemdir við það fyrirkomulag að innheimta B-gatnagerðargjalds hæfist áður en verk væri að fullu lokið. Var fasteignareigandinn dæmdur greiðsluskyldur þar sem ekki var talið óheimilt að áætla nálægt verklokum nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta.

Jafnframt er vísað til dóms Hæstaréttar frá 1984, bls. 573. Þar var fjallað um álagningu sams konar gatnagerðargjalda og fann Hæstiréttur ekki að því þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin áður en þeim framkvæmdum lauk, sem voru tilefni álagningarinnar.

Telur ráðuneytið að ekki verði annað séð en að málavextir í umræddu máli hafi verið efnislega þeir sömu og í fyrrnefndum [hæstaréttardómum] en í öllum tilvikum átti einungis eftir að leggja gangstéttir. Ekki verður því annað séð en að úrskurður ráðuneytisins hafi verið í samræmi við uppkveðna dóma Hæstaréttar. Verður að árétta það að samkvæmt úrskurðinum er innheimta aðeins heimil á þeim hluta gjaldsins sem er lagður á vegna lagningar bundins slitlags, þ.e. vegna þeirra framkvæmda sem þegar er lokið. Ekki er því heimilt að innheimta gjald vegna lagningar gangstétta fyrr en framkvæmdin hefur farið fram, en í 7. gr. reglugerðar um gatnagerðargjöld í Egilsstaðahreppi, Suður-Múlasýslu, nr. 358/1986, sbr. reglugerð nr. 241/1989, segir meðal annars: „Lokagreiðslu skal þó ekki innheimta fyrr en endanlega hefur verið gengið frá viðkomandi götu.“

[...]

Í sambandi við aðra athugasemd umboðsmanns Alþingis telur ráðuneytið það ekki samrýmast lögum nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld, með síðari breytingum, að heildarfjárhæð álagðra B-gatnagerðargjalda í sveitarfélagi sé umfram kostnað viðkomandi sveitarfélags af lagningu bundins slitlags og gangstétta, sbr. 4. gr. laga nr. 51/1974 með síðari breytingum.

Sveitarstjórnir hafa heimild í 3. gr. laga nr. 51/1974 um gatnagerðargjöld til að innheimta sérstakt gjald, sem varið er til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta. Gildir sú meginregla um þessa tegund gjalda sem og önnur sambærileg gjöld að þeim er eingöngu ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Er því til þess ætlast að slík gjöld nemi ekki hærri fjárhæð en sem nemur raunkostnaði sveitarfélagsins. Hefur þessi niðurstaða komið fram í ýmsum álitum ráðuneytisins um sama efni, t.d. frá 7. apríl 1997 (ÚFS 1997:67) og frá 7. júlí 1997 (ÚFS 1997:94).

Af framansögðu er því ljóst að í tilvitnaðri málsgrein í úrskurðinum er að finna meinlega misritun. Átti þar að standa: „[...] svo fremi sem sveitarfélagið getur sýnt fram á að álögð gjöld nemi ekki hærri upphæð en kostnaði við gatnagerð.“ Hins vegar verður ekki séð að misritun þessi hafi haft áhrif á niðurstöðu ráðuneytisins í úrskurðinum.

[...]

Ráðuneytið telur mikilvægt að sveitarfélög haldi kostnaði við einstakar framkvæmdir sem þau standa að sérgreindum en það er mikilvæg forsenda þess að hægt verði að staðreyna að gjaldtaka vegna þeirra verði ekki hærri en sem nemur raunkostnaði sveitarfélagsins við umrædda framkvæmd. Á þetta sérstaklega við um gatnagerðarframkvæmdir þar sem heimild er fyrir því í lögum nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, að leggja á sérstakt B-gatnagerðargjald til að standa straum af kostnaði vegna lagningar bundins slitlags í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta. Taldi ráðuneytið það þess vegna ámælisvert af hálfu Egilsstaðabæjar að halda kostnaði vegna gatnagerðar við einstakar götur ekki sérgreindum í bókhaldi bæjarins.

Hins vegar verður að telja að þegar skýr aðgreining er ekki fyrir hendi líkt og í þessu máli, geti það eitt og sér ekki girt fyrir að sveitarfélag geti nýtt gjaldtökuheimild laganna. Verður í þeim tilvikum að styðjast við reynslukostnað sveitarfélagsins af gatnagerðarframkvæmdum í sveitarfélaginu. Af þeim ástæðum taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá aðferð Egilsstaðabæjar við útreikning kostnaðar sem fram kemur í gögnum málsins, sbr. sérstaklega 4. gr. laga nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975.

