I.
Hinn 20. janúar 1999 leitaði A til mín. Kvartaði hún yfir úrskurði tryggingaráðs frá 2. október 1998 þar sem staðfest var 65% örorkumat hennar frá 10. mars 1998. Beindist kvörtun A að því að tryggingaráð hefði ekki tekið afstöðu til þeirra kæruatriða sem hún bar fram við tryggingaráð og því sé rökstuðningi ráðsins verulega áfátt.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. mars 2000.
II.
Í úrskurði tryggingaráðs er málavöxtum lýst með svofelldum hætti:
„Málavextir eru þeir skv. vottorði [B], læknis, dags. 18.02.98, að [A] lenti í bifreiðaslysi 1973 og brotnaði á mjaðmagrind og lærlegg. [A] er með styttingu á hæ. fæti upp á 2 1/2 cm. Þá hefur hún skertar hreyfingar í baki og er stíf, með þreytuverki í baki, mjöðmum og fótum. [A] er og haldin almennri depurð. [A] hefur notið örorkubóta frá Tryggingastofnun ríkisins frá 1. febrúar 1995 til dagsins í dag utan þess tíma sem hún dvaldi í Svíþjóð. Örorkumatið hefur verið 65% að undanskildu tímabilinu 01.02.95 til 31.07.95 þegar matið var 75%. Samkvæmt endurmati 10. mars 1998 var [A] metin 65% örorka á grundvelli tilvitnaðs læknisvottorðs. [A] kom í viðtal og skoðun hjá tryggingalækni 29. maí 1998 og breytti það ekki örorkumati.“
Í kæru A til tryggingaráðs, dags. 1. júlí 1998, fór hún fram á að örokumat frá 10. mars 1998 yrði hækkað úr 65% í 75%. Í kærunni gagnrýnir hún að ekki hafi farið fram sjálfstæð læknisfræðileg skoðun heldur hafi læknisvottorð frá 18. febrúar 1998 verið lagt til grundvallar. Þá telur hún að hvorki hafi verið tekið tillit til tiltekinna áverka vegna slyssins né þess að hún sé og hafi tvö síðastliðin ár verið alveg óvinnufær vegna veikinda sinna.
Í niðurstöðu tryggingaráðs í kærumálinu segir:
„12. og 13. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar varða örorkubætur. Rétt til örorkulífeyris (vegna 75% örorku) skv. 12. gr. eiga þeir, sem eru öryrkjar til langframa á svo háu stigi að þeir eru ekki færir um að vinna sér inn 1/4 hluta þess sem heilbrigðir eru vanir að vinna sér inn í því sama héraði við störf sem hæfa líkamskröftum þeirra og verkkunnáttu og sanngjarnt er að ætlast til af þeim með hliðsjón af uppeldi og undanfarandi starfa.
Rétt til örorkustyrks (vegna minna en 75% örorku) skv. 13. gr. eiga þeir, sem skortir a.m.k. helming starfsorku.
[A] býr við afleiðingar bílslyss árið 1973, skekkju á mjaðmagrind og styttingu á hægri ganglim. Auk þess er hún haldin stoðkerfisverkjum og depurð. Óumdeilt er því að starfsgeta [A] er töluvert skert. Hins vegar telur tryggingaráð með vísan til fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna m.a. niðurstöðu eftir skoðun tryggingalæknis að [A] sé fær til léttari starfa að því marki að skilyrði til 75% örorku sbr. 12. gr. sé ekki uppfyllt. Tryggingaráð telur því rétt að staðfesta 65% örorkumat frá 10. mars 1998.“
III.
Ég ritaði tryggingaráði bréf 3. júní 1999 þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvaða mat hefði legið fyrir af hálfu tryggingayfirlæknis þegar endurmatið fór fram 10. mars 1998. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um með hvaða hætti skoðun hjá tryggingalækni 29. maí 1998 hefði verið liður í meðferð Tryggingastofnunar ríkisins á máli A og þá í hvaða formi hefði verið tekin afstaða til niðurstöðu úr þeirri skoðun með tilliti til endurmatsins frá 10. mars 1998.
