Álit

I.

Hinn 5. ágúst 1998 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, fanga á Litla-Hrauni, til umboðsmanns Alþingis. Kvörtun hans laut að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 16. júlí 1998 þar sem staðfest var synjun fangelsismálastofnunar frá 8. júní s.á. um að veita A reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. mars 2000.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 8. júní 1998, synjaði fangelsismálastofnun beiðni A um reynslulausn. Í bréfinu segir meðal annars:

„Fangelsismálastofnun hefur ákveðið að synja erindinu þar sem þér afplánið refsingu fyrir meiriháttar fíkniefnabrot sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma.“

Með bréfi, dags. 19. júní 1998, kærði lögmaður A ákvörðun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með úrskurði, dags. 16. júlí 1998, staðfesti ráðuneytið ákvörðun fangelsismálastofnunar með vísan til fyrirliggjandi gagna og tillögu náðunarnefndar sem tekin er orðrétt upp í úrskurð ráðuneytisins. Í tillögunni segir meðal annars:

„Samkvæmt gögnum málsins afplánar kærandi 3 ára fangelsisrefsingu fyrir fíkniefnabrot er telst varða við 173. gr. a. alm. hgl. Að mati náðunarnefndar er slíkt brot meiriháttar fíkniefnabrot í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Samkvæmt reglugerðarákvæðinu er að jafnaði ekki veitt reynslulausn að afplánuðum helmingi refsitíma fyrir meiriháttar fíkniefnabrot nema sérstakar ástæður mæli með.

Náðunarnefnd telur, í ljósi fyrirliggjandi gagna, að ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins um að synja kæranda um reynslulausn feli í sér brot á jafnræðisreglu. Þá telur nefndin að í málsgögnum komi ekki fram persónulegar aðstæður kæranda né annað sem sé þess eðlis að rétt sé að víkja frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Telur nefndin því að ekki eigi að leggja til að kæranda verði veitt reynslulausn samkvæmt 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga. Leggur nefndin því til að hin kærða ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 8. júní 1998, verði staðfest.“

III.

Hinn 10. ágúst 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti honum í té gögn málsins. Svar ráðuneytisins barst með bréfi, dags. 5. nóvember 1998. Í því segir meðal annars:

„Samkvæmt 32. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, er náðunarnefnd, sem skipuð er þremur mönnum, ráðgefandi nefnd er lætur ráðherra m.a. í té rökstuddar tillögur um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um reynslulausn. Að fenginni tillögu náðunarnefndar tekur dómsmálaráðuneytið viðkomandi kærumál til athugunar og kveður upp úrskurð í því. Áður en kveðinn er upp úrskurður í kærumálum vegna synjunar um reynslulausn fer því bæði þriggja manna nefnd, náðunarnefnd, og ráðuneytið vandlega yfir öll gögn er fyrir liggja í viðkomandi málum og athugar þau sjónarmið er liggja að baki beiðni um reynslulausn.

Um reynslulausn gilda ákvæði 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 segir þar í 1. mgr. að þegar fangi hefur tekið út 2/3 hluta refsitímans, en þó minnst 2 mánuði, geti dómsmálaráðherra, eða annað stjórnvald, sem hann felur úrlausn slíks máls, ákveðið að fanginn skuli látinn laus til reynslu. Í 2. mgr. sömu gr. segir að reynslulausn megi þó veita, ef sérstaklega stendur á, þegar liðinn er helmingur refsitímans. Nánari skilyrði fyrir veitingu reynslulausnar er að finna í reglugerð um fullnustu refsidóma nr. 29/1993. Í 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er sérstaklega fjallað um veitingu reynslulausnar þegar afplánuð er refsing fyrir tiltekin brot, sem talin eru upp í ákvæðinu, þ. á m. þegar afplánuð er refsing fyrir meiriháttar fíkniefnabrot. Meginreglan varðandi afbrot þau sem þar eru tilgreind er sú, að ekki skuli veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans, nema sérstakar ástæður mæli með, sbr. fyrri tilvitnun til ákvæðisins.

Ef afbrot það sem um er fjallað er talið heyra undir upptalningu þá er fram kemur í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma, er sérstaklega athugað hvort sérstakar ástæður séu til staðar í tilviki umsækjanda, er mæli með að beitt sé undantekningarákvæði greinarinnar og veitt reynslulausn að lokinni afplánun helmings refsivistar í stað meginreglunnar um að svo sé ekki gert við afplánun þeirra brotategunda.

Náðunarnefnd fjallaði um kæru [A] á fundi sínum hinn 14. júlí sl. Fór nefndin rækilega yfir gögn málsins og þau rök sem lágu að baki kærunni og beiðni um reynslulausn. Telur nefndin að fíkniefnabrot er telst varða við 173. gr. a. almennra hegningarlaga sé meiriháttar fíkniefnabrot og heyri þ.a.l. undir 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Í tillögu nefndarinnar, sem dags er sama dag, kemur m.a. fram að nefndin telur í fyrsta lagi, með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum málsins, að ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðun fangelsismálastofnunar um að synja [Á] um reynslulausn, fæli í sér brot á jafnræðisreglu. Ber í því sambandi að líta til þess að mjög erfitt getur verið að bera saman einstök tilvik, þegar ákvörðun byggist á persónulegum aðstæðum, þar sem engin tvö tilvik eru nákvæmlega eins. Einnig er algengt er umsækjendur bera saman afgreiðslu einstakra reynslulausnarbeiðna, að þeir hafa ekki í huga að fangar eru að afplána dóma fyrir fíkniefnabrot sem dæmd eru eftir mismunandi lagaákvæðum. Að athuguðum öllum gögnum málsins taldi náðunarnefnd, í öðru lagi, að í gögnunum kæmu ekki fram persónulegar aðstæður [A] né annað, sem væri þess eðlis að rétt væri að víkja frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Var nefndin því sammála um að ekki væri tilefni til að leggja til að [A] yrði veitt reynslulausn samkvæmt 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga. Lagði nefndin því til að hin kærða ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 8. júní 1998, yrði staðfest.