Í dómi Hæstaréttar frá 1991, bls. 615 segir að skýra beri tilvitnað lagaákvæði á þá leið að vísað sé til heildarkostnaðar sem jafnað er niður eftir reglum byggðum á 5. gr. laga um gatnagerðargjöld. Verður að líta svo á að Egilsstaðabær hafi í útreikningum sínum tekið mið af heildarkostnaði sínum af gatnagerð í sveitarfélaginu yfir 12 ára tímabil með tilliti til byggingarvísitölu þar sem ekki lá fyrir aðgreindur kostnaður vegna umræddrar götu. Verður þannig talið að því skilyrði hafi verið nægjanlega fullnægt að miðað hafi verið við raunverulegan en ekki áætlaðan kostnað.

Einnig telur ráðuneytið það vera í samræmi við niðurstöðu tilvitnaðs dóms Hæstaréttar að þeir kostnaðarliðir sem Egilsstaðabær tilgreinir falli innan marka laganna. [...]“

Með bréfi bæjarstjóra Austur-Héraðs, dags. 30. september 1999, barst mér svar Egilsstaðabæjar við bréfi mínu frá 19. júlí s.á. Þar eru ekki gerðar sérstakar athugasemdir vegna kvörtunar A hf. en vísað til gagna er fylgdu bréfinu og annarra gagna málsins.

Með bréfum, dags. 17. september og 6. október 1999, gaf ég A hf. kost á að gera athugasemdir við bréf félagsmálaráðuneytisins og Egilsstaðabæjar. Athugasemdir lögmanns A hf. bárust mér með bréfi, dags. 19. október 1999. Þar segir m.a. svo:

„1. Því er mótmælt að úrskurður félagsmála-ráðuneytisins [...] sé í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis sem birtist í SUA 1994:239.

2. Umbj. minn telur atvik þessa máls líkjast mjög því máli sem birtist í SUA 1994:244, en þar kom skýrt fram hjá umboðsmanni sú skoðun að á sveitarfélögum hvílir sú skylda að gera grein fyrir raunverulegum kostnaði við framkvæmdir vegna B-hluta gatnagerðargjalda og að sá kostnaður eigi að liggja til grundvallar við gjaldtöku af húseigendum. Síðast en ekki síst kom skýrt fram í þessu áliti að umboðsmaður virðir þá grundvallar-reglu 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 um að óheimilt sé að leggja á og innheimta gjald fyrr en að loknum framkvæmdum, og að sú þrönga undantekning sem Hæstiréttur heimilaði með dómi sínum 27. mars 1991 (H 1991:615) sé ekki málsástæða sem sveitarfélög geti endalaust skýlt sér á bak við.

3. Með vísan til framanritaðs er því mótmælt að H 1991:615 hafi fordæmisgildi í þessu máli, þar sem atvik hafi ekki verið sambærileg.

4. Þá er því mótmælt að unnt sé að skýra dóm Hæstaréttar frá 1984, bls. 573 eins og ráðuneytið virðist gera. Hafa verði í huga að um einkamál sé að ræða þar sem málsforræðisreglan gildir. Sé því ekki hægt að byggja rétt á því að Hæstiréttur hafi ekki fundið að einstökum atriðum sem ekki var deilt um í því máli.

5. [...]

6. Þá hefur sveitarfélagið ekki enn, þremur árum eftir útgáfu reiknings, lokið við gerð gangstéttarinnar sem um er deilt í þessu máli.

7. Varðandi fjárhæð gjaldsins þá er fagnað þeirri yfirlýsingu ráðuneytisins í bréfi til umboðsmanns Alþingis dags. 14. september 1999 þar sem segir um B-hluta gatnagerðargjalda: „Gildir sú meginregla um þessa tegund gjalda sem og önnur sambærileg gjöld að þeim er eingöngu ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við endurgjaldið. Er því til þess ætlast að slík gjöld nemi ekki hærri fjárhæð en sem nemur raunkostnaði sveitar-félagsins.“ Það sem vekur hins vegar furðu mína er það ósamræmi sem er á milli þessarar viður-kenningar á grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og niðurstöðu ráðuneytisins. Það hljómar vel að lýsa þessu yfir, en hvers virði er slík yfirlýsing ef ráðuneytið leggur síðan blessun sína yfir gjaldtöku sem byggir ekki á raunkostnaði. Þetta er sérstaklega ámælisvert þar sem það er alfarið í höndum sveitarfélagsins að tryggja að upplýsingar um kostnað liggi fyrir.