Í bréfi mínu til tryggingaráðs óskaði ég jafnframt sérstaklega eftir því að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til eftirfarandi:
„2. Í kæru sinni til tryggingaráðs bendir [A] á að ekki hafi verið tekið tillit til þess að vinstri öxl hennar hefði einnig orðið fyrir áfalli vegna afleiðinga umrædds slyss. Þetta ítrekaði [A] í athugasemdum sínum til tryggingaráðs, dags. 28. ágúst 1998, og benti á að hún ætti oft erfitt með að hreyfa höfuðið til hliðar og að lyfta vinstri handlegg. Ég óska eftir upplýsingum hvort, og þá með hvaða hætti tryggingaráð kannaði þetta atriði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en það úrskurðaði í máli [A] 2. október 1998 og með hvaða hætti sé tekin afstaða til þess í úrskurðinum.
3. Í niðurstöðu úrskurðar tryggingaráðs segir að ráðið telji „með vísan til fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna m.a. niðurstöðu eftir skoðun tryggingalæknis að [A] sé fær til léttari starfa að því marki að skilyrði til 75% örorku sbr. 12. gr. sé ekki uppfyllt“. Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum um hvort og þá með hvaða hætti tryggingaráð kannaði, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og hafði fyrirliggjandi þegar það kvað upp úrskurð sinn upplýsingar um þau atriði sem tilgreind voru í b-lið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, áður en henni var breytt með lögum nr. 62/1999 þ.m.t. um „verkkunnáttu“, „uppeldi“, og „undanfarandi starfa“, og við hvaða tekjur ráðið miðaði við að „andlega og líkamlega heilir menn eru vanir að vinna sér inn o.s.frv.“ Ég óska jafnframt eftir afriti af þeim upplýsingum sem lágu fyrir um þessi atriði og upplýsingum um hvernig þeim var beitt í tilviki [A].
4. Eins og áður sagði er í niðurstöðu tryggingaráðs byggt á því að [A] sé fær til léttari starfa að því marki að skilyrði til 75% örorku sbr. 12. gr. laga nr. 117/1993 sé ekki uppfyllt. Ég óska af þessu tilefni eftir að tryggingaráð skýri viðhorf sitt til þess hvernig þetta atriði í niðurstöðu úrskurðarins uppfyllir þær kröfur sem gerðar eru í 22. gr., sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings, sbr. einnig niðurstöðu Hæstaréttar í málinu nr. 108/1998 frá 3. desember 1998.
5. Ég óska eftir upplýsingum um hvort tryggingaráð hafi við umfjöllun sína um mál [A] tekið afstöðu til þess hvort tilefni væri til að kveðja sér til ráðuneytis sérfróðan aðila, sbr. heimild í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993.“
Svör tryggingaráðs ásamt gögnum málsins bárust mér með bréfi, dags. 1. nóvember 1999. Í bréfinu kemur fram að þegar endurmat fór fram 10. mars 1998 hafi legið fyrir tvö örorkumöt, dags. 25. apríl 1995 og 29. maí 1995. A hafi með bréfi til tryggingayfirlæknis, dags. 26. apríl 1998, farið fram á skoðun og mat. Hún hafi komið í skoðun og viðtal 29. maí 1998 og hafi niðurstaða verið tilkynnt með bréfi, dags. 12. júní 1998. Töluliðum 2-5 í bréfi mínu svarar tryggingaráð með eftirgreindum hætti:
„2. Það atriði var ekki kannað sérstaklega, enda ekki vikið að því sérstaklega í læknisfræðilegum gögnum. Í þeim gögnum er talað um fjöláverka sem afleiðingar bílslyss um 20 árum áður og meiðsl í vinstri öxl talin hluti þeirra áverka.
3. Í minnisblaði tryggingalæknis koma fram upplýsingar um fyrri störf og félagslegar aðstæður, svo og í vottorði [C], læknis dags. 2. mars 1995. Varðandi tekjur var miðað við tekjur fyrir láglaunastörf ómenntaðra kvenna.
4. Mál þetta varðar rúmlega fertuga konu, sem býr við félagslega erfiðar aðstæður. Hún býr við þunglyndi og afleiðingar slyss er hún varð fyrir rúmlega tvítug og hlaut fjöláverka. Hún vinnur ekki úti og býr við skerta starfsorku, sbr. örorkumat. Læknir hennar segir hana eiga að geta unnið léttari störf og telur tryggingaráð svo vera, út frá þeim læknisfræðilegu upplýsingum sem fyrir liggja. Það, að ekki fæst, að sögn, vinna við hæfi, leiðir ekki til hækkunar örorkumats.