Að fenginni tillögu náðunarnefndar tók ráðuneytið erindi [A] til athugunar. Til stuðnings beiðni sinni bar [A] einkum við góðri hegðun í afplánun, traustri atvinnu og góðum fjölskylduaðstæðum. Góð hegðun er ávallt skilyrði fyrir því að veitt sé reynslulausn á grundvelli umrædds undantekningarákvæðis, auk annarra sérstakra aðstæðna sem verða að vera fyrir hendi. Skilyrði um að hafa vísa atvinnu eða lífsviðurværi og hentugur samastaður er, samkvæmt 4. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga, eitt af almennum skilyrðum fyrir veitingu reynslulausnar, sama á hvaða forsendum hún er veitt. Þar af leiðandi verður ekki talið til sérstakra aðstæðna, er heyri undir undantekningarákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma, að hafa góða atvinnu að lokinni afplánun. Fjölskylduaðstæður [A], þ.e. að vera í sambúð, eiga tvö lítil börn og góða ættingja, eru heldur ekki aðstæður sem ráðuneytið telur vera þess eðlis að mæla eigi með að gerð sé undantekning frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Bendir ráðuneytið á að fjöldi þeirra sem afplána refsivist í fangelsi búa við svipaðar fjölskylduaðstæður og [A]. Aðskilnaður frá maka og börnum er óumflýjanlega fylgifiskur afplánunar og telst þ.a.l. ekki til sérstakra aðstæðna að mati ráðuneytisins. Að athuguðum gögnum málsins, og með hliðsjón af tillögu náðunarnefndar, sem allir nefndarmenn voru sammála um, taldi ráðuneytið rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun fangelsismálastofnunar ríkisins, sbr. úrskurð ráðuneytisins, uppkveðinn 16. júlí 1998. Tillaga náðunarnefndar er tekin orðrétt upp í úrskurðinn og vísar ráðuneytið nánar til þess er þar kemur fram.“

Hinn 12. mars 1999 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf þar sem ég óskaði frekari skýringa á málsmeðferð ráðuneytisins. Óskaði ég þess að ráðuneytið gerði þar meðal annars grein fyrir því hvort A hefði verið veittur kostur á því að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp. Hafi svo ekki verið óskaði ég skýringa ráðuneytisins á því hvort í umsögninni hefðu komið fram nýjar upplýsingar A í óhag þannig að skylt hafi verið að veita honum færi á að koma að andmælum sínum í tilefni af umsögn náðunarnefndar. Jafnframt óskaði ég þess að gerð yrði grein fyrir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og auknar lagakröfur um meðferð kærumála að veita A tækifæri á að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ákvörðun var tekin í máli hans.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst með bréfi, dags. 25. maí 1999. Í því bréfi segir eftirfarandi:

„Þau mál sem náðunarnefnd fjallar um koma almennt til meðferðar að tilstuðlan aðila sjálfs og leggur hann þá fram þau gögn sem hann óskar til rökstuðnings beiðni sinni. Vilji hann leggja fram frekari gögn er honum veitt tækifæri til þess. Ráðuneytið aflar auk þess gagna frá Fangelsismálastofnun ríkisins um feril málsaðila og gefur stofnuninni kost á að tjá sig um málið, sé um stjórnsýslukæru að ræða. Þegar öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynleg til afgreiðslu máls fer það til umfjöllunar náðunarnefndar. Er nefndin fjallar um mál liggja því almennt fyrir öll gögn og rök í málinu og engin ný gögn liggja fyrir í áliti nefndarinnar. Helsta undantekningin frá þessu er sú, að aðili máls hafi óskað eftir að mæta á fund nefndarinnar, sem kemur örsjaldan fyrir, og er þá um nýjar upplýsingar að ræða sem komnar eru frá aðila sjálfum.

Samkvæmt 32. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988, sbr 5. gr. laga nr. 123/1997, skipar dómsmálaráðherra þriggja manna nefnd, náðunarnefnd, sem skal láta honum í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu og reynslulausn, svo og um afgreiðslur náðunarbeiðna. Náðunarnefnd er því fagnefnd, sem er ráðgefandi fyrir ráðherra við afgreiðslu þeirra mála er hann afgreiðir á grundvelli 2. mgr. 32. gr. laga um fangelsi og fangavist með síðari breytingum. Þegar erindi er heyrir undir náðunarnefnd berst ráðuneytinu er því vísað til nefndarinnar til athugunar þegar öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynleg til afgreiðslu máls. Náðunarnefnd lætur síðan ráðherra í té tillögu um hvernig hún leggur til að erindið verði afgreitt. Það að leggja erindi fyrir náðunarnefnd álítur ráðuneytið að sé hluti af innri málsmeðferð ráðuneytisins við afgreiðslu þess, svo sem hlutverk nefndarinnar er skilgreint í lögum. Nefndin hefur ekki ákvörðunarvald um afgreiðslu mála sem hún fjallar um og þar af leiðandi ekki stöðu lægra setts stjórnvalds við meðferð þeirra mála. Tillögur hennar eru aðeins ráðgefandi fyrir ráðherra. Með hliðsjón af þessari stöðu náðunarnefndar hefur ráðuneytið ekki farið þá leið að veita aðila máls kost á að tjá sig um mál þó náðunarnefnd hafi lokið umfjöllun um það, þar sem málið er enn í vinnslu og til undirbúnings lokaákvörðunar í ráðuneytinu. Frá því mál fer til skoðunar hjá náðunarnefnd og þar til ráðuneytið tekur lokaákvörðun í því hafa almennt ekki borist nein ný gögn í málinu, svo sem áður er getið. Á þessu tímabili er ráðuneytið að vinna að ákvarðanatöku í málinu.