8. Sönnunarbyrðin um kostnað sem hlaust af verkinu hvílir á sveitarfélaginu. Umbj. minn getur ekki annað en mótmælt þeirri staðhæfingu, að í tilvikum þar sem bókhaldsóreiða sveitarfélags verður til þess að ekki er unnt að fá staðfest hver kostnaður við tilteknar framkvæmdir hafi verið, þá sé í lagi að styðjast við meðaltalskostnað úr sama bókhaldi. Þegnum sveitarfélagsins er ómögulegt að verja sig, ef færa á sönnunarbyrðina á því að kostnaður hafi verið minni en hann var yfir á þá. Það er sveitarfélagsins að leggja fram gögn. [...]

9. Þeim skilningi ráðuneytisins um að aðferð Egilsstaðabæjar um jöfnun á kostnaði miðað við 12 ára tímabil sé í samræmi við dóm Hæstaréttar frá 1991, bls. 615, er mótmælt. Atvik máls í dómi Hæstaréttar voru þau að heildarframkvæmdin var boðin út og unnin á tiltölulega skömmum tíma. Er vísað til umfjöllunar héraðsdómara í þessu máli um jöfnun kostnaðar.“

IV.

Kvörtun A hf. beinist að álagningu og innheimtu svonefnds B-gatnagerðargjalds á húseign félagsins að X á Egilsstöðum. Nánar tiltekið er kvartað yfir því að gjaldið hafi verið lagt á án þess að lokið hafi verið við framkvæmdir að öllu leyti. Þá er kvartað yfir fjárhæð gjaldsins. Loks er kvartað yfir því að gangstétt við götuna Y á Egilsstöðum hafi enn ekki verið lögð þrátt fyrir að B-gatnagerðargjöld vegna þeirrar götu hafi verið greidd að fullu fyrir áratugum síðan.

1.

Á þeim tíma sem atvik máls þessa gerðust var heimildir sveitarfélaga til álagningar gatnagerðargjalda að finna í lögum nr. 51/1974, um gatnagerðargjöld, sbr. lög nr. 31/1975, um breyting á þeim lögum. Ákvæði laganna um svonefnd B-gatnagerðargjöld voru svohljóðandi:

„3. gr.

Sveitarstjórnum er heimilt að ákveða með sérstakri samþykkt, sem ráðherra staðfestir, að innheimta sérstakt gjald, sem varið skal til framkvæmda við að setja bundið slitlag á götur í sveitarfélaginu og til lagningar gangstétta.

[...]

4. gr.

Gjald skv. 3. gr. má innheimta af öllum fasteignum við þær götur, sem bundið slitlag hefur verið sett á og þar sem gangstéttir hafa verið lagðar, enda sé eigi lengri tími en fimm ár liðinn frá því að slitlag var sett eða gangstétt lögð. Má gjaldið nema allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir.

5. gr.

Við ákvörðun gjalda skv. 1. og 3. gr. laga þessara skal miða við lóðarstærð og/eða rúmmál bygginga, eftir því sem nánar er ákveðið í samþykkt. Gjöld mega vera mismunandi eftir notkun húss, t.d. eftir því, hvort um er að ræða hús til íbúðar, verslunar, iðnaðar o.s.frv. Þá mega gjöld af íbúðarhúsum vera mismunandi eftir því, hvort um er að ræða einbýlishús, raðhús, fjölbýlishús o.s.frv.

6. gr.

[...]

Sérstakt gatnagerðargjald skv. 3. gr. skal gjaldkræft, þegar lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Þó skal sveitarstjórn heimilt að ákveða í samþykkt, að greiðslu slíks gjalds sé dreift á tiltekið árabil, eftir því sem nánar er tiltekið í samþykkt.“

Um heimild til álagningar sérstaks gatnagerðargjalds á húseign A hf. koma ennfremur til athugunar fyrirmæli reglugerðar nr. 358/1986, um gatnagerðargjöld í Egilsstaðahreppi, Suður-Múlasýslu, sbr. reglugerð nr. 241/1989, sem sett var með stoð í lögum nr. 51/1974. Í 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram að svonefnt B-gatnagerðargjald sé gjald sem lagt sé á húseigendur til að greiða kostnað við varanlega gatnagerð, þ.e. bundið slitlag og gangstéttar. Í 7. gr. reglugerðarinnar segir svo:

„B-gatnagerðargjald samkvæmt 4. gr. skal greitt á fjórum árum með jöfnum afborgunum. Lánin verði verðtryggð eða með sömu kjörum og Byggðasjóður lánar sveitarfélögum til varanlegrar gatnagerðar. Sé gjaldið staðgreitt verður gefinn 10% afsláttur.

Gjalddagar eru 15. júlí ár hvert, í fyrsta sinn sama ár og lagning bundins slitlags fer fram eða byggingarleyfi veitt samanber 6. gr. Lokagreiðslu skal þó ekki innheimta fyrr en endanlega hefur verið gengið frá viðkomandi götu.“

2.