5. Ekki var talin ástæða til að kveðja til sérfróðan aðila í máli þessu.“
Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 24. nóvember 1999.
IV.
1.
Kæra A til tryggingaráðs var eins og fyrr greinir á því byggð að við örorkumat hafi vottorð [B] læknis verið lagt til grundvallar án þess að fram hafi farið sjálfstæð skoðun með tilliti til örorku hennar. Þannig hafi hvorki verið tekið tillit til afleiðinga bifreiðaslyss á vinstri öxl hennar né til þess að hún hafi tvö undanfarin ár verið alveg óvinnufær.
Í bréfi tryggingaráðs, dags. 1. nóvember 1999, kemur fram að þegar endurmat fór fram 10. mars 1998 hafi legið fyrir tvö örorkumöt frá árinu 1995 auk meðfylgjandi gagna og læknisvottorð [B] læknis, dags. 18. febrúar 1998. Í tilvitnuðum gögnum er lýst afleiðingum bílslyssins, aðallega skekkju í mjaðmagrind og styttingu á hægri ganglim. Einnig lýsa þau lasleika A að öðru leyti þ. á m. depurð en ekki er vikið sérstaklega að áverkum á vinstri öxl. Í greinargerð vegna skoðunar 29. maí 1998 sem framkvæmd var að beiðni A er greint frá því hvernig hún lýsir þessu vandamáli. Um sé að ræða „verk í vinstri öxl sem hún segir vera stöðugan en misslæman, stundum verði verkurinn svo mikill að hún eigi erfitt með að hreyfa höfuðið. Segir myndir af hálsliðum hafa verið í lagi en veit ekki til að mynd hafi verið tekin af öxlinni sjálfri.“ Um skoðun vegna þessa atriðis segir í greinargerðinni að A gefi upp „þreifieymsli yfir hnakkafestum vinstra megin, sömuleiðis væg eymsli yfir processus coracoideus og raunar mest öllu baki vinstra megin.“ Ekki er greint frá afstöðu tryggingalæknisins til þessa. Hins vegar segir að útskýrt hafi verið fyrir A að samkvæmt viðmiðunum tryggingastofnunar teljist hún fær um að vinna létt störf þó að hún ráði ekki við hin erfiðari. Þetta er ítrekað í bréfi tryggingalæknis til A, dags. 12. júní 1998, um niðurstöðu endurskoðunarinnar en þar er sagt að við skoðun 29. maí 1998 hafi komið fram sambærilegar upplýsingar og áður hafi komið fram í vottorði [B] læknis frá 18. febrúar s.á. Greinargerð tryggingayfirlæknis, dags. 17. ágúst 1998, í tilefni kæru A til tryggingaráðs greinir frá fyrirliggjandi vottorðum og niðurstöðu örorkumats. Hvorki í þeirri greinargerð né öðrum framangreindum gögnum er að finna rökstuðning fyrir þeirri niðurstöðu að A „ætti að geta unnið létt störf“ eða gerð grein fyrir „viðmiðunum tryggingastofnunar“að þessu leyti.
