Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 10. desember 1992 bar A, fram kvörtun, sem er tvíþætt. Annars vegar kvartar hann yfir því, að samgönguráðuneytið hafi ekki svarað kæru hans frá 14. apríl 1992, sem meðal annars laut að því að hafnaryfirvöld hefðu lokað höfninni fyrir honum, þar sem hann ætti ógreidd hafnargjöld. Hins vegar kvartar hann yfir því, að félagsmálaráðuneytið hafi ekki fjallað efnislega um þá kæru hans, að sveitarstjórn hafi leigt syni oddvitans, X, húsnæði í eigu Y-hrepps. Þá hafi hreppsnefnd leigt tengdafólki oddvitans húsnæði, sem auglýst var til leigu hinn 19. mars 1992. A telur, að X hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í ákvörðun um leigu á umræddu húsnæði til aðila, sem voru skyldir eða tengdir honum, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.

II. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 8. júní 1993, fjallaði ég um framangreinda tvo þætti í kvörtun A. Sagði svo um fyrri þáttinn:

"1.

Samkvæmt gögnum málsins kærði A ýmsar ákvarðanir hafnaryfirvalda í Y til samgönguráðuneytisins hinn 14. apríl 1992. Kæruna ítrekaði A síðan hinn 16. desember sama ár.

Hinn 18. desember 1992 ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, hvað liði afgreiðslu samgönguráðuneytisins á erindi A.

Hinn 8. mars 1993 barst mér bréf frá samgönguráðuneytinu. Þar kom fram, að hinn 5. mars 1993 hefði ráðuneytið úrskurðað í máli því, sem A hafði skotið til ráðuneytisins með bréfum, "dags. 16. desember og 14. apríl sl."

Hinn 14. apríl 1993 ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið gerði grein fyrir því, hvers vegna afgreiðsla málsins hefði tekið næstum ellefu mánuði.

Svar samgönguráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 20. apríl 1993. Þar segir meðal annars:

"Þann 15. apríl 1992 barst ráðuneytinu bréf [A] dags. 14. apríl 1992. Af bréfinu verður ekki ráðið að í því sé fólgin kæra, heldur er um að ræða almenna áskorun til ráðuneytisins að tryggja rétt þeirra manna sem stunda fiskveiðar og landa afla sínum í [Y]. Í fyrrasumar kom [A] í ráðuneytið og átti viðtal við ráðuneytisstjóra. Niðurstaða þess viðtals var sú að ráðuneytisstjóri taldi að erindið, þ.e. vigtun sjávarafla og kosning vigtarmanns, sem [A] þá bar fram félli ekki undir samgönguráðuneytið heldur bæri honum að leita til félagsmála- og sjávarútvegsráðuneytis. Í framhaldi af því var það mat ráðuneytisstjóra að málið væri afgreitt gagnvart samgönguráðuneyti. Hins vegar barst ráðuneytinu kæra með bréfi dags. 16. desember sl. og gekk úrskurður ráðuneytisins í því máli 5. mars sl. eftir að leitað var umsagnar [Y-hrepps]."

Með bréfi, dags. 26. apríl 1993, gaf ég A færi á að gera athugasemdir við fyrrnefnt bréf samgönguráðuneytisins.

2.

A hefur ekki kvartað yfir niðurstöðu ráðuneytisins í málinu og verður því ekki um hana fjallað. Hins vegar hefur hann kvartað yfir þeim drætti, sem varð á svörum við erindi hans.

Samkvæmt 1. gr. hafnalaga nr. 69/1984 fer samgönguráðherra með yfirstjórn allra hafnarmála. Hinn 14. apríl 1992 bar A fram erindi við samgönguráðuneytið, er varðaði ákvarðanir hafnaryfirvalda í Y. Í umræddu bréfi kvartaði A yfir því að höfninni hefði verið lokað fyrir sér og taldi það brot á landslögum.

Í stjórnsýslurétti eru ekki til almenn sett ákvæði um form eða efni kæru. Verður þess því almennt ekki krafist að ólöglærður aðili tilgreini efni erindis síns til æðra stjórnvalds sem "stjórnsýslukæru", heldur ræðst það af efni erindis hverju sinni, hvort fara beri með það sem kæru. Ég tel efni þess erindis, sem A bar fram við samgönguráðuneytið hinn 14. apríl 1992, hafa verið þess eðlis, að það hafi gefið samgönguráðuneytinu tilefni til þess að fara með það sem kæru eða a.m.k. ganga úr skugga um það, hvort skilja bæri erindið með þeim hætti.