Kvörtun A hf. lýtur í fyrsta lagi að því að B-gatnagerðargjaldið hafi verið lagt á húseign félagsins við X án þess að framkvæmdum við götuna hafi verið að fullu lokið.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 30. mars 1992 í máli nr. 78/1989 (SUA 1992:189) segir svo um samsvarandi álitaefni:

„Ennfremur verður hér að benda á, að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 segir, að hið sérstaka gatnagerðargjald, sem hér er um að ræða, verði þá fyrst gjaldkræft, er lagningu bundins slitlags og gangstéttar við hlutaðeigandi götu er lokið. Er þetta önnur regla en gildir samkvæmt 1. málsgrein greinarinnar um hið almenna gatnagerðargjald samkvæmt 1. gr. laganna. Bendir þetta til þess, að löggjafinn hafi ætlast til þess, að fyrir lægi, hver kostnaður hefði orðið af verki, áður en gatnagerðargjaldi þessu yrði jafnað niður á gjaldendur þess, og að samanlögð gjöld á fasteignaeigendur vegna lagningar slitlagsins eigi ekki að fara fram úr heildarkostnaði þessum. Lokaákvæði 2. mgr. 6. gr. heimilar sveitarstjórn að dreifa greiðslu gjaldsins á tiltekið árabil, eftir nánari fyrirmælum í samþykkt. Þetta undantekningar-ákvæði heimilar að mínum dómi ekki að leggja gjaldið á og hefja innheimtu þess fyrr en verki eða áfanga verks er lokið, þar sem í 4. gr., öðru aðalheimildarákvæði gjaldsins, er greinilega gengið út frá því, að álagning og niðurjöfnun þess eigi sér aldrei stað fyrr en fyrir liggur, hver kostnaður af verki hafi orðið.

Í samræmi við það, sem að ofan er rakið, er skoðun mín sú, að ekki sé lagaheimild til að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald, fyrr en lokið er þeim framkvæmdum, sem í 4. gr. laga nr. 51/1974 greinir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi, svo sem í máli þessu, bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar, þá tel ég, að ekki sé að lögum heimild til álagningar og innheimtu gatnagerðargjalds, fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið. [...] Þess er hins vegar að geta, að í dómi Hæstaréttar 12. apríl 1984 (Hrd. 1984.573), sem fjallaði um álagningu sams konar sérstaks gatnagerðargjalds í Vestmannaeyjum, var ekki að því fundið, þótt þessi gjöld væru á lögð og innheimta þeirra hafin, áður en framkvæmdum þeim lauk, sem voru tilefni álagningarinnar. Þar verður þó að hafa í huga, að ekki er fyllilega ljóst, hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins.“

Af hálfu félagsmálaráðuneytisins hefur komið fram, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 28. maí 1998 og bréf ráðuneytisins til mín frá 14. september 1999, að ráðuneytið telji heimilt að hefja innheimtu B-gatnagerðargjalds eftir að slitlag hefur verið lagt á götu en gangstétt hefur ekki verið lögð en þó aðeins á þeim hluta gjaldsins sem lagður er á vegna lagningar bundins slitlags, þ.e. vegna þeirra framkvæmda sem þegar er lokið. Ekki sé því heimilt að innheimta gjald vegna lagningar gangstétta fyrr en framkvæmdin hefur farið fram. Vísar ráðuneytið í því sambandi til niðurlagsákvæðis 7. gr. reglugerðar nr. 358/1986 sem lætur svo mælt að lokagreiðslu skuli ekki innheimta fyrr en endanlega hafi verið gengið frá viðkomandi götu. Þá vísar ráðuneytið til dóma Hæstaréttar Íslands frá 12. apríl 1984 (H 1984:573) og 27. mars 1991 (H 1991:615) og enn fremur til álits umboðsmanns Alþingis frá 27. maí 1994 í máli nr. 714/1992 (SUA 1994:239).