Þessi afstaða ráðuneytisins hefur verið til umfjöllunar hjá embætti umboðsmanns Alþingis, sbr. mál nr. 77/1989, og fékk sú skoðun hljómgrunn hjá umboðsmanni. Sú breyting hefur orðið á stöðu náðunarnefndar frá því umboðsmaður fjallaði um ofangreint mál, að nú er lögbundið að náðunarnefnd láti ráðherra í té tillögur um afgreiðslu á tilteknum erindum, en áður var það verkefni nefndarinnar bundið í reglugerð. Ráðuneytið telur það ekki breyta stöðu náðunarnefndar þó um lögbundnar tillögur sé að ræða, sem áður voru bundnar í reglugerð.

Með hliðsjón af ofanrituðu var [A] ekki gefinn kostur á að tjá sig um tillögu náðunarnefndar í máli hans, áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu, frekar en öðrum aðilum í sams konar málum. Lögmanni [A] var hins vegar veitt tækifæri til að tjá sig um afstöðu Fangelsismálastofnunar ríksins til kærunnar, sbr. bréf [B] til ráðuneytisins, dags. 8. júlí 1998, en það voru einu upplýsingarnar sem ráðuneytinu bárust eftir að erindið barst ráðuneytinu, utan læknisvottorðs, sem barst nokkrum dögum síðar að tilstuðlan [A]. Í tillögu náðunarnefndar voru því ekki neinar nýjar upplýsingar [A] í óhag, og því ekki ástæða að mati ráðuneytisins til að fresta afgreiðslu málsins og bera þá tillögu undir hann, þar sem andmæli hans höfðu þegar borist um öll fyrirliggjandi gögn, sbr. ofangreint bréf [B], til ráðuneytisins.“

Hinn 9. september 1999 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný og óskaði frekari skýringa ráðuneytisins á máli A. Fór ég fram á að eftirfarandi atriði yrðu upplýst:

„Í kvörtun lögmanns [A] til umboðsmanns Alþingis kemur meðal annars fram að erlendir ríkisborgarar, sem dæmdir hafa verið hér á landi fyrir fíkniefnabrot, hafi almennt fengið reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég þess að ráðuneyti yðar geri grein fyrir því hvort og þá hvaða áhrif það hafi á veitingu reynslulausnar að umsækjandi sé erlendur ríkisborgari. Jafnframt óska ég þess að ráðuneytið láti mér í té fimm síðustu afgreiðslur reynslulausnarbeiðna þegar umsækjandi er erlendur ríkisborgari og afplánar dóm fyrir fíkniefnabrot og afstaða hefur verið tekin til þeirra atriða sem tilgreind eru í 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma, sem leitt geta til veitingar reynslulausnar að liðnum helmingi dæmds refsitíma. Auk þess óska ég þess að ráðuneytið láti mér í té fimm síðustu afgreiðslur á reynslulausnarbeiðnum íslenskra ríkisborgara sem afplána refsivist vegna sambærilegra afbrota.“

Svarbréf ráðuneytisins barst mér hinn 9. desember 1999. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„Í tilefni af bréfi yðar óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum frá Fangelsismálastofnun ríkisins með bréfi, dags. 6. október sl., um framangreind atriði, þar sem fangelsismálastofnun veitir reynslulausnir samkvæmt 40. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma og hefur þar með samfelldari gögn um málaflokkinn, sbr. afrit af því bréfi sem yður var sent. Bárust ráðuneytinu upplýsingar frá stofnuninni með bréfi, dags. 4. nóvember sl.

Við ákvarðanatöku um reynslulausn erlendra afplánunarfanga í íslenskum fangelsum hafa verið uppi önnur sjónarmið en þegar íslenskir fangar eiga í hlut. Almennt hefur verið talið að refsivist sé þungbærari erlendum afplánunarföngum sem afplána refsingu hér á landi, en íslenskum föngum. Útlendingar eru víðs fjarri fjölskyldum sínum er þeir afplána refsinguna. Má m.a. nefna að yfirleitt fá þeir engar heimsóknir meðan refsivist stendur yfir. Undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma hefur verið beitt í þessum tilfellum og er viðkomandi vísað úr landi sama dag og reynslulausnin tekur gildi. Ráðuneytið tekur fram að erindi sem þessi hafa ekki komið til afgreiðslu í ráðuneytinu, þar sem engar kærur hafa borist varðandi þau, en samkvæmt upplýsingum í fyrrgreindu bréfi fangelsismálastofnunar hefur fjórum erlendum afplánunarföngum verið veitt reynslulausn eftir afplánun helmings dæmds refsitíma þegar um brot á 173. gr. a. almennra hegningarlaga hefur verið að ræða, eftir að reglugerð nr. 29/1993 tók gildi. Um þau mál vísast til meðfylgjandi bréfs fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 4. nóvember sl.

Þá kemur fram í bréfi fangelsismálastofnunar að einum íslenskum afplánunarfanga hafi verið veitt reynslulausn að afplánuðum helmingi dæmds refsitíma, sbr. nánar fyrrgreint bréf.