Rétt er að taka fram að tilvitnað læknisvottorð, dags. 18. febrúar 1998, er ritað af lækni í Z en A var þá búsett þar. Vottorðið er ritað á eyðublað vegna endurnýjunar umsóknar um örorkubætur. Í vottorðinu staðhæfir læknirinn að A hafi verið óvinnufær frá febrúar 1995 og sem svar við spurningu um við hvers konar störf læknirinn telji að umsækjandi gæti hugsanlega unnið segir læknirinn:
„Vinna á vernduðum vinnustað eða þar sem létt vinna er, hún getur ekki staðið eða gengið þannig að vinnan þarf að vera létt en sú vinna er ekki til staðar hér.“
Í niðurstöðu tryggingaráðs í málinu segir um heilsufar A að hún búi við afleiðingar bílslyss árið 1973, skekkju í mjaðmagrind og styttingu á hægri ganglim auk þess sem hún sé haldin stoðkerfisverkjum og depurð. Að því er snertir starfsorku A segir í úrskurðinum að óumdeilt sé að hún sé töluvert skert en hins vegar telji tryggingaráð með vísan til fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna, m.a. niðurstöðu eftir skoðun tryggingalæknis, að hún sé fær til léttari starfa að því marki að skilyrði til 75% örorku sbr. 12. gr. þágildandi laga um almannatryggingar sé ekki uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993, eins og hún var orðuð er úrskurður tryggingaráðs gekk, var hlutverk tryggingaráðs að skera sjálfstætt úr ágreiningi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum. Ákvarðanir starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins varðandi bótarétt sættu því endurskoðun tryggingaráðs. Náði sú endurskoðun jafnt til túlkunar á fyrirmælum laga um almannatryggingar og ákvarðana er byggðust á öðrum atriðum, svo sem læknisfræðilegu mati. Af þessu leiddi sjálfstæða skyldu tryggingaráðs til þess að sjá til þess að nægjanlega væri upplýst um atriði sem snerta heilsu umsækjanda um örorkulífeyri og atriði sem á reynir við beitingu þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 áður en ráðið úrskurðaði í máli hans og einnig að endurskoða mat tryggingalækna á örorkustigi umsækjanda.
Í bréfi tryggingaráðs til mín, dags. 1. nóvember 1999, kemur fram að tryggingaráð hafi ekki kannað sérstaklega þá áverka sem A vísar til í kæru sinni enda sé ekki vikið að því sérstaklega í læknisfræðilegum gögnum. Þar sé talað um fjöláverka sem afleiðingar bílslyss og umrædd meiðsl talin hluti þeirra. Áður hefur verið vikið að skoðun 29. maí 1998 þar sem fram kemur lýsing A á áhrifum þessa áverka sem stundum komi fram í því að hún geti ekki hreyft höfuðið vegna verkja. Þar er jafnframt lýst eymslum sem hún gefur upp við skoðun, án þess þó að tryggingalæknirinn láti uppi álit um áhrif þessa á heilsufar hennar. Samkvæmt framansögðu verður ekki séð að afstaða til þessa atriðis komi fram í læknisfræðilegum gögnum málsins. Niðurstaða tryggingaráðs byggist því ekki á upplýsingum í gögnum málsins að þessu leyti. Jafnframt liggur fyrir að tryggingaráð aflaði ekki nýrra gagna um þetta atriði þrátt fyrir að annað aðalefni kæru A til tryggingaráðs lyti að því að mat tryggingaráðs á örorku hennar tæki ekki tillit til þessa.
Á þeim tíma er úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk var réttur til örorkulífeyris háður skilyrðum þágildandi b. liðar 1. mgr. 12. gr. laga nr. 117/1993, þ.e. að umsækjendur væru „öryrkjar til langframa á svo háu stigi að þeir [væru] ekki færir um að vinna sér inn 1/4 þess er andlega og líkamlega heilir menn [væru] vanir að vinna sér inn í því sama héraði við störf sem [hæfðu] líkamskröftum þeirra og verkkunnáttu og sanngjarnt [væri] að ætlast til af þeim með hliðsjón af uppeldi og undanfarandi starfa.“
Samkvæmt orðanna hljóðan gerði ákvæðið ráð fyrir því að fram færi mat á því hvort heilsufari umsækjanda um örorkubætur væri svo háttað að möguleikar hans á öflun tekna væru undir því launahlutfalli er greindi í lögunum, að teknu tilliti til persónulegra þátta og vinnuframboðs á þeim stað þar sem umsækjandi væri búsettur. Matið var því ekki eingöngu læknisfræðilegt heldur tók það einnig til fjárhagslegra og félagslegra þátta og var miðað að því að finna raunverulega þekkta vinnugetu. Skilyrði til greiðslu örorkulífeyris voru því ekki uppfyllt nema umsækjandi gæti raunverulega aðeins unnið fyrir minna en fjórðungi þess er gerðist um heilbrigt fólk í sambærilegri stöðu.
Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt upplýsingum sem komu fram af hálfu tryggingaráðs í tengslum við umfjöllun umboðsmanns Alþingis um mál nr. 1127/1994 (SUA 1996:44) hefur ráðið litið fram hjá starfshlutfalli fólks er vinnur á vernduðum vinnustöðum við mat á því hvort umræddum skilyrðum um starfshlutfall hafi verið fullnægt. Um verndað starf er samkvæmt skilgreiningu tryggingaráðs að ræða ef ekki hefur verið ráðið í starfið á ný við starfslok þess sjúka/fatlaða við eðlilegar aðstæður í þjóðfélaginu.