Þar sem orðalag laga nr. 51/1974 var ekki að öllu leyti skýrt um það hvort það var skilyrði innheimtu gatnagerðargjalds að framkvæmdum bæði við lagningu bundins slitlags og gangstétta væri lokið tel ég að ekki sé útilokað að heimilt hafi verið að heimta gjald vegna lagningar bundins slitlags í þeim tilvikum þegar um var að ræða lagningu slitlags án þess að samtímis hafi verið lögð gangstétt enda væri gætt lagaskilyrða fyrir álagningu gjaldsins að öðru leyti. Ég fellst því á það atriði með félagsmálaráðuneytinu. Má í því sambandi vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 20. mars 1996 í máli nr. 1349/1995 þar sem umboðsmaður taldi heimilt að heimta gjald vegna lagningar gangstétta þótt ekki hefði samtímis verið lagt bundið slitlag á viðkomandi götu. Að því er tekur til atvika í máli A hf. verður hins vegar að benda á að þar er um að ræða heimtu gjalds sem lagt er á í einu lagi vegna lagningar bæði bundins slitlags og gangstéttar. Fyrir liggur að með bréfi Egilsstaðabæjar til A hf., dags. 12. maí 1997, var félaginu gefinn kostur á að greiða 3/4 hluta álagðra B-gatnagerðargjalda með tilteknum hætti og 1/4 hluta gjaldanna með skuldabréfi, bundnu lánskjaravísitölu en án vaxta, sem ekki skyldi falla í gjalddaga fyrr en gangstétt hefði verið steypt við götuna. Þar sem A hf. féllst ekki á þessa greiðsluskilmála var félagið krafið um greiðslu gjaldsins í einu lagi, sbr. ljósrit af innheimtubréfi lögmanns Egilsstaðabæjar til félagsins, dags. 15. september 1997, þar sem skorað er á félagið að greiða gjaldið ásamt dráttarvöxtum innan 10 daga frá dagsetningu bréfsins. Kemur fram að gjalddagi kröfunnar sé 18. október 1996 og virðast dráttarvextir reiknaðir frá þeim degi.

Vegna tilvísunar félagsmálaráðuneytisins til dóms Hæstaréttar frá 12. apríl 1984 (H 1984:573) þar sem ekki var fundið að því að B-gatnagerðargjald væri á lagt og innheimta þess hafin áður en þeim framkvæmdum lauk sem voru tilefni álagningarinnar, bendi ég á að eins og fram kemur í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 30. mars 1992 (SUA 1992:189) er ekki fyllilega ljóst hvort í því máli var deilt um eindaga gjaldsins. Í máli því sem fjallað er um í dómi Hæstaréttar frá 27. mars 1991 (H 1991:615) voru atvik á hinn bóginn þau að áætluð hafði verið nokkur fjárhæð til þess að ljúka framkvæmdum. Héraðsdómur hafði talið að ekki væru lagaskilyrði til álagningar gjaldsins fyrr en framkvæmdum væri lokið. Hæstiréttur hnekkti niðurstöðu héraðsdóms með svofelldum orðum:

„Þá verður ekki talið, að óheimilt hafi verið að áætla nálægt verklokum nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta.“

Grundvallarregla 2. mgr. 6. gr. laga nr. 51/1974 er ótvírætt sú, eins og áréttað er í nefndum hæstaréttardómi, að óheimilt er að leggja á og innheimta svonefnt B-gatnagerðargjald fyrr en lokið hefur verið þeim framkvæmdum sem það á að standa straum af og raunverulegur kostnaður af þeim liggur fyrir. Ef þetta sérstaka gatnagerðargjald er lagt á í einu lagi bæði vegna lagningar slitlags og lagningar gangstéttar tel ég ekki heimild að lögum til álagningar gjaldsins fyrr en báðum þessum verkþáttum er lokið. Í framangreindum dómi Hæstaréttar er þó gert ráð fyrir því fráviki að nálægt verklokum sé heimilt að áætla nokkurt fé til ólokinna minni háttar framkvæmda og óvissuþátta og innheimta í álögðum gatnagerðargjöldum. Í máli því sem kvörtun A hf. lýtur að og hér er til umræðu hefur ekki komið fram að nein slík áætlun hafi legið fyrir. Hefur raunar ekki verið upplýst hver kostnaður Egilsstaðabæjar af lagningu bundins slitlags á götuna var, sbr. kafla IV. 3 hér aftar, eða kostnaður við lagningu gangstéttar.

Af hálfu félagsmálaráðuneytisins er því haldið fram að niðurstaða ráðuneytisins í máli A hf. sé í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis frá 27. maí 1994 í máli nr. 714/1992 (SUA 1994:239). Ég tel þó vert að benda á að í því máli var hvorki deilt um gjaldið sjálft né raunverulegan kostnað af lagningu bundins slitlags og gangstétta sem gjaldið átti að ganga til enda lá fyrir hver sá kostnaður hefði verið. Framkvæmdum við hlutaðeigandi götu var lokið í júlímánuði að öðru leyti en því að þá var eftir að leggja gangstétt bundnu slitlagi og var eindagi gjaldsins um miðjan ágúst. Þar sem þá var tiltölulega lítið eftir af verkinu taldi umboðsmaður „ekki útilokað“ með hliðsjón af dómi Hæstaréttar frá 27. mars 1991 (H 1991:615) að innheimta gatnagerðargjalds af hlutaðeigandi húseign hefði staðist gagnvart lögum nr. 51/1974. Til samanburðar bendi ég á álit umboðsmanns frá 26. ágúst 1994 í málum nr. 840/1993 (SUA 1994:244) og 826/1993 (SUA 1994:254) þar sem í hvorugu tilvikinu lá fyrir hver hefði verið raunverulegur kostnaður af viðkomandi framkvæmdum.

