Álit

I.

Hinn 10. nóvember 1998 barst mér kvörtun A, fyrrum fanga á Litla Hrauni. Beindist kvörtun hans annars vegar að afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. október 1998, þar sem fallist var á þá ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík að taka við greiðslu fésektar frá honum að lokinni afplánun hans á 329 daga vararefsingu fésektar af 330 dögum samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 31. maí 1995. Taldi A lögreglustjóra ekki heimilt að taka við slíkri greiðslu eftir að afplánun vararefsingar væri hafin. Þá kvartaði hann yfir synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 28. október 1998 um að greiða honum dagpeninga fyrir tímabilið frá nóvember 1997 og fram til 22. júlí 1998 er hann afplánaði ofangreinda vararefsingu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. mars 2000.

II.

Ég lauk fyrri hluta kvörtunar A með bréfi, dags. 13. ágúst 1999. Í bréfinu tók ég fram að almenn hegningarlög nr. 19/1940 gerðu ráð fyrir því að fangi sem afplánar vararefsingu fésektar geti á hvaða tímamarki afplánunar sem er leyst sig úr henni með því að greiða dæmda fésekt. Það væri jafnframt hlutverk lögreglustjóra, sbr. 2. mgr. 54. gr. laganna, að ákveða styttingu afplánunartíma við greiðslu sektar. Taldi ég því ekki tilefni til frekari afskipta af þessum þætti kvörtunarinnar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

III.

Síðari þáttur kvörtunar A beindist eins og áður greinir að greiðslu dagpeninga á ákveðnu tímabili er hann afplánaði vararefsingu fésektar. Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 17. ágúst 1998, fór A þess á leit að ráðuneytið beitti sér fyrir greiðslu dagpeninga til hans frá byrjun nóvember 1997 til 22. júlí 1998. Í afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. október 1998, er vísað til þess að samkvæmt reglugerð nr. 132/1995 sem í gildi hafi verið mestan hluta þess tíma sem A hafi verið í afplánun hafi ekki verið heimilt að greiða þeim sem afplánuðu vararefsingu fésektar dagpeninga. A hafi hins vegar fyrir mistök fengið greidda dagpeninga frá komudegi hans í fangelsið til 20. nóvember 1997 en þá hafi hann fengið vinnu í fangelsinu. Í bréfi ráðuneytisins er greint frá því að með gildistöku núgildandi reglugerðar nr. 409/1998, um vinnu, nám og dagpeninga til afplánunarfanga, hafi verið gerð sú breyting að fangar sem afplána vararefsingu fésektar fá nú greidda dagpeninga til jafns við aðra fanga. Í niðurlagi bréfs ráðuneytisins segir:

„Samkvæmt því sem rakið hefur verið, verður eigi séð að þér eigið rétt til frekari dagpeninga, í ljósi þess sem rakið hefur verið um gildandi reglur á hverjum tíma svo og hvaða greiðslur hafa verið inntar til yðar á því 11 mánaða skeiði sem þér afplánuðuð vararefsingu fésektar. Er erindi yðar því synjað.“

IV.

Í tilefni þessa þáttar kvörtunar A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 13. ágúst 1999. Í bréfinu minnti ég á þá skoðun umboðsmanns Alþingis sem kemur fram í tveimur álitum hans frá 22. júlí 1998 að réttarstaða þeirra manna að lögum er afplánuðu vararefsingu fésekta væri að öllu jöfnu sú sama og annarra fanga er skertir væru frelsi sínu með refsivist í skilningi 31. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Með vísan til þessa og ákvæða III. kafla laga um fangelsi og fangavist óskaði ég þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um það hvort A hefðu verið greiddir dagpeningar þá daga sem hann átti ekki kost á vinnu og þá einkum um helgar, sbr. 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 132/1995, eins og öðrum föngum sem afplánuðu óskilorðsbundna varðhalds- eða fangelsisdóma þann tíma sem hann afplánaði vararefsingu fésektardóms á Litla-Hrauni. Hafi svo ekki verið óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort heimilt hafi verið að lögum að mismuna þeim föngum sem afplánuðu óskilorðsbundna refsidóma og þeim sem afplánuðu vararefsingu fésektardóma við greiðslu dagpeninga á þeim tíma sem A afplánaði dóm sinn og fyrir gildistöku reglugerðar nr. 408/1998.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 22. september 1999, segir meðal annars svo:

„Í reglugerð nr. 132/1995 um dagpeninga fanga var ákvæði 4. gr. þess efnis að fangi sem afplánaði vararefsingu í stað fésektar skyldi ekki fá greidda dagpeninga. Vinnulaun voru hins vegar greidd þá virku daga sem unnir voru. Afplánunarfangar aðrir skyldu samkvæmt 1. ml. 1. mgr. reglugerðarinnar fá greidda dagpeninga þá daga sem þeir ættu ekki kost á vinnu og gilti það m.a. um helgar.

[A] hóf afplánun 330 daga vararefsingar […] fésektar þann 22. október 1997 samkvæmt dómi héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 31. maí 1995. Hann var með fyrstu mönnum sem afplánuðu vararefsingu fésektar á Litla-Hrauni í kjölfar lagabreytinga um skattlagabrot, sbr. 262. gr. almennra hegningarlaga. Vegna mistaka við launaútreikning voru honum greiddir dagpeningar eins og öðrum föngum fyrst um sinn eftir að hann hóf afplánun.

Þann 1. september 1998 gekk í gildi reglugerð nr. 409/1998 um vinnu, nám og dagpeninga fanga. Þá féll úr gildi áðurnefnd 4. gr. reglugerðar nr. 132/1995 við birtingu hennar í Stjórnartíðindum 20. júlí 1998. Reglugerðin frá 1998 felur í sér að þeir fangar sem eru í vinnu fá ekki greidda dagpeninga, sbr. 2. mgr. 8. gr. Ennfremur eru dagpeningar aðeins greiddir fyrir virka daga, sbr. 9. gr. reglugerðarinnar.

Í bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 8. júlí 1998 til forstöðumanna fangelsa, komu fram fyrirmæli um að frá og með 20. júlí 1998 bæri að greiða fanga sem afplánar vararefsingu fésektar dagpeninga með sama hætti og öðrum afplánunarföngum. Í bréfi framkvæmdastjóra Fangelsisins Litla-Hrauns, dags. 27. f.m., kemur fram að [A] voru greiddir dagpeningar eftir þeim fyrirmælum frá 20. júlí 1998, enda voru ekki áður eins og að framan er rakið, heimildir til að greiða þeim sem afplána vararefsingu fésektar dagpeninga.

Eins og áður sagði kom til þess haustið 1997 að menn, sem dæmdir höfðu verið í háar fjársektir vegna skattlagabrota í kjölfar hertrar löggjafar, m.a. með breytingu á 262. gr. almennra hegningarlaga, voru færðir til afplánunar vararefsingar vegna þess að þeir voru ófærir um að greiða sektirnar. Vegna langrar afplánunar, allt að einu ári, var eðlilegt að þessir menn færu að bera réttindi sín og réttarstöðu sína saman við aðra fanga í Fangelsinu Litla-Hrauni, sem voru að afplána dæmda fangelsisrefsingu. Dagpeningar, vinnulaun, möguleiki á reynslulausn, vistun í lok afplánunar á áfangaheimili Verndar og reyndar fleiri atriði voru tekin til skoðunar, því margvísleg álitaefni voru uppi í því sambandi. Nokkurn tíma tók að skoða þessi málefni og túlka hver réttindi afplánunarfanga vararefsinga væru, þar sem ákvæði voru fá og oft ekki nægjanlega ljós. Þá var jafnframt hugað að því á hvern veg rétt kynni að vera að ná fram æskilegum leiðréttingum eða breytingum.

Í tilefni af áliti yðar í máli nr. 2424/1998 um möguleika slíkra manna á reynslulausn, var lagt frumvarp á Alþingi á sl. þingi um breyting á almennum hegningarlögum, þar sem lagt var til að reynslulausn skuli ekki veitt fanga sem afplánar vararefsingu fésektar. Með lögum nr. 24/1999 var ákvæði þessa efnis lögtekið í 5. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga.