Af bréfi samgönguráðuneytisins að dæma, virðist misskilningur hafa orðið á milli A og samgönguráðuneytisins um afgreiðslu erindis hans frá 14. apríl 1992. Taldi A það óafgreitt, en ráðuneytið leit aftur á móti svo á, að erindi hans hefði verið afgreitt í samtali, er ráðuneytisstjóri samgönguráðuneytisins átti við A sumarið 1992. Þá var A tjáð, að umrætt erindi ætti ekki undir samgönguráðuneytið. Með bréfi, dags. 16. desember 1992, ítrekaði A erindi sitt út af lokun umræddrar hafnar. Tók ráðuneytið málið þá til efnislegrar umfjöllunar og svaraði honum með bréfi, dags. 5. mars 1993.

Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu í stjórnsýslurétti, að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvöld, eigi rétt á skriflegu svari þess stjórnvalds, sem í hlut á, nema ljóst megi telja að svars sé ekki vænst. Þegar stjórnvald svarar skriflegum erindum munnlega, verður það að ganga úr skugga um að aðili sætti sig við að fá munnleg svör við erindinu og geri sér grein fyrir því, að frekari svara sé ekki að vænta. Að öðrum kosti verður stjórnvald að staðfesta svar sitt skriflega.

Eins og hér að framan greinir, virðist misskilningur hafa orðið um afgreiðslu þess erindis, sem A bar fram við samgönguráðuneytið hinn 14. apríl 1992. Tel ég, að yfirleitt megi fyrirbyggja slíkan misskilning, ef framangreindum meginreglum er fylgt."

III.

Um síðari þáttinn sagði svo í álitinu:

"1.

Hinn 12. maí 1992 bar A fram kæru við félagsmálaráðuneytið vegna fjölmargra atriða í stjórnsýslu sveitarstjórnar Y-hrepps. A hefur hins vegar aðeins borið fram kvörtun við mig yfir einu af þessum atriðum og snertir það hæfi oddvita sveitarstjórnar til þátttöku í meðferð máls. Í kæru A til félagsmálaráðuneytisins sagði m.a. svo:

"...

Þann 19. mars var [Z] auglýstur til leigu. Húsið var leigt tengdafólki oddvitans sem þó á eða átti íbúð eða húseign í öðru byggðarlagi. Um þetta húsnæði sóttu barnafjölskyldur og aðrir sem jafnvel fengu ekki að skoða það. Til hvers var húsið auglýst? Hefur oddvitinn einkaleyfi á húsnæði í eigu hreppsins? Hverjir samþykktu leiguna?

...

Sonur oddvitans hefir leigt húsnæði í eigu hreppsins. Hefur hann skuldað leigu? Hvað greiðir hreppurinn honum og eiginkonu hans í laun og fyrir hvað?

..."

A kvartar yfir því, að félagsmálaráðuneytið hafi ekki fjallað efnislega um þetta kæruefni. A telur, að X oddviti hafi verið vanhæfur til þess að taka þátt í undirbúningi, meðferð og ákvörðun um leigu á umræddu húsnæði til aðila, sem væru skyldir eða tengdir honum, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.

Hinn 18. desember 1992 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að félagsmálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins, þ.m.t. umrædda leigusamninga og fundargerðir hreppsnefndar, sem fjölluðu um fyrrnefnda leigusamninga. Loks óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 19. janúar 1993.

2.

Samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar skal rétti sveitarfélaganna til að ráða sjálf málefnum sínum með umsjón stjórnarinnar, þ.e. ríkisstjórnarinnar, skipað með lögum. Samkvæmt 118. gr., sbr. 1. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, skal félagsmálaráðuneytið hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum og öðrum löglegum fyrirmælum. Samkvæmt 119. gr. sömu laga fer félagsmálaráðuneytið með úrskurðarvald um vafaatriði við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, enda séu málefnin ekki falin öðrum ráðuneytum til úrskurðar að lögum.

Ekki er vikið að formi né efni kæru til félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarlögunum og verður því að ganga út frá þeirri meginreglu, að kæra verði borin fram hvort heldur munnlega eða skriflega við félagsmálaráðuneytið. Þegar efni kæru er hins vegar óskýrt, ber félagsmálaráðuneytinu að inna aðila eftir nánari upplýsingum, um hvaða ákvörðun sé að ræða, um kröfur hans og rök, svo og um aðrar nauðsynlegar upplýsingar, er málið snerta.