Í samræmi við framanritað verður ekki séð, samkvæmt þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð, að lagaskilyrði hafi verið til álagningar og heimtu sérstaks gatnagerðargjalds af húseign A hf. að X vegna lagningar gangstéttar.

3.

Í kvörtun A hf. eru gerðar athugasemdir við fjárhæð álagðra B-gatnagerðargjalda á húseign félagsins og því haldið fram að álögð gjöld séu mun hærri en kostnaður af lagningu bundins slitlags og gangstéttar.

Í máli þessu liggur ekki fyrir hver kostnaður Egilsstaðabæjar var af þeirri framkvæmd sem í málinu greinir. Ástæðan mun vera sú að í bókhaldi sveitarfélagsins „hefur kostnaður við hverja götu ekki verið rekjanlegur, þ.e. haldið sundurliðuðum“ eins og segir í bréfi bæjarins til félagsmálaráðuneytisins frá 2. desember 1997. Í úrskurði ráðuneytisins frá 28. maí 1998 í máli A hf. eru gerðar alvarlegar athugasemdir við að kostnaði vegna gatnagerðar hafi ekki verið haldið sérgreindum í bókhaldi bæjarins. Þar sem slík sérgreining væri aftur á móti ekki fyrir hendi með skýrum hætti taldi ráðuneytið þó ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þá aðferð Egilsstaðabæjar við útreikning kostnaðar sem fram kæmi í gögnum málsins. Vísaði ráðuneytið í því sambandi til niðurlagsákvæðis í 4. gr. laga nr. 51/1974, um gatnagerðargjöld, sbr. lög nr. 31/1975, og dóms Hæstaréttar Íslands frá 27. mars 1991 (H 1991:615), sbr. einnig bréf ráðuneytisins til mín, dags. 14. september 1999.

Eins og tekið er fram í áliti umboðsmanns Alþingis frá 26. ágúst 1994 í máli nr. 840/1993 (SUA 1994:244) er það grundvallarregla við álagningu gjalda að gjaldendur eigi kröfu á að fá upplýst hvaða kostnaði þau eigi að standa straum af og hvernig álagningu sé háttað. Er það forsenda þess að unnt sé að bregðast við ólögmætri gjaldtöku. Er í þessu sambandi ástæða til að geta dóms Hæstaréttar Íslands frá 13. maí 1998 (H 1998:1800) þar sem sveitarfélag nokkurt krafði aðila um greiðslu sérstaks aukavatnsgjalds á grundvelli laga nr. 81/1991, um vatnsveitur sveitarfélaga, með síðari breytingum. Með dómi Hæstaréttar var fjárnám, sem fram fór að kröfu sveitarfélagsins í eignum viðkomandi aðila til tryggingar greiðslu gjaldsins, fellt úr gildi. Segir m.a. svo í forsendum dómsins:

„[...] með lögum nr. 81/1991 er heimilað að taka þjónustugjöld, þar sem kostnaður að baki ræður gjaldtöku, en ekki að kveða á um skattheimtu. [...] Hefur [sveitarfélagið] hvorki sýnt fram á, hver sá kostnaður sé, né útskýrt gjaldskrá sína, sem ekki liggur fyrir í málinu frekar en reikningar vatnsveitu [sveitarfélagsins].“

Aðferð Egilsstaðabæjar við útreikning kostnaðar af gatnagerð er þannig lýst í bréfi bæjarins til félagsmálaráðuneytisins frá 2. desember 1997:

„Kostnaður við gatnagerð og lagningu bundins slitlags hefur verið færður upp hjá bæjartæknifræðingi [...] og fundinn út meðalkostnaður við slíkar framkvæmdir á Egilsstöðum undanfarin 12 ár. Liggja því fyrir neyslutölur um meðaltalskostnað, sem notaðar eru til hliðsjónar við álagningu gjaldsins og við gerð fjárhagsáætlana.“

Samkvæmt framansögðu var álagning B-gatnagerðargjalda á húseign A hf. að X ekki byggð á raunverulegum kostnaði Egilsstaðabæjar af viðkomandi gatnagerðarframkvæmdum heldur upplýsingum um meðalkostnað sveitarfélagsins af gatnagerð yfir 12 ára tímabil. Umrædd tilhögun gjaldtöku er af hálfu Egilsstaðabæjar og félagsmálaráðuneytisins talin standast á grundvelli 4. gr. laga nr. 51/1974 og dóms Hæstaréttar frá 27. mars 1991 (H 1991:615).