Að því er varðar möguleika nefndra manna á annars konar úrræði en fangelsisvist var ennfremur á 123. löggjafarþingi lagt fram frumvarp til breytinga á lögum um fangelsi og fangavist, þar sem síðan voru samþykkt lög nr. 22/1999, þess efnis að slíkir sektarþolar skuli geta átt þess kost að afplána vararefsinguna með samfélagsþjónustu. Sú lagabreyting tekur þó fyrst gildi 1. janúar 2000.

Endurskoðun fór einnig fram á reglum um greiðslu vinnulauna og dagpeninga. Þá hafði um alllangt skeið staðið yfir athugun og undirbúningur að reglum um vinnu og nám fanga, en þeim málum hafði ekki áður verið skipað með formlegum hætti í reglugerð. Hér var því um nýmæli að ræða er tók drjúgan tíma að fullvinna, og þegar við bættist að huga þurfti að stöðu afplánunarfanga vararefsinga fésekta með tilliti til vinnu, náms svo og dagpeninga, var liðið fram á sumar 1998 þegar því starfi lauk. Reglurnar voru birtar í reglugerð nr. 409 frá 6. júlí 1998, en hinn 1. september 1998 gekk reglugerðin síðan í gildi. Ekki verður talið að óhæfilegur dráttur hafi orðið á að taka afstöðu til vinnulauna/dagpeninga þessara manna og skipa þeim málum með formlegum hætti. Því er það skoðun ráðuneytisins að óheimil mismunun hafi ekki átt sér stað gagvart föngum sem afplánuðu vararefsingu fésektar og þeim sem afplánuðu óskilorðsbundna refsidóma, við greiðslu dagpeninga, á þeim tíma sem [A] afplánaði dóm sinn og fyrir gildistöku reglugerðar nr. 409/1998.“

V.

Álitaefnið í máli þessu lýtur samkvæmt framansögðu að rétti fanga sem afplánaði vararefsingu fésektar til greiðslu dagpeninga í tíð reglugerðar nr. 132/1995, um dagpeninga fanga.

Samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 28. október 1998, þar sem ráðuneytið synjar erindi A um greiðslu dagpeninga frá nóvember 1997 til 22. júlí 1998, er synjunin á því byggð að þær reglur sem giltu á umræddu tímabili hafi ekki heimilað slíkar greiðslur til fanga sem afplánuðu vararefsingu fésektar. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 22. september 1999, gerir ráðuneytið grein fyrir breytingu að þessu leyti samkvæmt reglugerð nr. 409/1998, um vinnu, nám og dagpeninga fanga. Með henni féll úr gildi 4. gr. reglugerðar nr. 132/1995 þess efnis að fangi sem afplánaði vararefsingu skyldi ekki fá greidda dagpeninga. Í bréfinu lýsir ráðuneytið jafnframt þeirri skoðun sinni að óheimil mismunun hafi ekki átt sér stað að þessu leyti gagnvart slíkum föngum og þeim sem afplánuðu óskilorðsbundna refsidóma fyrir gildistöku reglugerðar nr. 409/1998.

Í tveimur álitum umboðsmanns Alþingis frá 22. júlí 1998 í málum nr. 2423/1998 og 2424/1998 rakti hann ákvæði um tegundir hegninga og fangavistar samkvæmt almennum hegningarlögum nr. 19/1940 og lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Hegningar eru refsivist og fjársektir, sbr. 31. gr. laga nr. 19/1940. Ef sekt greiðist ekki kemur í stað hennar varðhald eða fangelsi nema háttsemi sé manni ósaknæm, sbr. 53. gr. laganna, sbr. 7. gr. laga nr. 101/1976. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. almennra hegningarlaga ákveða dómstólar í dómi, úrskurði eða sátt þar sem sekt er tiltekin hvort hún skuli afplánuð í varðhaldi eða fangelsi og um hversu langan tíma. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988 skiptast fangelsi í afplánunarfangelsi annars vegar og gæsluvarðhaldsfangelsi hins vegar. Í afplánunarfangelsum eru vistaðir þeir sem dæmdir eru í fangelsi og varðhald svo og þeir sem afplána vararefsingu fésekta, sbr. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Með vísan til framangreinds lýsti umboðsmaður Alþingis þeirri skoðun sinni í tilvitnuðum álitum að réttarstaða þeirra manna er afplánuðu vararefsingu fésekta væri að öllu jöfnu sú sama og annarra fanga er skertir væru frelsi sínu með refsivist í skilningi 31. gr. almennra hegningarlaga.