Um starfsorku A vísar tryggingaráð til þess í bréfi sínu, dags. 1. nóvember 1999, að læknir hennar segi hana eiga að geta unnið léttari störf og að ráðið telji svo vera út frá þeim læknisfræðilegu upplýsingum sem fyrir liggi. Þau læknisfræðilegu gögn sem tryggingaráð vísar hér til eru eins og áður greinir aðallega vottorð [B] læknis frá 18. febrúar 1998 og síðari greinargerð og minnisblað tryggingalæknis. Í læknisvottorði [B] kemur fram sú skoðun læknisins að hún geti unnið á vernduðum vinnustað eða aðra létta vinnu. Hún geti ekki staðið eða gengið og viðeigandi vinna sé ekki til í Z. Mat læknisins er að öðru leyti ekki rökstutt eða upplýsandi um vinnufærni A með tilliti til framangreindra skilyrða 12. gr.
Um upplýsingar um þau atriði sem tilgreind voru í b-lið 1. mgr. 12. gr. laga nr. 117/1993 vísar tryggingaráð í bréfi sínu 1. nóvember 1999 til minnisblaðs tryggingalæknis og vottorðs [C] læknis, dags. 2. mars 1995, þar sem fram komi upplýsingar um fyrri störf og félagslegar aðstæður. Ekki er greint frá því að tryggingaráð hafi sjálft kannað vinnuframboð á þeim stað þar sem A bjó á þeim tíma er úrskurðurinn var kveðinn upp eða önnur atriði samkvæmt 12. gr. Þá liggja ekki fyrir upplýsingar tryggingaráðs um hvernig umræddum atriðum var beitt í tilviki A að öðru leyti en því að um tekjur hafi verið miðað við láglaunastörf ómenntaðra kvenna.
Samkvæmt framansögðu er niðurstaða tryggingaráðs í málinu byggð á gögnum um vinnufærni A sem ekki taka afstöðu til þeirra atriða sem voru grundvöllur réttar til örorkulífeyris samkvæmt þágildandi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 117/1993. Er ekki að sjá að sjálfstæð könnun hafi verið framkvæmd eða önnur gagnaöflun af hálfu ráðsins farið fram að þessu leyti eða að það hafi leitað frekari upplýsinga um getu eða möguleika A til vinnu á vernduðum vinnustað svo sem vottorð [B] gaf tilefni til en slíkar upplýsingar geta haft áhrif á niðurstöðu málsins, sbr. það sem áður segir um áhrif starfshlutfalls á slíkum vinnustöðum á örorkumat.
Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi skylda til að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Með hliðsjón af framansögðu tel ég að tryggingaráði hafi borið að kanna heilsufar A og önnur atriði sem á reynir við beitingu þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 í því skyni að tryggja að málið væri nægilega upplýst til þess að unnt yrði að meta hvort hún uppfyllti skilyrði ákvæðisins til að fá greiddan örorkulífeyri samkvæmt því. Í þessum tilgangi hefði tryggingaráð getað nýtt heimild sína samkvæmt þágildandi 2. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993 til þess að kveðja sér til ráðuneytis aðila með læknisfræðilega sérþekkingu. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að samkvæmt 5. gr. laga nr. 117/1993 er ekki sett það skilyrði að þeir sem sitja í tryggingaráði hafi sérþekkingu á læknisfræðilegum atriðum en jafnframt er ljóst að tryggingaráði bar að fjalla sjálfstætt um ákvarðanir tryggingalækna. Samkvæmt þessu tel ég að rannsókn tryggingaráðs í tengslum við meðferð máls þessa hafi ekki verið í samræmi við kröfur samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
2.
Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar 4. töluliður ákvæðisins til 22. gr. laganna sem geymir þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Samkvæmt 2. málslið 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við rökstuðning ákvörðunar sem byggist á mati greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.