Í dómi Hæstaréttar frá 27. mars 1991 (H 1991:615) var deilt um innheimtu B-gatnagerðargjalda vegna lagningar bundins slitlags og gangstétta á götur í Vogum. Athugun á dóminum leiðir í ljós að verk þetta var boðið út í einu lagi og fyrir lá hver heildarkostnaður sveitarfélagsins af því var. Að þessu leyti eru atvik dómsmálsins verulega frábrugðin atvikum í máli því sem hér er til umfjöllunar, sbr. hér að framan. Í dómi meiri hluta Hæstaréttar er gerð skilmerkileg grein fyrir málsástæðum stefnda (greiðanda gatnagerðargjaldsins) og þær teknar til úrlausnar með skipulegum hætti. Í umfjöllun réttarins um þá málsástæðu stefnda að óheimilt hefði verið að taka gjöld eftir lögum nr. 51/1974 og nota þau til framkvæmda sem ekki yrðu taldar vera við bundið slitlag á götur eða lagningu gangstéttar svo sem frágang graseyja, uppgröft og ýmis stjórnunarstörf, var tekið fram að áfrýjandi, þ.e. sveitarfélagið, væri bundið af tveimur lagareglum um hámark álagðra gatnagerðargjalda. Hin fyrri væri sú sem fram kæmi í 11. gr. reglugerðar nr. 284/1985, um gatnagerðargjöld í Vatnsleysustrandarhreppi, sem byggð væri á 5. gr. laga nr. 51/1974. Er þar um að ræða ákvæði hliðstætt 4. gr. reglugerðar nr. 358/1986, um gatnagerðargjöld í Egilsstaðahreppi, Suður-Múlasýslu. Síðari reglan væri sú sem fram kæmi í lokaákvæði 4. gr. laga nr. 51/1974 með breytingu í lögum nr. 31/1975 um að gjald megi nema „allt að meðalkostnaði við þessar framkvæmdir“. Segir svo í dómi meiri hluta Hæstaréttar:

„Verður að skýra þetta ákvæði svo, að „meðalkostnaður“ sé heildarkostnaður, sem jafnað er niður eftir reglum, byggðum á 5. gr. Af samanburði við 2. gr. um svokallað A-gatnagerðargjald, sem eðli sínu samkvæmt er innheimt, áður en framkvæmdir á lóðum eru hafnar, verður ráðið, að B-gjaldið skuli miðað við raunverulegan, en ekki áætlaðan kostnað.“

Greiðandi gatnagerðargjaldsins hélt því einnig fram undir rekstri málsins að ekki hefði verið heimilt að jafna kostnaði við viðkomandi gatnagerðarframkvæmdir niður án tillits til kostnaðar við einstakar götur. Í dómi meiri hluta Hæstaréttar var fallist á það með héraðsdómi að heimilt hafi verið samkvæmt lögum nr. 51/1974, sbr. lög nr. 31/1975, að jafna gjöldum niður án þess að reikna kostnað við hverja götu eins og þar stóð á. Í dómi héraðsdóms sagði svo um þetta:

„Eðlileg skýring á 3. og 4. gr. laga nr. 51/1974, sbr. 1. gr. laga nr. 31/1975, er, að sveitarstjórn sé aðeins heimilt að leggja sérstakt gjald á eigendur fasteigna við götur, þar sem bundið slitlag og/eða gangstétt hafa verið lögð þannig, að viðkomandi fasteignaeigendur hafi beint gagn af framkvæmdinni. Þessi skilningur er staðfestur í framkvæmd í því, að engin gjöld hafa verið lögð á eigendur fasteigna við Austurgötu, þar sem hvorki hefur verið lagt varanlegt slitlag né gangstétt, og að kostnaði við „Gamla þjóðveginn“ hefur verið haldið utan við kostnaðarútreikninga vegna álagningar gatnagerðargjalda.