Hvað varðar upplýsingar um fimm síðustu afgreiðslur á reynslulausnarbeiðnum íslenskra ríkisborgara sem afplána refsivist vegna sambærilegra afbrota og [A], sendast hjálagt síðustu fimm úrskurðir ráðuneytisins varðandi aðila sem hafa kært ákvarðanir fangelsismálastofnunar um synjun á reynslulausn að afplánuðum helmingi refsitíma, er brot varðar við 173. gr. a. almennra hegningarlaga. Enn fremur fylgir ljósrit af bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 7. þ.m., þar sem greint er frá fimm síðustu afgreiðslum fangelsismálastofnunar ríkisins varðandi fanga sem afplána refsingu fyrir afbrot er varða við sama hegningarlagaákvæði.“

Í framangreindu bréfi fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. nóvember 1999, segir eftirfarandi:

„Eftir að reglugerð nr. 29/1993 tók gildi hefur fjórum erlendum afplánunarföngum verið veitt reynslulausn á helming dæmds refsitíma þegar um brot á 173. gr. a. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 hefur verið að ræða. Við ákvarðanatökuna var tekið tillit til þess að útlendingar eru víðs fjarri fjölskyldum sínum og fá þar af leiðandi yfirleitt engar heimsóknir meðan á refsivistinni stendur. Þeim hefur því verið veitt reynslulausn á helming dæmds refsitíma, sem er undantekning frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Þeim er vísað úr landi sama dag og reynslulausnin tekur gildi.

Ástæðan fyrir því að uppi eru önnur sjónarmið um veitingu reynslulausnar á helming dæmds refsitíma til erlendra afplánunarfanga er sú að talið hefur verið að refsivist fyrir erlenda afplánunarfanga í íslenskum fangelsum, sem að öllu jöfnu ætti ekki að veita reynslulausn af með hliðsjón af 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma, sé þungbærari en refsivist fyrir íslenska afplánunarfanga.“

Í bréfinu eru síðan rakin mál fjögurra erlendra afplánunarfanga sem hlotið höfðu reynslulausn eftir að hafa afplánað helming dæmds refsitíma þrátt fyrir að þeir afplánuðu refsingu fyrir brot sem talin voru varða við 173. gr. a. almennra hegningarlaga. Þar er jafnframt rakið mál eins íslensks afplánunarfanga er hafði verið veitt reynslulausn eftir að hafa afplánað helming dæmds refsitíma. Þar kemur fram að í því máli hafi verið gerð undantekning frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma vegna ungs aldurs fangans þegar brotið var framið, lengd refsingar, en hann var dæmdur til 8 ára fangelsisvistar, framúrskarandi hegðunar í refsivistinni og þess að hann hefði sótt nám utan fangelsisins og staðist í hvívetna þau skilyrði sem sett voru þar að lútandi. Þar kemur ennfremur fram að litið hafi verið til þess að um fyrsta og eina brot hans hafi verið að ræða.

Með bréfum, dags. 9. nóvember 1998, 27. maí 1999 og 14. desember 1999, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Bárust athugasemdir hans með bréfum, dags. 24. nóvember 1998, 9. ágúst 1999 og 13. janúar 2000.

IV.

1.

Áður er rakið að með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 12. mars 1999, óskaði ég eftir því að ráðuneyti hans gerði grein fyrir því hvort A hefði verið veittur kostur á því að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ráðuneytið lagði úrskurð á málið. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 25. maí 1999, koma fram þær upplýsingar að A hafi ekki verið kynnt umsögn náðunarnefndar og hann því ekki fengið tækifæri til að tjá sig um efni hennar áður en ráðuneytið tók beiðni hans til úrlausnar. Í bréfinu kemur ennfremur fram að þegar erindi, er heyrir undir náðunarnefnd, berst ráðuneytinu sé því vísað til nefndarinnar til athugunar er öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynleg til afgreiðslu máls. Í sama bréfi kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að eins og verkefni náðunarnefndar er afmarkað í lögum sé umfjöllun hennar um reynslulausnarbeiðni hluti af „innri málsmeðferð ráðuneytisins“. Vegna þessa telur dóms- og kirkjumálaráðuneytið að hvorki sé skylt né rétt að veita refsifanga, sem kært hefur synjun fangelsismálastofnunar ríkisins um reynslulausn til ráðuneytisins, kost á því að kynna sér umsögn náðunarnefndar og tækifæri til að tjá sig um efni hennar áður en ráðuneytið leggur úrskurð á málið.

Í áliti mínu, dags. 29. desember 1999, í máli nr. 2679/1999 fjallaði ég um stöðu náðunarnefndar gagnvart dóms- og kirkjumálaráðuneytinu og hlutverk þeirrar nefndar við töku ákvarðana um reynslulausnir afplánunarfanga. Var það niðurstaða mín í því máli að vafasamt væri að draga þá ályktun af lagaákvæðum um nefndina að lögbundinn þáttur hennar við málsmeðferð á stjórnsýslukæru um reynslulausn væri hluti af innri málsmeðferð ráðuneytisins þótt endanlegt úrskurðarvald í viðkomandi máli væri í höndum ráðherra. Vísaði ég í því sambandi til 32. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997. Tel ég nærtækara að túlka framangreind lagaákvæði þannig að þar sé mælt fyrir um lögbundna álitsumleitan til faglegrar og óháðrar nefndar sem ætlað er að draga heildstæða ályktun af öllum þeim atriðum sem hún telur máli skipta. Er sú álitsumleitan liður í að upplýsa málið af hálfu ráðuneytisins og draga fram þau málefnalegu sjónarmið sem hafa ber í huga við úrlausn þess.

Þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess tel ég að viðkomandi stjórnvaldi beri almennt að gefa honum kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga. Heimilt er þó að víkja frá þeirri skyldu eftir því sem fyrir er mælt í ákvæðinu. Liggi afstaða málsaðila og rök hans fyrir í gögnum málsins eða augljóslega er óþarft að veita honum kost á að tjá sig hvílir ekki skylda samkvæmt ákvæðinu til að gefa honum kost á að tjá sig áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því.

Ljóst er að mál A um reynslulausn kom til meðferðar stjórnvalda fyrir tilstuðlan hans. Gerði hann grein fyrir þeim rökum sem hann taldi styðja erindið og lagði fram ýmis gögn meðal annars um persónulegar aðstæður sínar. Ennfremur gerði hann grein fyrir úrlausnum fangelsisyfirvalda í málum er hann taldi sambærileg hans máli. Í stjórnsýslukæru A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var í því sambandi vísað til jafnræðisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Þegar náðunarnefnd fékk stjórnsýslukæruna til umsagnar lágu fyrir öll gögn málsins og rök hans fyrir erindinu. Var lögmanni A gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum við umsögn fangelsismálastofnunar og lá bréf hans, dags. 8. júlí 1998, fyrir náðunarnefnd er hún tók afstöðu til stjórnsýslukæru hans. Hlutverk nefndarinnar var því eingöngu fólgið í því að leggja mat á fyrirliggjandi upplýsingar og draga ályktanir af þeim hvort mælt skyldi með því að honum yrði veitt reynslulausn í samræmi við erindi hans. Byggðist umsögn náðunarnefndar á eðli þess brots sem A afplánaði refsingu fyrir og taldi hún að hvorki persónulegar aðstæður hans né annað væri þess eðlis að rétt væri að víkja frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma.

Með hliðsjón af þessu tel ég að afstaða A til forsendna náðunarnefndar hafi legið fyrir með fullnægjandi hætti í málinu þegar ráðuneytið lagði úrskurð á það. Ekki var því skylt að frumkvæði ráðuneytisins að gefa A kost á að tjá sig sérstaklega um umsögn náðunarnefndar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til þeirra sjónarmiða sem rakin voru í áliti mínu, dags. 29. desember 1999, í máli nr. 2679/1999 álít ég hins vegar það vera í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa afplánunarfanga kost á að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ráðuneytið úrskurðar í máli hans. Byggist sú afstaða mín á þeim ríku hagsmunum sem í húfi eru fyrir viðkomandi sem og þeim auknu kröfum sem gera verður til málsmeðferðar stjórnvalda á kærustigi. Með því fær fangi tækifæri til að gera athugasemdir við forsendur umsagnarinnar og getur komið fram með þær viðbótarröksemdir sem umsögnin kann að vekja. Kann það að leggja traustari grundvöll að hinni matskenndu ákvörðun ráðuneytisins.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er heimilt að láta fanga lausan að liðnum 2/3 hluta dæmds refsitíma. Með 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma, sem sett er með stoð í 40. til 42. gr. almennra hegningarlaga, var fangelsismálastofnun falið að veita reynslulausnir. Hefur sú framkvæmd nú verið lögfest með 1. gr. laga nr. 24/1999, um breytingu á almennum hegningarlögum nr. 19/1940.

Í 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga er undantekning frá meginreglu 1. mgr. sömu greinar þess efnis að reynslulausn megi veita ef sérstaklega stendur á þegar liðinn er helmingur refsitímans. Með 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 hefur þetta heimildarákvæði almennra hegningarlaga verið nánar útfært. Þar segir eftirfarandi:

„Að jafnaði verður fanga ekki veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans, ef hann afplánar refsingu fyrir manndráp, ofbeldis- eða kynferðisbrot, meiriháttar fíkniefnabrot, brennu eða annað almennt hættubrot, rán, eða annað afbrot sem er sérlega gróft nema sérstakar ástæður mæli með, þ.m.t. lengd refsingar, persónulegar aðstæður og framúrskarandi hegðun í refsivistinni.“

Af skýringum ráðuneytisins verður ráðið að afpláni refsifangi refsingu fyrir fíkniefnabrot sem samkvæmt dómi hefur verið talið varða við 173. gr. a. almennra hegningarlaga er brot hans álitið „meiriháttar fíkniefnabrot“ í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993.

Samkvæmt framangreindum ákvæðum almennra hegningarlaga og reglugerðar nr. 29/1993 er það komið undir mati fangelsismálastofnunar hvort ástæða sé til að veita refsifanga reynslulausn. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 verður refsifanga sem afplánar refsingu fyrir þau afbrot sem þar eru tilgreind almennt ekki veitt reynslulausn að liðnum helmingi refsitíma. Þó er þar tilgreint að slíkt sé heimilt mæli sérstakar ástæður með því. Koma fram í ákvæðinu nokkur sjónarmið sem hafa skal í huga við mat á því hvort ástæða sé til að veita refsifanga reynslulausn eftir að hann hefur afplánað helming dæmds refsitíma þótt brot hans falli undir 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Þrátt fyrir að ákvæðið geri ráð fyrir að almennt skuli ekki veita refsifanga reynslulausn að liðnum helmingi refsitíma afpláni hann refsingu fyrir þau afbrot sem þar eru tilgreind tel ég að fangelsismálayfirvöldum beri að leggja heildstætt mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig með tilliti til þess hvort ástæða sé til að víkja frá þeirri meginreglu. Verður við það mat að kanna aðstöðu hlutaðeigandi fanga í ljósi þeirra sjónarmiða sem tilgreind eru í reglugerðarákvæðinu auk annarra atriða sem kunna að skipta máli. Eru þau sjónarmið sem sérstaklega eru tilgreind í ákvæðinu málefnaleg með hliðsjón af efni og tilgangi 40. gr. almennra hegningarlaga. Þá tel ég að framangreint reglugerðarákvæði eigi sér fullnægjandi stoð í almennum hegningarlögum.