Af athugasemdum með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 má ráða að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)
Í framangreindum athugasemdum kemur og fram að meiri kröfur verði að gera til rökstuðnings fyrir úrskurðum í kærumálum. Tryggingaráð hafði samkvæmt þágildandi 7. gr. laga nr. 117/1993 það mikilvæga hlutverk að úrskurða í ágreiningsmálum um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta. Gátu því úrskurðir ráðsins haft mikla þýðingu fyrir afkomu málsaðila. Tel ég því að gera hafi átt ríkar kröfur til ráðsins um vandaða málsmeðferð, þar á meðal til rökstuðnings niðurstöðu, sbr. dóm Hæstaréttar frá 3. desember 1998 í málinu nr. 108/1998.
Kæra A til tryggingaráðs snerti mat á starfsgetu í skilningi þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993. Kveðst hún hafa verið óvinnufær tvö undanfarin ár. Rökstuðningur tryggingaráðs um það mat vísar til fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna um að A sé fær til léttari starfa að því marki að skilyrði til 75% örorku sbr. 12. gr. sé ekki uppfyllt. Eins og áður hefur komið fram er það mat ekki nánar rökstutt í tilvitnuðum gögnum. Í málinu kemur ekkert fram um það að tryggingaráð hafi lagt sjálfstætt mat á umræddar upplýsingar eða hvort og þá hvaða þættir þágildandi 12. gr. höfðu mesta þýðingu um niðurstöðu ráðsins og hvernig þeim var beitt með tilliti til þeirra félagslegu og persónulegu sjónarmiða sem athuga skyldi í slíkum málum. Skortir því á að tryggingaráð hafi greint frá meginsjónarmiðum að baki niðurstöðu sinni þannig að A mættu vera ljósar forsendur hennar.
Með vísan til framangreinds og þeirra lagasjónarmiða er áður voru rakin um þær kröfur er rökstuðningur í kærumálum verður að uppfylla er það skoðun mín að rökstuðningur í úrskurði tryggingaráðs í máli A hafi ekki fullnægt fyrirmælum 31. gr., sbr. 22. gr., stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
V.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að vanda hefði þurft betur til könnunar á máli A áður en tryggingaráð lauk því með úrskurði sínum 2. október 1998. Þá tel ég að rökstuðningur í úrskurði ráðsins hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 4. töluliðar 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um form og efni úrskurða í kærumálum, sbr. 22. gr. laganna.
Eftir að úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk hefur ákvæðum laga nr. 117/1993 verið breytt með lögum nr. 60/1999 er öðluðust gildi 1. júlí 1999. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. laga nr. 117/1993. Lögin kveða hins vegar ekki á um það, hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýsluaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá henni, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.
VI.
Í tilefni af áliti mínu leitaði A til úrskurðarnefndar almannatrygginga með bréfi, dags. 22. maí 2000, og óskaði eftir endurupptöku á máli sínu með vísan til álits míns. Féllst nefndin á að endurupptaka málið og úrskurðaði í því að nýju 30. ágúst 2000. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:
„Samkvæmt skattframtali hefur kærandi engar launatekjur haft á því tímabili sem kært örorkumat varðar. Samkvæmt kæranda eru aðrar tekjur á framtölum félagsleg aðstoð.
Þá hefur tryggingalæknir nú metið örorku kæranda 75% samkvæmt nýrri aðferð við örorkumat, sbr. 12. gr. laga nr. 117/1993 ásamt síðari breytingum. Nýja örorkumatið er alfarið læknisfræðilegt. Læknisfræðileg gögn sem liggja til grundvallar nýja matinu eru allt að því samhljóða læknisfræðilegum gögnum frá þeim tíma er kært mat varðar.
Á tímabilinu 1. október 1997 til 31. mars 1999 bjó [A] skv. þjóðskrá í u.þ.b. 9 mánuði í [Z] og 9 mánuði í Reykjavík. Með tilvísan í læknisvottorð [X] um hugsanlega starfsgetu og starfsmöguleika má telja að hún hafi í [Z] ekki getað unnið sér inn ¼ þess sem andlega og líkamlega heilir menn þar gátu. Vegna þunglyndis verður einnig að telja hæpið að hún hafi getað það eftir að hún flutti til Reykjavíkur og rétt hún njóti vafa hvað þetta varðar.
Að því virtu og þar sem kærandi hefur engar launatekjur haft samkvæmt skattframtali er örorkumat frá 10. mars 1998 hækkað úr 65% í 75%.“