Hinn 12. maí 1992 bar A fram skriflega kæru við félagsmálaráðuneytið, eins og áður segir. Í kærunni er getið fjölmargra atriða í framkvæmd sveitarstjórnarmálefna í Y-hreppi. Þar sem kæran var ekki nægjanlega skýr, bar félagsmálaráðuneytinu að reyna að afmarka kæruefnin gleggra en gert var, með leiðbeiningum og viðtölum við A, en hafa ber í huga að hann er ólöglærður.

Í kæru sinni víkur A að tveimur leigusamningum, sem gerðir voru við venslamenn oddvitans, og spyr í framhaldi af því, hvort oddvitinn hafi einkaleyfi á húsnæði í eigu hreppsins og hverjir hafi samþykkt leiguna? Gaf þetta að mínum dómi sérstakt tilefni til þess að A væru veittar leiðbeiningar um hæfisreglur sveitarstjórnarlaga og hann inntur eftir því, hvort ætlunin væri að bera fram kæru á þeim grundvelli.

Í 1. málslið 1. mgr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir svo:

"Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af."

Umrætt ákvæði gildir ekki aðeins um sveitarstjórnarmenn, heldur einnig um fulltrúa í nefndum, ráðum og stjórnum á vegum sveitarfélags, sbr. 5. mgr. 63. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986.

Með bréfi, dags. 21. maí 1992, óskaði félagsmálaráðuneytið eftir því að hreppsnefnd Y-hrepps gæfi ráðuneytinu ítarlega umsögn um erindi A. Í umsögn Y-hrepps frá 29. maí 1992, sem undirrituð er af X, oddvita Y-hrepps, er ekki vikið sérstaklega að fyrrgreindu kæruefni A, né neitt upplýst um það, hverjir stóðu að gerð umræddra samninga fyrir hönd hreppsins. Í fyrrnefndri umsögn segir m.a. svo:

"Sveitarstjórnarfundur var haldinn 25. maí 1992 (Aukafundur) kom fram undrun sveitarstjórnarmanna á þessu bréfi og fylgiskjali þess frá [A]... sem var fullt af órökstuddum dylgjum og rógburði um sveitarstjórnarmenn og aðra íbúa [Y-hrepps].

Sveitarstjórnarmenn trúa því ekki, að félagsmálaráðuneytið láti frá sér svona bréf, nema af slysni, og varla að hugur fylgi máli þar sem bréf [A] er fyrir utan allt velsæmi.

Sveitarstjórn [Y-hrepps] hefir farið í einu sem öllu eftir þeim reglum, sem standa í sveitarstjórnarlögum og bregður ekki út frá því."

Í skýringum félagsmálaráðuneytisins, sem bárust mér með bréfi frá 19. janúar 1993, segir svo:

"Eftir að ráðuneytinu hafði borist umsögn hreppsnefndar í ofangreindu máli, var af þess hálfu haft samband, símleiðis, við oddvita [Y-hrepps] og honum gerð grein fyrir því, að sú umsögn sem borist hefði, svaraði engan veginn þeim spurningum sem fram koma í fyrrgreindu erindi [A]. Oddviti sagði þetta vera endanlega umsögn hreppsnefndar og lýsti furðu sinni á afskiptum ráðuneytisins af þessu máli eins og reyndar kemur einnig fram í meðfylgjandi umsögn hreppsnefndar, en ljóst er að flestum þeirra spurninga, sem fram eru bornar í erindi [A], er erfitt fyrir ráðuneytið að svara nema að fengnum gögnum, sem því miður ekki reyndist unnt að afla, vegna afstöðu hreppsnefndar [Y-hrepps].

Með hliðsjón af þessu var ráðuneytinu nokkur vandi á höndum að svara erindi [A] nema þá á þann hátt, sem reynt var, með bréfi ráðuneytisins, dagsettu 1. júlí 1992."

Á grundvelli 119. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 var félagsmálaráðuneytið ótvírætt bært að lögum til þess að úrskurða um sérstakt hæfi sveitarstjórnarmanna Y-hrepps.

Áður en hægt er að taka stjórnvaldsákvörðun í máli, verður hins vegar að undirbúa það og rannsaka, þannig að nauðsynlegar upplýsingar fáist um málsatvik. Sú skylda hvílir á stjórnvöldum að sjá til þess, að eigin frumkvæði, að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst, áður en ákvörðun er tekin í því.

Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 skal leita umsagnar sveitarstjórnar, áður en málefni, sem varðar hagsmuni sveitarfélagsins sérstaklega, er ráðið til lykta. Í greininni eru engin ákvæði um, hvert efni umsagnar skuli vera. Með tilliti til reglunnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga verður að telja, að meginmarkmið ákvæðisins sé að veita hlutaðeigandi sveitarstjórn færi á að koma áliti sínu á framfæri, að því leyti sem sveitarstjórnin telur þörf á hverju sinni. Eins og greinir í bréfi félagsmálaráðuneytisins frá 19. janúar 1993, neitaði sveitarstjórn Y-hrepps að veita ítarlegri umsögn um þau mál, sem A hafði kært til félagsmálaráðuneytisins, en gert var hinn 29. maí 1992. Varð við það að una, að sveitarstjórnin vildi ekki láta í té ítarlegra álit sitt á málinu. Hins vegar liggja engin gögn fyrir um það, að umrædd sveitarstjórn hafi neitað að fullnægja þeirri skyldu sinni að framsenda ráðuneytinu húsaleigusamninga, sem gerðir höfðu verið við venslamenn oddvitans, ljósrit fundargerða svo og önnur gögn, er snerta efni umræddrar kæru sérstaklega, eða svara beinum fyrirspurnum ráðuneytisins um málsatvik. Þá er heldur ekkert komið fram um það, að útilokað hafi verið að rannsaka málið nánar eftir öðrum leiðum. Verður því að telja, að ráðuneytið hafi ekki fullnægt nægjanlega rannsóknarskyldu sinni í málinu.

Þá tel ég einnig rétt að árétta það, að eftirlit ráðuneytisins með lögmæti aðgerða sveitarstjórna væri í raun þýðingarlítið, ef synjun sveitarstjórnar á að veita ítarlega umsögn, hefði það í för með sér að ráðuneytið rannsakaði ekki málið frekar.

Hinn 1. júlí 1992 svaraði félagsmálaráðuneytið erindi A og segir þar m.a. svo um þann þátt kærunnar, er laut að umræddum leigusamningum:

"FASTEIGNIR

Sveitarstjórn hefur yfirumsjón með fasteignum í eigu hreppsins og almennt ákvörðunarrétt um hvernig þeim er ráðstafað. Sem dæmi um þetta má nefna að sveitarstjórn ákveður hverjir fá húsnæði sveitarfélagsins á leigu og á hvaða kjörum. Er þar um að ræða endanlega ákvörðun og verður hún ekki borin undir önnur stjórnvöld."

Í úrskurði ráðuneytisins er hvorki vikið að því, hverjir stóðu að gerð umræddra leigusamninga né sérstöku hæfi þeirra, enda þótt kæra A hafi gefið sérstakt tilefni til þess, eins og greinir hér að framan."

IV. Niðurstaða.

Niðurstöður mínar dró ég saman á svofelldan hátt:

"Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að dráttur hafi orðið á svörum frá samgönguráðuneytinu við erindi A, þar sem misskilningur hafi orðið um afgreiðslu þess. Tel ég að almennt sé hægt að komast hjá slíku, ef vandaðra stjórnsýsluhátta er gætt.

Þá verður að telja, að félagsmálaráðuneytið hafi ekki rannsakað nægjanlega kæru A yfir leigu á húsnæði til aðila, sem voru tengdir eða skyldir oddvita hreppsins. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins er ekkert vikið að hæfi þeirra manna, er stóðu að gerð umræddra leigusamninga, enda þótt kæra A hafi gefið sérstakt tilefni til þess. Af þessum sökum eru það tilmæli mín, að félagsmálaráðuneytið taki mál A á ný til meðferðar, komi fram ósk um það frá honum."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1993, óskaði ég eftir upplýsingum hjá félagsmálaráðherra um það, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný, og ef svo væri, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af því.

Félagsmálaráðuneytið svaraði bréfi mínu með bréfi, dags. 10. nóvember 1993, en þar kom fram að A hefði með bréfi, dags. 2. júlí 1993, leitað til ráðuneytisins á nýjan leik. Hefði ráðuneytið aflað frekari gagna í málinu og óskað eftir umsögn Y-hrepps. Á grundvelli þeirra gagna hefði félagsmálaráðuneytið síðan úrskurðað á ný í málinu hinn 6. september 1993.