3.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana gera ekki ráð fyrir að rökstyðja skuli slíkar ákvarðanir samhliða birtingu þeirra, sbr. 20. og 21. gr. þeirra laga. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 37/1993 ganga ákvæði laga, er mæla fyrir um strangari málsmeðferðarreglur, fyrir hinum almennu ákvæðum stjórnsýslulaga. Við lögfestingu stjórnsýslulaga var gengið út frá þeirri forsendu að ákvæði þeirra mæltu fyrir um lágmarkskröfur til málsmeðferðar stjórnsýslunnar. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277-3278.) Með hliðsjón af þessu verður að telja að hafi stjórnvaldsfyrirmæli að geyma ákvæði er gera meiri kröfur en fram koma í stjórnsýslulögum til stjórnsýslunnar í samskiptum hennar við aðila máls þá skuli fylgja þeim ákvæðum stjórnvaldsfyrirmæla.

Í seinni málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 29/1993 segir að ákvarðanir fangelsismálastofnunar skulu vera skriflegar og rökstuddar. Með þessu ákvæði er gert ráð fyrir að rökstyðja skuli ákvarðanir fangelsismálastofnunar um veitingu reynslulausnar samhliða birtingu þeirra. Mælt er fyrir um efni rökstuðnings í 22. gr. stjórnsýslulaga. Þar segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal samkvæmt ákvæðinu greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið í rökstuðningi. Í 2. mgr. ákvæðisins segir jafnframt að þar sem ástæða er til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Af athugasemdum við 22. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum verður ráðið að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að meginstefnu til vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Eins og greint er frá hér að framan gerir ákvæði 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 ráð fyrir því að þótt fangi afpláni refsingu fyrir afbrot sem telst meiriháttar í skilningi ákvæðisins þá geti sérstakar ástæður mælt með veitingu reynslulausnar að liðnum helmingi refsitíma. Eins og að framan greinir er það komið undir mati fangelsismálastofnunar hvort þær sérstöku ástæður séu fyrir hendi í einstöku máli. Í bréfi fangelsismálastofnunar til A, dags. 8. júní 1998, kom fram að ákveðið hefði verið að synja honum um slíka reynslulausn þar sem hann afplánaði „refsingu fyrir meiriháttar fíkniefnaafbrot sbr. 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma“. Ekkert var vikið að því hvort ástæða þætti til að víkja frá þeirri meginreglu sem fram kemur í reglugerðarákvæðinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem þar er getið eða eftir atvikum annarra málefnalegra sjónarmiða. Tel ég að í ljósi 22. gr. stjórnsýslulaga hefði þurft að koma fram í rökstuðningi fangelsismálastofnunar hvers vegna ekki var talin ástæða til þess að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 í máli A og á hvaða sjónarmiðum það byggðist.

4.

Í beiðni sinni til fangelsismálastofnunar, dags. 18. maí 1998, benti A á að tilteknum föngum hefði verið veitt reynslulausn er helmingur refsitímans var liðinn þótt þeir hefðu verið dæmdir fyrir „alvarleg fíkniefnaafbrot o.fl. og hefðu auk þess sakaferil“. Í stjórnsýslukæru til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var jafnframt bent á tilvik sem talin voru sambærileg tilviki A þar sem afplánunarfangar fengu reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans. Þar kom jafnframt fram að erlendir ríkisborgarar, sem dæmdir hefðu verið hér á landi vegna fíkniefnabrota hefðu almennt fengið reynslulausn eftir að hafa afplánað helming refsitíma jafnvel þótt brot þeirra hafi verið talin varða við 173. gr. a. almennra hegningarlaga. Var í þessu sambandi vísað til 11. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, og talið að um ólöglega mismunun væri að ræða ef A yrði ekki veitt reynslulausn er helmingur refsitímans væri liðinn. Í niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins var vísað til álits náðunarnefndar í máli A. Þar sagði um þetta atriði að ekki hefði verið sýnt fram á að ákvörðun fangelsismálastofnunar um að synja um reynslulausn fæli í sér brot á jafnræðisreglu.

Í kvörtun A til mín kemur fram að með því að veita þeim aðilum sem tilgreindir eru í stjórnsýslukærunni til ráðuneytisins reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans, en „nánast útiloka hann vegna eðlis brots hans“, hafi verið farið í bága við jafnfræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga og 65. gr. stjórnarskrárinnar þar sem ekki hafi verið gætt samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti milli úrlausnar á beiðni hans og annarra refsifanga.

Í 11. gr. stjórnsýslulaga segir eftirfarandi:

„Við úrlausn mála skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Óheimilt er að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða, byggðum á kynferði þeirra, kynþætti, litarhætti, þjóðerni, trúarbrögðum, stjórnmálaskoðunum, þjóðfélagsstöðu, ætterni eða öðrum sambærilegum ástæðum.“

A afplánaði refsingu fyrir brot á 173. gr. a. almennra hegningarlaga, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1974. Í því ákvæði segir eftirfarandi:

„Hver, sem andstætt ákvæðum laga um ávana- og fíkniefni lætur mörgum mönnum í té ávana- og fíkniefni eða afhendir þau gegn verulegu gjaldi eða á annan sérstaklega saknæman hátt, skal sæta fangelsi allt að 10 árum.