Af hagkvæmnisástæðum var ráðist í að leggja í einu lagi bundið slitlag og gangstéttir á nálega allar götur í Vogum. Af sömu ástæðum varð því trauðla komið við að halda kostnaði við einstakar götur og götuhluta aðgreindum. Virðist því eðlilegt, að kostnaði við þær framkvæmdir væri jafnað niður á alla fasteignaeigendur, sem nutu beinna hagsbóta af framkvæmdinni, án þess að gerðir væru sérstakir útreikningar fyrir einstakar götur eða hluta gatna, enda verða ákvæði laga nr. 51/1974 ekki talin girða fyrir, að þessi háttur sé á hafður.“

Þegar unnið er að lagningu gangstétta og bundins slitlags á götur í áföngum getur verið heimilt, miðað við framangreindan dóm Hæstaréttar, að jafna heildarkostnaði af verkinu niður á húseignir við þær götur sem hver áfangi verksins tekur til. Aftur á móti tel ég ótvírætt að af dóminum verður ekki dregin sú ályktun að heimilt sé að jafna heildarkostnaði af aðskildum gatnagerðarframkvæmdum sveitarfélags yfir margra ára tímabil niður á húseignir við götur þar sem slíkar framkvæmdir eiga sér stað enda leiðir óhjákvæmilega af slíkri tilhögun gjaldtöku að alveg er óvissu háð hvort heildargjaldtaka vegna tiltekinnar gatnagerðarframkvæmdar svari til kostnaðar sveitarfélagsins af henni. Verður að hafa í huga við túlkun á umræddum dómi Hæstaréttar að í því tilviki höfðu allar götur í bænum verið lagðar slitlagi á svipuðum tíma og verkið boðið út í heild sinni. Lá því fyrir hver kostnaður sveitarfélagsins af viðkomandi framkvæmd var. Grundvallarregla laga nr. 51/1974 um álagningu sérstaks gatnagerðargjalds er ótvírætt sú að mínum dómi að álagt gjald skuli miðað við að standa straum af raunverulegum kostnaði sveitarfélags af þeirri gatnagerðarframkvæmd sem um er að ræða hverju sinni, sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna, en ekki kostnaði vegna annarra og óskyldra gatnagerðarframkvæmda.

Í máli þessu liggur ekkert fyrir um raunverulegan kostnað Egilsstaðabæjar af gatnagerðarframkvæmdum þeim sem í málinu greinir. Það er því niðurstaða mín að ekki verði séð að lagaskilyrði hafi verið til heimtu og álagningar B-gatnagerðargjalds með þeim hætti sem gert var á húseign A hf. Ég tel ekki rétt að taka á þessu stigi frekari afstöðu til þess hvort Egilsstaðabær getur bætt úr þeim annmörkum sem voru á umræddri gjaldtöku með því að gera nákvæma grein fyrir þeim kostnaði sem féll til við viðkomandi gatnagerðarframkvæmdir og leggja þannig fullnægjandi grundvöll að álagningu gjaldsins.

4.

Í kvörtun A hf. er sérstaklega kvartað yfir því að gangstétt við götuna Y á Egilsstöðum, þar sem fyrirsvarsmaður félagsins mun vera búsettur, hafi enn ekki verið lögð þrátt fyrir að B-hluti gatnagerðargjalda vegna þeirrar götu hafi verið greiddur að fullu fyrir áratugum síðan, nánar tiltekið á árinu 1977.

Í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, kemur fram að kvörtun skuli bera fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Samkvæmt þessu eru ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjalli í áliti þessu um álagningu gatnagerðargjalda í Egilsstaðabæ á árinu 1977. Ég tek hins vegar fram vegna þessa þáttar kvörtunarinnar að samkvæmt 1. mgr. 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal félagsmálaráðuneytið úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna. Telji greiðandi B-gatnagerðargjalds í sveitarfélagi að til þeirra framkvæmda, sem slíku gjaldi skal lögum samkvæmt varið til, hafi ekki verið stofnað af hálfu sveitarfélags þrátt fyrir álagningu og innheimtu gjalds vegna þeirra, tel ég að slíkum ágreiningi verði skotið til félagsmálaráðuneytisins á grundvelli umrædds ákvæðis sveitarstjórnarlaga. Bendi ég á þessa leið þar sem kveðið er á um í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds verður ekki kvartað til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli. Tekið skal fram í þessu sambandi að í erindi A hf. til félagsmálaráðuneytisins frá 15. september 1997 var framangreint kvörtunarefni varðandi ætlaða vanrækslu Egilsstaðabæjar við lagningu gangstéttar á Y ekki tilgreint meðal kæruatriða og var því ekki um það fjallað í úrskurði ráðuneytisins frá 28. maí 1998.

V.

Niðurstaða.

Í samræmi við framanritað er það niðurstaða mín að ekki verði séð af fyrirliggjandi gögnum málsins að lagaskilyrði hafi verið til álagningar og heimtu hins sérstaka gatnagerðargjalds af húseign A hf. sem kvörtun félagsins beinist að.