Um fangavist gilda ákvæði III. kafla laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, með síðari breytingum. Samkvæmt 7. gr. laganna, sbr. 3. gr. laga nr. 123/1997, segir að ákvæði kaflans eigi við um afplánunarfanga. Í 13. gr. laganna sem er að finna í nefndum kafla segir í 1. og 2. mgr. að í fangelsum skuli vera aðstaða og tæki til fjölbreyttrar vinnu. Þá beri fanga að vinna þau störf sem honum séu falin. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar skal greiða fanga laun fyrir vinnuna en ef fangi er ekki settur til vinnu samkvæmt ofangreindum ákvæðum skal samkvæmt 8. mgr. 13. gr. ákvarða honum dagpeninga. Um dagpeningagreiðslur segir í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 48/1988 að þær skuli miðast við brýnustu nauðsynjar fangans. (Alþt. 1987, A-deild, bls. 2094.)

Í 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 409/1998 sem er efnislega samhljóða 1. gr. eldri reglugerðar nr. 132/1995, um dagpeninga fanga, segir að þegar og þar sem ekki sé unnt að útvega fanga vinnu skuli hann fá greidda dagpeninga svo að hann eigi fyrir brýnustu nauðsynjum til persónulegrar umhirðu svo sem hreinlætisvörum. Fangi sem sé í vinnu eða eigi kost á vinnu fái hins vegar ekki dagpeninga, sbr. 2. mgr. 8. gr. Í þessu sambandi minni ég jafnframt á 20. gr. evrópsku fangelsisreglnanna sem eru lágmarksreglur um meðferð fanga. Þar segir að þess sé „krafist af föngum að þeir haldi líkama sínum hreinum, og [skuli] þeim því séð fyrir vatni og þeim hreinlætisvörum sem nauðsynlegar [séu].“

Samkvæmt framansögðu er sú skylda lögð á fangelsisyfirvöld að sjá fyrir vinnuaðstöðu í öllum fangelsum og eiga fangar rétt á launum fyrir vinnu sína. Vinnulaunin gera fanga meðal annars kleift að standa straum af kostnaði við öflun brýnustu nauðsynja til persónulegrar umhirðu. Njóti fangi ekki vinnulauna vegna þess að honum hefur ekki verið útveguð vinna er skylt að greiða honum dagpeninga sem miðast eins og áður greinir við brýnustu persónulegar nauðsynjar fangans.

Tilgangur dagpeninga til fanga er samkvæmt framansögðu sá að tryggja möguleika fanga til þess að afla sér brýnustu nauðsynja svo sem hreinlætisvara. Skylda fangelsa í þessum efnum er í samræmi við þær kröfur sem áðurnefnd 20. gr. evrópsku fangelsisreglnanna sem gerir um hreinlæti fanga. Ljóst er að þetta sjónarmið að baki dagpeningagreiðslum á jafnt við um fanga sem afplána vararefsingu fésekta og þá sem afplána óskilorðsbundna refsidóma. Með vísan til framangreinds og þeirrar niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í áður tilvitnuðum málum frá 22. júlí 1998 að réttarstaða þessa tveggja hópa fanga í afplánun sé að öllu jöfnu sú sama, tel ég að fangar sem afplánuðu vararefsingu fésektar í tíð reglugerðar nr. 132/1995 hafi að lögum átt að njóta sömu kjara og fangar sem afplánuðu óskilorðsbundna refsidóma að því er snertir greiðslu dagpeninga, sbr. nú reglugerð nr. 409/1998. Er það því niðurstaða mín að 4. gr. reglugerðar nr. 132/1995 sem byggt var á í synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga nr. 48/1988.

IV.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að 4. gr. reglugerðar nr. 132/1995 hafi ekki átt sér nægilega lagastoð. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni hans þar um, og beiti sér fyrir því að mál hans fái úrlausn í samræmi við niðurstöðu álits míns.