Sömu refsingu skal sá sæta, sem gegn ákvæðum nefndra laga framleiðir, býr til, flytur inn, flytur út, kaupir, lætur af hendi, tekur við eða hefur í vörslum sínum ávana og fíkniefni í því skyni að afhenda þau á þann hátt, sem greint er í 1. mgr.“

Með hliðsjón af eðli þessa ákvæðis tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá túlkun að þeir sæti afplánun fyrir „meiriháttar fíkniefnabrot“ í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 sem afplána refsivist fyrir fíkniefnabrot er samkvæmt dómi hefur verið talið varða við framangreint ákvæði almennra hegningarlaga. Af skýringum ráðuneytisins til mín verður ráðið að þeir nafngreindu refsifangar er vísað var til í erindi A til fangelsismálastofnunar og í stjórnsýslukæru hans og veitt var reynslulausn er helmingur refsitímans var liðinn hafi ekki verið dæmdir fyrir brot á 173. gr. a. almennra hegningarlaga. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að talið hafi verið að 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 ætti ekki við í málum þeirra einstaklinga. Í tilvikum þar sem mat á aðstæðum fer eftir ólíkum réttarreglum kemur framangreind jafnræðisregla stjórnsýsluréttar samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga almennt ekki til skoðunar. Vil ég í þessu sambandi taka fram að kvörtun A gefur ekki tilefni til þess að taka til frekari athugunar túlkun fangelsisyfirvalda á því hvenær um „meiriháttar fíkniefnabrot“ samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 er að ræða og hvort jafnræðis hafi verið gætt við þá túlkun.

Eins og að framan greinir var í tilefni af kvörtun A aflað upplýsinga um afgreiðslur á fimm síðustu reynslulausnarbeiðnum íslenskra ríkisborgara sem afplánuðu refsingu fyrir sambærileg brot. Þótt upplýsingar um framkvæmd fangelsisyfirvalda að þessu leyti séu ófullkomnar varpa þær nokkru ljósi á þá framkvæmd. Af þeim verður a.m.k. ráðið að einum íslenskum ríkisborgara hefur verið veitt reynslulausn er liðinn var helmingur refsitímans þótt brot hans hafi verið talið „meiriháttar fíkniefnabrot“ samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993. Voru þau sjónarmið sem sú ákvörðun byggðist á rakin í kafla III hér að framan.

Ég tek undir það sem fram kemur í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem rakin eru í kafla III hér að framan, að erfitt getur verið að bera saman einstök tilvik þegar ákvörðun byggist á persónulegum aðstæðum þar sem engin tvö tilvik eru fyllilega eins að öllu leyti. Af þessu leiðir þó ekki að 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki þýðingu við slíkt mat stjórnvalda. Mælir ákvæðið meðal annars fyrir um að stjórnvaldi sé skylt að gæta samræmis í úrlausnum mála. Ég tel að hafi fangelsisyfirvöld byggt ákvörðun á tilteknu sjónarmiði þá beri þeim með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar að leysa úr sambærilegu máli á grundvelli sömu sjónarmiða og með samkonar áherslum þegar slíkt mál kemur aftur til úrlausnar á grundvelli sömu réttarheimildar. Með slíku verklagi er stuðlað að því samræmi og jafnræði í samanburðartilvikum sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Fangelsisyfirvöldum kann því hugsanlega að vera skylt að meta persónulegar aðstæður þess fanga er óskar reynslulausnar á grundvelli tiltekinna sjónarmiða sem úrlausn í eldri málum hafa byggst á.

Ekki verður hins vegar séð að úrlausn í máli A hafi farið í bága við jafnræðisreglu af þessum sökum. Vísa ég þar meðal annars til þess að í því máli sem rakið var hér að framan þar sem íslenskum ríkisborgara var veitt reynslulausn fyrir fíkniefnabrot sem taldist „meiriháttar“ í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 28/1993 var dæmdur refsitími mjög langur.

Í bréfi mínu, dags. 9. september 1999, óskaði ég jafnframt upplýsinga um síðustu afgreiðslur reynslulausnarbeiðna þegar umsækjandi er erlendur ríkisborgari og afplánar dóm fyrir meiriháttar fíkniefnabrot. Af þeim gögnum verður ráðið að almennt er erlendum ríkisborgurum veitt reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans óháð því hvort viðkomandi hafi afplánað refsivist fyrir brot er varðar við 173. gr. a. almennra hegningarlaga eða önnur fíkniefnabrot. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín segir um framkvæmdina að þessu leyti að önnur sjónarmið hafi verið talin gilda um erlenda ríkisborgara en þegar íslenskir ríkisborgarar eiga í hlut. Er þar vísað til þess að almennt verði að telja að refsivist sé þungbærari erlendum afplánunarföngum sem afplána refsingu hér á landi en íslenskum föngum. Séu þeir víðs fjarri fjölskyldum sínum er þeir afpláni refsinguna og þeir fái yfirleitt engar heimsóknir meðan á refisvist stendur. Sé þeim vísað úr landi um leið og reynslulausn hafi verið veitt.

Af athugasemdum greinargerðar frumvarps þess er varð að lögum nr. 16/1976, sem breyttu ákvæðum hegningarlaga um reynslulausnir, má ráða að lögfesting þessa úrræðis miði að því að takmarka neikvæð félagsleg áhrif frelsisskerðingar til lengri tíma og vera til aðstoðar föngum í þeim miklu aðlögunarerfiðleikum sem bíði þeirra er refsivist lýkur. Sjónarmið þessi má meðal annars ráða af ákvæði 3. mgr. 40. gr. almennra hegninarlaga en þar er kveðið svo á að reynslulausn úr fangelsi skuli ekki veitt ef slíkt þykir óráðlegt vegna haga fangans enda skuli honum vís hentugur samastaður og vinna eða önnur kjör sem nægja honum til lífsuppeldis.

Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er óheimilt að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á þjóðerni. Á það verður hins vegar að líta að framkvæmdin við veitingu reynslulausnar að þessu leyti virðist ekki vera leidd af sjónarmiði um þjóðerni fanga heldur af því að refsivist sé almennt til muna þungbærari erlendum afplánunarföngum en íslenskum föngum. Með hliðsjón af tilgangi reynslulausnar, er miðar meðal annars að því að takmarka neikvæð félagsleg áhrif frelsisskerðingar til lengri tíma, tel ég málefnalegt og forsvaranlegt að byggja á slíku sjónarmiði við úrlausn einstakra mála. Verður því ekki talið að úrlausn fangelsisyfirvalda í máli A vegna þessa atriðis farið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslu- eða stjórnskipunarréttar.

5.

Í kvörtun A er talið að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi fellt sönnunarbyrði á A við úrlausn á því hvort jafnræðis hafi verið gætt við afgreiðslu á beiðni hans. Hafi ráðuneytinu borið að afla upplýsinga þar um áður en ákvörðun var tekin í málinu með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um skyldu stjórnvalds til þess að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í því felst ekki einungis að stjórnvaldi beri að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa um þau málsatvik sem talið er að skipti máli heldur einnig upplýsinga sem nauðsynlegar eru til að varpa ljósi á lagalegar forsendur ákvörðunar meðal annars með hliðsjón af því að stjórnvaldi kann að vera skylt að byggja á tilteknum sjónarmiðum við úrlausn máls með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir mig verður ekki fullyrt að ráðuneytið hafi látið hjá líða að afla fullnægjandi upplýsinga um framkvæmd fangelsismálastofnunar að þessu leyti eða að vitneskja um þá framkvæmd sem vísað var til í beiðni A um reynslulausn hafi ekki verið fyrir hendi í ráðuneytinu. Með hliðsjón af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og því sem fram kemur í kafla IV.4 hér að framan tel ég að skýra verði ummæli náðunarnefndar, sem tekin voru upp í úrskurð ráðuneytisins, með þeim hætti að það hafi verið afstaða ráðuneytisins að synjun um að veita A reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans fæli ekki í sér brot á jafnræðisreglum.

Í 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga segir að í úrskurði æðra stjórnvalds skuli koma fram rökstuðningur samkvæmt 22. gr. laganna. Í kafla IV.3 hér að framan var 22. gr. laganna rakin. Þar var ennfremur rakin athugasemd við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum þess efnis að rökstuðningur skuli að meginstefnu til vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hafi orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Í athugasemdum við V. kafla frumvarps til stjórnsýslulaga segir eftirfarandi meðal annars um ástæður þess að skylda stjórnvöld til að rökstyðja ákvörðun sína:

„Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. [...] Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.)

Í athugasemdunum er einnig gerð grein fyrir því að meiri kröfur hljóti að þurfa að gera til réttaröryggis við úrlausn kærumála og af þeirri ástæðu sé eðlilegt að hafa rökstuðning er fylgir úrskurðum í kærumálum enn skýrari en ella. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299.) Eru þau sjónarmið ítrekuð í athugasemdum við 31. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3310.)

Í stjórnsýslukæru A var þess sérstaklega getið að talið væri að úrlausn fangelsismálastofnunar færi í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Var þar vísað til úrlausna einstakra annarra mála af hálfu stofnunarinnar og þeirrar framkvæmdar að erlendir ríkisborgarar fengju reynslulausn að liðnum helmingi refsitímans. Þar voru jafnframt færð rök fyrir því að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi í hans máli er heimiluðu undantekningu frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var um niðurstöðu látið við það sitja að vísa til fyrirliggjandi gagna og úrskurðar náðunarnefndar um beiðni A um reynslulausn. Í umsögn náðunarnefndar segir eftirfarandi um framangreind atriði í stjórnsýslukæru A:

„Náðunarnefnd telur, í ljósi fyrirliggjandi gagna, að ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins um að synja kæranda um reynslulausn feli í sér brot á jafnræðisreglu. Þá telur nefndin að í málsgögnum komi ekki fram persónulegar aðstæður kæranda né annað sem sé þess eðlis að rétt sé að víkja frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma.“

Í ljósi 22. gr. stjórnsýslulaga og framangreindra athugasemda í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum tel ég að nauðsynlegt hafi verið að greina frá því hvers vegna álitið var að úrlausn fangelsismálastofnunar í máli A færi ekki í bága við framangreindar jafnræðisreglur. Ennfremur tel ég að gera hefði þurft skýrari grein fyrir því hvers vegna ekki var talið að sérstakar aðstæður, er heimiluðu undantekningu frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993, væru fyrir hendi í máli A og á hvaða sjónarmiðum það mat byggðist. Var það annmarki á úrskurði ráðuneytisins að þessa var ekki gætt.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki verði séð að ákvörðun fangelsismálastofnunar í máli A er staðfest var af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi farið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýslu- eða stjórnskipunarréttar eða hún hafi verið haldin öðrum efnislegum annmörkum. Hins vegar er það niðurstaða mín að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa A kost á að kynna sér umsögn náðunarnefndar og koma að sínum athugasemdum við þá umsögn að frumkvæði ráðuneytisins. Þá tel ég að rökstuðningur fangelsismálastofnunar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í málinu hafi ekki verið fullnægjandi, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það hagi framvegis meðferð kærumála í tilefni af ákvörðunum fangelsismálastofnunar um reynslulausnir í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.